3) Законодательство Российской Федерации и субъектов рф об отзыве выборных лиц, о народной правотворческой инициативе, об обращениях (петициях), о публичных слушаниях. Проблема наказов избирателей.

Говоря об эволюции этой части российского конституционного законодательства, можно констатировать следующее:

Отзыв депутатов и выборных должностных лиц

Федеральный уровень:

Государственная Дума. Отзыв депутатов Государственной Думы не предусматривался и не предусматривается. Причин можно видеть две: 1) при избрании депутатов – частично или полного состава по партийным спискам отзыв невозможен тех, кто избран по спискам, соответственно введение отзыва тех, кто избирался по округам, поставило бы депутатов в неравноправное положение; 2) в России на федеральном уровне было решено полностью отказаться от принципа императивного депутатского мандата, который как раз предполагает возможность отзыва. На деле вместо этого сегодня существует полная Заведующий кафедрой конституционного и муниципального права юридического факультета МГУ имени М.В. Ломоносова, доктор юридических наук, профессор, зависимость депутата от своей политической партии, поскольку выход из партии или из ее списка в Государственной Думе влечет прекращение полномочий депутата по решению Государственной Думы.

Совет Федерации. Поскольку нет прямых выборов членов этой палаты, не возникает и вопроса об отзыве. Однако Федеральный закон о порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации допускает досрочное прекращение полномочий члена Совета Федерации по решению того органа, который делегировал его в Совет Федерации. Так или иначе при недовольстве его работой это скрытая форма отзыва.

Президент Российской Федерации. Избирается путем прямых выборов гражданами Российской Федерации. Возможности отзыва не предусмотрено.

Субъекты Российской Федерации:

Депутат законодательного собрания. Вопрос об отзыве мог ставиться (и это было в законодательстве некоторых субъектов РФ) при системе избрания депутатов исключительно по избирательным округам. Но большинство субъектов не предусматривали институт отзыва этих депутатов. С введением избрания не менее половины депутатов законодательных собраний по партийным спискам вопрос об отзыве автоматически был снят.

Глава исполнительной власти субъекта РФ. Динамика регулирования вопроса о возможности досрочного прекращения его полномочий по воле (голосованию) избирателей такова. Отдельные субъекты Российской Федерации в 90-х годах предусматривали голосование населения по вопросу о доверии (недоверии) избранному населением главе субъекта. Поводом могла быть неудовлетворенность его деятельностью, ее неэффективность. Поскольку этот довод не очень определенный, мог иметь в основе субъективный фактор, к тому же требовали большие организационные усилия по сбору подписей граждан в пользу проведения голосования, особого распространения практика таких голосования не получила. К тому же возникла конституционно-правовая неясность по поводу последствий: если большинство проголосовавших высказалось за недоверие, означает ли это прекращение полномочий или обязывает главу подать в отставку, и как быть, если он этого не сделает.

Поэтому Федеральный закон от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» сделал выбор в пользу введения как избрания, так и отзыва высшего должностного лица субъекта Российской Федерации путем голосования избирателей данного субъекта РФ. Но с 2004 г. прямые выборы были заменены на приведением к должности высшего должностного лица посредством решения законодательного собрания субъекта РФ, соответственно и отзыв был отменен. В 2012 г. вновь восстановлены прямые выборы глав населением, соответственно восстановлен и отзыв главы по решению избирателей. В 2013 г. предлагается отдать вопрос том, каким путем приводить главу к должности, на усмотрение самих субъектов. Одни могут оставить прямые выборы и соответственно отзыв. Другие откажутся от прямых выборов, значит и отменят отзыв. Главы субъектов окажутся в неравном положении, однако субъекты формально самостоятельны в решении вопросов, отнесенных к их ведению.

Местное самоуправление.

В местном самоуправлении постоянно предусматривался такой институт непосредственной демократии, как отзыв депутатов, выборных должностных лиц муниципальных образований голосованием населения. Есть он и в действующем Федеральном законе 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», был и в ранее действовавшем Законе 1995 года с аналогичным названием.

В Законе 2003 г. есть статья 24 «Голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования».

Согласно ч. 1 названной статьи: «Голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления проводится по инициативе населения в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации для проведения местного референдума, с учетом особенностей, предусмотренных настоящим Федеральным законом».

В части 2 определены основания для отзыва: «Основаниями для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления могут служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке». Кроме того, там же сказано: «Процедура отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления должна обеспечивать ему возможность дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований для отзыва. Депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления считается отозванным, если за отзыв проголосовало не менее половины избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании (избирательном округе)».

В связи с тем, что сейчас предпринимаются попытки ввести муниципальные выборы также по партийным спискам, в 2011 году в статью 24 включена ч. 2.1 следующего содержания: «2.1. В случае, если все депутатские мандаты или часть депутатских мандатов в представительном органе муниципального образования замещаются депутатами, избранными в составе списков кандидатов, выдвинутых избирательными объединениями, отзыв депутата не применяется» (часть 2.1 введена Федеральным законом от 20.03.2011 N 38-ФЗ).

Таким образом, сделан существенный шаг на пути отказа от отзыва как института непосредственной демократии на муниципальном уровне.

Народная правотворческая инициатива

Народная правотворческая инициатива – это подготовка гражданами Российской Федерации текста закона или иного нормативного правового акта, сбор подписей граждан РФ в поддержку проекта и при наличии количества подписей, определенного законом, внесение проекта в полномочный орган публичной власти, что обязывает орган принять проект к рассмотрению, обсудить его, принять акт или отклонить его.

Из приведенного определения ясно, что народная правотворческая инициатива принципиально отличается от приводившейся выше российской общественной инициативы – там вносится предложение, может и развернутое, далее следует его обсуждение в Интернете, затем, при благоприятном варианте, какому-то органу исполнительной власти поручается подготовка проекта. При народной правотворческой инициативе проект уже есть, а подписи собираются «вживую» (как на выборах или в пользу проведения референдума).

Народная правотворческая инициатива на уровне Российской Федерации не введена.

В субъектах Российской Федерации кое-где она есть, например, г. Москва, Алтайский край и др.

Внимание!: Студентам поручается домашняя работа:

найти законы и другие акты (нормы) субъектов Российской Федерации, посвященные народной правотворческой инициативе, и сделать краткую письменную работу! Ее схема: а) сначала общая информация о найденных студентом актах субъектов РФ по данному вопросу (название акта, дата и другие реквизиты); б) краткий анализ одного акта (при желании студента можно и больше). Выполнивший это задание студент представляет текст лектору. Представленный текст – плюс студенту на зачете!

Такое же задание по следующим видам актов:

- обращения, петиции граждан;

- публичные слушания;

- опросы населения;

- наказы избирателей.

Общий объем работы – не более 7-8 страниц.

27