учебный год 2023 / Экзамен / Chirkin_Sravnitelnoe_konstitutsionnoe_pravo

Большинство государств исходит из признания исключительности гражданства. Так, п. 3 ст. 10 конституции Казахстана гласит: «За гражданином республики не признается гражданство другого государства».

Как правило, отвергая институт двойного гражданства, законодатель устанавливает, что лицо, являющееся гражданином данного государства, не должно быть одновременно гражданином иностранного государства. Однако обеспечение исключительности гражданства зависит не только от одного государства. В результате коллизии норм, регулирующих вопросы гражданства в различных странах, может возникнуть ситуация, когда одно и то же лицо признается гражданином двух или более государств. Чтобы по возможности избежать подобных случаев, государства заключают соглашения, позволяющие сократить до минимума число лиц с двойным гражданством. Конституция РФ, не отвергая в принципе институт двойного гражданства, допускает, что последнее может устанавливаться только в соответствии с федеральным законом или международным договором (п. 1 ст. 62). При этом наличие у гражданина Российской Федерации гражданства иностранного государства, с одной стороны, не умаляет его прав и свобод, с другой — не освобождает от обязанностей, вытекающих из российского гражданства, если иное не предусмотрено федеральным законом или международным договором (п. 2 ст. 62). В ст. 11 (2) конституции Испании закреплено, что в иберомериканских странах и в странах, которые имеют с Испанией «особые связи», «испанцы могут натурализоваться без потери своего гражданства по рождению», то есть легализируется «двойное гражданство» целой категории испанцев даже при отсутствии двусторонних договоров.

Законодательство большинства государств по общему правилу закрепляет порядок предоставления гражданства раздельно для детей (по случаю рождения) и для взрослых (в порядке натурализации). Кроме приобретения гражданства такими способами, возможен исключительный порядок: коллективная натурализация, оптация или выбор гражданства, реинтеграция или восстановление гражданства1. Кроме того, законодательством некоторых стран допускается упрощенный порядок при восстановлении гражданства, признании гражданства и в некоторых других случаях.

Вотличие от «права крови» (рождение от граждан данного государства) принцип «права почвы» означает, что гражданство в данном государстве предоставляется всякому лицу, родившемуся на его территории независимо от гражданства родителей.

Внастоящее время законодательство некоторых государств, в

том числе целого ряда стран «третьего мира», предусматривает

1 См : Международное право. М., 1994 С. 93—94.

269

смешанную систему приобретения гражданства, при которой преобладающее значение «права крови» сочетается с известным влиянием «права почвы». Таковы, например, положения ст. 12 конституции Бразилии 1988 г.

Выбор или преобладание того или иного из указанных принципов обусловлен главным образом политикой государства в демографической области. Если государство заинтересовано в быстром росте населения, оно может ввести оба принципа. Именно стремлением увеличить численность населения объясняется доминирование в законодательстве о гражданстве стран Латинской Америки принципа «права почвы». Так, в ст. 39 конституции Боливии 1945 г. с дополнениями 1947 г. говорилось, что гражданами государства по рождению являются все лица, которые родились на его территории, за исключением детей иностранцев, находящихся на территории Боливии на службе у своего правительства. Сходные положения содержатся в ст. 7 конституции Гватемалы 1945 г. и в ст. 1 закона Аргентины № 14354 1954 г.1. Согласно ч. «А» ст. 30 конституции Мексики «мексиканцами по рождению являются:

1) дети, родившиеся на территории Республики, какой бы национальности (гражданства) ни были их родители; 2) дети, родившиеся за границей от родителей-мексиканцев, от отца-мексикан- ца или от матери-мексиканки; 3) дети, родившиеся на мексиканском военном или торговом корабле или в самолете».

