Экзамен зачет учебный год 2023 / Авакьян_Конституционное право России_2

мии конфедерации, но в этом случае входящие в нее подразделения соответствующих государств сохраняют статус их вооруженных сил. Могут создаваться воинские формировании конфедерации путем включения в них подразделений отдельных государств — с их согла­ сия и с сохранением общей подчиненности данному государству. Мо­ жет быть создано единое командование рких армий по решению го­ сударств-членов. Правохранительные органы и службы безопасности остаются в ведении государств-членов, хотя могут предпринимать со­ вместные меры и создавать коордиционные структуры.

6. У федерации формируется своя налогово-финансовая и бюд­ жетная основа. Федерация имеет свой бюджет и определяет в нем ориентиры бюджетов субъектов, а также в целом основы бюджетной политики и линии расходов (на развитие промышленности, социаль­ ные нужды, оборону и т.д.). Федерация вводит единую налоговую сис­ тему, определяет виды налогов, которые устанавливает сама и кото­ рые разрешено устанавливать субъектам федерации, организует еди­ ную службу сбора налогов и налогового контроля.

В конфедерации каждое государство сохраняет собственные бюд­ жетную и налоговую системы. Средства для финансирования выпол­ нения задач конфедеративного объединения выделяются в виде взно­ сов государствами-членами.

7. Федерация решает, в том числе посредством законодательства и оперативного управления, задачи создания единой экономики госу­ дарства, единого экономического пространства, промышленного развития различных видов собственности, в том числе государствен­ ной (включая и федеральную).

Конфедерация исходит из тех форм экономики и собственности, которые есть в каждом из государств-членов. Разумеется, одной из перспективных задач объединения может быть именно создание еди­ ного экономического пространства. Если она будет решена вместе с другими задачами, конфедеративное объединение, скорее, уступит место федеративному союзу.

8. Федеративное государство имеет соответствующие символы (атрибуты) — столицу, герб, флаг, гимн.

В конфедерации этого нет, хотя договором о ее создании определя­ ется местонахождение соответствующих координационных органов.

Следует отметить, что конфедераций в современном мире не су­ ществует. Но есть другие международно-правовые союзы государств, близкие к федеративному объединению. Их обобщенно называют со­ обществами — Британское сообщество, Европейский союз. Содруже­ ство Независимых Государств (СНГ)-

Ряд аспектов реальных отношений между государствами-членами делает сообщества более тесными объединениями, чем просто меж­ дународно-правовые союзы. Например, в Европейском союзе введе­ ны: единое гражданство, прямые выборы депутатов его парламента в государствах-членах, единая валюта, обязательность решений орга­ нов Союза на территории государств-членов (европейское право), свободное передвижение граждан по территориям государств и др. На повестке дня — принятие Конституции Европейского союза. Поэто­ му в исследованиях объединению даются разные оценки — междуна­ родноправовое объединение, конфедерация, федеративное госу­ дарство.

СНГ пока остается международно-правовым объединением. Од­ нако Союз Белоруссии и России с ликвидацией границ и таможенных барьеров, введением единого гражданства, во многом единого статуса граждан, единой валюты, принятием Конституции Союзного госу­ дарства — это, возможно, перспектива перехода от международно­ правового объединения, каким пока объявлен Союз, к федеративно­ му союзу двух государств, а возможно и других республик СНГ, кото­ рые захотят к ним присоединиться. Однако при подобном развитии событий Россия и Белоруссия, а также другие присоединившиеся го­ сударства неизбежно становятся субъектами федерации со всеми вы­ текающими последствиями, включая положение на международной арене, приоритет федерального законодательства, единые государст­ венные органы Союза, единые вооруженные силы и т.д.

§ 5. Проблема суверенитета государства

Проблема государственного суверенитета так или иначе частично затрагивалась нами ранее. Но в связи с вопросами государственного устройства надо вновь ее коснуться.

Напомним, что в общих чертах суверенитет государства — это им­ манентно (внутренне) присущее его свойство. Оно выражается в та­ ких характеристиках, как верховенство, единство, самостоятельность и независимость государства и государственной власти. Верховенство означает, что только народ или полномочные государственные орга­ ны отражают (закрепляют) в конституции и иных нормативных пра­ вовых актах весь строй общественных отношений и внутригосударст­ венную организацию. Единство заключается в том, что на всех уров­ нях осуществления власть государства обладает одинаковыми сущ­ ностью, формами и методами деятельности. Самостоятельность и независимость государства и государственной власти проявляются в

их действиях, самостоятельных и не зависимых как от политических организаций в данной стране, так и от иностранных государств и международных организаций Разумеется, влияние на государствен­ ную власть при реализации се функций оказывается и внутри страны, и извне, это естественно, но их замена внутренними, зарубежными или международными структурами невозможна. Суверенитет госу­ дарства распространяется на все его внутренние и внешние дела, а в пространственном отношении — на всю территорию государства. Конституционные основы суверенитета государства отражены в Кон­ ституции РФ.

