Экзамен зачет учебный год 2023 / Авакьян_Конституционное право России_2

глашена советская власть, и она одержала верх по мере успехов Крас­ ной Армии в ходе гражданской войны и борьбы с иностранными ин­ тервентами. Это Украина, Белоруссия, Азербайджан, Армения, Гру­ зия. Шаги на пути объединения отражаются во многих документах того времени.

В резолюции I съезда компартии (большевиков) Украины (5— 12 июля 1918 г.) «О взаимоотношениях между Украиной и Россией» объявляется, что Украина экономически неразрывно связана с Рос­ сией, идея «самостийности» Украины окончательно дискредитирова­ на в самых широких массах Украины, задача партии — бороться за ре­ волюционное объединение Украины с Россией на началах пролетар­ ского централизма в пределах Российской Советской Социалистиче­ ской Республики1. В Декларации Временного рабоче-крестьянского правительства Украины от 25 января 1919 г. также говорится об объ­ единении Украинской Советской Республики с Советской Россией на началах социалистической федерации, правда, «формы которой будут установлены полномочными представителями на Вссукраинском съезде Советов»1 2 3.1 Белорусский съезд Советов принимает 3 фев­ раля 1919 г. Декларацию «Об установлении тесной федеративной свя­ зи между советской Белоруссией и РСФСР», согласно которой только свободный добровольный союз трудящихся всех ныне независимых советских республик обеспечит торжество рабочих и крестьян в их борьбе со всем остальным капиталистическим миром5.

1 июня 1919 г. принимается декрет ВЦИК «Об объединении совет­ ских республик». В нем на основе предложений ряда республик (Ук­ раины, Белоруссии, Латвии, Литвы, Крыма) в целях борьбы с общим врагом, желающим задушить советскую власть, «на почве признания независимости, свободы и самоопределения трудящихся масс» этих республик ВЦИК признает необходимым провести тесное объедине­ ние: 1) военной организации и военного командования; 2) Советов Народного Хозяйства; 3) железнодорожного управления и хозяйства; 4) финансов и комиссариатов труда республик. Объединение должно быть проведено путем соглашения с центральными исполнительны­ ми комитетами и советами народных комиссаров республик4.

В телеграмме от 29 апреля 1920 г. Временный Военно-Революци­ онный Комитет Азербайджана предлагает Советской России всту­

1 См.: История Советской конституции (в документах). 1917—1956. М., 1957.

С. 161.

2См.: там же. С. 183.

3См.: там же. С. 186.

4См.: там же. С. 208.

пить в братский союз для совместной борьбы с мировым империализ­ мом1. 30 сентября 1920 г. заключается договор о военно-экономиче­ ском союзе между РСФСР и Азербайджанской ССР, ряд соглашений между правительствами республик, по которым происходило объеди­ нение органов и сфер обеих республик в части военной организации, финансов, связи, внешней торговли и др.1 2 — по аналогии с декретом от 1 июня 1919 г.

Впостановлении IV съезда Советов Украины от 20 мая 1920 г. «О государственных отношениях между УССР и РСФСР» выражается уверенность в том, что к «Федерации Советских Республик России и Украины» присоединятся новые союзники и образуют Великую Международную Республику Советов. Предлагается, чтобы во ВЦИК РСФСР вошло 30 представителей Советской Украины, из­ бранных на данном съезде3. 16 июня 1920 г. ВЦИК принимает поста­ новление о включении членов Украинского ЦИК в состав ВЦИК4. 29 декабря 1920 г. заключается союзный рабоче-крестьянский до­ говор между РСФСР и УССР, по которому республики вступают меж­ ду собой в военный и хозяйственный союз. Ряд народных комисса­ риатов являются объединенными, они входят в состав СНК РСФСР и имеют своих уполномоченных в СНК УССР5. Аналогичные договоры заключаются между РСФСР и ССР Белоруссией 16 января 1921 г.6, между РСФСР и ССР Грузии 21 марта 1921 г.7, причем они предусмат­ ривают не только объединение органов, но и участие в руководстве и контроле через представителей республик во всероссийских съездах Советов и ВЦИК.