В странах Старого Света превалирует принцип «права крови». Например, согласно § 7 и 8 федерального закона Австрии о гражданстве 1965 г., дети, родившиеся в браке, приобретают гражданство Австрии, если хотя бы один из родителей — австрийский гражданин, а внебрачные дети — если такое гражданство есть у матери. Австрийскими гражданами, пока не доказано обратное, считаются также дети, найденные на территории республики в возрасте менее шести месяцев, что означает при доминирующем положении принципа «права крови» дополнение его лишь в одном определенном случае принципом «права почвы».

Законодательство о гражданстве ряда государств имеет свои особенности. В США, например, еще начиная с закона о гражданстве 1855 г., устанавливалась связь между гражданством США и проживанием в США. Ребенок, родившийся вне США и их внешних владений, автоматически приобретает американское гражданство, если оба родителя являются гражданами США и по крайней мере один из них жил в течение «некоторого времени» до рождения ребенка на территории США или их внешних владений.

1 См.: Бояре Ю. Р. Вопросы гражданства в международном праве. М., 1986.

С. 118—119.

270

Если же один из родителей имеет американское гражданство, а другой — иностранец, то в качестве условия признания ребенка, родившегося вне США или их внешних владений, гражданином США по рождению закон требует, чтобы тот из родителей, который является гражданином США, до рождения ребенка прожил в США или в одном из их внешних владений не менее 10 лет при обязательном условии, что по крайней мере половина этого срока прожита им после достижения 14-летнего возраста. В последнем случае ребенок приобретает американское гражданство, но сохраняет его только после выполнения дополнительного требования, предъявляемого уже непосредственно к нему самому, а именно: прожить в США не менее пяти лет в возрасте от 14 до 28 лет1.

Хотя законодатель никак не мотивирует это своеобразное требование, можно предположить, что в его основе лежит убеждение, что проживание в США в указанном возрасте наилучшим образом способствует формированию законопослушного гражданина, прочному усвоению «американского образа жизни» и официального мировоззрения.

Вторым наиболее распространенным способом приобретения гражданства является так называемое укоренение, или приобретение гражданства в порядке натурализации. Иными словами, натурализация — это предоставление органами власти гражданства лицу, которое об этом просит. Лица, приобретающие гражданство путем натурализации, как правило, пользуются теми же правами и несут те же обязанности, что и другие граждане (но в ряде стран ограничиваются их политические права).

Предоставление гражданства в порядке натурализации имеет свои отличия. Оно осуществляется, как правило, на основе свободного волеизъявления заинтересованного лица и обычно влечет за собой утрату имеющегося гражданства по рождению. Речь идет о лицах, которые либо уже являются гражданами иностранных государств, либо не имеют гражданства, либо являются лицами с неопределенным гражданством. Однако одного волеизъявления заинтересованного лица для приобретения гражданства недостаточно. Это лицо должно отвечать условиям, установленным для натурализации.

Натурализация имеет две основные разновидности: индивидуальная натурализация и натурализация в силу правопреемства государств. Последняя особенно актуальна для стран «третьего мира», хотя в бывших республиках СССР после его распада фактически решаются те же проблемы.

Индивидуальную натурализацию можно, в свою очередь, подразделить на натурализацию, основанную на личном выборе, и

1 См.: Филиппов С. В. США: иммиграция и гражданство. М., 1973. С. 127.

271

натурализацию в силу закона. Наконец, в зависимости от того, какой орган уполномочен решать вопрос о гражданстве, различают систему законодательную и систему административную: в первом случае натурализация осуществляется путем принятия закона, а во втором — решением административного органа.

Натурализация в силу закона представляет собой юридическое следствие вступления в брак иностранца с гражданином данного государства, а также усыновления, опеки, признания отцовства и т. д. Во всех государствах законодательство предусматривает определенные предпосылки натурализации. Обычно требуется: достижение совершеннолетия, письменное заявление, знание языка страны, ценз оседлости (определенный минимум проживания в стране), «хорошая нравственность». В некоторых странах «третьего мира», территории которых населяет большое число кочевых племен, постоянно пересекающих границы с соседними государствами, законодатель предусматривает весьма высокий ценз оседлости, который может быть соблюден при условии ассимиляции ходатайствующего лица с местным населением, постоянно проживающим на территории данного государства. Например, в Чаде, согласно кодексу о гражданстве 1962 г., для приобретения гражданства в порядке натурализации необходимо проживание в стране в течение 15 лет, а также укоренение в какой-либо общине, обычно проживающей на территории страны1.