С позиций теории конституционного права наиболее важные ас­ пекты проблемы государственного суверенитета связаны с: возник­ новением (происхождением) суверенитета государства; возмож­ ностью или невозможностью наряду с суверенитетом всего государст­ ва суверенитета у частей государства.

Самая простая трактовка происхождения суверенитета государст­ ва обусловлена фактором возникновения самого государства. Нет го­ сударства — нет суверенитета, появилось государство — возник и го­ сударственный суверенитет. В этом плане очевидно, что из рассмот­ ренных выше форм государственного единства государственным су­ веренитетом обладают унитарные и федеративные государства, но его нет у конфедерации — как у любого международно-правового союза государств, суверенитетом обладают члены конфедерации.

Что касается внутренних аспектов, в унитарном государстве его административно-территориальные части нс могут обладать государ­ ственным суверенитетом.

Если же говорить о федеративном государстве, то суверенитетом обладает лишь сама федерация.

Насчет происхождения суверенитета федеративного государства на разных этапах развития науки теории государства и конституцион­ ного права выстраивались разные модели. Обобщенно они таковы:

а) до образования такого государства суверенитетом обладали уч­ редители федерации, с образованием федеративного государства оно автоматически приобрело суверенитет как неотъемлемое свойство, а учредители утратили суверенитет;

б) с образованием федеративного государства учредители передали ему свой суверенитет, поэтому суверенитет федеративного государст­ ва является не самостоятельной категорией, а суммой суверенитетов учредителей;

в) с образованием федеративного государства учредители передали ему только часть своего суверенитета, другую часть оставляют в своем

распоряжении, поэтому суверен итет федеративного государства явля­ ется суммой, слагаемой из переданных ему частей суверенитетов го- сударств-учредителсй, наряду с которым сохраняется и ограниченный суверенитет субъектов федерации;

г) модификация из вариантов «б* и «в*: с образованием федера­ тивного государства появляется его суверенитет, который складыва­ ется из двух частей: первая часть — свой суверенитет; вторая часть — сумма, слагаемая из суверенитетов (либо частей суверенитетов), пе­ реданных учредителями (это, мол, и объясняет, что федеративное го­ сударство выступает и от себя, и в интересах своих субъектов), при этой модификации субъекты отказываются либо от всего своего суве­ ренитета, либо от его части;

д) с образованием федеративного государства у него появляется государственный суверенитет, но и субъекты федерации сохраняют свой полный суверенитет, и обе стороны взаимодействуют в осуществ­ лении своей компетенции с учетом обладания суверенитетом;

е) с образованием федеративного государства у него появляется свой суверенитет, а у учредителей суверенитет переходит в категорию так называемого потенциального суверенитета, он восстановится,

если федерация разрушится, и бывшие учредители вновь станут само­ стоятельными членами международного сообщества.

Каждая из приведенных конструкций имеет свои идеи и предпо­ лагает разный статус как субъектов, так и федерации.

Так, все варианты, при которых суверенитет федерации йслючает в себя, как сумму, суверенитеты субъектов («б» — «г»), не позволяют ей быть сильным государством и ставят федерацию практически в за­ висимость от субъектов, поскольку вольно или невольно предполага­ ют восприятие федерации не как самостоятельного государства, а как конгломерата субъектов.

Теории, при которых наряду с суверенитетом федерации субъекты имеют ограниченный суверенитет (вариант «в»), а тем более «пол­ ный» суверенитет (вариант «д»), в нашей стране имели хождение в со­ ветское время. При принятии Конституции СССР 1936 г. власть гово­ рила об ограниченном суверенитете союзных республик, в период появления Конституции СССР 1977 г. возобладала идея полного суве­ ренитета союзных республик. В качестве официоза они были рассчи­ таны на гармонию внутрисоюзных отношений, предполагали полную координацию федерацией действий союзных республик, в том числе и внешнеполитических, даже провозглашалось право союзных рес­ публик на выход из Союза ССР. Практические отношения в СССР

строились на жестком централизме, самостоятельность республик

была весьма относительна, а идеи суверенитета — пропагандистски­ ми. Как только начались разлады внутри федеративного союза, идея суверенитета субъектов и право на выход стали «работать» на развал федерации.

