Московский государственный университет имени М.В. Ломоносова

Юридический факультет

04.2.00 9 5 8 0 5 4 "

На правах рукописи

Зуйков Антон Владимирович

Эволюция института президентства Российской Федерации

Специальность 12.00.02 — конституционное право; муниципальное право

Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Научный руководитель: кандидат юридических наук, доцеп г Кукушкин Е.В.

Москва - 2009

Содержание

04.2.00 9 5 8 0 5 4 " 1

Эволюция института президентства Российской Федерации 1

Структура диссертации соответствует логике исследования и включает введение, три главы, состоящие из шести параграфов, а также заключение, библиографический список и три приложения, представляющие собой таблицу и два законопроекта.Глава I. 16

Становление российского института президентства 16

§ 1 Президентство рф как развивающийся конституционно-правовой институт 16

.§ 2 Российская модель института президентства: эволюция идеи 27

.Глава II. 55

Развитие института президентства РСФСР (РФ) 55

§ 1 Эволюция конституционных положений о статусе Президента в 1991 — 2009 гг. 55

.§ 2 Компетенция Президента РСФСР (РФ): от уточнения к расширению 92

Подводя итог рассмотрению вопроса о том, как развивался российский институт президентства в течение 18 лет, прошедших с момента его учреждения, необходимо констатировать, что: во-первых, на сегодняшний день основной причиной как формального, так и реального дисбаланса в системе разделения властей является не сама конституционная модель, а именно продолжающаяся президентская «компетенционная экспансия».138 Глава III. 127

Перспективы института президентства РФ § 1 Институт президентсва РФ на современном этане 127

.§ 2 Совершенствование нститута президентсва РФ: концепция закона «О Президенте РФ» 146

Заключение 158

Библиография 161

.Приложение № 1. 196

Таблица: «Разработка конституционной модели института президентства РФ (1991-1993 гг.)». 196

^ ьез 346

^ 36 1 527

«г^ 5 32 556

Актуальность темы исследования. На сегодняшний день Президент РФ - это орган государственной власти, который имеет особый, уникальный, как юридический, так и фактический, статус, несравнимый ни с одним из органов, составляющих систему государственной власти в РФ. Особое положение российского Президента проявляется в том, что:

• вопреки закреплению в Конституции РФ принципа разделения властей, сохраняются качества единства, монолитности, нерасчлененности власти;

• власть в восприятии общества ассоциируется с главой государства, то есть с Президентом РФ;

• для удержания своего авторитета Президент РФ практически не нуждается в легитимной основе собственной власти;

• Президент РФ является фактически единственным ответственным лицом, но его ответственность носит скорее нравственный характер;

• на Президента РФ замкнут весь аппарат государственного управления¹.

В чем причина такого положения дел? В какой степени эго зависит от

конституционно-правовых норм и от внеинституциональных факторов? Каковы варианты дальнейшего развития такой ситуации? Возможно ли что- то скорректировать в рамках конституционного права? Для ответа на эти и некоторые другие вопросы необходимо изучить, как происходило формирование и развитие такого системообразующего института российского конституционного права, как президентство.

Российский институт президентства — объект, который с момента возникновения неизменно вызывает повышенный интерес как российских, так и зарубежных специалистов в области права, политологии, истории, социологии и других наук, а также журналистов п рядовых граждан. Причем по отношению к данному институту представлен весь спектр возможных мнений и оценок. Если говорить о критике в адрес данного института, то сегодня она все чаще звучит от представителей российской юридической науки, а также от зарубежных экспертов. Именно Президент РФ ассоциируется с такими проблемами, как нарушение принципа разделения властей; «усиление» исполнительной ветви власти и выстраивание «вертикали»; «указное законотворчество»; «вырождение» федеративных отношений; «всесилие» президентской Администрации; «упадок» Парламента; фиктивность конституционного правосудия и т.д. Именно Президент РФ представляется в качестве если не инициатора, то куратора всех недемократических мер и реформ. В то же время, число сторонников данного института в его нынешнем виде среди специалистов'также велико, а общественная поддержка порой просто поражает своей устойчивостью. Такая неоднозначная ситуация диктует необходимость предпринять попытку в рамках конституционного права объективно и комплексно исследовать практику российского президентства, систематизировать ее и определить, в каком направлении эволюционирует данный конституционно-правовой институт, какие факторы влияют на его развитие, насколько этот институт органичен для России, в чем «слабые» места действующей модели института президентства, какие проблемы и в какой мере могут быть решены конституционно-правовыми средствами.