В Бразилии по конституции 1988 г. требуется непрерывное проживание в стране в течение одного года для граждан португалоязычных стран и 30 лет — для остальных (ст. 12). Одним из условий натурализации во всех странах является лояльность по отношению к данному режиму. Лицам, совершившим против него преступление, гражданство, как правило, не предоставляется. По действующему законодательству Кубы требуется соблюдение следующих условий: более или менее продолжительный срок пребывания в стране, четко выраженные отказ от иностранного гражданства и желание принять гражданство Кубы. В противном случае лицо может оказаться в двойном гражданстве, что отвергается конституцией Кубы (п. «а» ст. 30).

Натурализация в силу правопреемства государства возникла в результате преобразования бывших колоний в новые суверенные государства. Причем такая натурализация автоматически происходит в момент возникновения нового государства, а не после принятия этим государством соответствующего законодательного акта2. В некоторых случаях, однако, правопреемство как ос-

1Salacuse J. An Introduction to Law in French Speaking Africa. Vol. 1. Charlottesville (V), 1969. P. 317.

2См.: Конституционно« право развивающихся стран. Общество. Власть. Лич-

ность. М., 1990. С. 259.

272

нование приобретения гражданства получило закрепление во внутригосударственном праве. Так, согласно закону о гражданстве Бирмы 1948 г. и поправок к нему 1949 г. бирманское гражданство в силу правопреемства получили британские подданные, родившиеся в Бирме и проживавшие там до обретения государством независимости не менее восьми лет до 1942 г. (начало оккупации) или проживавшие там до 1948 г. и пожелавшие остаться на постоянное жительство1.

С созданием союзов и объединений государств связана и проблема соотношения гражданства отдельных государств-членов таких союзов и единого общего гражданства союза. Идея общеевропейского гражданства была впервые сформулирована еще в 1974 г. на сессии Совета Европы, проходившей в Фонтенбло. Однако следует подчеркнуть, что Римский договор о создании Европейского экономического сообщества, а также правовые нормы, разработанные и принятые на его основе, наделили выходцев из различных государств-членов Сообщества качеством «гражданина Общего рынка», предоставив права, которые в значительной степени пересекают государственные границы. Эти права могут быть сгруппированы с учетом двух принципов: принципа равенства и недопущения дискриминации и принципа свободного перемещения. Первый зафиксирован в ст. 7 Римского договора и получил развитие в других его положениях. Так, в абз. 2 ст. 48 записано, что свободное перемещение рабочей силы подразумевает отмену любой дискриминации, основанной на гражданстве, тру- дящихся-граждан государств-членов в том, что касается найма на работу, заработной платы и других условий труда. В ст. 119 провозглашен принцип равноправия полов. Принцип свободы передвижения сформулирован в ст. 48 и развит в директиве Совета Европы от 15 октября 1968 г. Согласно этим документам государ- ства-члены допускают на свою территорию граждан других госу- дарств-членов Сообщества (с 1992 г. — Союза) после предъявления ими удостоверения личности с неистекшим сроком действия. Пребывание такого гражданина другого государства-члена ЕЭС подтверждается выдачей документа, называемого «удостоверение на пребывание гражданина государства-члена Сообщества». Он действителен на всей территории государства-члена, которое его выдало. Срок его действия не может быть менее пяти лет.

Принцип свободы передвижения подразумевает также и свободу предпринимателей и коммерсантов — граждан государствчленов ЕЭС — иметь свое местожительство или юридический адрес и управлять своим предприятием в любом государстве-члене на условиях, определенных законодательством этого государства проживания для своих граждан. При этом право лица — гражда-

1 Laws Concerning Nationality. N. Y., 1954. P. 64—67.

273

нина государства-члена ЕЭС выбирать местожительство на территории ЕЭС свободно от какого-либо усмотрения со стороны го- сударства-члена, территория которого является местом пребывания данного лица.