С точки зрения прочности федерации и ее долгого («вечного») су­ ществования, разумеется, надо исходить из того, что с созданием феде­ рации субъекты не передают, не делятся с нею суверенитетом, а утра­ чивают его, и единственно (федерация обладает государственным суве­ ренитетом. России пришлось решать данную проблему, и она одно­ значно записала в своей Конституции, что государственным суверенитетом обладает только российское государство в целом.

Однако есть момент, который заслуживает специального внима­ ния, и он связан с направлениями проявления суверенитета и с при­ родой субъектов федерации Суверенитет имеет внешнеполитиче­ ское и внутриполитическое проявления. Само собой разумеется, государство, в том числе и федеративное, единственно обладает внешнеполитическим суверенитетом. Оно также имеет право на во­ площение своей воли во внутриполитических делах. Говоря же о субъ­ екте федерации, надо констатировать: если какое-то территориаль­ ное образование становится субъектом федерации, его природа суще­ ственно меняется. Во внешнеполитических делах субъект либо пере­ стает вообще участвовать, либо делает это по скромному кругу вопросов при координирующей роли федерации и не решает ключе­ вых проблем международных отношений, обороноспособности и безопасности страны. Но во внутриполитических делах субъект делит вопросы управления с федерацией. И в тех делах, которые ему переда­ ны, субъект самостоятелен, более того, федерация должна либо вооб­ ще сюда не вмешиваться, либо корректно искать взаимопонимания с субъектом. Поскольку самостоятельность — одна из сторон суверени­ тета, возможен тезис о том, что субъект федерации обладает сувере­ нитетом в своих внутренних делах. Некоторые зарубежные федера­ ции (например, Мексика) используют для характеристики субъектов (штатов) слова о том, что они суверенны в вопросах своей внутренней жизни. Видимо, о такой формулировке можно вести речь и в Россий­ ской Федерации, это способствовало бы большему взаимопонима­ нию между Федерацией и особенно такими ее субъектами, как рес­ публики. Не надо только для субъектов использовать выражение «го­ сударственный суверенитет», достаточно говорить просто о «сувере­ нитете», о «суверенности», подразумевая ту самую самостоятельность

восуществлении своих полномочий по управлению делами субъекта,

окоторой мы сказали и которая обеспечивается в сотрудничестве с федерацией и при ее координирующей роли.

46Глава 14. Общая характеристика государственного устройства

Инесколько слов о потенциальном суверенитете. И.В. Сталин го­ ворил в свое время (в связи с принятием Конституции СССР 1936 г.),

что потенциальным суверенитетом обладают союзные республики в составе СССР. Обусловливался такой подход правом республик на выход из СССР, при реализации которого они стали бы независимы­ ми государствами и обрели суверенитет. Правда, потенциальный су­ веренитет трактовался еще и как ограниченный суверенитет, хотя ме­ тодологически это необоснованно: ограниченный суверенитет всетаки как бы наличествует, в то время как потенциальный суверени­ тет — подразумеваемая категория, суверенитета нет в период пребы­ вания в федерации, но он появляется при выходе из нее. Впоследст­ вии высказывания Сталина подвергались критике теми, кто полагал: союзные республики обладают полным государственным суверени­ тетом в составе Союза ССР.

В наши дни петербургский ученый АЛ. Ливеровский предлагает по отношению к субъектам Российской Федерации использовать ка­ тегорию «потенциального суверенитета» и видит ее позитивную роль: предвосхищаются возможные исторические события, поддерживает­ ся бесконфликтность во внутрифедеративных отношениях1. Другими словами: в федеративном государстве надо всегда помнить о том, что оно состоит из субъектов, и если им плохо, они будут стремиться к вы­ ходу из федерации, и в этом случае их потенциальный суверенитет может перерасти в реальный (если они станут субъектами междуна­ родного права). Следовательно, федерации должны все делать для того, чтобы субъекты чувствовали себя комфортно и не помышляли о разрыве с федерацией, при котором их потенциальный суверенитет перейдет в новое качество.

1 См.: Ливеровский А.А. Актуальные проблемы федеративного устройства России.

СПб., 2002. С. 86.

