учебный год 2023 / Экзамен / Chirkin_Sravnitelnoe_konstitutsionnoe_pravo

Втекстах конституций иногда упоминаются составные компоненты той или иной модели. В рыночной экономике это — свобода и равноправие форм собственности, свобода предпринимательской деятельности (частной инициативы), свобода (иногда «власть») договора, состязательность и конкуренция (существуют

конституционные нормы, запрещающие монополизм и недобросовестную конкуренцию) и др.1, в огосударствленной экономике обычно фигурируют противоположные положения.

Внастоящее время между этими двумя моделями (за исключением единичных стран) нет «китайской стены»: в развитых капиталистических странах не существует безудержной рыночной анархии, им присуща регулируемая государством рыночная экономика (особенно в той группе стран, где у власти длительное время находились или находятся социал-демократические партии). Регулирующая роль государства значительно выше в развивающихся странах, поскольку с деятельностью государства и государственного сектора экономики в этих странах связывалось (а во многих и сейчас связывается) преодоление экономической отсталости страны. С другой стороны, рыночная модель принята не только в постсоциалистических государствах, ее элементы в большей или меньшей степени внедряются в социалистических странах, (кроме КНДР).

Наиболее яркий пример тому — поправки к китайской конституции, принятые в 1993 г. Одна из них гласит, что «государство осуществляет социалистическое рыночное хозяйство». Вместе с тем поправки запрещают нарушение принципов централизованной экономики: государство «запрещает любым организациям или отдельным лицам нарушать экономический строй общества». Таким образом, сделана попытка соединить черты огосударствленной экономики (подчеркивается роль государства) с рыночной на основе социалистического подхода, хотя вряд ли можно долго опираться на такие взаимоисключающие принципы.

Втом или ином объеме конституции всех стран мира касаются экономических отношений. В отличие от прежнего порядка, когда основные законы капиталистических стран ограничивались лишь вопросами собственности, конституции, принятые после второй мировой войны и особенно в последние десятилетия (в том числе основные законы постсоциалистических государств), содержат многие другие положения: о возможности аграрной реформы и национализации общественно важных отраслей экономики, о возможности монополии государства в этих отраслях, о планирова-

нии (программировании) экономики, о роли трудящихся и проф-

1 International Encyclopedia of Comparative Law. Vol. VIII; Contract in General. Vol. XIII; Business and Private Organisations. Vol. XV; Labour Law. Vol XVII; State and Economy. Tubingen, 1980—1989.

329

союзов в управлении экономикой, о пропорциональном или ускоренном развитии сельских и иных отсталых районов, о социальной справедливости, о справедливом распределении общественного продукта и т.д. Подобные положения имеются не во всех конституциях капиталистических стран. Как правило, в тех или иных основных законах приводятся лишь отдельные из этих норм. Лишь конституции Португалии 1976 г., Испании 1978 г., Бразилии 1988 г., Перу 1993 г. и некоторые другие основные законы содержат более или менее объемный комплекс таких положений. В постсоциалистических государствах они представлены тоже не всегда в полном объеме, что объясняется, в частности, противоречивостью их экономической системы.

Наиболее широкий набор норм, относящихся к принципам экономической системы, содержат основные законы социалистических стран, в прошлом такие положения были характерны и для стран социалистической ориентации.

Исходным моментом конституционного регулирования экономических отношений является собственность. Вопросы собственности — огромная сфера норм гражданского (различные виды сделок), торгового, административного (например, штрафы), уголовного (посягательства на собственность) и других отраслей права. Неодинаково регулирование отношений собственности в западных странах, в странах Африки, мусульманском, социалистическом праве, особенно велики эти различия в отношении недвижимой собственности1. В конституционном праве содержатся только исходные, принципиальные положения, которые также неодинаковы в различных правовых системах, но обладают и некоторыми общими чертами.

Общим для современного конституционного регулирования вопросов собственности является дифференциация права собственности по объектам и субъектам. В отличие от «старых» конституций, в которых говорилось просто о собственности, современные основные законы различают ее формы и либо устанавливают их неравноправие (социалистические конституции), либо закрепляют принцип равноправия этих форм, но предусматривают определенные особенности их правовых режимов.

