17. Управление правовой работой

В странах с высоким уровнем социальной организации правовая работа должна строиться, прежде всего, как саморегулирующаяся деятельность.

Однако для такой сложной и значимой области возможностей саморегуляции недостаточно, практически всегда существует необходимость в управляющем воздействии на правовую работу со стороны государства в лице соответствующих органов.

В СССР согласно Положению о Министерстве юстиции СССР, утвержденному постановлением Совета Министров СССР 1972 г., министерство осуществляло методическое руководство правовой работой путем издания методических указаний и рекомендаций, совместно или по согласованию с другими органами государственного управления, ознакомления на местах с состоянием правовой работы, выполнения других мероприятий.

В условиях господства частной собственности в экономике само понятие правовой работы, необходимость ее проведения и возможность государственного руководства этой работой и юридическими службами некоторыми учеными ставятся под сомнение.

Опыт показывает, что полный отказ со стороны государства от руководства и надзора за правовой работой в предпринимательских организациях был ошибочен, его следовало бы реорганизовать применительно к современным условиям. Через юридическую службу государство должно не только обеспечивать, но и контролировать соблюдение законности в деятельности предприятия.

Представляется, что в современных условиях правовой статус юрисконсульта должен быть поднят до уровня главного инженера или главного бухгалтера, особенно в вопросах соблюдения законности в деятельности организаций и применения правовых средств.

В настоящее время обязанности Минюста РФ и его региональных органов согласно Положению о Министерстве юстиции РФ 1993 г., не предусматривают функции руководства правовой работой в хозяйственной сфере.

Задача юридической службы заключается не в надзоре за деятельностью руководства предприятия, а в том, чтобы правовыми средствами и методами способствовать выполнению экономических, производственно-хозяйственных, управленческих и иных задач.

Напротив, К. К. Лебедев полагает, что методическое руководство со стороны Министерства юстиции РФ вообще недопустимо. Оно порождает только бюрократический документооборот и оправдывает существование большого аппарата юристов-чиновников. В России установлен дозволительный режим предпринимательской деятельности. Предприниматели и коммерческие организации вправе сами определять свою структуру и локальный правовой статус внутренних подразделений. Вмешательство государства в эти вопросы противоречило бы тенденциям и закономерностям рыночной экономики. Закрепление статуса штатных юристов организации на законодательном уровне нарушило бы права учредителей (участников) и руководителей коммерческих организаций на определение своей структуры и установление внутренней субординации между структурными подразделениями.

Приведенная позиция не соответствует потребностям практики. Даже в странах с развитой рыночной экономикой принято осуществлять контроль государственных органов за предпринимателями. Подтверждением этому могут служить законодательные инициативы и действия Администрации США в 2001—2003 гг., выразившиеся в усилении надзора за бухгалтерскими, юридическими службами корпораций, адвокатами и аудиторскими фирмами.

В нашей стране в данный период законодательство не предусматривает обязанностей государства, его органов по управлению правовой работой. Исполнительные органы вообще не занимаются правовой работой, поскольку такие функции им не вменены.

Необходимость руководства правовой работой, деятельностью юридических служб со стороны государства диктуется рядом обстоятельств:

Во-первых, в процессе такого руководства обеспечивается направление усилий юридических служб на содействие решению важнейших задач, стоящих перед государством на данном этапе.

Во-вторых, следует учитывать различный уровень подготовки юристов и необходимость оказания помощи в овладении более эффективными приемами работы.

В-третьих, сами руководители предпринимательских организаций совершенно не знакомы с задачами юристов и содержанием правовой работы, в связи с чем не в состоянии квалифицированно направлять усилия своих юридических служб на достижение соответствующих результатов,

В последние полвека под влиянием потребностей правовой практики сформировалась некоторая система методов управления правовой работой со стороны государства. Можно выделить четыре группы способов управляющего воздействия на правовую работу, применявшиеся на практике:

• законодательное, нормативное регулирование правовой работы. В советский период, как было показано выше, правовая работа достаточно полно и разносторонне регулировалась законодательством и иными нормативными правовыми актами.

Для формирования правового государства, правовой экономики необходимо, чтобы правовая работа, ее общее содержание и назначение были закреплены в федеральном законе.

Требуют законодательного закрепления с учетом современных условий основные задачи юридической службы, порядок ее участия в правовой работе, современные методы деятельности. В Положении о Минюсте РФ следовало бы, как это существовало прежде, закрепить задачи методического руководства правовой работой, координации деятельности юридических служб в предпринимательских и иных организациях. Государство обязано создавать кадровую, социальную базу для последовательного укрепления законности, правовых начал в предпринимательстве.

• организационное воздействие.

Организационные способы включают в себя:

- принятие государственных программ по совершенствованию правовой работы на федеральном и региональных уровнях;

- издание правил и иных нормативных правовых актов по различным вопросам ведения правовой работы и деятельности юридических служб;

- разработку министерствами, ведомствами, центральными звеньями холдингов, финансово-промышленных групп (ФПГ), концернами, корпорациями и объединениями сквозных планов мероприятий по правовой работе с установлением в них заданий для центрального и нижестоящих звеньев;

- создание общегосударственных, отраслевых и внутрихозяйственных систем повышения квалификации и переподготовки кадров по вопросам правовой работы;

- проведение проверок соблюдения требований законодательства о правовой работе, рассмотрение результатов проверок совместно с руководителями организаций и их юридических служб для устранения недостатков;

- установление государственной или отраслевой отчетности о правовой работе и анализ отчетов для принятия соответствующих мер;

- применение мер государственного поощрения за лучшие результаты в правовой работе.