Г л а в а 20 КРАТКАЯ ИСТОРИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО

УСТРОЙСТВА РОССИИ

Литература

Абдулатипов Р.Г., БолтенковаЛ.Ф., Яров Ю.Ф. Федерализм в истории Рос­ сии: В 4 кн. М., 1992, 1993; Автономия, федерация и национальный вопрос / Под ред. В.И. Гессена. СПб., 1906; Грибовский В.М. Государственное устройст­ во и управление Российской Империи. Одесса, 1912; ГурвичГ.С. Принципавтономизма и федерализма в советской системе. М., 1924; Дорогин В. Сувере­ нитет в советском государственном праве. М, 1948; Златопольский Д.Л. Госу­ дарственное устройство СССР. М., 1960; Златопольский Д.Л. СССР — федера­ тивное государство. М., 1967; Златопольский Д.Л. Разрушение СССР

(размышление о проблеме). М., 1998; История национально-государствен­ ного строительства в СССР Т. I. Национально-государственное строительст­ во в переходный период от капитализма в социализму. 1917—1936; Т. II. На­ ционально-государственное строительство в период социализма и строи­ тельства коммунизма. 1937—1978. VI., 1979; Кириченко М.Г. СССР: нацио­ нально-государственное устройство (конституционные основы). М., 1982; Киаицын И.М. Вопросы теории и практики федеративного строительства Союза ССР. Пермь, 1969; Кокошкин Ф. Областная автономия и единство Рос­ сии. М., 1905; Кокошкин Ф.Ф. Автономия и федерация. Пг., 1917; Коркмасова К.Д. Национальная государственность в СССР. Ростов-н/Д, 1970; КоркмасоваКД. Национально-государственное устройство СССР. Ростов-н/Д, 1984; Кремнев П.П. Распад СССР: международно-правовые проблемы. М.. 2005; Лепешкин А.И. Советский федерализм (теория и практика). М., 1977; ОшеровС.Я. Союзная республика в социалистической федерации. М., 1948; Палиенко Н.И. Конфедерация, федерация и Союз советских республик. Одесса, 1923; Равин С.М. Принцип федерализма в советском государственном праве. Л., 1963; Станкевич ЗА. Историко-правовые аспекты распада СССР: Дисс....

докт. юрид. наук. М., 2002; Судницын Ю.Г. Национальный суверенитет. М., 1958; Чертков А.Н. Древнерусская Федерация. Первый опыт федерализма в России // Журнал российского права. 2000. № 2, 3; Чистяков О.И. Взаимоот­ ношения советских республик до образования СССР. М., 1955; ЧистяковО.И. Национально-государственное строительство в РСФСР в годы гражданской войны (1918—1920). М., 1964; ЧистяковО.И. Становление Российской Феде­ рации (1917—1922). М., 1966 ; Тоже. 2-е изд., репринтное. М., 2003; Шум­ ков Д.В. Государственный суверенитет России: история и современность. СПб., 2002.

48________ Глава 20. Краткая история государственного устройства России____________

§ 1. Дореволюционный период (Российская империя)

Царская Россия была унитарным государством, претерпевающим различные административные реформы. Их подробное рассмотре­ ние — предмет истории отечественного государства и права. В нашем кратком обзоре отметим, что в России использовалась строго центра­ лизованная и бюрократизированная губернская система управления, вместе с тем существовали специфические моменты, характерные для ряда национальных районов страны.

В 1708 г. при Петре 1 было учреждено восемь губерний. В 1775 г. указом Екатерины И «Учреждения для управления губерний» их об­ разовано 23, а к концу ее правления их стало 50. В XX в. в предреволю­ ционный период число губерний составляло 78.

Екатерина предполагала, что губерния будет общей и единствен­ ной единицей административно-территориального деления России. Однако вскоре она отступила от этого плана и в 1781 г. губернии груп­ пируются по наместничествам или генерал-губернаторствам.

Впоследствии основная масса губерний не стала входить в гене­ рал-губернаторства или наместничества и управлялась по так назы­ ваемому Общему Учреждению, т.е. непосредственно центральной властью — таковых в начале XX в. было 49.

Генерал-губернаторства или наместничества используются для управления преимущественно окраинными территориями (исключе­ нием было Московское генерал-губернаторство), в их состав включа­ ются как губернии, так и другие административно-территориальные единицы (области, округа, остров).

В начале XX в. существовало семь генерал-губернаторств: Вар­ шавское (десять губерний на территории бывшего Царства Польско­ го), Виленское (губернии Виленская, Ковенская, Гродненская), Ки­ евское (губернии Киевская, Подольская, Волынская, Черниговская), Иркутское (губернии Иркутская, Енисейская, область Якутская), Приамурское (области Забайкальская, Амурская, Приморская, ост­ ров Сахалин), Степное (области Акмолинская, Семипалатинская, Ссмирсченская), Московское.

Генерал-губернаторы были выше по рангу и имели право доклада непосредственно Царю. Главы административных единиц, входив­ ших в состав генерал-губернаторств, могли сноситься с центром толь­ ко через генерал-губернаторов. Мнение последних запрашивалось, если мероприятия центра касались единиц, входивших в состав гене­ рал-губернаторств. Губернаторы обычных губерний подчинялись ми­ нистру внутренних дел.

