2.2. Разработка модели института президентства (1991 —1993 гг.)

>

Рассматривая второй этап разработки российской модели института президешства, необходимо отметить, что после июльского «затишья» и августовской «бури» 1991 г. работа* пошла форсированными темпами. Обострившаяся политическая обстановка не могла -не сказаться на создававшихся конституционных нормах: концепция «сильного» Президента не только сохранилась, но и эволюционировала в направлении еще большего «укрепления», и, прежде всего, за счет серьезного непосредственно закрепленного в Конституции «ослабления» других институтов. Фактически действующая сегодня модель института президентства РФ была сформирована в результате взаимного влияния позиций:

• авторов альтернативных проектов Конституции, а также экспертов, народных депутатов, парламентских комитетов и комиссий, различных органов государственной власти и граждан;

• членов Конституционной комиссии;

³⁴ См: Стенограмма пленарного заседания Конституционной комиссии от 17 мая 1991 г. // Из истории создания Конституции РФ. Конституционная комиссия: стенограммы, материалы, документы (1990-1993 1 г.): в 6 т Г. 2. 1991г. /Подред О Г Румянцева М , 2008. С. 194-222.

• Президента РФ Б.Н. Ельцина и его ближайшего окружения;

• участников Конституционного совещания.

Говоря о первом из обозначенных факторов, следует признать, что «палитра» мнений авторов альтернативных проектов, экспертов, граждан была достаточно богатой. В то же время по многим параметрам прослеживалась вполне определенная общая линия. Так, например, в плане выбора формы правления- и определения модели взаимоотношений Президента с другими властными институтами можно констатировать следующую ситуацию. В пяти конституционных проектах, даже в коммунистических, Президент определялся как глава государства³⁸, исполнительную же власть возглавлял Премьер-министр. Способы формирования Правительства несколько отличались степенью участия Парламента, однако сугубо внепарламентских вариантов практически не предлагалось. Правительство, согласно этим проектам, являлось ответственным либо только перед Парламентом, либо несло двойную ответственность. Объем президентских полномочий в целом был вполне сопоставим. Характерно, что ни в одном, из проектов Президенту не предоставлялось права роспуска Парламента. Однако во всех моделях Президент не был лишь номинальной фигурой, его «вес» варьировался от «сильного» до «умеренного».

Сторонников же президентской системы с «сильным» Президентом оказалось почти вдвое больше. В-девяти альтернативных проектах, в том числе в проекте группы С.М. Шахрая, авторами которого были сотрудники Государственно-правового управления Президента РФ³⁹, Президент непосредственно возглавлял исполнительную власть . О Правительстве во многих проектах ровным снегом ничего не говорилось. В тех же проектах, где содержались соответствующие положения, речь шла либо о внепарламентском способе его формирования, либо о минимальном участии Парламента. Ответственно же Правительство было юлько перед Президентом. В некоторых проектах предусматривалась должность Премьер- министра. Кроме того, в большинстве предложенных моделей по аналогии с американской системой предлагалась должность Вице-президента, который, что весьма интересно, являлся Председателем одной из палат Парламента. Но и в этой группе проектов Президент не наделялся правом роспуска Парламента или одной из его палат. Следует отметить, в ряде проектов Президент определялся как глава государства и наделялся соответствующими полномочиями.

В других предложениях, поступавших в Консти гуционную комиссию, высказывались мнения как в поддержку системы «Президент — глава исполнительной власти»⁴⁰, так и варианта «ответственное перед Парламентом Правительство»⁴¹.

Что касается замещения поста Президента, то лишь в одном из проектов предусматривалось его избирание Парламентом «без прений»⁴². Интересно также заметить, что фигурировал вариант подтверждения результатов президентских выборов Верховным Судом⁴³. Срок

л 6">

президентском легислатуры варьировался: 4 года — имел широкую поддержку, 5 лет⁴⁴ - являлся наиболее популярным вариантом, 6 лет⁴⁵ — поддерживался пропрезидентскими силами, 7 лет⁴⁶ — являлся исключением. При этом в большинстве проектов предлагалось ограничить пребывание на посту двумя сроками подряд. Однако были и более жесткие варианты: ограничение одним сроком⁴⁷ и даже запрет на повторное избрание⁴⁸. Встречались и те проекты, где вообще ничего не говорилось об ограничении⁶⁸. Требования к кандидатам на пост Президента в большинстве проектов совпадали. Так, везде речь шла только о российских гражданах⁴⁹. В большинстве случаев указывалось или подразумевалось наличие у кандидата избирательного права. Нижняя возрастная граница преимущественно

7 П 71 ТУ

составляла 35 лет, хотя предлагались и иные варианты: 30 , 40 и 45 " лет. Предельный же возраст либо не предусматривался вообще , либо закреплялся на уровне 65⁵⁰ лет. Относительно ценза оседлости предлагались

75 76 77

варианты в 5 ,10 и 15 лет.

