48. Административное-территориальное деление: понятие, система, к-п закрепление.

Исторически, административно-территориальное деление – это первый способ территориальной организации управления. В период абсолютизма центральная власть в лице монарха определяла административно-территориальное деление страны – систему единиц, на которые делилась ее территория и в которых действовали назначенные из центра должностные лица или органы власти (губернаторы, префекты со своими ведомствами и др.). Надо сказать, что деление в большинстве случаев не было чисто искусственным, не определялось произвольно проведенными на карте линиями (хотя иногда бывало и это). Обычно оно строилось с учетом фактического расселения людей, реальных связей между поселениями. Учитывались при этом и административные задачи – интересы обороны, полицейского контроля, удобство сбора налогов и т.д. В более крупных государствах административно-территориальное деление становилось ступенчатым: мелкие единицы, сохраняя свою обособленность, включались в крупные, и чиновники, управлявшие мелкими единицами, ставились в подчинение чиновникам, которым вверялось управление соответствующими крупными единицами.

Итак, административно-территориальное деление – это совокупность конституционно-правовых норм, закрепляющих деление территории государства на региональные единицы с целью осуществления эффективного управления территорией со стороны верховной (центральной) власти и определяющих статус таких единиц, характерный большей или меньшей степенью самостоятельности в решении вопросов местной жизни.

Административно-территориальные единицы – это не имеющие признаков государственных образований составные территориальные части унитарного государства или субъекта федерации.

Особый статус у зависимых, заморских, островных территорий, анклавов, резерваций и некоторых других.

Правовой статус административно-территориальных единиц определяется центральной властью, она определяет, на какие административно-территориальные единицы делится государство, пределы ведения и компетенцию, сколько ступеней имеет административно-территориальное устройство. Также, центральная власть осуществляет прямой и косвенный контроль за деятельностью органов государственной власти на местах.

Число звеньев административно-территориального деления может быть различным. В одних странах оно может быть двухзвенным (например, области и общины в Болгарии), в других – четырёхзвенное (регионы, департаменты, районы, общины во Франции). Наиболее распространено деление типа область – район – община. В каждой из административно-территориальных единиц имеются органы управления: иногда государственные (назначенные сверху губернаторы), иногда избираемые органы местного самоуправления, иногда, как во Франции и Украине, и те, и другие. В административно-территориальных единицах, которые рассматриваются как территориальные коллективы, всегда есть избранные населением органы (иногда вместе с назначенными «сверху» чиновниками), в тех же, которые такого статуса не имеют и не являются общинами, действуют назначенные должностные лица.

ИЗ МАТЕРИАЛОВ ШУСТРОВА.

• Унитарное государство.

В унитарном государстве одна политическая власть осуществляется на всей его территории.

Такой подход предполагает существование единых органов политической власти (autorités politiques uniques), одного правительства, одного парламента и одной судебной системы, особенно соответствующих французскому характеру.

Вследствие этого существуют некоторые особенности в организации унитарного государства; таковыми являются деконцентрация и децентрализация.

А. Деконцентрация

Деконцентрация состоит в том, что между центром и подчиненными (l’administré) помещается каскад строго субординизированных органов власти, которым поручается осуществление некоторых полномочий государства в соответствии с инструкциями и под контролем центральной власти. …«это один и тот же молоток, который бьет, но который имеет укороченную рукоятку». Префект департамента является во Франции иллюстрацией института деконцентрации.

В. Децентрализация

Децентрализация состоит в том, что доверяется осуществление некоторых административных полномочий местным органам власти, избираемым гражданами. Даже если существование местных коллективов может быть гарантировано Конституцией, то их особенности организации и полномочия по общему правилу устанавливаются законом. Кроме того, центр сохраняет контрольные полномочия за деятельностью децентрализованных коллективов.

Децентрализация ставит условие — местные коллективы видятся обладающими правоспособностью, их органы должны избираться и они имеют полномочия по принятию решений для управления местными делами, а их бюджет финансируется из собственных источников. Во Франции коммуны, департаменты и регионы являются местными коллективами.

Когда гражданам разрешается участвовать в управлении местными делами, являющимися им наиболее близкими, то децентрализация представляется как школа демократии.

• Регионалистское государство

Понятие «региональное государство» носит строго доктринальный характер, не используется в нормативно-правовых актах и призвано «показать, что регионализация – это процесс движения от унитаризма в направлении федерализма, который может протекать в различных формах. На практике различные ученые относят к числу региональных по крайней мере два государства – Италию и Испанию. Эти государства состоят из территорий с широкой автономией, включающей полномочия по самоорганизации и законодательные полномочия (что означает политическую автономию); статус такого рода территорий регулируется специальными актами; на территориях допускается создание особого уровня публичной власти.

Конституции региональных государств также гарантируют не только само существование автономий, но и их компетенцию (в том числе законодательные полномочия по определенному кругу вопросов), ставя тем самым национальному законодателю серьезные преграды на пути вмешательства в их дела. Эта особенность сближает региональные государства с федеративными.

В статусе автономных образований региональных государств и субъектов федераций можно выделить общие черты: наличие конституционно закрепленных полномочий, в том числе права на самоорганизацию в установленных пределах; использование «остаточного» принципа при разделении компетенции; подконтрольность территориальных образований центральной власти. Сделать вывод о полном совпадении соответствующих

характеристик нельзя, в первую очередь потому, что реальное содержание конституционных правоотношений, связанных с политико-территориальным устройством государств, даже принадлежащих к одной форме, может

быть различным, но принципиальные возможности рассматриваемых видов территориальных образований во многом похожи.

Представляется, что критерием, с помощью которого можно отграничить федеративное государство от регионального и конкретизировать статус их составных частей, является возможность последних участвовать в организации и функционировании общегосударственной власти и, в том числе, их влияние на решение вопроса об изменении конституции. Возможности, которыми располагают в этой сфере субъекты федерации, как

правило, гораздо шире; в частности, если федеративном государстве для изменения федеральной конституции предполагается получить согласие большинства субъектов, то автономные образования такой роли в процессе изменения национальной конституции не играют. В этом смысле полномочия субъектов федерации в определенной степени защищены от посягательства со стороны федерального центра, а полномочия автономных образований в большей степени зависят от решений центральной власти.

• Федеративное государство

В научном сообществе достигнуто принципиальное соглашение о том, что федерацию, с точки зрения ее конституционного построения, должны характеризовать как минимум три основополагающих элемента:

1) властные полномочия по принятию общеобязательных решений, как законодательных, так и административных, разделены как минимум на два уровня;

2) образующие государство политические единицы (штаты, земли, кантоны, провинции) имеют собственные полномочия и предметы ведения, что отражает их автономию, гарантируемую конституцией и беспристрастными судьями;

3) образующие государство политические единицы представлены на федеральном уровне, и им гарантировано право участия в принятии решений на этом уровне.

Федерализм есть один из способов организации политической власти. Отличительный признак федеративных соединений можно искать только в способе образования суверенной власти поэтому и центр тяжести федеративной теории должен находиться в вопросе о том, как образуется полнота и верховенство власти в данном союзе, какая степень в образовании суверенной воли принадлежать центральной власти и какая союзным властям.