Экзамен зачет учебный год 2023 / Авакьян_Конституционное право России_2

делам национально-культурных автономий. Порядок образования, деятельности и ликвидации этих органов определяется органами ис­ полнительной власти субъектов РФ.

При органах местного самоуправления соответствующих муници­ пальных образований могут создаваться консультативные советы или иные совещательные органы по делам национально-культурных ав­ тономий. Порядок образования, деятельности и ликвидации этих ор­ ганов устанавливается нормативными правовыми актами муници­ пальных образований.

Финансирование деятельности, связанной с реализацией прав на­ ционально-культурной автономии, осуществляется за счет средств: национально-культурных автономий, их учреждений и организаций, частных лиц; федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, мест­ ных бюджетов. В этих целях могут формироваться специальные феде­ ральные, региональные и местные фонды.

Национально-культурные автономии обладают правом собствен­ ности в соответствии с законодательством России. Федеральные ор­ ганы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъек­ тов РФ, органы местного самоуправления могут передавать нацио­ нально-культурным автономиям, их некоммерческим учреждениям и организациям государственное и муниципальное имущество в собст­ венность или аренду в порядке, установленном законодательством Федерации и субъектов РФ.

§ 6. Компетенция Российской Федерации и ее субъектов

Наиболее сложный вопрос в федеративном государстве — виды предметов ведения и полномочий, их распределение между федераль­ ным центром и субъектами федерации.

Под предметами ведения обычно имеются в виду сферы государст­ венной и общественной жизни, которые находятся в распоряжении соответствующих государств и государственных образований и внут­ ри которых их органы осуществляют те или иные полномочия. Под полномочиями понимаются права и (или) обязанности государств, го­ сударственных образований и их органов по рассмотрению и реше­ нию конкретных вопросов в рамках соответствующих сфер (предме­ тов ведения). Обобщенное понятие, охватывающее предметы веде­ ния и полномочия, — компетенция соответственно федерации, ее субъектов, их органов.

При образовании и в ходе развития федеративного государства приходится определять, чтб отдается для ведения и решения федс-

122 Глава 21. Конституционно-правовой статус РФ в современных условиях

ральному центру и его органам, чтб принадлежит субъектам федера­ ции. Даже при самом мирном течении жизни федерации эти пробле­ мы являются непростыми. Истории известны и факты весьма слож­ ных отношений субъектов федерации с центром и друг с другом из-за того, кому отходят или у кого остаются те или иные сферы и полно­ мочия.

Как говорилось ранее в данном разделе, в Российской Федерации используется такая модель регулирования компетенции Федерации и субъектов, по которой есть вопросы: исключительного федерального ведения; совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов; собственного ведения субъектов РФ.

1.Вопросы исключительного федерального ведения

Вданную группу входят предметы ведения (сферы), в которых ре­ шения может принимать только Российская Федерация. Органы субъектов РФ не вправе принимать решения по вопросам исключи­ тельного федерального ведения, хотя и могут вносить свои предложе­

ния на рассмотрение федеральных органов государственной власти.

Восновном вопросы исключительного федерального ведения за­ креплены в ст. 71 Конституции РФ. Для удобства восприятия их мож­ но разделить на несколько групп.

Вобласти государственного строительства к ведению Российской Федерации относятся принятие и изменение Конституции РФ и фе­ деральных законов, контроль за их соблюдением; федеративное уст­ ройство и территория России; регулирование и защита прав и свобод

человека и гражданина; гражданство; регулирование и защита прав национальных меньшинств; установление системы федеральных ор­ ганов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование этих органов; госу­ дарственные награды и почетные звания Российской Федерации; фе­ деральная государственная служба; установление основ и федераль­ ные программы в области государственного строительства и нацио­ нального развития.

В области экономической, социальной и культурной политики во­ просами ведения Российской Федерации являются: федеральная го­ сударственная собственность и управление ею; установление основ федеральной политики и федеральные программы в области эконо­ мического, экологического, социального и культурного развития; ус­ тановление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия (т.е. вы­ пуск денег), основы ценовой политики; федеральные экономические

службы, включая федеральные банки; федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы; феде­ ральные транспорт, пути сообщения, информация и связь; деятель­ ность в космосе; метеорологическая служба, стандарты, эталоны, метрическая система и исчисление времени; геодезия и картография; наименования географических объектов; официальный статистиче­ ский и бухгалтерский учет.