Наиболее детально положения о собственности разработаны в конституциях социалистических стран, они имелись в основных законах бывших стран социалистической ориентации. Собственность делится на частную (эксплуататорскую), общественную (неэксплуататорскую), частную трудовую собственность (основанную на личном труде), собственность на средства производства (в том числе частная собственность) и личную собственность на

1 International Encyclopedia of Comparative Law. Vol. XV. Property and Trust. Chapter 2. Tubingen, 1980. P. 35—137.

330

предметы потребления, обихода, комфорта. Свое продолжение это нашло в положениях о том, что средства производства, чтобы исключить эксплуатацию человека человеком, могут быть, как правило (а иногда и исключительно), лишь в общественной и частной трудовой собственности, а предметы потребления находятся в любой форме собственности, в том числе личной. Среди общественных форм собственности различаются государственная собственность, которая характеризуется как всенародное достояние и считается высшей формой собственности, и кооперативная (кол- хозно-кооперативная в бывшем СССР), то есть групповая собственность, которая находится в собственности хозяйственных объединений их членов. В некоторых странах (СССР, Вьетнам) выделялась также собственность общественных организаций (профсоюзов, союзов женщин, молодежи и т.д.), использование которой имело преимущественно не хозяйственные, а иные цели (социальные, воспитательные и др.), связанные с деятельностью этих организаций.

Еще более детальная классификация, также с учетом социальных критериев, использовалась в странах социалистической ориентации. Наряду с перечисленными выше формами нередко говорилось о собственности местной компрадорской буржуазии, которая характеризовалась как эксплуататорская, и собственности национальной буржуазии (неэксплуататорская частная собственность), о собственности иностранцев, о смешанной собственности с участием зарубежного капитала.

Многие из подобных классификаций принадлежат к идеологическим понятиям политической экономии и на деле не могут быть переведены на язык права, что создает определенные трудности в оперировании законодательным материалом. Некоторые из них используются в целях социальной ориентации государственной политики (так, конституционное положение об общественной собственности используется для уравнительного распределения, поддержания определенного, хотя и низкого уровня жизни широких слоев населения), но в целом названные юридические конструкции служили и служат прежде всего интересам правящей партий- но-бюрократической номенклатуры.

Различиями в формах собственности в социалистических странах обусловлены политика государства в отношении этих форм, различный правовой режим, определяемый конституциями. Государственная собственность («высшая форма») призвана расти,

98—99% всех фондов экономики страны по их стоимости), частная собственность подлежит ликвидации либо путем экспроприации (иногда с выкупом, иногда без такового), либо путем добро-

331

вольного обобществления, кооперирования (на деле использовались насильственные, а в СССР — и массовые террористические методы). Собственность иностранных фирм используется в интересах государства и одновременно подлежит постепенному вытеснению.

Разграничение форм собственности ведет к их неодинаковой юридической защите: общественная и особенно государственная собственность пользуются преимуществами.

В современных конституциях капиталистических, развивающихся и постсоциалистических стран принят иной подход к классификации форм собственности и установлению их правового режима. Обычно различают две формы собственности: общественная (публичная, государственная) и частная (конституции Италии 1947 г., Казахстана 1995 г. и др.). Иногда говорится о государственной, частной и муниципальной (ст. 8 Конституции РФ, ст. 14 конституции Азербайджана 1995 г.). В конституциях Египта 1971 г., Португалии 1976 г. говорится о государственной, кооперативной и частной формах собственности. В конституции Мексики 1917 г. в числе других упомянута семейная и общинная собственность. Почти во всех странах существует иностранная собственность. Право многих стран исходит из свободы иностранной коммерческой деятельности, но этот принцип имеет множество ограничений. Иностранный капитал действует на основании лицензии, ее главный пункт — о «сохранении условий», то есть обеспечении коммерческого результата, который подразумевался при выдаче лицензии1. Государственная и частная собственность защищаются равным образом (ст. 6 конституции Казахстана 1995 г.). Но, например, Конституция Перу 1993 г. устанавливает, что наказание удваивается, если чиновник посягает на государственную собственность (ст. 41). С другой стороны, ст. 29 конституции Азербайджана 1995 г. устанавливает, что «ни одна форма собственности или вид собственности не обладает преимуществом».

Во многих конституциях, однако, отсутствует классификация форм собственности. В некоторых, даже новейших, лишь говорится о собственности, без дифференциации ее видов (конституции Гвинеи 1990 г., Мавритании 1992 г., Мадагаскара 1992 г. и др.).