• административные способы управляющего воздействия.

В эту группу можно включить:

- лицензирование деятельности по юридическому обслуживанию, которое требует восстановления при условии четкой разработки системы оснований и процедуры лишения лицензии. Такой порядок прежде был установлен, однако из-за крайней неудачности фактически не применялся на практике и был упразднен;

- аккредитация, т. е. удостоверение полномочий конкретных работников юридических отделов фирм или адвокатов на представительство в соответствующих судах или иных органах. Аккредитация позволяет обеспечить допуск в соответствующие органы лиц, хорошо ознакомленных с правилами деятельности и способных решать вопросы, не создавая неоправданных задержек и затруднений;

- сертификация юридических работников на право выполнения определенных видов работ с выдачей квалификационных сертификатов.

• способы методического руководства правовой работой.

Они имеют двоякое применение. Во-первых, методическое руководство правовой работой осуществляется в отношении организаций, не находящихся в административном подчинении или экономической зависимости от органа, осуществляющего такое руководство. Здесь меры по руководству не носят непосредственно обязывающего характера. Во-вторых, обязанность методического руководства правовой работой в организации возложена на юридические отделы и юрисконсультов организаций. Она предусмотрена Квалификационным справочником Минтруда РФ 1998 г. в перечне обязанностей начальника юридического отдела и юрисконсульта. Такое руководство осуществляется в отношении других подразделений и сотрудников данной организации.

Различают следующие способы методического руководства:

- ознакомление с состоянием правовой работы в организации, структурном подразделении и обсуждение результатов с руководителем для устранения недочетов и совершенствования работы;

- издание методических указаний, рекомендаций и обзоров по различным вопросам ведения правовой работы;

- обобщение и пропаганда передового опыта, достижений в ведении правовой работы;

- проведение совещаний, симпозиумов, круглых столов по проблемам правовой работы;

- организация лекций и семинаров, циклов занятий для предпринимателей и юристов по ведению правовой работы.

Правовая работа, будучи важным аспектом регулирования хозяйственной деятельности, требует четкой организации и, следовательно, воздействия со стороны государства.

Это воздействие должно быть направлено на:

А) установление и поддержание определенного порядка в деятельности коммерческих организаций

Б) обеспечение законности и повышение на правовой основе их экономической эффективности. Это направление, по нашему мнению, должно быть предусмотрено законодательством в качестве одной из главных задач соответствующих органов исполнительной власти и, прежде всего, Правительства и Министерства юстиции России. Органы юстиции в центре и на местах призваны оказывать организующее и направляющее воздействие на юридические службы хозяйствующих субъектов с целью ориентирования на выполнение основных задач, внедрения оптимальных методов ведения правовой работы и повышения квалификации работников юридических служб.

Методические рекомендации представляют собой акты информационного характера, содержащие научно обоснованные разработки (советы, предложения), подготовленные на основе изучения и обобщения положительного опыта деятельности юридических служб по наиболее важным вопросам правовой работы. У организации есть право выбора — следовать рекомендациям или отказаться от них

Некоторые органы государственной власти в современных условиях продолжают признавать управление правовой работой важным направлением в своей деятельности. Так, Министерство обороны РФ приняло ряд актов, направленных на укрепление законности в Вооруженных Силах РФ. Важнейший из них — Наставление по правовой работе 2001 г. подробно регламентирует правовую работу.

Подразделения юридической службы Вооруженных Сил РФ под руководством соответствующих командиров и начальников, проводя мероприятия правовой работы, непосредственно осуществляют следующие основные функции:

- правовая экспертиза проектов приказов и директив должностных лиц;

- правовое обеспечение договорной, претензионной и исковой работы;

- проверка состояния правовой работы в войсках (силах) и органах военного управления;

- организация справочной работы по приказам, директивам и другим нормативным актам, ведение их контрольных экземпляров;

- консультации и справки по правовым вопросам, возникающим в деятельности органов военного управления;

- участие в организации и работе нештатных юридических консультаций;

- участие в организации и проведении правового обучения и др.

Характерными особенностями отличается система управления правовой работой в нефтегазовом комплексе. Там были образованы специальные министерства и ведомства — Минтопэнерго России, Федеральный горный и промышленный надзор России, Госкомэкологии России и др. На нижестоящем уровне созданы вертикально интегрированные холдинги и входящие в их состав организации.

Министерства и ведомства комплекса в определенной степени осуществляют методическое руководство правовой работой, направляя хозяйствующим субъектам информационные письма по отдельным вопросам деятельности юридических служб. Что касается вертикально-интегрированных холдингов (компании «Газпром», «Роснефть», «Сиданко», «Лукойл», «Сибнефть», «ЮКОС» и др.), то они ведут организационное управление правовой работой в дочерних организациях. Так, они руководят правовой работой на местах и контролируют ее состояние, получают ежемесячную отчетность об исполнении заключенных договоров и внешнеторговых контрактов.