В области внешних сношений, обороны и безопасности к ведению Российской Федерации относятся: внешняя политика и международ­ ные отношения, международные договоры Российской Федерации; вопросы войны и мира; внешнеэкономические отношения; оборона и безопасность; оборонное производство; определение порядка про­ дажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого во­ енного имущества; производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования; определение статуса и защита государственной границы, территориального моря, воздушного про­ странства, исключительной экономической зоны и континентально­ го шельфа.

В области охраны общественного порядка, прав граждан и правосу­ дия вопросами ведения Российской Федерации являются: судоуст­ ройство; прокуратура; уголовное, уголовно-процессуальное и уголов­ но-исполнительное законодательство; амнистия и помилование; гражданское, гражданское процессуальное и арбитражное процессу­ альное законодательство; правовое регулирование интеллектуальной собственности.

2.Вопросы совместного ведения Российской Федерации

иее субъектов

Если та или иная сфера относится к совместному ведению Рос­ сийской Федерации и ее субъектов, это означает, что внутри нее ком­ петентны органы власти как Федерации, так и субъектов. Но у каждой стороны есть свои полномочия.

Их отношения, говоря обобщенно, строятся следующим образом: а) Федерация может конкретно и напрямую (т.е. нормами прямого

действия) урегулировать те или иные аспекты в сферах совместного ведения, а субъекты.применяют эти нормы и в лучшем случае могут лишь повторить их в своем законодательстве без изменений;

б) Федерация может осуществить так называемое рамочное регу­ лирование в соответствующих сферах общественных отношений, то­ гда субъект принимает свой акт, в котором развивает и дополняет

124 Глава 21. Конституционно-правовой статус РФ в современных условиях

нормы федерального законодательства, однако не изменяя их прин­ ципиального смысла.

Очень часто прямое и рамочное регулирование осуществляется Федерацией в одном и том же федеральном законе, ином норматив­ ном акте. Но имеет место и практика принятия Федерацией актов, именуемых основами законодательства; это подчеркивает их характер как базы для последующего нормативного регулирования в субъектах РФ, хотя и в акты типа основ также включаются федеральные нормы прямого действия.

Вопросы совместного ведения Федерации и ее субъектов для удоб­ ства восприятия также можно разбить на несколько групп.

Вобласти государственного строительства в совместном ведении Федерации и ее субъектов находятся: обеспечение соответствия кон­ ституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Конституции РФ и федеральным законам; защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав нацио­ нальных меньшинств; защита исконной среды обитания и традици­ онного образа жизни малочисленных этнических общностей; уста­ новление общих принципов организации системы органов государ­ ственной власти и местного самоуправления.

Вобласти экономической, социальной и культурной политики к со-

вметному ведению относятся: вопросы владения, пользования зем­ лей, недрами, водными и другими природными ресурсами; разграни­ чение государственной собственности; природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; осо­ бо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры; общие вопросы воспитания, образования, науки, культу­ ры, физической культуры и спорта; координация вопросов здраво­ охранения; защита материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение; осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ливидация их последствий; установление общих принципов налогообло­ жения и сборов в РФ.

Вобласти внешних сношений в совместном ведении находятся ко­ ординация международных и внешнеэкономических связей субъек­ тов РФ, выполнение межународных договоров Российской Федера­ ции. В реальности это означает, что каждая сторона осуществляет

свои полномочия в данной сфере, а возможности координации при­ надлежат Российской Федерации.

Федеральный закон от 4 января 1999 г. «О координации междуна­ родных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Феде­

рации» устанавливает общий порядок координации международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ, содержит правовые гарантии обеспечения прав и законных интересов субъектов при уста­ новлении и развитии международных и внешнеэкономических связей.

Закон четко оговорил, что субъекты РФ обладают правом на осу­ ществление международных и внешнеэкономических связей только с субъектами иностранных федеративных государств, административ­ но-территориальными образованиями иностранных государств, а также на участие в деятельности международных организаций в рам­ ках органов, созданных специально для этой цели. Лишь с согласия Правительства РФ субъекты РФ могут осуществлять такие связи и с органами государственной власти иностранных государств (п. 1 ст. 1). Под международными и внешнеэкономическими связями субъектов РФ понимаются осуществляемые в торгово-экономической, научнотехнической, экологической, гуманитарной, культурной и в иных об­ ластях связи с соответствующими иностранными партнерами.