Возможность отстранения Президента от должности (импичмент) с некоторыми различиями в основаниях и процедуре предусматривалась всеми без исключения проектами. В качестве оснований для импичмента в более или менее удачных формулировках в целом предлагались такие варианты, как нарушение (как правило, умышленное или грубое) Конституции, Федеративного договора, закона, присяги, тяжкие уголовные преступления (в том числе государственная измена, коррупция, узурпация власти, злоупотребление властью и т.д.), проступки. Что касается процедуры, то практически во всех проектах решение об отрешении Президента от должности являлось прерогативой Парламента, обеих его палат, при этом, как правило, предусматривалось привлечение органа конституционной юстиции или высшего судебного органа государства для дачи

78

соответствующего заключения . Некоторые проекты предоставляли право инициировать процедуру отрешения Президента от должности гражданам⁵¹. Однако были и принципиально иные варианты процедуры импичмента: референдум⁵² или судебный порядок⁵³. Фигурировал и такой вариант, как «досрочный отзыв» Президента⁵⁴.

Таким образом, предлагавшиеся модели в целом свидетельствовали о наличии консенсуса относительно конституционной основы института президентства. Многие предложения и формулировки, оказавшиеся более удачными, чем в официальном проекте, были восприняты и инкорпорированы в него, хотя это и не являлось обязательным для Конституционной комиссии. Рассматриваемый фактор также оказал на институт президентства РФ и косвенное влияние, которое, надо сказать, было не меньшим. Речь идет о том, что сам факт имевшей место активности интеллектуальной элиты общества и общественной дискуссии создавал совершенно определенный «фон», на котором создавалась основная модель.

Относительно второго фактора следует отметить, что в целом позиция Конституционной комиссии оставалась неизменной. Комиссия не пыталась строить «систему, органов государственной власти, основанную на ведущей роли Парламента»⁸³, она старалась в рамках полупрезидентской системы совместить «"сильного" Президента и "сильный" Парламент, создавая «на три четверти президентскую республику»⁸⁴. Однако именно «сильный» Парламент, как представляется, оказался «слабым звеном» этого проекта, не позволившим ему реализоваться в тех непростых политических условиях.

Так, Президент изначально определялся как глава государства, но с осени 1991 г. и до конца апреля 1993 г. он уже именовался высшим должностным лицом РФ, возглавляющим исполнительную власть. Отметим также, что первоначально в проекте Конституционной комиссии закреплялась и сохранялась система сосуществования Президента и Председателя Правительства, даже тогда, когда Президент определялся как глава исполнительной власти, руководящий Правительством. Еще одним принципиальным моментом проекта являлось то, что Президент во всех версиях проекта Комиссии был зависим от расстановки сил в Парламенте, поскольку согласие Парламента ему необходимо было для назначения- не только Председателя Правительства, но и членов Правительства. В последних же версиях проекта с согласия Парламента назначались уже не все члены Правительства, а только перечисленные в Конституции, но это были как раз ключевые позиции (экономика, финансы, внутренние дела, иностранные дела, оборона и безопасность). Далее следует обратить внимание на тот факт, что Правительство, согласно положениям всех версий проекта Комиссии, было одновременно подотчетно и Парламенту, и Президенту. При этом- изначально закреплялась только коллективная ответственность Правительства и предусматривалось, что отставка Председателя Правительства влечет отставку Правительства в целом. А в последних версиях проекта речь уже фактически шла о персональной ответственности, причем не только Председателя и членов Правительства, но

⁸³ Конституция РФ. Федеральные конституционные законы «О государственном флаге РФ», «О государственном гербе РФ», «О государственном гимне РФ» / Историко-правовой комментарий Л/.В. Баглая. 2-е изд , перераб. М., 2008. С. 6.