Окончательное юридическое оформление параметры общеевропейского гражданства получили в ч. II Маастрихтского договора 1992 г. о Европейском союзе: «каждое лицо, имеющее национальность государства-члена, является гражданином Союза» (ст. 8-1). Такой правовой статус дает право свободно передвигаться и проживать на территории всех государств-членов (ст. 8 «а»); осуществлять избирательные права на муниципальных выборах в госу- дарстве-члене ЕЭС, где проживают эти граждане другого госу- дарства-члена, причем на тех же условиях, что и граждане государства проживания, а также избирательные права на выборах в Европарламент в государстве-члене, гражданами которого они не являются, на тех же условиях, что и граждане этого государства. Гражданину Союза предоставляется право обращения с петициями в Европарламент (ст. 8 «д») и с жалобами к омбудсману Европарламента.

Параметры общеевропейского гражданства не во всем укладываются в традиционное понимание гражданства как правовой связи данного лица с конкретным государством. Как отмечает французский исследователь проблем европейского гражданства Ч. Хен, имеет место разрыв между качеством гражданина госу- дарства-члена ЕЭС и географическими пределами прав, которые связаны с этим гражданством1. Очевидно, что граждане госу- дарств-членов ЕЭС пользуются большим объемом прав на территории других государств-членов, чем просто иностранцы, то есть лица, являющиеся гражданами государств, не входящих в ЕЭС. Причем в перечень этих прав входят такие, которые традиционно связывались с гражданством конкретного государства и составляли прерогативу граждан именно данного государства — избирательное право, право на консульскую и дипломатическую защиту за рубежами государственных границ. Исследователям еще предстоит решить вопрос о том, соответствует ли положение граждан ЕЭС положению лиц с двойным гражданством, хотя очевидно, что понятие «бипатризм» может быть употреблено здесь весьма условно.

Выше в связи с рассмотрением принципа исключительности гражданства уже упоминалось о бипатризме, или двойном гражданстве (одновременном состоянии лица в гражданстве двух или более государств) — практике, к которой большинство государств относятся отрицательно. Между тем в странах «третьего

1 Неп Ch. Vers une citoyennete europeenne?//Citoyennete et nationalite. Perspective en France et au Quebec. P., 1991. P. 277.

274

мира» бипатризм—явление весьма распространенное, что связано

сширокой миграцией населения, а также с расхождением законодательства различных государств о порядке приобретения и утраты гражданства.

Наиболее распространенным и демократическим способом устранения случаев двойного гражданства, создающего юридическую неопределенность и нарушающего тем самым оптимальный режим правового регулирования статуса индивида внутригосударственным правом, является оптация, означающая обычно выбор гражданства лицом, которое имеет более чем одно гражданство.

Впрактике освободившихся стран встречались случаи, когда положения об оптации включались в договоры, закреплявшие результаты национально-освободительной борьбы. В соответствии

сЭвианскими соглашениями 1962 г., например, некоторые категории французов, родившихся и продолжительное время проживавших в Алжире, имели право оптации в течение трехлетнего периода, не утрачивая при этом ни французского гражданства, ни возможности пользоваться правами граждан Алжира.

На способы и порядок приобретения гражданства в некоторых арабских государствах определенное влияние оказывает идеология ислама. Так, в алжирском законе о гражданстве 1963 г., действовавшем до принятия в 1970 г. нового кодекса о гражданстве, указывалось, что понятие «алжирец» обозначает лицо, «предки которого по крайней мере на протяжении двух поколений по от-

цовской линии были рождены в Алжире и жили там по мусульманским законам»1. В Кувейте гражданство может быть предоставлено только мусульманам.