Вдекабре 1921 г. путем объединения Азербайджанской, Армян­ ской и Грузинской советских республик делаются первые шаги к соз­ данию Закавказской федерации (официально провозглашена в марте 1922 г.). В соответствии с пожеланием этих республик на IX Всерос­ сийском съезде Советов принимается решение о представлении Азербайджану, Армении и Грузии определенного числа (не указано, какого. — С.А.) мест во ВЦИКе РСФСР®.

Приведенные примеры свидетельствуют о разных взглядах на

формы объединения республик. Обращаясь к этому краткому, но

1См.: История Советской конституции (в документах). 1917—1956. С. 232.

2См.: там же. С. 240—246.

3См.: там же. С. 235.

4См.: там же. С. 235.

5См.: там же. С. 259—260.

6См.: там же. С. 265—266.

7См.: там же. С. 299—300. * См.: там же. С. 312—313.

весьма яркому периоду отечественной истории, одни исследователи находят в нем складывающиеся конфедеративные отношения между независимыми советскими республиками, другие говорят об уже су­ ществующих федеративных союзнических отношениях, третьи видят и тенденции к интеграции независимых республик в состав РСФСР, чет­ вертые полагают, что скорее можно говорить о международно-право- выхотношениях РСФСР с независимыми республиками с элементами их интеграции в РСФСР.

Для каждого из этих подходов есть свои основания. Что касается непосредственно федерации, то уже в данный период просматрива­ лись разные ее варианты. В связи с этим обратим внимание на доку­ мент правящей партии — принятую X съездом РКП(б) (8—16 марта 1921 г.) резолюцию «Об очередных задачах партии в национальном вопросе*.

В ней говорится: «Федерация советских республик, основанная на общности военного и хозяйственного дела, является той самой общей формой государственного союза, которая дает возможность: а) обеспе­ чить целость и хозяйственное развитие как отдельных республик, так и федерации в целом; б) охватить все разнообразие быта, культуры и эко­ номического состояния различных наций и народностей, стоящих на разных ступенях развития, и сообразно с этим применять тот или иной вид федерации; в) наладить мирное сожительство и братское сотрудни­ чество наций и народностей, связавших так или иначе свою судьбу с федерацией*. И далее: «Опыт России с применением различных видов федерации, с переходом от федерации, основанной на советской автоно­ мии (Киргизия, Башкирия, Татария, горцы, Дагестан), к федерации, ос­ нованной на договорных отношениях с независимыми советскими рес­ публиками (Украина, Азербайджан) и с допущением промежуточных ступеней между ними (Туркестан, Белоруссия), — целиком подтвердил всю целесообразность и гибкость федерации, как общей формы госу­ дарственного союза советских республик»1.

Сказанное означало, что федерации в России было окончательно от­ дано предпочтение перед унитарным государством. Одновременно об­ ратим внимание еще на одно обстоятельство. В Программе партии боль­ шевиков, принятой на VIII съезде партии (18—23 марта 1919 г.), говорит­ ся, что как одну из переходных форм на пути к полному единству партия выставляет федеративное объединение государств, организованных по советскому типу1 2. Надо ли понимать так, что федерация в России — вре­

1 См.: История Советской конституиии (в документах). 1917—1956. С. 276. 2 См.: там же. С. 202.

публикой обеспечено право свободного выхода из Союза. Доступ в Союз открыт всем социалистическим советским республикам, как существующим, так и имеющим возникнуть в будущем. Новое госу­ дарство послужит верным оплотом против мирового капитализма и новым решительным шагом по пути объединения трудящихся всех стран в Мировую Социалистическую Советскую Республику.

Договор об образовании СССР определял вопросы ведения Союза ССР и органы Союза. Верховным органом власти Союза объявлялся съезд Советов СССР, а в периоды между съездами Центральный Ис­ полнительный Комитет СССР. ЦИК избирал Президиум, являвший­ ся высшим органом власти Союза в периоды между сессиями ЦИК. Президиум состоял из 19 человек, в их числе были четыре председате­ ля ЦИК союзных республик. Договор учреждал Правительство

СССР — Совет Народных Комиссаров, избиравшийся ЦИК и объяв­ лявшийся исполнительным органом ЦИК, определял состав СНК. Задачи обеспечения законнности возлагались на Верховный суд при ЦИК СССР, с функциями судебного контроля, и на ОГПУ. Договор также определял состав СНК союзных республик, говорил о праве республик на свои бюджеты — но их доходные и расходные части ус­ танавливались ЦИК СССР. Вводилось единое союзное гражданство. Союзные республики имели свои конституции. По Договору за каж­ дой из союзных республик сохранялось право свободного выхода из Союза.