Важнейшая тенденция современного конституционного развития — появление новых принципов по отношению к частной собственности. В последние полвека почти не осталось конституций, которые содержали бы привычное для прежних времен положение о «священной и неприкосновенной» частной собственности. Конституционное регулирование отношений собственности существенно расширилось и, главное, возобладал другой подход: при

1 International Encyclopedia of Comparative Law. Vol. XVII. State and Economy. Chapter 22. Tübingen, 1989. P. 22.

332

сохранении гарантий собственнику стала доминировать идея социальной функции собственности, сочетания интересов собственника с «общим благом» и даже тезис об ограничении прав собственника общественными интересами. Это — одна из сторон современной концепции социального государства. «Собственность обязывает, — устанавливает ст. 14 Основного закона ФРГ 1949 г., — ее использование должно одновременно служить общему благу. Отчуждение собственности допускается только в целях общего блага». Близкие формулировки имеются в преамбуле конституции Франции 1946 г., которая является Действующей частью французского основного закона (вместе с текстом конституции 1958 г., а также Декларацией прав человека и гражданина 1789 г.), в конституциях Испании 1978 г., Бразилии 1988 г., Республики Беларусь 1994 г., Эстонии 1992 г., Литвы 1992 г., Казахстана 1995 г.

О социальной функции частной собственности говорится в конституциях Мексики 1917 г., Венесуэлы 1947 г., Португалии 1976 г., Катара 1970 г. «Закон может ограничить сферу осуществления права частной собственности, если этого требует необходимость экономического и социального развития», — устанавливает ст. 15 конституции Мавритании 1992 г. «Право собственности должно использоваться в гармонии с общественными интересами», — гласит ст. 70 Конституции Перу 1993 г. О недопущении концентрации экономической мощи и богатства в одних руках сказано в конституциях Индии 1950 г., Шри-Ланки 1978 г. Все чаще говорится о том, что право частной собственности обязывает к соблюдению требований защиты окружающей среды (например, ст. 46 конституции Молдовы 1994 г.). «Ни одна система права не обеспечивает теперь собственнику на недвижимость таких прав, как это было по римскому праву» (доминиум)», — заключает нигерийский юрист М. Дж. Якуби1.

Положения о возможности ограничения частной собственности содержатся и в некоторых постсоциалистических конституциях (ст. 41 конституции Румынии 1991 г., ст. 35 Конституции РФ 1993 г., ст. 6 конституции Казахстана 1995 г. и др.). Правда, в них такие нормы сформулированы в «мягком» варианте, что объясняется предшествующими условиями развития этих стран: частная собственность здесь была не только ограничена, но в большинстве стран фактически и даже юридически запрещена, и теперь речь идет не столько о ее ограничении, сколько о защите.

Устанавливая возможность отчуждения собственности, конституции предусматривают, что наряду с целями общего блага (государственной необходимости и др.) оно должно осуществляться только законом и на основании закона, а размер компенсации

1 Yakuby M. Land Law in Nigeria. Hong Kong, 1985. P. 55.

333

должен быть справедливым (соразмерным стоимости имущества) и определяться, как правило, независимым судом. Кроме того, многие конституции устанавливают, что возмещение за национализируемую собственность должно быть предварительным. Основная часть возмещения в соответствии с существующей практикой Великобритании, Франции, Италии и других стран выплачивается в день передачи собственности, остальное — долями, но должны быть установлены сроки.

Ф. Люшер, обобщая практику французского Конституционного совета, констатирует, что экспроприация собственности (особенно недвижимой) может осуществляться только при соблюдении следующих условий: издании соответствующего акта государственной властью, а не местными органами, собственник должен быть информирован о мотивах отчуждения и выслушаны его оговорки; экспроприация осуществляется в разумные сроки, чтобы учесть интересы собственника; не должен допускаться произвол в отношении объектов экспроприации; необходимо участие суда, если к нему обращаются стороны1.

Соответствующие этим положениям аграрные реформы (отчуждение земли у собственников за возмещение и распределение ее между безземельными и малоземельными крестьянами), национализация отдельных объектов (банков, крупных предприятий и др.) и даже целых отраслей промышленности, равно как и последующая приватизация нерентабельных объектов (передача государственной собственности в частные руки), неоднократно проводились во многих странах (Великобритания, Франция, Италия, Австрия, Бельгия, Япония, Португалия, Индия, Филиппины, Бразилия и др.). Национализация и приватизация, проводимые периодически, в целом сохраняют определенные пропорции в соотношении государственного и частного секторов экономики. В 1994 г. в Австрии 40% собственности было в руках государства, в Германии — 33%, в США — 22 %2.

Совершенно другое выражение получила идея социального назначения собственности в социалистических странах. Тезис об «одновременном служении» интересам собственника (человека, группы людей и т.д.), и общества (государства) был отвергнут, а социальной роли собственности придано иное, самодовлеющее значение. Она понимается как обеспечение безусловного приоритета общественных интересов, концентрированное выражение которых, как считается, обеспечивается государством. Практическое воплощение такой подход получает в отмеченном выше всеобъемлющем обобществлении средств производства, а иногда и части иного имущества (национализация, коллективизация и др.). Со-

1См.: Люшер Ф. Указ. работа. С. 241.