Отношение к специфике национальных районов при конструиро­ вании территориальных единиц не было однозначным в царской России.

Так, из приведенных выше данных можно видеть, что территории Украины, Белоруссии, Прибалтики были поделены по генерал-губер­ наторствам и внутри их по губерниям без какого-то учета националь­ ных особенностей.

Польша в 1815 г. получила дарованную российским Императором Конституцию, могла иметь свои местные органы управления и даже парламент. Внимание к Польше демонстрировалось наличием особо­ го наместника из числа членов Императорского дома. Но в дальней­ шем, надо полагать, не без учета польских выступлений против Рос­ сии, самоуправление было свернуто, а с 1874 г. учреждается Варшав­ ское генерал-губернаторство во главе с генерал-губернатором вместо наместника, состоящее из десяти губерний.

Великое княжество Финляндское приравнивалось к генерал-гу­ бернаторству, состояло из восьми губерний, но имело свои органы управления, воглавлявшиеся генерал-губернатором, парламент, са­ мостоятельность в местных делах, вплоть до своих денежных знаков, был и специальный центральный орган управления по делам кня­ жества.

Для управления Северным Кавказом и Закавказьем был создан Кавказский край, аналогичный генерал-губернаторству. В него входи­ ли Терская и Кубанская области, а также губернии Тифлисская, Кута­ исская, Елисаветпольская, Эриванская, Бакинская, Черноморская, области Дагестанская, Карсская, округ Закагальский. Управление кра­ ем поручалось царским указом наместнику, который имел права и гра­ жданского управления, и главнокомандующего войсками, располо­ женными в пределах края, и войскового атамана кавказских казачьих войск. На территории Средней Азии был создан Туркестанский край, состоявший из трех областей (Сыр-Дарьинская, Ферганская, Самар­ кандская) и равнозначный генерал-губернаторству. Во главе края стоял генерал-губернатор, находившийся «под высшим заведованием» воен­ ного министра. В делах местного управления и суда на территориях краев учитывались обычаи народов и нормы шариата. В свою очередь при подготовке и принятии общегосударственных решений запраши­ валось мнение царской местной администрации.

Таким образом, ^административно-территориальном устройстве царской России используются такие единицы, как генерал-губерна­ торства, края, губернии, области, округ, остров (Сахалин). Имелись и четыре города (Санкт-Петербург, Одесса, Севастополь, Керчь-Ени-

кале), выделенных из состава губерний и образующих так называе­ мые градоначальства, подчиненные центральной власти (по совре­ менной терминологии — города центрального подчинения). В офи­ циальном аспекте можно говорить об отсутствии территориальных единиц, образованных по национальному признаку, но националь­ ный фактор и местные условия учитывались при организации мест­ ного управления, а также при подготовке центральных государствен­ ных решений и нормативных актов.

§2. Подходы к форме государственного устройства России

вXIX — начале XX в.

Вопрос о форме государственного устройства России в реальности был связан с двумя факторами: во-первых, чему отдать предпочте­ ние — монархической или республиканской форме правления; вовторых, с национальным вопросом, поскольку в это время Россия уже была многонациональным государством.

Те, кто видели Россию монархией, конечно, связывали государст­ венное устройство с унитарной формой, поскольку трудно было пред­ ставить в то время монархическое государство федеративным. Прав­ да, в наши дни есть федерации, являющиеся по форме правления мо­ нархией — причем как с наследственным монархом (Бельгия, где внутренняя организация государства и положение субъектов все-таки больше напоминает республику), так и с монархом, избираемым мо­ нархами частей государства (Объединенные Арабские Эмираты, Ма­ лайзия). Но все же это исключение, большинство федераций — рес­ публики.

В монархическом государстве обычно может обсуждаться лишь вопрос о пределах самостоятельности мест. В России, бывшей до на­ чала XX в. абсолютной монархией, на местах были представители царя, обладавшие широкими полномочиями, но это была самостоя­ тельность не в смысле передачи власти от центра местам, а как пору­ чение представлять центральную власть на местах.

Что касается национального вопроса, то, думая о необходимости его разрешения с учетом интересов наций и народностей, и оппози­ ционные, и лояльные к власти политики чаше всего выступали про­ тив федерации, поскольку она неизбежно ведет к такой организации управления государством, при которой национальные области могут обособиться от центра, и это приведет к развалу страны.

Сошлемся на высказывание П И. Пестеля — одного из знамени­ тых декабристов. В «Русской правде» — его проекте усовершенствова­