52. Конституционные характеристики регионального государства.

Региональное Государство - государство, в котором обеспечивается конституционное признание и гарантирование региональной (территориальной) автономии.

Региональное государство - это своего рода промежуточная форма государственного устройства между унитарным и федеративным государством.

Региональное Государство создается при условии осуществления политико-территориальной региональной реформы, в результате которой территория унитарного целостного государства подразделяется на крупные административно-территориальные единицы с предоставлением им самостоятельности в политической и законодательной сферах, а также права на самоорганизацию. Соответственно региональным является государство, в котором гарантирована политическая самостоятельность территориальной автономии. Являясь следствием регионализации.

Региональное Государство, в отличие от федеративного государства, образуется на иных принципах. Оно создается путем преобразования унитарного государства, при непосредственном и решающем участии центральной власти этого государства.

К признакам Регионального Государства относятся:

1) право территориальной автономии законодательствовать, т.е. принимать в пределах своей компетенции законы. При этом в условиях Регионального Государства автономиям не предоставляются учредительные полномочия. Хотя органы власти и принимают акт (устав), сходный с конституцией, тем не менее он утверждается решением общенационального парламента;

2) разграничение полномочий между центральной властью (центром) и автономиями (регионами). При этом применяемый в федеративных государствах принцип резервирования остаточной компетенции за регионами не применяется (остаточная компетенция остается за центром);

3) предоставление разным регионам различной степени автономии, т.е. признание за ними юридического неравноправия;

4) осуществление контроля за деятельностью региональных органов власти органами конституционного уровня - Конституционным судом, правительством и др.;

5) отсутствие представительства регионов в верхней палате парламента, невозможность участия в пересмотре конституции страны, отсутствие полномочий в сфере судоустройства.

Регионалистское государство, вся территория которого, а не отдельные части, состоит из автономных образований. Эти автономии могут представлять собой территориальную автономию (большинство из 20 областей Италии), строиться с учетом бытовых особенностей населения и географических факторов (пять областей Италии) или создаваться на основе некоторых этнических, лингвистических, бытовых, исторических характеристик населения (Страна Басков, Андалузия и др. в Испании), но могут быть образованы и по смешанному — этническому и территориальному — признаку (одна из провинций, населенная тамилами, и девять других, сингальских провинций в Шри-Ланке). В Испании в более крупные автономные образования входят более мелкие автономные единицы. В регионалистском государстве автономные образования своих конституций не имеют, но в конституциях государств за ними закреплены определенные полномочия, для осуществления которых они издают местные законы. Автономные образования имеют также особые документы — статуты об автономии, которые утверждаются общегосударственным парламентом/статуты пяти областей в Италии утверждаются в форме конституционного закона). Наряду со своими местными представительными органами автономии имеют также местные органы исполнительной власти, формируемые местными законодательными органами. Однако наряду с ними в автономные образования назначаются представители центра — комиссары, губернаторы. Их полномочия неодинаковы, в Италии они невелики, в Шри-Ланке — очень обширны и включают право вето по отношению к законам, принимаемым представительными органами.

В регионалистском государстве автономные образования своих конституций не i имеют (исключение ЮАР, где все 9 провинций имеют свои конституции), но в конституциях государств за ними закреплены определенные полномочия, для осуществления которых они издают местные законы. ', Автономные образования имеют также особые документы — статуты (уставы) об автономии, которые утверждаются общегосударственным парламентом (статуты пяти областей в Италии утверждаются в форме конституционного закона). В статутах (уставах) перечислены полномочия автономных образований (в Испании, например, 22 пункта). Можно делегировать автономиям также право издавать законы по общегосударственным вопросам (Испания). Наряду со своими местными представительными органами автономии имеют местные органы исполнительной власти, формируемые местными законодательными органами. Однако наряду с ними в автономные образования назначаются представители центра — комиссары, губернаторы. Их полномочия неодинаковы, в Италии они невелики (в основном — координация), в Шри-Ланке — очень обширны и включают право вето по отношению к законам, принимаемым представительными органами автономий, а также право роспуска представительного органа автономии. В целом во всех регионалистских государствах федеральное регулирование автономии является более жестким, чем субъектов в федерациях. В частности, выборы их местных органов регулируются общегосударственными, а не местными законами.

В отличие от федераций верхняя палата в регионалистском государстве строится не на основе представительства частей государства (автономий), а на других основаниях. Исключение составляет ЮАР, где верхняя палата формируется как одинаковое представительство провинций, но в ЮАР не считают свою страну федерацией.