По поводу природы Договора 1922 г. об образовании СССР нет единого мнения. Одни исследователи считают его международно­ правовым договором, другие — внутригосударственным. Полагаем, что есть основания д ля отнесения обеих характеристик к этому До­ говору. Предшествующие созданию СССР месяцы и годы были ис­ пользованы на то, чтобы создать более тесные связи между республи­ ками, свойственные для федеративного, т.е. внутригосударственного, объединения. И вместе с тем Союз ССР образовали независимые го­ сударства, а потому договор между ними может считаться междуна­ родно-правовым.

Следующий год ушел на подготовку положений об органах Союза ССР и Конституции СССР. При этом имели место серьезные дискус­ сии между представителями центра и отдельных республик, особенно Украины, о степени централизации и децентрализации функций управления, и прежде всего руководства экономикой. Эти дискуссии закончились победой центра. Полномочия Союза были существенно расширены по сравнению с Договором 1922 г. Важным моментом ста­ ло и учреждение двухпалатной структуры ЦИК СССР — теперь он со­

ти. По Конституции 1978 г. их было пять, и все они входили не напря­ мую в РСФСР, а в состав краев, хотя и имели право по определенным вопросам прямого обращения к центру. В 30-е гг. для малых народно­ стей Севера и Северо-Востока страны были учреждены националь­ ные округа. В литературе велся спор, являются ли округа администра­ тивно-территориальными единицами либо автономиями. С приня­ тием Конституции СССР 1977 г. и Конституции РСФСР 1978 г. в спо­ ре была поставлена точка, поскольку национальные округа закреплены в них как автономные округа. Но они не входили напря­ мую в РСФСР, а были в составе краев и областей. Естественно, что в структуру РСФСР входили сами края и области, а также два города республиканского подчинения — Москва и Ленинград.

С учетом такой структуры РСФСР долгие годы годы шел спор о том, кого считать субъектами РСФСР. Разброс мнений достаточно широк.

Было предложение видеть субъектами только автономные респуб­ лики, поскольку эти политические автономии можно считать госу­ дарствами, и они напрямую входят в состав РСФСР.

Предлагалось считать субъектами РСФСР также автономные об­ ласти и автономные округа как национально-территориальные обра­ зования (так называемую административную автономию), но они не входили напрямую в РСФСР.

И, конечно же, большим вопросом было определение статуса тер­ ритории РСФСР, остающейся за вычетом автономных образований. Мало кто помышлял в советское время называть края, области и горо­ да республиканского подчинения субъектами РСФСР как федератив­ ного государства. И рождались парадоксальные предложения:

считать субъектом РСФСР саму РСФСР как представительницу руссконаселенных территорий (в постсоветское время на этой основе родилось предложение: в Российской Федерации создать Русскую республику наряду с иными субъектами РФ);

рассматривать федерацию в РСФСР, скорее, как союз народов, чем объединение соответствующих единиц;

видеть двойственную природу РСФСР — это федерация для на­ ционально-автономных образований и унитарное государство для краев, областей и городов республиканского подчинения как адми­ нистративно-территориальных единиц.

Во-вторых, РСФСР не имела обычных для федеративного госу­ дарства признаков выражения федеративной природы в структуре центральных государственных органов. Как известно, в федеративном государстве закономерным является представительство субъектов в

органах федерации, и прежде всего в парламенте. В СССР все призна­ ки такого представительства были перенесены на уровень Союза. Сначала ЦИК СССР, затем Верховный Совет СССР были двухпалат­ ными. Верховный Совет СССР состоял из Совета Союза, его депута­ ты избирались на всей территории страны по одномандатным изби­ рательным округам, и Совета Национальностей, в который входили от каждой союзной республики 32 депутата, автономной республи­ ки — 11, автономной области — 5, автономного округа — 1 депутат. Они избирались по избирательным округам, созданным на террито­ рии соответствующих единиц. Верховный Совет РСФСР был однопа­ латным органом, его депутаты избирались по территориальным изби­ рательным округам.

