Экзамен зачет учебный год 2023 / Авакьян_Конституционное право России_2

Г л а в а 19 ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА

ГОСУДАРСТВЕННОГО УСТРОЙСТВА

Литература

Дорогин В. Суверенитет в советском государственном праве М., 1948; Жи­ лин А.А. Теория союзного государства. Разбор главнейших направлений в уче­ нии о союзном государстве и опыт претворения его юридической конструк­ ции. Киев, 1912; Златопольский Д.Л. Государственное устройство СССР. М., 1960; Левин И.Д. Суверенитет. М., 1948; Левин И.Д. Суверенитет. СПб., 2003; Основы теории и практики федерализма; Пособие для студентов высших учебных заведений. Лейвен (Бельгия), 1999 (на русс, яз.); Сравнительное кон­ ституционное право. М., 1996; Судницын Ю.Г. Национальный суверенитет. М., 1958; Шевцов В.С. Суверенитет Советского государства. М., 1972; Шев­ цов В.С. Национальный суверенитет (проблемы теории и методологии). М., 1978; Ященко А.С. Теория федерализма. Опыт синтетического построения теории права и государства. Юрьев, 1912.

§ 1. Понятие государственного устройства

Под государственным устройством понимаются внутренняя структура государства, его статус в целом, положение отдельных час­ тей государства, их взаимоотношения. Государственное устройство можно рассматривать в статике (т.е. в плане конституционно-право­ вого закрепления) и в динамике (как практику государственного строительства).

Понятие «государственное устройство» является самым давним и самым традиционным при характеристике внутренней структуры го­ сударств. Наряду с ним используются и другие понятия, причем мно­ гие ученые спорят об их преимуществах и недостатках — для получе­ ния более обширной информации читатель может обратиться к реко­ мендуемой литературе. В самом общем обзоре можно обратить вни­ мание на такие моменты.

Поскольку речь идет оТзнутреннем устройстве государства, о деле­ нии его территории, некоторые авторы предлагают пользоваться по­ нятием «территориальная организация государства».'Вносится и такое

предложение: раз уж при решений вопросов территориального деле­ ния "приходится учитывать всевозможные политические факторы, а создаваемые территориальные единицы непременно становятся субъектами конституционно-правовых, т.е. политических, отноше­ ний, то лучше использовать понятие «политико-территориальная ор­ ганизация государства» либо наоборот — «территориально-политиче­ ская организация государства».

Существуют'dee основные формы государственного устройства — унитарное государство и федеративное государство. Унитарное госу­ дарство — это простое государство, оно состоит из административно-

территориальных единиц (область, провинция, губерния и т.п.),феде-

ративное государство — сложное государство, которое состоит из вхо­ дящих в него государств, либо государств, национально-территори­ альных (автономных) и территориальных (территориально-государ­ ственных) образований.

Если государство федеративное, понятие его внутреннего (госу­ дарственного) устройства зачастую связывают именно с фактором федерации. Наиболее яркий пример — сама Россия. В Конституции 1993 г. гл. 3 называется «Федеративное устройство». Федеративная структура государства может отражаться и в его наименовании — Рос­ сийская Федерация, Федеративная Республика Германия и т.д.

В науке конституционного (государственного) права нередко свя­ зывают федерацию как форму государственного устройства с нацио­ нальным фактором — многонациональным составом населения. Дейст­ вительно, государство может быть олицетворением союза различных наций, представленного федеративной формой государственного устройства.-Таким образом, можно видеть связь федерации и государ­ ственно-правовых форм разрешения национального вопроса. Тогда в многонациональном государстве вместо понятия «государственное устройство» может использоваться понятие «национально-государст­ венное устройство» (например, разд. III Конституции СССР 1977 г. назывался «Национально-государственное устройство СССР*).

Однако федеративная форма государственного устройства не обя­ зательно должна быть связана с многонациональным составом населения.'В ряде федераций национальный фактор не существует, а фе­ деративная организация государства означает лишь меру самостоя­ тельности и самоуправления субъектов федерации.