ИЗ МАТЕРИАЛОВ ШУСТРОВА.

Однако в науке конституционного права выделяют третью форму государственного устройства – региональное государство. Как отмечается в литературе, понятие «региональное государство» носит строго доктринальный характер, не используется в нормативно-правовых актах и призвано «показать, что регионализация – это процесс движения от унитаризма в направлении федерализма, который может протекать в различных формах». На практике различные ученые относят к числу региональных по крайней мере два государства – Италию и Испанию. Эти государства состоят из территорий с широкой автономией, включающей полномочия по самоорганизации и законодательные полномочия (что означает политическую автономию); статус такого рода территорий регулируется специальными актами; на территориях допускается создание особого уровня публичной власти.

Однако и конституции региональных государств также гарантируют не только само существование автономий, но и их компетенцию (в том числе законодательные полномочия по определенному кругу вопросов), ставя тем самым национальному законодателю серьезные преграды на пути вмешательства в их дела.

Таким образом, если понимать под политической автономией форму самостоятельности определенных территорий, выражающейся в праве создавать законы в пределах своей компетенции21, то с точки зрения прав, вытекающих из политической автономии, принципиальных отличий в статусе субъектов федерации и автономных территорий региональных государств не наблюдается. И в том и в другом случае речь идет о конституционно оформленном разграничении между центральными органами власти и органами власти составных частей государства законодательных полномочий (в том числе территориальному сообществу могут быть предоставлены полномочия по принятию своего учредительного акта), осуществляемых в рамках общегосударственной конституции и законодательства под контролем общегосударственных органов власти.

Статус субъектов федераций будет определяться, таким образом, не тем, что они (перефразируя одного из авторов, рассматривающего статус государств, входящих в Еврпейский Союз) делают все или много, а тем, что они участвуют в решении вопроса о том, кто что делает. Что касается региональных государств, то в Испании при изменении национальной Конституции Сенат Генеральных кортесов имеет достаточно сильную позицию (согласие абсолютного большинства Сената требуется в случае конституционной реформы и квалифицированного в две трети голосов – в случае пересмотра Конституции), однако, как уже упоминалось, сложно считать эту палату органом представительства автономных сообществ, а одобрение изменений самими сообществами не предусматривается. В соответствии с Конституцией Италии законы, изменяющие ее, одобряются абсолютным большинством членов каждой палаты и могут быть вынесены на народный референдум, если в течение трех месяцев после их опубликования этого потребует пятая часть членов одной из палат, или пятьдесят тысяч избирателей, или пять областных советов. При этом референдум не проводится, если в каждой из палат закон был принят большинством в две трети голосов их членов. Следовательно, хотя позиция Сената имеет принципиальное значение для успеха реформы, автономные области не принимают непосредственного участия в процедуре изменения Конституции.

Таким образом, возможности автономных образований, входящих в состав региональных государств, по участию в изменении национальной конституции следует признать гораздо более скромными по сравнению с

возможностями субъектов федерации. По сути, в региональном государстве «компетенцией компетенции» обладает только центральная власть.

В статусе автономных образований региональных государств и субъектов федераций можно выделить общие черты: наличие конституционно закрепленных полномочий, в том числе права на самоорганизацию в установленных пределах; использование «остаточного» принципа при разделении компетенции; подконтрольность территориальных образований центральной власти. Сделать вывод о полном совпадении соответствующих

характеристик нельзя, в первую очередь потому, что реальное содержание конституционных правоотношений, связанных с политико-территориальным устройством государств, даже принадлежащих к одной форме, может

быть различным, но принципиальные возможности рассматриваемых видов территориальных образований во многом похожи. Представляется, что критерием, с помощью которого можно отграничить федеративное государство от регионального и конкретизировать статус их составных частей,

является возможность последних участвовать в организации и функционировании общегосударственной власти и, в том числе, их влияние на решение вопроса об изменении конституции. Возможности, которыми располагают в этой сфере субъекты федерации, как правило, гораздо шире; в частности, если в федеративном государстве для изменения федеральной конституции предполагается получить согласие большинства субъектов, то

автономные образования такой роли в процессе изменения национальной конституции не играют. В этом смысле полномочия субъектов федерации в определенной степени защищены от посягательства со стороны федерального центра, а полномочия автономных образований в большей степени зависят от

решений центральной власти. Соответственно, действительный переход от унитарного государства к федеративному – это вопрос не только закрепляемой конституцией формы, но и предоставления территориальным образованиям более широких возможностей участия в принятии общегосударственных решений и распределения учредительных полномочий («компетенции компетенции») между целым и частями.