Органы государственной власти субъекта РФ имеют право на ве­ дение переговоров с иностранными партнерами, а также на заключе­ ние с ними соглашений об осуществлении международных и внешне­ экономических связей. Согласно ст. 3 Федерального закона органы субъекта РФ заблаговременно уведомляют соответствующие феде­ ральные органы исполнительной власти о вступлении в переговоры о заключении соглашения об осуществлении международных и внеш­ неэкономических связей. Проект соглашения не позднее чем за ме­ сяц до подписания представляется для согласования в Министерство иностранных дел РФ, а при необходимости и в другие федеральные органы исполнительной власти. МИД и другие федеральные органы исполнительной власти информируют орган государственной власти субъекта РФ о результатах рассмотрения проекта соглашения, как правило, не позднее чем через 20 дней после получения проекта со­ глашения. В случае возникновения разногласий применяются согла­ сительные процедуры в соответствии с законодательством Россий­ ской Федерации.

Соглашения об осуществлении международных и внешнеэконо­ мических связей, заключенные органами государственной власти субъекта РФ, независимо от формы, наименования и содержания не Являются международными договорами.

Федеральные органы государственной власти не несут ответствен­ ность по подобным соглашениям, за исключением случаев, когда со­ глашения заключены с органами государственной власти иностран­

126 Глава 21. Конституционно-правовой статус РФ в современных условиях

ных государств с согласия Правительства РФ либо по конкретному соглашению субъекта РФ имеются официальные гарантии Прави­ тельства.

Субъекты РФ в целях реализации соглашений об осуществлении международных и внешнеэкономических связей по согласованию с Министерством иностранных дел РФ пользуются правом открывать свои представительства за пределами России. В свою очередь по со­ гласованию с Министерством иностранных дел РФ органы субъекта вправе давать разрешение на открытие на территории данного субъ­ екта представительств субъектов иностранных федеративных госу­ дарств и административно-территориальных образований иностран­ ных государств.

Представительства субъектов РФ на территориях иностранных го­ сударств, а равно иностранные представительства на территории субъекта РФ не обладают статусом дипломатических представи­ тельств, на них не могут быть возложены консульские или диплома­ тические функции. Работники указанных представительств не поль­ зуются дипломатическими привилегиями и иммунитетами. Предста­ вительства субъектов РФ за пределами России возглавляют россий­ ские граждане.

Вслучае возникновения разногласий между органами государст­ венной власти Российской Федерации и ее субъектов в отношении рассматриваемых соглашений применяются согласительные про­ цедуры в соответствии с Конституцией и законодательством Россий­ ской Федерации. Если соглашение противоречит Конституции РФ, федеральным законам, общепризнанным принципам и нормам меж­ дународного права и международным договорам Российской Федера­ ции, ущемляет законные интересы другого субъекта РФ либо наруша­ ет порядок, установленный Федеральным законом 1999 г., такое со­ глашение может быть оспорено в судебном порядке. Действие согла­ шений может быть приостановлено Президентом. РФ до решения этого вопроса соответствующим судом.

Вобласти охраны общественного порядка, прав граждан, деятельно­

сти правоохранительных органов, законодательства к совместному ве-

дению Российской Федерации и ее субъектов относятся: обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим по­ граничных зон; административное, административно-процессуаль­ ное, трудовое, семейное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательства, законодательство о недрах, об охра­ не оружающей среды.

3. Вопросы собственного ведения субъектов Российской Федерации

Вопросы собственного ведения субъектов РФ делятся как бы на две группы:

во-первых, субъект правомочен осуществлять определенные пол­ номочия в сферах совместного ведения — на основе и в развитие фе­ деральных нормативных актов;

во-вторых, к собственному ведению субъекта РФ относятся также вопросы, не включенные в предыдущие группы.

Таким образом, в отношении субъектов РФ действует правило: все, что не отнесено к ведению Российской Федерации, относится к ведению субъекта. Компетенция субъектов обычно закрепляется в их конституциях и уставах. Одни акты содержат как бы сплошной пере­ чень предметов ведения и полномочий субъекта, охватывающий сфе­ ры как совместного ведения с Федерацией, так и собственного веде­ ния субъекта. Другие акты отдельно закрепляют предметы совмест­ ного ведения Федерации и субъекта, перечисляющие положения ст. 72 Конституции РФ, а также предметы ведения и полномочия субъекта вне пределов ведения Федерации и совместного ведения Фе­ дерации и субъекта.

Ообычно к предметам собственного ведения субъектов их консти­ туциями, уставами отнесены:

принятие конституции, устава, законов и иных нормативных ак­ тов субъекта, внесение в них изменений и дополнений, контроль за реализацией;

установление системы органов государственной власти субъекта, порядка их организации и деятельности, формирование этих органов;

административно-территориальное устройство субъекта; владение, пользование и распоряжение объектами собственности

субъекта и управление объектами федеральной собственности, пере­ данными субъекту в управление;

разработка, принятие и исполнение социально-экономических, культурных, Градостроительных и иных программ субъекта;

разработка, утверждение и исполнение бюджета субъекта; учреждение и присвоение почетных званий, наград и премий

субъекта; сотрудничество с другими субъектами РФ;

другие вопросы собственного ведения субъекта.