2См.: Российская газета. 1994. 2 апреля.

334

гласно доктрине, только полная ликвидация частной собственности, тотальное обобществление (за исключением предметов потребления, обихода, оставшихся в личной собственности) может обеспечить наиболее полное осуществление социальной функции собственности и идеи социальной справедливости. Правда, в последние годы такой подход в ряде социалистических стран значительно смягчен (в частности во Вьетнаме, Китае получает признание и развитие частная собственность на средства производства), но его принципиальные основы в качестве стратегического курса сохраняются.

Общая черта конституционного развития последних десятилетий, опять-таки получившая разную трактовку в основных законах, — появление института исключительной государственной собственности. Понятие исключительной собственности не идентично понятию собственности абсолютной. Первое означает, что собственник наделен иммунитетом от притязаний любой другой стороны, исключает любое вмешательство, второе характеризует прежде всего свободу распоряжения собственностью. Возникновение такого института стало одним из регуляторов растущей экономической активности государства по сравнению с периодом экономического либерализма XIX в. Наиболее широкий перечень объектов исключительной собственности государства содержится в социалистических конституциях, где сначала все так называемые «командные высоты экономики», а затем во многих странах — практически все средства производства стали исключительной собственностью государства (в отдельных странах, например, в условиях тоталитарного социализма в Венгрии, Польше, сохранялась в небольших размерах частная собственность, в том числе на землю, хотя распоряжение ею было по закону и на практике ограничено) .

Ст. 11 Конституции СССР 1977 г. устанавливала: государственная собственность — основная форма социалистической собственности. В исключительной собственности государства находились земля, ее недра, воды, леса. Государству принадлежали основные средства производства в промышленности, строительстве, сельском хозяйстве, средства транспорта и связи, банки, имущество организованных государством торговых, коммунальных и иных предприятий, основной городской жилищный фонд, а также другое имущество, необходимое для осуществления задач государства. Конституция Китая 1982 г. относит к исключительной собственности государства недра, воды, леса, горы, степи, целинные земли, отмели и другие природные ресурсы. Конституция Вьетнама 1980 г. устанавливала, что в собственности государства находятся земли, леса, горы, реки я озера, шахты, природные богатства, государственные предприятия промышленности, сельского,

335

лесного, рыбного хозяйства, торговли, банки и страховые организации, система железных дорог, сухопутных, речных и воздушных путей сообщения, дамбы, плотины и важные ирригационные сооружения, системы информации, связи, радиовещания, телевидения, кино и многие другие объекты (ст. 19). Конституция Кубы 1976 г. относит к «необходимой» государственной собственности земли, которые не принадлежат мелким землевладельцам или созданным ими кооперативам, недра, шахты, леса, воды, пути сообщения, сахарные заводы, фабрики, основные средства сообщения, все предприятия, оборудование и имущество, национализированное и экспроприированное у латифундистов, империалистов и буржуазии, фабрики, предприятия и сооружения экономического, социального и культурного назначения, построенные или приобретенные государством и т.д. (ст. 15). Такой же широкий перечень огосударствленного имущества содержали в прошлом конституции стран социалистической ориентации (например, ст. 14 конституции Алжира 1976 г.).

Конституции капиталистических стран во второй половине XX в. также стали включать перечень объектов исключительной государственной собственности, но он гораздо уже. К их числу отнесены лишь такие объекты, которые, как правило, составляют естественную принадлежность государства. Например, в соответствии с конституцией Испании 1978 г. это прибрежная зона, пляжи, территориальные воды, природные ресурсы экономической зоны и континентальный шельф.

Невелик перечень объектов исключительной государственной собственности и в конституциях постсоциалистических стран, которые отказались от прежнего всеобъемлющего списка «государственных объектов». Конституция Болгарии 1991 г. относит к исключительной государственной собственности подземные богатства, полосу пляжей, республиканские дороги, воды, леса, парки национального значения, природные и археологические резерваты (ст. 18). В конституциях Югославии 1992 г, Чехии 1993 г. перечень таких объектов еще меньше.

В развивающихся странах перечень объектов исключительной государственной собственности гораздо обширнее. Конституция Ирана 1979 г. включает в государственный сектор «все важнейшие отрасли» (в том числе шахты, банки, страховое дело, транспорт, радио, телевидение и т.д.), конституция Йемена 1989 г. относила к исключительным объектам государства главные ресурсы, полезные ископаемые, источники энергии на земле, под землей и т.д. Основные полезные ископаемые (прежде всего нефть) являются исключительной собственностью государства во многих других странах. «Все природные ресурсы принадлежат государству», — гласит ст. 15 конституции Азербайджана 1995 г.