Обратим внимание еще на одну позицию. Очень редко, но выска­ зывалась точка зрения отом, что Россию назвали федеративным госу­ дарством, но не придали ей признаков федерации. Поэтому реально

Россия — унитарное государство с национально-территориальной (об­ ластной) автономией. Такая точка зрения считалась чуть ли не «поли­ тической крамолой» в советский период, хотя, думается, именно она в большей мере была адекватна реальному положению вещей в РСФСР.

§ 5. Реформы 1989—1993 гг.

Политические преобразования в ходе перестройки в Советском государстве в 80—90-е гг., конечно же, нашли отражение и в Россий­ ской Федерации, причем зачастую отразились здесь ярче, чем на уровне Союза. Применительно к государственному устройству про­ цессы были сложными. Это было обусловлено как внутренними из­ менениями в самой Российской Федерации, так и фактом ее пребы­ вания в составе Союза ССР.

Читатель уже информирован о том, что при конституционной ре­ форме от 27 октября 1989 г. вводятся новые представительные органы власти республики — Съезд народных депутатов РСФСР и Верхов­ ный Совет РСФСР, а в порядке их формирования отражается федера­ тивная природа РСФСР. Съезд состоял из 1068 депутатов, из которых 900 избирались по территориальным избирательным округам на всей территории РСФСР, а 168 — по национально-территориальным изби­ рательным округам, образованным на территории составных частей РСФСР Вводится двухпалатный постоянно действующий представи­ тельный орган власти — Верховный Совет РСФСР. Кроме того, нали­ цо и первый шаг к возможному признанию краев, областей и городов

республиканского подчинения субъектами РСФСР, поскольку уже и от них избираются депутаты в состав Съезда и Верховного Совета.

Очень сложно идет развитие отношений на уровне Союза ССР. Это было время так называемой суверенизации — объявления рес­ публиками своих государственных суверенитетов, приоритета мест­ ного законодательства перед союзным и т.п. Российская Федерация также пытается добиться более достойного положения в Союзе ССР с учетом своей политической и экономической роли.

Процессы суверенизации и претензий на более достойную роль в советском государстве охватывают и многие автономные республики в составе РСФСР. Они недовольны тем, что их как бы сделали респуб­ ликами «второго сорта», они не стали в свое время учредителями

СССР, не являются субъектами Союза ССР, не имеют одинаковых прав с союзными республиками. Центр вынужден учитывать пози­ цию автономных республик и пытается использовать ее в своих отно­ шениях с союзными республиками.

Напомним то, о чем уже говорилось в разделе II книги: 10 апреля 1990 г. Верховный Совет СССР принимает Закон «Об основах эконо­ мических отношений Союза ССР, союзных и автономных респуб­ лик», в котором все полномочия и гарантии по обеспечению эконо­ мической самостоятельности закрепляются для союзных и автоном­ ных республик в одних и тех же статьях Закона, различий между ними не проводится. А 26 апреля 1990 г. принимается Закон СССР «О раз­ граничении полномочий между Союзом ССР и субъектами федера­ ции». В нем союзные республики определяются как суверенные госу­ дарства, добровольно объединившиеся в СССР. Автономные респуб­ лики характеризуются как государства, «являющиеся субъектами фе­ дерации — Союза ССР». Правда, тут же сказано, что они входят в состав союзных республик.

Конструкция «автономная республика — субъект СССР» не ис­ ключала для РСФСР крайне нежелательных последствий. Могло по­ лучиться так, что при решении важных вопросов и при противостоя­ нии Союзу ССР РСФСР голоса ее 16 автономных республик (а они в совокупности составляли только 15% населения РСФСР) дали бы пе­ ревес решению, не очень выгодному для РСФСР.

В конце мая — июне 1990 г. состоялся 1-й Съезд народных депута­ тов РСФСР. Отражая стремление к усилению самостоятельности РСФСР, 12 июня 1990 г. Съезд принимает Декларацию о государст­ венном суверенитете Российской Советской Федеративной Социа­ листической Республики. Декларация знаменовала новый этап в раз­ витии Российской Федерации и в ее положении в составе СССР.