2.1. Разработка модели института президентства (1990 — 1991 гг.)

Первый этап разработки конституционной модели института президентства для новой России — время интенсивной, но планомерной работы по разработке целостной концепции конституционной реформы и проекта новой Конституции. На этом этапе дискуссии разворачивались в основном в «недрах» самой Конституционной комиссии с привлечением экспертов и общественности.

Необходимо сказать, что, даже несмотря на имевшую месш широкую и достаточно острую общественную дискуссию относительно того, нужен ли новой России институт президентства, и активное «сопротивление» Съезда, последовательными противниками введения поста Президента не выступили даже представители коммунистической партии. И в первом из предложенных ими альтернативных проектов Конституции (в 1990 г.), и во втором (в 1992 г.) предусматривался единоличный глава государства - Президент РСФСР. О г него коммунисты отказались лишь в проекте 1993 г., где функции главы государства возлагались, как и раньше, на Президиум Верховного Совета, который был подотчетен Верховному Совету. Лишь радикально настроенные коммунисты (РКРП и лично Ю.М. Слободкин) предложили отказаться от института президентства еще в апреле 1992 г., представив проект, носивший ярко выраженную направленность на «реставрацию» советского режима, что было, видимо, спровоцировано драматическими событиями августа 1991 г. Во всех же остальных альтернативных проектах, равно как и в официальном,

выбор был сделан в пользу введения поста Президента: в каждом из них выделялась специальная глава (раздел, статья, группа статей), посвященная Президенту (или исполнительной власти в целом), а также закреплялись соответствующие положения в ряду общих норм, касавшихся, основ организации государственной власти.

Но при таком единодушии относительно введения поста Президента сам институт виделся разработчикам Конституции по-разному. Соответственно, «вопрос о форме правления становится, центральным в процессе конституционной реформы»²⁵. Более того, учитывая, что в рамках и парламентской, и президентской, и полупрезидентской форм правления Президент может иметь совершенно • разный «вес», требовалось решить и этот более тонкий вопрос²⁶.

В конце 1990 г. — начале 1991 г. вариант парламентской республики не . рассматривался как реально осуществимый, поскольку его функционирование зависит, прежде всего, от наличия устойчивой двухпартийной (или трехпартийной)* системы. При отклонении расклада политических сил от идеала эта система склонна к крайностям. Разработчики могли в этом убедиться на примере «канцлерской республики» в ФРГ, где Парламент фактически оказался в руках Правительства и его лидера, и наоборот, царившей в тот период «правительственной чехарды» в Италии²⁷. Сказалось и отсутствие «генетической» предрасположенности России к парламентаризму, а также постепенная утрата доверия к парламентским институтам советского типа.

Изначально существовавшая в России идея именно «сильного» Президента, своего рода просвещенного верховного правителя, оказалась как нельзя более соответствующей ситуации и практически безальтернативной. Как отмечают исследователи, скоротечный крах советской

государственности, всеобщий хаос, нарастание разного рода конфликтов придавали институту президентства характер «оплота» стабильности; к тому же, элиты считали этот институт самым эффективным инструментом приватизации собственности и борьбы против попыток коммунистической «реставрации»²⁸. Таким образом, фактически' обсуждались лишь два возможных варианта формы правления с «сильным» Президентом: президентская и полупрезидентская республика²⁹.

На пленарном заседании Конституционной комиссии 12 октября 1990 г. соответствующие главы проекта так и были представлены в двух вариантах³⁰. Вариант «А» (вариант группы В.Д. Зорькина) получил условное название «президентская республика», а вариант «Б» (вариант группы Л.Б. Волкова) - «ответственное перед Парламентом Правительство». И здесь следует обратить внимание на то, что с точки зрения соотношения «веса» ключевых институтов, речь, как представляется, изначально шла о двух совершенно определенных моделях: президентской республике американского типа и полупрезидентской республике французского типа. То есть оба варианта были, по сути, выстроены по принципу «сильный» Президент, «сильное» Правительство, «сильный» Парламент.

С учетом этого, противостояние возникло не просто между сторонниками двух этих форм правления, а между сторонниками рецепции этих моделей. Одни эксперты утверждали, что «исполнительная власть должна быть унитарной, а не плюралистичной», поскольку «разделение исполнительной власти между Президентом и Премьер-министром — это формула "застоя", нерешительности, двусмысленности», а попытки объединить британскую и американскую системы путем учреждения обоих этих постов не увенчалось успехом³¹, поскольку французская модель полупрезидентской республики продемонстрировала две крайности. Если Президент и парламентское большинство принадлежат одной партии, могут прояви гься некоторые черты президентской республики и даже авторитаризма (Франция при Шарле де Голле), если же Президент и парламентское большинство окажутся от разных партий, так называемое «разделенное правление» вполне может обернуться конфронтацией между Президентом и Премьер-министром (Франция при Франсуа Миттеране). Другие же говорили о том, что «американская система, вызывающая восхищение в США, нигде в мире не была удачно трансплантирована, все попытки скопировать ее заканчивались той или иной формой диктатуры»³². И эти опасения в целом были небезосновательны.

Действительно, если смоделировать ситуацию полной рецепции одной из двух моделей в российских политических условиях того периода, становится достаточно очевидно, что при французском пуги объединенная общими интересами однопартийная «связка» Президента, Председателя Правительства и Парламента неизбежно должна была выродиться в «безответственную суперпрезидентскую диктатуру»³³, а ^: вариант «разделенного правления», учитывая, что реальными силами были на тот момент радикальные демократы и коммунисты, привела бы не просто к конфликту, а к параличу власти. Американский же путь был также чреват либо диктатурой Президента, непосредственно управляющего системой исполнительной власти и опирающегося на Парламент, либо открытым конфликтом законодательной и исполнительной властей в условиях «разделенного правления», которое также было вполне реально.