Внутреннее устройство унитарного государства, его деление на административно-территориальные единицы может отражать кате­ гория «административно-территориальное устройство» (или «адми­ нистративно-территориальное деление»), А чтобы отразить в консти­

туции роль самого унитарного государства, тем более его националь­ ную политику, используется также понятие «государственное (или национально-государственное) устройство». Тогда оба понятия соче­ таются в названии соответствующей части конституции государства. По такому пути шли союзные республики в бывшем СССР, являв­ шиеся сами по себе унитарными государствами — например, раз­ дел III Конституции Украинской ССР 1978 г. назывался «Националь­ но-государственное и административно-территориальное устройство Украинской ССР*.

Однако'если государство является федеративным, нельзя исполь­ зовать для характеристики в целом государства, его структуры поня­ тие «административно-территориальное устройство». Дело в том, что тогда его субъекты надо трактовать как административно-территори­ альные единицы, а это не соответствует их статусу и положению в фе­ деративных отношениях. Поэтому применительно к Российской Феде­ рации надо говорить о ее «государственном (федеративном — в данном случае это равнозначно) устройстве», а понятие «административнотерриториальное устройство» использовать по отношению к субъек­ там РФ.

Составным элементом понятия «государственное устройство* мо­ гут быть конституционно-правовые основы государственной нацио­ нальной политики и государственной региональной политики.

С учетом сказанного мы не считаем решающим вопрос о том, как назвать данный раздел Учебного курса конституционного права Рос­ сии. К тому же федерации, как и унитарные формы, возникают и ис­ чезают, а государство — если оно продолжает существовать — имеет свое (государственное) устройство. Главное состоит в том, чтб охва­ тывается понятием «государственное устройство Российской Феде­ рации». Представляется, что составными элементами государственно­ го устройства следует считать такие вопросы:

роль федерации как формы государственного устройства России; принципы федеративного устройства России;

характеристика Российской Федерации как федеративного госу­ дарства;

виды и статус субъектов РФ; проблема использования автономии как формы государственного

устройства; вопросы ведения (компетенция) Российской Федерации и ее

субъектов; взаимоотношения и формы взаимного влияния Российской Фе­

дерации и ее субъектов;

административно-территориальное устройство субъектов РФ; конституционно-правовые основы национальной политики и ре­

гиональной политики в Российской Федерации.

При рассмотрении государственного устройства есть и важные об­ щие вопросы, прояснение которых поможет лучше понять практиче­ скую территориальную организацию России.

§ 2. Специфика форм государственного устройства

Итак, формами государственного устройства являются унитарное государство и федерация.

1. Унитарное государство

Мы отметили, что унитарным (простым) является такое государ­ ство, которое состоит из административно-территориальных единиц (область, провинция, губерния и т.п.).*Эти единицы не имеют призна­ ков государства или государственного образования, хотя и могут об­ ладать значительной самостоятельностью в решении вопросов жизни соответствующей территории В наименовании административнотерриториальной единицы отражаются чаще всего географический фактор, название главного города соответствующей территории.

Если в унитарном государстве есть компактно проживающие на­ циональные группы населения, не относящиеся к титульной нации (т.е. главной нации, давшей имя этому государству), они могут соз­ дать свои автономные образования — национально-территориальные единицы (т.е. это отдельная территория и в ее названии, как правило, отражается имя данной национальной группы).

Таким образом, унитарные государства могут состоять только из административно-территориальных единиц либо же наряду с ними и из национально-территориальных (автономных) образований (может быть и так, когда автономные образования входят не напрямую в унитарное государство, а в состав административно-территориальных единиц).

В унитарном государстве, как правило, существует высокая сте­ пень централизации управления и нормативного правового регули­ рования общественных отношений (подробнее см. далее).

2. Федеративное государство

Как уже говорилось, федеративным (сложным) является государ­ ство, которое состоит из входящих в него государств, либо государств,

национально-территориальных (автономных) и территориальных (территориально-государственных) образований. Федерация — не конгломерат независимых единиц, а самостоятельное и единое госу­ дарство с более сложной системой отношений между центром и от­ дельными субъектами Сложное устройство государства часто отра­ жается в его названии. Так, Федеративная Республика Германия, Со­ единенные Штаты Америки являются федеративными государства­ ми. То же следует сказать и о нашем государстве, поскольку оно официально именуется «Российская Федерация*. В федеративном государстве понятие государственного устройства охватывает статус как федерации в целом, так и субъектов федерации, их вопросы веде­ ния (компетенцию) и взаимоотношения.