128 Глава 21. Конституционно-правовой статус РФ в современных условиях

4. Новейшие решения проблем разграничения полномочий Российской Федерации и ее субъектов

Проблема реального разграничения полномочий Российской Фе­ дерации и ее субъектов является одной из наиболее злободневных в федеративных отношениях. Многие вопросы пока еще решаются ме­ тодом «проб и ошибок», что, конечно, не устраивает многие субъек­ ты, да и саму Федерацию. Для упорядочения соответствующей прак­ тики были разработаны весьма важные меры, они отражены в Феде­ ральном законе от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организа­ ции законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в ред. от

4июля 2003 г.).

Вуказанный Федеральный закон включена глава IV-1 «Общие принципы разграничения полномочий между федеральными органа­ ми государственной власти и органами государственной власти субъ­ екта Российской Федерации». Согласно ст. 26-1 Закона полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъекта РФ по:

предметам ведения субъектов РФ, определяются конституцией (ус­ тавом), законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами субъекта;

предметам совместного ведения, определяются Конституцией РФ, федеральными законами, договорами о разграничении полномочий и соглашениями;

предметам ведения Федерации, определяются федеральными зако­ нами, издаваемыми в соответствии с ними нормативными правовы­ ми актами Президента и Правительства РФ, а также соглашениями (таким образом, Закон, конкретизируя нормы Конституции РФ, по­ зволяет возлагать на органы субъекта не регулирование, а участие в осуществлении исключительной компетенции Российской Феде­ рации).

Федеральные законы, договоры о разграничении полномочий и соглашения, определяющие полномочия органов государственной власти субъекта РФ, указы Президента и постановления Правитель­ ства должны устанавливать права, обязанности и ответственность ор­ ганов государственной власти субъекта РФ, порядок и источники фи­ нансирования осуществления соответствующих полномочий, не могут одновременно возлагать аналогичные полномочия на феде­ ральные органы государственной власти и органы местного само­ управления.

Полномочия органов государственной власти субъекта по предме­ там ведения субъектов РФ осуществляются данными органами само-

130 Глава 21. Конституционно-правовой статус РФ в современных условиях

рации и ее субъектов. Термин «взаимодействие», предполагающий наличие возможностей у каждой стороны, используется не случайно, поскольку для федеративных отношений в России характерны не только влияние Федерации на субъекты («сверху вниз»), но и влияние субъектов на политику и повседневную жизнь Федерации, деятель­ ность ее органов («снизу вверх»).

Безусловно, возможности федеральных органов в их воздействии на развитие Федерации и ее субъектов более широки. Отношения Фе­ дерации и субъектов не могут быть отношениями равных, статус фе­ дерации выше. Но тем не менее у субъектов есть юридически закреп­ ленные средства, которые должны способствовать отражению их взглядов на развитие федеративных отношений в целом, а также соб­ ственных интересов субъектов на федеральном уровне.

Остановимся последовательно на возможностях сначала субъек­ тов и затем самой Федерации.

/. Влияние субъектов Российской Федерации на федеральные дела

Общий подход к возможностям субъектов РФ на федеральном уровне можно определить так: они вправе представлять и отстаивать свои интересы при решении любых вопросов органами Российской Феде­ рации. Отсюда допустимы обращения компетенных органов власти субъектов — законодательной власти и высшего должностного лица субъекта — к Президенту, Правительству РФ, любым федеральным министрам, руководителям федеральных служб и агентств. На обра­ щения даются мотивированные ответы.

Субъекты вправе защищать свои интересы при составлении феде­ рального бюджета, в котором отражаются отдельными строками от­ числения в бюджеты субъектов.

Если у органов государственной власти субъектов возникают раз­ ногласия с федеральными органами государственной власти, Прези­ дент в соответствии с ч. 1 ст. 85 Конституции РФ может использовать согласительные процедуры для разрешения таких разногласий. В слу­ чае недостижения согласованного решения Президент может пере­ дать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда.

Согласно ч. 1 ст. 104 Конституции РФ законодательным (предста­ вительным) органам государственной власти субъектов РФ принад­ лежит право законодательной инициативы. Они им пользуются, поэто­ му в «портфеле» Государственной Думы постоянно есть законопроек­ ты, внесенные субъектами. Конституция дает органам законодатель-