Конституционная комиссия приступила к поиску компромиссной, российской, модели организации государственной власти. Проект совершенствовался с учетом многих положений из проектов, представленных группой депутатов-коммунистов, учеными Саратовского юридического института, а также предложений комитетов и комиссий Верховного Совета, народных депутатов, местных Советов, граждан. В итоге 21 февраля к очередному пленарному заседанию Комиссии был готов согласованный текст проекта, который содержал уже лишь один вариант организации системы государственной власти. Выбор был сделан в пользу полупрезидентской системы, но с некоторым перераспределением прерогатив в пользу Парламента, чго, видимо, представлялось на тот момент некоторой гарантией.

Между тем, обстановка в стране нагнеталась, и конфронтация между реформаторскими и консервативными силами в самом Верховном Совете привела к тому, что для разрешения кризиса необходимо было оперативно изменять и дополнять действовавшую Конституцию РСФСР, и именно на институт президентства была сделана основная «ставка». Получив по итогам всероссийского референдума 17 марта 1991 г. легитимное основание для введения самого института президентства (почти 70% граждан РСФСР высказалось за введение в Республике поста Президента)³⁴, состоявшийся 28 марта - 5 апреля внеочередной III Съезд народных депутатов РСФСР поручил Верховному Совету РСФСР подготовить и внести на рассмотрение очередного Съезда проект закона РСФСР «О внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной закон) РСФСР», предусматривающего введение поста Президента РСФСР, и Закона РСФСР о порядке избрания Президента РСФСР¹⁸. Это направление стало сферой ответственности Комитета Верховного Совета РСФСР по законодательству во главе с С.М. Шахраем (на гот момент являвшимся одновременно и членом Конституционной комиссии). Естественно в работе оказались проекты и другие материалы Конституционной комиссии, тем более, что на основании Постановления II Съезда народных депутатов от 15 декабря 1990 г. № 423-1 «О подготовке законопроектов о реорганизации системы государственных органов РСФСР»³⁵, которое на тот момент продолжало действовать, Верховный Совет и Конституционная комиссия должны были совместно разрабатывать соответствующие документы.

Однако парадокс состоял в том, что ни предлагавшаяся Конституционной комиссией новая система полупрезидентства, ни практически- существовавшая парламентская система, определенно не подходила для оперативного решения радикальных трансформационных задач, которые ставили перед собой реформаторы, так как в условиях парламентского контроля за действиями исполнительной власти невозможно было реализовать планы по полной «десоветизации» и приватизации. Поэтому не удивительно, что в основу проекта соответствующего закона, представленного 24 апреля 1991 г. Верховному Совету РСФСР Комитетом по законодательству, была положена концепция варианта «А», которая должна была «укрепить работоспособность исполнительной власти в РСФСР в период перехода к рыночным отношениям* и реализовать на практике принцип разделения властей»³⁶. При этом в полном соответствии с американской моделью и требованиями российской действительности для предотвращения кризиса нужен был паритет между Президентом и Парламентом. Парламент был готов уступить Президенту полномочия по формированию¹ Правительства, лишь обладая гарантиями от роспуска, а Б.Н. Ельцин, в свою очередь, опирался на поддержку Парламента в борьбе против Президента СССР М.С. Горбачева, но готов был уступить Правительству полномочия по управлению текущими делами государства. Такая практика опиралась на предшествующий опыт разделения властных полномочий между ЦК КПСС и Советом Министров, и между Императором и Кабинетом министров³⁷. В Пояснительной записке особо подчеркивалось, что «вводимая в государственную практику модель института президентства создает гарантии деятельности Съезду народных депутатов и Верховному Совету РСФСР. Так, Президент РСФСР не будет иметь возможности самостоятельно назначать референдум РСФСР, распускать Съезд народных депутатов и Верховный Совет РСФСР и назначать новые выборы народных депутатов РСФСР, а также приостанавливать и блокировать их деятельность. Президент РСФСР не будет обладать правом издавать указы, носящие нормативный характер, сравнимые с актами органов законодательной власти

C'y

РСФСР» Особенностью же этой модели стало то, что Правительство было подотчетно как Съезду, утверждавшему кандидатуру Председателя, так и Президенту, назначавшему Правительство.

По замыслу Комитета по законодательству, именно текст принятого Закона РСФСР «О Президенте РСФСР» должен был одновременно выступить текстом новой главы, посвященной Президенту РСФСР, Конституции РСФСР 1978 г. Однако 17 мая, накануне IV Съезда народных депутатов РСФСР, на очередном пленарном заседании Конституционной комиссии, посвященном обсуждению изменений и дополнений Конституции РСФСР в связи с введением поста Президента РСФСР Комитетом по законодательству был предложен проект соответствующего закона РСФСР «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР в связи с учреждением должности Президента РСФСР»³³, который почему-то отличался от исходного варианта. Так, например, из текста «исчезло» упоминание о том, что Президент является главой исполнительной власти, зато «появилась» обязанность Президента согласовывать с Верховным

Советом не только кандидатуру Председателя, но и всех ос!альных членов Правительства. Сложно сказать со всей определенностью, но вполне вероятно, что именно благодаря такому «смягчению» проекта, его концепция была одобрена в Конституционной комиссии, хотя по поводу некоторых положений завязалась серьезная дискуссия⁵⁴. В итоге же,- на состоявшемся 22-24 мая 1991 г. IV Съезде народных депутатов РСФСР после непродолжительных обсуждений и некоторых корректировок текст главы 13­1 «Президент РСФСР» вновь стал практически полностью аналогичным концепции закона.

Институт президентства РФ превратился в конституционно-правовую реальность.

•у