Если говорить о целях создания федеративного объединения, их может быть несколько — причем они рассматриваются нами как в от­ дельности, так и в переплетении.

Во-первых, образование федерации может быть обусловлено надеждами на лучшую организацию управления соответствующей (объ­ единенной) территорией, особенно при условии, что субъекты, во­ шедшие в федерацию, в принципе одинаковы по своей экономиче­ ской, социальной и политической сути, связаны узами долгих лет со­ вместного бытия. Вместе с тем предполагается, что при возложении на федерацию ряда ответственных функций в остальном субъекты со­ хранят свою самостоятельность.

Во-вторых, создание федерации может диктоваться факторами внешнеполитического характера, когда объединение чувствует себя увереннее на международной арене.

В-третьих, федерация может быть формой компромисса, посредст­ вом которого в данном объединении удерживаются территории, тяго­ теющие к самостоятельности, но согласившиеся с предложенным (или навязанным) им распределением функций центра и мест.

Еще раз подчеркнем: федерация — это новое государство со всеми вытекающими отсюда последствиями. Порой федерацию характери­ зуют с использованием категории субсидиарности. Применительно к федерации принцип субсидиарности толкуют так, что субъекты в со­ стоянии сами организовывать свою жизнь и решать соответствующие дела, а создание федерации является как бы дополнительным средст­ вом. Федерация берет на себя часть общих дел в интересах субъектов и в другой части дел помогает субъектам. В последнее время принцип субсидиарности чаще всего трактуется именно как «разгрузка» феде­ рации, децентрализация функций, их передача субъектам, а роль фе­ дерации при этом состоит в содействии субъектам и выполнении не­

скольких ведущих задач Правда, бытует и прямо обратное понима­ ние субсидиарности, когда именно федерация рассматривается как главный организатор всей жизни в новом образовании, и тогда уже в помощь, в дополнение к ней (федерации), т.е. во вспомогательном плане, действуют субъекты федерации.

Думается, в реальности создание федеративного государства резко меняет общую картину. У него неизбежно возникает своя «личность», свой «портрет». Оно становится не просто участником многих поли­ тических и социально-экономических отношений, но координирую­ щим и направляющим центром, формируя общегосударственную Внутреннюю политику. Оно же устанавливает основные параметры внешней политики, на международной арене другие государства те­ перь будут иметь дела с федерацией, а с ее субъектами — с учетом на­ личия федеративного объединения.-Федеративное государство — это лидер по отношению к своим субъектам. А субсидиарность надо толко­ вать в том плане, что федерация всегда готова прийти на помощь своим субъектам, она — по большому счету — призвана во многом облегчить их жизнь. В то же время субсидиарность д ля субъектов должна означать тоже их готовность всегда поддерживать федерацию, в рамках своих сил помогать ей в осуществлении функций федерации*(например, вукреплении обороноспособности государства, в содействии воинским частям на своей территории, в организации призыва в армию и т.д.), а также «разгрузить» федерацию от менее значимых дел.

Главные критерии для отнесения государства к числу федера­ тивных:

а) формально-официальный — государство называется федера­ цией;

б) статусный: федеративное государство предполагает, что его час­ ти получают статус субъектов федерации и более высокую меру само­ стоятельности, нежели части унитарного государства.

Вместе с тем у субъекта федерации более низкий статус, чем у не­ зависимого государства. Это выражается в следующем:

независимое государство, вошедшее в состав федерации, отказы­ вается от самостоятельности на международной арене*которой до этого обладало. Оно может либо вообще перестать быть субъектом международного общения, передавая эту функцию федерации, либо в ограниченном объеме участвовать во внешнеполитических и внеш­ неэкономических связях — при координирующей роли федерального центра;

на федерацию возлагаются ключевые задачи законотворчества; субъект сохраняет законотворчество в усеченном объеме и опять же при координирующей роли федерации;

входя в федерацию, государство, становящееся субъектом, пере­ дает ей право собственности на многие объекты, ранее бывшие толь­ ко в его владении, либо совместно с федерацией осуществляет права собственника, либо объект разделяется на части, по отношению к ко­ торым собственником далее будут или федерация, или субъект феде­ рации;

становясь частью федерации, государство передает свои права на армию, вооруженные силы в управление федерации.