Утрата гражданства, то есть утрата правовой связи лица с данным государством, возможна по следующим основаниям: вследствие выхода из гражданства по собственному желанию (экспатриация), принудительного лишения государством гражданства лица, приобретшего его по рождению (денационализация), либо принудительного лишения гражданства натурализованных лиц

(денатурализация). Гражданство может быть также прекращено на основе международного договора или же по иным основаниям, предусмотренным соответствующим законом.

Лишение гражданства носит персональный характер и обычно является санкцией государства в отношении лица, допустившего противоправное поведение. Как правило, такая мера применяется только к натурализованным гражданам, и то в течение сравнительно небольшого срока после натурализации. Так, согласно абз. 1 ст. 16 Основного закона ФРГ «германское гражданство не может быть отобрано. Утрата гражданства может наступить лишь на основе закона, а против воли лица — лишь в том случае, если

1 Ainin S. Midde East Legal Systems. L., 1985. P. 227.

275

оно тем самым не становится лицом без гражданства». В абз. 2 ст. 2 конституции Испании устанавливается, что «ни один испанец по происхождению не будет лишен своей национальности»; натурализованные, следовательно, могут быть ее лишены. Австрийский закон, допускающий лишение гражданства натурализованных граждан, запрещает это по истечении шести лет после натурализации (абз. 3 § 34). В Панаме и Иордании законодательство также запрещает лишать кого-либо гражданства. Аналогичные запреты общего характера содержатся в ст. 6 Конституции РФ, в ст. 33 конституции Эфиопии 1994 г.

Выход из гражданства может произойти и по желанию самого лица. В законе о гражданстве Новой Зеландии 1977 г. закреплена следующая норма: «Гражданин Новой Зеландии, который достиг 18 лет и обладает полной правоспособностью, а также признается законом другой страны в качестве гражданина этой страны, может в любое время сделать заявление об отказе от своего гражданства Новой Зеландии в установленном порядке» (ст. 15). Аналогичные положения содержатся в законах о гражданстве большинства современных государств.

Несовпадение принципов приобретения и прекращения гражданства в различных странах порождает такие состояния, как безгражданство и многогражданство. Правовое положение лиц, не имеющих гражданства, в большинстве случаев совпадает с правовым положением иностранных граждан. Однако есть и определенные различия в их правовом статусе, так как для лиц без гражданства нет необходимости рассматривать свое отношение к другому государству.

Основные различия в положении граждан государства и иностранцев, как уже отмечалось, заложены в конституционных положениях. Некоторые конституции выделяют права и обязанности, которые существуют для всех, а также права и обязанности только граждан данного государства. Так, согласно абз. 2 ст. 26 конституции Болгарии «иностранцы, пребывающие в Республике Болгария, имеют все права и обязанности по настоящей конституции, за исключением прав и обязанностей, для осуществления которых конституцией и законами требуется болгарское гражданство». В конституции Испании записано: «Иностранцы будут пользоваться в Испании публичными свободами, которые гарантируются настоящей частью (конституции — Авт.), на условиях, установленных договорами и законом». Речь здесь идет по существу о политических правах, принадлежащих в принципе только гражданам, ибо остальные права и свободы — права человека — принадлежат, само собой разумеется, и гражданам, и иностранцам.

К основным различиям в правовом положении граждан госу-

276

дарства и иностранцев следует отнести также недопустимость выдачи гражданина иностранному государству. Конституция Испании не допускает выдачу иностранному государству любого лица, преследуемого за совершение политического преступления (ст. 13), независимо от того, является он гражданином Испании или нет. При этом поясняется, что «террористические акты политическими преступлениями не являются». В п. 3 ст. 17 конституции Молдовы 1994 г. записано: «Граждане Республики Молдова не могут быть выданы другому государству или высланы из страны». То обстоятельство, что иностранцы не могут участвовать в принятии политических решений (в форме избирательного права) не следует, однако, понимать так, что они не могут наниматься на службу или привлекаться как консультанты в государственные органы (за исключением тех случаев, когда выделяются определенные сферы деятельности, в которых прием иностранцев на работу нежелателен).