336

Особое место среди объектов исключительной собственности государства занимает земля. Существуют две правовые концепции, связанные с землей: собственническая и держательская. В последнем случае есть «верховный собственник» и подчиненные ему. В современных условиях верховным собственником всегда является государство. Такая концепция принята в конституции Мексики 1917 г., она просматривается в некоторых развивающихся странах Африки, в арабских государствах. Конституции устанавливают исключительную собственность государства на землю (так было в Анголе, Гвинее, Конго, Эфиопии и т. д. аналогичный порядок предусматривает конституция Мозамбика 1990 г.), но вместе с тем в этих странах земля покупалась и продавалась, в газетах даже публиковались государственно установленные цены

и нередко, как например, в России, лишь для определенных целей), но в некоторых постсоциалистических странах исключительная государственная собственность на землю, ее недра, воды была сохранена (ст. 46 конституции Казахстана 1993г., измененная конституцией 1995 г., разрешившей частную собственность). Конституция Кыргызстана 1993 г. распространяет исключительную собственность государства на землю, леса и все природные богатства Купля-продажа земли не допускается (ст. 4). В социалистических странах земля либо национализирована (КНДР), либо небольшие участки могут находиться в частной собственности (Куба).

Общее явление по отношению к разросшейся или неэффективной государственной собственности — приватизация, то есть передача государственного имущества, особенно предприятий, в собственность отдельных лиц, коллективов (трудовых коллективов) и т.д. Она время от времени проводится в странах развитого капитализма, но особый размах приватизация приобрела в 90-х годах в постсоциалистических государствах.

Существуют некоторые общие правовые принципы приватизации: несмотря на различные формы, она должна осуществляться по ценам не ниже балансовой стоимости объектов, не должна наносить ущерба экономике, иметь в отличие от национализации договорный характер и т.д. Так, в Великобритании, Италии, Франции, Индии и других странах использовались государственные облигации и непосредственные денежные расчеты, главным образом, через аукционы. В России каждому гражданину выдавался приватизационный чек равной стоимости, на который можно было приобрести акции предприятий, но трудовые коллективы этих предприятий имели определенные льготы, удерживая часть

337

акций или получая их по более низкой стоимости. В Чехии всем выдавалось равное число именных чеков (для противодействия спекуляции ими); трудовые коллективы никаких преимуществ не имели. В Румынии выдавалось равное число чеков, но они имели целевой характер (на одни можно было приобрести жилье, на другие — акции предприятия и т.д.). В Казахстане стоимость чеков зависела от трудового стажа, в Белоруссии — чеки именные, их стоимость зависела от трудового стажа, возраста и т. д. В Азербайджане, Узбекистане приватизация осуществляется без приватизационных чеков, только на деньги. В России к 1995 г., когда чековая приватизация была в основном закончена, приватизировано 109 тыс. государственных предприятий из общего количества 245 тыс.1 (денежная приватизация продолжается).

Разгосударствление распространено и на собственность на землю. В тех постсоциалистических странах, где она ранее находилась в исключительной государственной собственности, проведены реформы: земельные наделы колхозов, сельскохозяйственных кооперативов на разных условиях передавались в собственность (иногда — в пожизненное наследуемое владение) их членов. Эти реформы в Венгрии, Чехии, Польше и других странах привели, однако, к падению сельскохозяйственного производства на 10— 20%, хотя подавляющее большинство крестьян, получивших землю, во многих постсоциалистических странах сохранили коллективные методы хозяйствования2.

В развивающихся странах приватизация носила своеобразный характер. Проводилась «малаизация», «нигеризация», «угандизация», «заиризация» объектов иностранных собственников: принудительная передача определенного пакета акций и числа мест в советах директоров представителям местного капитала.

Наряду с закреплением объектов исключительной государственной собственности в конституциях находит отражение и иной подход: определенные сферы экономической деятельности ставятся под контроль государства или других публичных учреждений. В конституции Мексики 1917 г. говорилось о передаче «стратегических отраслей» в ведение государства, конституция Индонезии 1945 г. ставила под контроль государства «отрасли производства, затрагивающие жизнь большинства людей». Как правило, подобные положения реализовались путем национализации. Однако это имеет место не всегда. Конституция Италии 1947 г. отделяет возможность национализации определенных отраслей или передачи их «публичным учреждениям, коллективам трудящихся или потребителям» (ст. 43) от контроля государства, который связывается с программированием. В ст. 41 говорится о программах и

1См.: Российская газета. 1994. 7 декабря.

2См.: Российская газета. 1994. 10 декабря.

338