Актуальность такого рода исследования обусловлена, во-первых, тем, что научное обобщение и анализ практики функционирования любого конституционно-правового института следует производить периодически в порядке своеобразного мониторинга его эффективности и актуализации соответствующих знаний о нем, поскольку даже при относительной стабильности норм конституционного права имеют место изменения. Во- вторых, актуальность темы определяется спецификой текущего момента.

Российскому институту президентства исполнилось уже 18 лет. Кроме того, прошло больше года после состоявшихся 2 марта 2008 г. пятых президентских выборов, по итогам которых был избран третий по счету Президент РФ. В 2008 г. впервые за 15 лет с момента принятия действующей Конституции РФ 1993 г. в нее были быстро и без каких-либо прений внесены поправки, увеличившие срок легислатуры Президента с 4 до 6 лет и установившие подотчетность Правительства Государственной Думе. После президентских выборов опять же впервые пост Председателя Правительства занял бывший глава государства, возглавляющий доминирующую политическую партию, которая после парламентских выборов 2007 г. имеет «конституционное» большинство голосов в нижней палате Парламента. К настоящему моменту можно совершенно определенно говорить о сформировавшихся правовых позициях Конституционного Суда по многим вопросам, касающимся функционирования института президентства. Кроме того, именно сейчас не только экономика России, но и сама система властных институтов проходят испытание еще одним, на сей раз мировым, финансовым кризисом, а также меняющимся мировым порядком.

Учитывая это, а также тот факт, что, к сожалению, в виду различных (обьекшвных и субъективных) причин при всем внимании, которое уделяют специалисты в области конституционного- права отдельным проблемным аспектам института президентства, комплексных исследований такого рода пока проведено не было, обращение к вопросу эволюции института президентства РФ является не просто возможным и интересным, но и очевидно необходимым.

По сути, исследование эволюции института президентства неразрывно связано с попыткой решить теоретическую и глубоко философскую проблему создания органичной для России правовой модели (основы) организации государственной власти, поскольку именно от ее решения, в конечном счете, зависят и ответы па текущие вопросы правового характера². К их числу относятся и вопросы корректировки действующей модели института президентства РФ. Безусловно, далеко не все в отношении функционирования такого органа, как Президент РФ, может и должно быть урегулировано правовыми средствами, однако отдельные шаги в этом направлении представляются необходимыми. Одним из таких вариантов корректировки ситуации конституционно-правовыми средствами является закон «О Президенте РФ», идея и проекты которого вынашивались давно, по который с позиции сегодняшнего дня видится несколько иначе и в плане целей, и в плане содержания, а также, что немаловажно, в плане возможности принятия.

Резюмируя сказанное, можно утверждать, что в настоящее время существует потребность в проведении такого рода конституционно- правового исследования с учетом опыта, накопленного Россией за эти годы, и актуальных научных разработок.

Степень научной разработанности темы. Несмотря на то, что сама идея президентства обсуждалась и в научных, и в политических кругах как в дореволюционной, так и в советской России, ни данный институт в целом, ни отдельные элементы правового статуса практически не нашли своего отражения' в фундаментальных конституционно-правовых исследованиях. Немногочисленные научные разработки касались лишь зарубежных моделей института президентства: например, работы М.А. Крутоголова, A.A. Мишина, Ю.Н. Ныперко, В.Н. Плешкова, Г.Л. Решетникова, В.А. Савельева и других. В определенной степени к исследованиям, касающимся президентства, из числа работ дореволюционного периода могут быть отнесены, например, труды А.Д. Градовского, A.M. Гурвича, Н.М. Коркунова, С.А. Котляревского. Что касается советского периода, то можно назвать работы И.П. Трайнина, Б.М. Лазарева.