В ряде стран, например, в Испании, иностранцы имеют ограниченные избирательные права. На выборах в органы местного самоуправления постоянно проживающие в стране иностранцы, не являющиеся официальными представителями иностранных государств и международных организаций, все чаще получают право голоса, а иногда и пассивное избирательное право. Нередко, хотя и не всегда, это право предоставляется на основе взаимности.

Важной составной частью правовой охраны иностранцев является отмена для них некоторых обязанностей граждан государства (например, воинской повинности).

Иностранцы, однако, нередко ограничены в возможности воспользоваться даже теми правами, которые они имеют по закону. В конституции Мексики, например; записано: «Мексиканцам оказывается предпочтение перед иностранцами при равных условиях при получении различного рода концессий, занятии любых государственных постов, должностей и осуществлении полномочий, предоставляемых правительством, в случаях, когда мексиканское гражданство не является обязательным».

Для многих государств становится все более актуальной проблема беженцев. Это связано с существованием там «горячих точек», затянувшимися военными действиями, нестабильностью или негуманностью политических режимов, голодом, стихийными бедствиями, порождающими массовый исход населения из мест постоянного проживания.

На международном уровне права, порядок и условия предо-

ставления статуса беженца и политического убежища получили закрепление в таких документах, как Конвенция о статусе беженцев от 22 апреля 1954 г., Протокол, касающийся статуса беженцев, от 4 октября 1967 г., Устав Управления Верховного комисса-

277

pa ООН по делам беженцев, принятый в декабре 1950 г.1. Целый ряд положений этих международных документов получил закрепление во внутреннем праве государств, присоединившихся к ним.

Следует отметить, что из-за неурегулированности или недостаточной разработанности правовых аспектов статуса беженцев во внутреннем праве ряда государств значительное число беженцев подпадает под категорию беженцев де-факто, то есть лиц, которые в отличие от беженцев де-юре не пользуются официальной поддержкой государства пребывания. В результате права многочисленных беженцев, например, в государствах Африки, принадлежащих к тем же этническим группам, что и приграничное население страны, зачастую защищаются только местным традиционным обычным правом, не знающим официальных государственных границ2.

Согласно ст. 12 Конвенции о статусе беженцев 1954 г. «личный статус беженца определяется законами страны его домицилия или, если у него такого не имеется, законами страны его проживания». Оптимальным методом ликвидации дискриминации и обеспечения прав беженцев на равное обращение могло бы стать приобретение нового гражданства теми из них, для которых добровольная репатриация, то есть восстановление в прежнем гражданстве, неосуществима.

Предусматриваемая многими демократическими конституциями возможность предоставления убежища иностранцам (ч. 1 ст. 63 Конституции РФ, ст. 22 конституции Португалии), как правило, по политическим мотивам еще не влечет, однако, автоматического предоставления гражданства. Подобные вопросы решаются по усмотрению государства.

Как гласит ст. 63 Конституции РФ, политическое убежище предоставляется «иностранным гражданам и лицам без гражданства в соответствии с общепризнанными нормами международного права». Однако на законодательном уровне процедура предоставления политического убежища еще не разработана надлежащим образом, что делает весьма двусмысленным с правовой точки зрения положение, например, русскоязычных беженцев из республик бывшего Советского Союза. Согласно ч. 3 ст. 10 конституции Италии «иностранец, лишенный в своей стране возможности действительно пользоваться демократическими свободами, которые гарантированы итальянской Конституцией, имеет право убежища на территории Республики с соблюдением установленных законом условий». В ст. 16 (абз. 2) Основного закона ФРГ содержится похожее, хотя и более краткое положение: «Лица, преследуемые по политическим мотивам, пользуются правом убежища».

1См.: Права человека. Сборник международных договоров. Нью-Йорк, 1978.

С. 106—122.

2African refugees and the Law. Uppsala, 1978.

278