Сложным является вопрос, образно говоря, о возвращении в пер­ воначальное состояние. Как правило, войдя в федерацию, террито­ рия лишается своей независимости навсегда, никакого права на вы­ ход не предусматривается. В отдельных федерациях право субъекта на выход все-таки закрепляется, однако, скорее, как общая возмож­ ность, поскольку реальных путей ее реализации не устанавливается. Если субъект (при отсутствии права на выход либо провозглашении его — это не важно) надумает выходить из федерации, это приведет к сложным, а то и безрезультатным переговорам; нельзя исключать и вооруженно-повстанческий путь возвращения к государственной не­ зависимости.

Применительно к федерациям возможны классификации по раз­ личным признакам.

1. По видам субъектов могут быть федерации:

все субъекты которых формально являются государствами; имеющие смешанный состав субъектов — государства (республи­

ки), национально-государственные (автономные) образования, тер­ риториально-государственные (территориальные) образования.

2. По порядку образования различают:

объединение ранее официально независимых государств в новое, федеративное государство — типичным примером является образова­ ние Союза ССР в 1922 г., когда в новый союз вошли независимые рес­ публики — РСФСР, Закавказская Социалистическая Федеративная Советская Республика (в нее входили Азербайджанская ССР, Армян­ ская ССР, Грузинская ССР), Украинская ССР и Белорусская ССР; этот вариант в науке называют образованием федерации «снизу»;

преобразование ранее унитарного государства в федеративное, например, Бельгия, а также Россия, которая до января 1918 г. офици­ ально являлась унитарным государством, а затем была провозглашена федеративным государством; этот вариант в науке называют .образо­ ванием федерации «сверху»;

3. По правовой основе федерации могут быть:

договорные, основой которых является договор об образовании либо об объединении;

конституционные, их основой является конституция федератив­ ного государства.

Обычно эти два пути переплетаются, отсюда могут быть договор­ но-конституционная или конституционно-договорная федерации. Очередность слов в данном случае может иметь важное значение, т.е. в договорно-конституционной федерации предполагается более вы­ сокое значение договора, в конституционно-договорной ранее за­ ключенный договор о федеративном объединении с принятием кон­ ституции включается либо в нее, либо в основном законе объявляется

оподчиненном значении договора.

4.По статусу субъектов выделяют федерации:

симметричные — в них субъекты имеют равное правовое поло­ жение;

асимметричные — в основном статус субъектов сходен, однако есть и различия, прежде всего у них больше или меньше объем прав и возможностей в отношениях с федеральным центром.

5. По разграничению предметов ведения и полномочий федерации и субъектов используются такие модели:

первая модель: юридически закрепляется (достаточно боль­ шой) объем предметов ведения и полномочий центра; все оставшееся принадлежит субъектам;

вторая модель: как бы наоборот, т.е. называется исчерпывающе объем предметов ведения и полномочий субъектов, остальное нахо­ дится в ведении федерации, правда, это, как правило, ключевые пред­ меты ведения и полномочия.

В приведенных вариантах используется так называемый остаточ­ ный принцип: «у меня почти все, у тебя — что осталось». Не следует думать, будто одна сторона обделяет другую — наиболее важные для федерации или субъекта предметы ведения и полномочия при этом обозначаются;

третья модель: в законодательстве четко определяются предметы ведения и полномочия каждой из сторон;

четвертая модель: есть предметы ведения только федерации, в рамках которых полномочия принадлежат исключительно федера­ ции; есть предметы совместного ведения, внутри которых свои пол­ номочия имеют и федерация, и субъекты; все оставшееся за предела­ ми названных двух групп относится к предметам ведения и полномо­ чиям только субъектов. Четвертая модель применяется в Российской Федерации