В отечественной науке конституционного права начало исследованиям института президентства, отдельных его элементов, места в механизме государственной власти и перспектив развития было положено самим фактом учреждения этого поста в СССР и РСФСР в начале 90-х гг. XX в. Процесс подготовки новой Конституции РФ в 1990-1993 гг. можно считать началом интенсивной теоретической разработки различных вопросов российского института президентства. Об этом в своих публикациях рассуждали многие участники данного процесса: С.С. Алексеев, Л.Б. Волков, В.Д. Зорькин, В.Б. Исаков, В.А. Кикоть, В.И. Лафитский, Л.С. Мамут, М.А. Митюков, О.Г. Румянцев, Б.А. Страшун и др.

Среди наиболее ранних работ, посвященных институту президешства и различным аспектам его функционирования, следует выделить исследования Б.П. Елисеева, Б.М. Лазарева, Ю.И. Скуратова, М.С. Студеникиной, Б.Н. Топорнина, Е.А. Туманова, М.А. Шафира и др. Многочисленные научные работы, касающиеся института президентства РФ, появляются в России с середины 90-х гг. Однако в основном они связаны с рассмотрением отдельных вопросов и проблем конституционно-правового статуса Президента РФ. Так, например, можно выделить работы, посвященные: российской форме правления - О.И. Зазнаев, А.Д. Керимов, М.А. Краснов, В.Б. Кувалдин, А.Н. Мещеряков; нормативным актам Президента РФ - С.А. Авакьян, С.А. Иванов, М.Г. Кубагаев, Е.А. Лукьянова, В.О. Лучнн; положению Президента РФ в системе разделения властей - И.Л. Волошенко, A.A. Котенков, М.А. Краснов, В.О. Лучин, М.А. Митюков, Д.Ю. Скуратов, И.В. Филиппов, Г.Н. Чеботарев; досрочному прекращению исполнения Президентом РФ своих полномочий - С.А. Авакьян, В.А. Виноградов, С.Г. Колбая, Н.С. Сопельцева; вспомогательным органам при Президенте РФ - Б.П. Елисеев, Д.Н. Петровский, И.В. Сьтскова.

Что касается основных работ, в которых проводится комплексное исследование института президентства РФ, в числе таковых можно назвать работы А.Ф. Алиева, М.В. Баглая, Г.В. Дегтева, Ю.А. Дмитриева, Б.П.

Елисеева, В.И. Кайнова, Л.А. Окунькова, В.И. Радченко, В.Н. Суворова, В.Е. Чиркина.

При этом необходимо отметить, что российская модель института президентства и различные аспекты ее функционирования привлекают постоянное внимание представителей политологической науки, как российской (например, В .Я. Гельман, В.В. Иванов, А.Н. Кынев, Л.Ф. Шевцова и другие), так и зарубежной (например, Т. Колтон, Р. Саква, Д. Тризман, Э. Уокер, С. Холмс, С. Фиш и др.).

Цели и задачи исследования. Целями исследования являются обобщение 18-летнего опыта функционирования в России института президентства и структурирование соответствующих знаний, определение перспектив дальнейшего развития данного института, предложение проекта закона «О Президенте РФ», как одного из способов совершенствования института президентства.

Соответственно автор ставит перед собой следующие задачи:

1. исследовать процесс разработки российской модели института президентства и определить факторы, оказавшие влияние на выбор формы правления и конституционно-правовую конструкцию данного института;

2. проанализировать положения Конституции (Основного Закона) РСФСР 1978 г., впервые урегулировавшие правовой статус российского Президента, их особенности и последующую трансформацию;

3. проанализировать положения действующей Конституции РФ 1993 г., иных нормативных актов, регулирующие правовой статус Президента РФ, их особенности, интерпретацию и потенциал;

4. предложить и обосновать авторский подход к классификации полномочий Президента РФ;

5. проанализировать и систематизировать нормативные акты Президента РСФСР (РФ), Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР

(РФ) в период с 1991 по 1993 гг., которыми полномочия Президента расширялись в сравнении с конституционными;

6. проанализировать и систематизировать федеральные законы и указы Президента РФ за период с 1994 по 2009 г, выявив случаи «компетенционной экспансии», когда полномочия Президента РФ расширялись в нарушение положений Конституции РФ и федеральных законов, заложенных в них принципов и идей;

7. проанализировать практику Конституционного Суда РСФСР (РФ) за весь период существования в России института президентства, касающуюся статуса и полномочий Президента РСФСР (РФ);

8. установить закономерности и проследить тенденции развития российского института президентства с момента его введения и до сегодняшнего дня;

9. обосновать необходимость дополняющего и развивающего конституционные положения комплексного нормативного акта, регулирующего правовой статус Президента РФ и органов, обеспечивающих его деятельность - федерального конституционного закона «О Президенте РФ».

Объект исследования — конституционно-правовой институт президентства РФ, как комплекс конституционно-правовых норм, а также научное знание об этом институте.

Предмет исследования — эволюция института президентства РФ и научного знания об этом институте.

Методологическую основу исследования составили общенаучный диалектический и связанные с ним методы (логический метод, анализ и синтез, метод моделирования), а также специальные методы: формально- юридический, конкретно-исторический. В качестве ключевых методов исследования эволюции института президентства РФ использованы системный метод, предполагающий анализ не отдельно взятых актов, а всего комплекса нормативных документов, касающихся данного института, и общественных отношений, складывающихся на практике, в контексте социальных, экономических, политических процессов, а также исторический метод, позволяющий исследовать институт президентства РФ в динамике. Важное значение имело также использование метода моделирования для обозначения перспектив дальнейшего развития института президентства РФ, а также разработки концепции федерального конституционного закона «О Президенте РФ».

Теоретическую основу диссертационной работы составили работы преимущественно отечественных ученых в области конституционного права, теории и истории государства и права, административного права. В частности следует упомянуть труды таких специалистов как С.А. Авакьян, С.С. Алексеев, Г.Б. Атаманчук, А.Б. Венгеров, Н.В. Витрук, Ю.А. Тихомиров, М.Н. Марченко, А.Е. Мицкевич, Б.Н. Топорнин, Е.А. Туманов, В.Е. Чиркин. При анализе зарубежного опыта использованы работы Э: Дюркгейма и Ш.-Л. Монтескье.

Эмпирической основой диссертационного исследования являются Конституция РФ, федеральные законы и нормативные акты Президента РФ, послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ, Конституция (Основной Закон) РСФСР 1978 г., нормативные акты Съезда народных депутатов и Верховного Совета СССР, Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР (РФ), нормативные акты Президента РСФСР (РФ), решения Конституционного Суда РФ, стенограммы, документы и материалы Конституционной комиссии и Конституционного совещания, тексты альтернативных проектов Конституции, публикации в СМИ, данные социологических опросов (ВЦИОМ, «Левада-Центр»).

Научная новизна исследования. Представленная диссертация является по состоянию на 2009 г. первым в отечественной конституционно- правовой науке комплексным исследованием процесса эволюции института президентства РФ, охватывающим весь временной интервал с момента появления в России идеи учреждения данного поста по начало 2009 г. В

работе юридический анализ сочетается с историческим, политологическим и социологическим анализом, содержатся как теоретические разработки, так и практические предложения.

• В диссертации представлен обзор развития и видоизменения идеи президентства. , в России, начиная с конституционных г •* проектов дореволюционного периода, концепции «коллегиального президента» в лице Президиума Верховного Совета СССР, соответствовавшей _э идеологии советского периода, которая отрицала разделение властей, и заканчивая первыми реальными шагами по учреждению должности Президента после прихода к власти М.С. Горбачева.

Научная новизна диссертации проявляется также в положениях, выносимых на защиту.

На защиту⁷ выносятся следующие основные положения: .

1. Эволюция конституционно-правового института президентства РФ может быть исследована только при изучении таких составляющих, как: развитие отечественной идеи президентства и его понимания; развитие конституционных положений, закрепляющих основы статуса Президента РФ; развитие внеконституционпой нормативной составляющей 'института - президентства РФ. Именно комплексный анализ трех 1- указанных составляющих позволяет понять сущность института, фиксировать его изменения, выявить внутреннюю логику развития, оценить перспективы.

2. Отличительной особенностью российской концепции президентства является то, что она заключает в себе аналог «просвещенного"абсолюта», основана на единстве понимания власти. Суть российского президентства - «сильная» личная власть, самодержавие, авторитарные начала. Основной тенденцией на протяжении всего существования института президентства вплоть до конца 2008 г. являлась централизация в управлении государством, при этом максимально проявлялась сущность данного института. Сохраняющийся достаточно высокий уровень поддержки со. стороны граждан свидетельствует о закономерности и органичности для России

«сильной» единой центральной власти в ее персонифицированном восприятии.

3. Институциональные модели западной демократии в России неизбежно трансформируются под воздействием внеинституциональных факторов. В случае с институтом президентства данная черта проявляется особенно ярко. Правовые средства практически бессильны против факторов, лежащих вне правового поля и определяющих вектор эволюции института. Таким образом, необходим сдержанный подход в оценке степени воздействия применяемых правовых регуляторов, а также их приспособление и максимальная ориентация на учет внеинституциональных факторов. Это единственный способ сближения правовой и политической реальности.

4. Модель института президентства РФ, закрепленная в Конституции РФ 1993 г., ориентирована на институционально «сильного» Президента, стоящего над остальными институтами, включая Парламент и Правительство. Это системообразующий институт. Вместе с тем, конституционная модель не предопределяет с неизбежностью фактического дисбаланса и абсолютного доминирования лица, замещающего пост Президента РФ, а лишь делает это возможным. «Гибкость» конституционной . модели института президентства РФ и всей системы государственной власти предполагает возможность «усиления» институтов Парламента и Правительства (в том числе создание Правительства парламентского большинства) при сохранении институционально «сильного» Президента. Это является достоинством, а не недостатком действующей Конституции РФ. Соответственно, реформирования требует не Конституция РФ, ее можно лишь незначительно скорректировать.

5. Основной причиной дисбаланса в системе разделения властей является «компетенционная экспансия», представляющая собой очевидное внеконституционное расширение полномочий Президента РФ с превышением пределов компетенции за счет компетенции других институтов. Данное явление имело место на всем протяжении существования

российского института президентства, но в три- этапа, отличавшихся воздействием различных, факторов, целями; условиями и, что принципиально, способами расширения'президентских, полномочий: 199 Г— 1993 гг.; 1994—1999 гг.; 2000—2009 гг. .

6. При характеристике, полномочий Президента; РФ. неизбежно возникает потребность в их классификации, которая бы давала полное представление о сферах компетенции ш позволяла, четко структурировать- весь массив президентских, прерогатив. На основе уже существующих на сегодняшний день классификаций, используемых авторами учебных пособий по конституционному праву России, можно было бы,предложить обобщенный и доработанный вариант такой классификации, основывающейся» на критерии задачи; решаемой; посредством наделения. Президента ' теми или иными; прерогативами и согласующейся с функциями, возложенными на Президента ,. РФ Конституцией 1993 г.

7. Обозначившиеся: в 2008 - 2009 гг. признаки; перехода, России в третью; фазу конституционного цикла, предполагающую создание и функционирование компромиссной модели власти, сочетающей тенденции к централизации и децентрализации, свидетельствуют о необходимостшпоиска ' новой трактовки института президентства'РФ и требуют совершенствования института путем разработки и принятия федерального конституционного закона «О Президенте РФ», как комплексного акта, детализирующего и развивающего положения Конституции РФ и охватывающего как основы правового статуса Президента РФ и его? полномочия, так и- организацию и функционирование органов, обеспечивающих деятельность Президента РФ. При этом принятие такого акта возможно и необходимо осуществить именно

в форме федерального конституционного закона.

Теоретическая значимость работы определяется тем, что диссертация восполняет существовавший в науке конституционного права пробел: проведено комплексное политико-правовое исследование института президентства РФ в динамике за 18 лет его функционирования. Кроме того, в

ходе диссертационного исследования разработана усовершенствованная классификация полномочий Президента РФ; проведен максимально широкий сопоставительный анализ моделей института президентства в< альтернативных проектах Конституции РФ, проектах Конституционной комиссии . и Конституционного совещания; предложено несколько периодизаций различных процессов в рамках эволюции института президентства; раскрыто содержание «компетенционной экспансии» Президента РФ; разработана теоретическая концепция федерального конституционного закона «О Президенте РФ». Содержащиеся в диссертации предложения и обобщения призваны внести вклад в развитие конституционного права России в части исследования как самого института президентства РФ, так и вопросов, касающихся формы правления, разделения властей, конституционной ответственности, функционирования Правительства РФ, развития федеративных отношений.

Практическая значимость³ исследования заключается в том, что в нем обосновывается необходимость № возможность принятия федерального конституционного закона «О* Президенте РФ» с предложением текста законопроекта и проекта Закона РФ о поправках к Конституции РФ, которые необходимы для того, чтобы предусмотреть принятие соответствующего федерального конституционного закона. Вариант предлагаемого проекта федерального конституционного закона «О Президенте РФ» может быть использован субъектами права законодательной инициативы для разработки на его основе и внесении в Государственную Думу Федерального Собрания РФ проекта такого закона.

Кроме того, в исследовании содержится обоснование ряда других предложений прикладного характера, которые могут быть использованы для корректировки действующих федеральных законов и нормативных актов Президента РФ, а также интерпретации норм Конституции РФ.

Материалы диссертации могут быть использованы в научно- педагогической деятельности в рамках дисциплины «Конституционное право

России». Они могут также найти применение в преподавании, спецкурсов «Президентство: опыт России и зарубежных стран», «Конституционно- правовые проблемы современного политического развития России», «Конституционно-правовые проблемы организации исполнительной власти в России», «История конституционализма».

Апробация результатов исследования. Основные результаты диссертационного исследования были отражены в многочисленных публикациях автора по теме диссертации, выступлениях на круглых столах (Презентация книги Краснова М.А., Шаблинского И.Г. «Российская система власти: треугольник с одним углом» — Институт права и публичной политики, круглый стол «Популярность политических партий в современной России и проблема "управляемых" выборов» с участием Д. Тризмана — Институт права и публичной политики), в подготовке материалов в рамках Международного исследования «Реализация Конституции: от идей к практике развития конституционного строя (состояние и перспективы . российского конституционализма на общемировом фоне) (2008 г.)³, а также использованы на практике при участии в создании многотомного издания «Из истории создания Конституции РФ. Конституционная комиссия: • стенограммы, материалы, документы (1990-1993 гг.)» (М¹., 2007-2009) и в рамках участия в разработке Перечня приоритетных законодательных инициатив для руководства политической партии «Справедливая Россия» (2007 г.)⁴. Отдельные положения исследования применялись автором при проведении семинаров по курсу «Конституционное право России» и занятий по спецкурсу «Президентство: опыт России и зарубежных стран» на юридическом факультете МГУ имени М.В. Ломоносова.

Структура диссертации соответствует логике исследования и включает введение, три главы, состоящие из шести параграфов, а также заключение, библиографический список и три приложения, представляющие собой таблицу и два законопроекта.Глава I.

Становление российского института президентства