J.Сравнительный анализ статусов унитарного государства

ифедерации

Унитарное государство делится на административно-территори­ альные единицы, а управление государством организовано по прин­ ципу центрстизации ведущих полномочий государственной власти и соз­ дания управляющей вертикали. Это, конечно, самый общий подход. Практика различных унитарных государств свидетельствует о различ­ ной степени концентрации функций государственной власти в руках центральных государственных органов, о передаче полномочий вла­ сти государственным органам, создаваемым в административно-тер­ риториальных единицах высшего уровня, а также органам местного самоуправления более низких территориальных единиц (в одной час­ ти эти органы осуществляют полученные сверху государственные полномочия, в другой — свои полномочия негосударственного харак­ тера).

Федерация — это всегда более выраженная обособленность субъек­ тов. Однако это ни о чем не говорит, поскольку может быть много пышных слов об их самостоятельности и довольно скромное ее про­ явление в реальности. Иначе говоря, наряду с конституционно-пра­ вовыми моментами взаимоотношения федеративного государства и его субъектов — это еще и вопросы политики.

Конечно, они тоже могут находить отражение в нормах конститу­ ционного права. В результате можно наблюдать реформы в унитар­ ных государствах, повышающие меру самостоятельности админист­ ративно-территориальных частей и приближающие их отношения с центром к федеративным отношениям. Вообще в мире можно сего­ дня наблюдать такие явления: существенная децентрализация полно­ мочий, передача их от центра частям государства; преобразование унитарных государств в федеративные; распад федеративных госу­ дарств и образование на их бывших территориях чаще унитарных го­ сударств, хотя иногда части бывшей федерации тоже остаются феде­ рациями.

В целом можно говорить о следующих чертах и отличиях унитар­ ного государства от федеративного.

1. Унитарное государство состоит из единиц, не обладающих госу­ дарственно-правовыми признаками.

Федерация состоит из частей — субъектов федеративного государ­ ства. Это могут быть также государства, например, штаты в США, Индии, Бразилии, Мексике, земли в ФРГ, республики в составе Рос­ сийской Федерации (по Конституции РФ — это государства). Субъ­ ектами федерации могут быть и национально-территориальные обра­

зования (например, автономная область и автономные округа в Рос­ сийской Федерации). Наконец, субъектами федерации могут являть­ ся и территориальные единицы, например, края, области, города федерального значения в Российской Федерации. Однако с превра­ щением национально-территориальных (автономных) и территори­ альных единиц в субъекты федерации их статус повышается. Они приобретают характер соответственно национально-государствент ных и территориально-государственных образований. Порой в лите­ ратуре их называют также государствоподобными образованиями. Это предопределяет многие черты отношений внутри федеративного государства, о которых пойдет речь ниже.

2.В унитарном государстве статус административно-территори­ альных единиц определяется актами центральной власти.

В федеративном государстве общие основы статуса субъектов фе­ дерации тоже устанавливаются в конституции федерации. Однако на­ ряду с этим (разумеется, на основе и в развитие федеральных осново­ полагающих актов) субъект федерации вправе в собственных консти­ туции, уставе или ином документе определить более детально свои статус, внутреннюю организацию и компетенцию.

3.В унитарном государстве не только организация государствен­ ной власти предопределяется актами центра, но можно говорить и о включении всех уровней управления в единую общегосударственную администрацию. При этом определяются не только система, но и полномочия каждого уровня власти. Разумеется, степень централиза­ ции и децентрализации функций и полномочий может быть различ­ ной. Унитарное государство не следует ассоциировать с авторитар­ ным государством, когда всё концентрируется в руках центральных органов в целом или преимущественно органов исполнительной власти.

Вфедерации центр может установить общие основы организации государственной власти в субъектах федерации. Однако в деталях сама эта организация определяется каждым субъектом. Органы субъ­ ектов федеративного государства хотя и осуществляют государствен­ ную власть и должны обеспечивать сочетание своих и общефедераль­ ных интересов, однако не являются звеньями общегосударственной

администрации, не связаны отношениями административного под­ чинения с федеральным центром. Здесь субординация строится на иной основе. Например, согласно ч. 2 ст. 77 Конституции РФ в преде­ лах ведения Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения с субъектами федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов