ИГПЗС учебный год 2023 / Vestnik. 2010. 3

ных и исполнительно-распорядительных функций. Так, в ст. 10 Закона РК от 23 июля 1999 г. «О государственной службе» закреплен запрет на совмещение полномочий государственного служащего и депутатов представительных органов власти5.

В качестве важного элемента региональной системы сдержек и противовесов Конституция и Закон 2001 г. предусматривают право маслихата выразить недоверие акиму регионального уровня. Данный механизм сдержива ния «незаконной» деятельности акима призван обеспечивать стабильность функционирования представительной и исполнительной власти на регио нальном уровне и способствовать предотвращению возможных злоупотреб лений в системе исполнительной власти региона. Полномочие выразить недоверие акиму и поставить соответствующий вопрос перед главой государства согласуется с полномочием дать согласие главе государства на назначение акима. Если раньше для выраже ния маслихатом недоверия акиму и постановки вопроса о его освобождении от должности перед Президентом РК требовалось две трети голосов от об щего числа его депутатов, то после внесенных поправок от 21 мая 2007 г. в п. 5 ст. 87 Конституции РК достаточно большинства голосов от общего числа депутатов маслихата. Инициаторами решения о недоверии акиму при этом должны быть не менее чем одна пятая депутатов от общего числа депу татов маслихата.

Вместе с тем следует признать, что в практике маслихатов еще не было случая, когда депутаты могли бы заставить акимов регионального уровня уйти с должности путем выражением недоверия. Это связано, во-первых, с тем, что в действующем законодательстве отсут ствует регламентация условий и порядка привлечения к ответственности акима, что негативно сказывается на практике реализации вотума недоверия. В частно сти, в законе не регла ментированы: порядок взаимодействия Президента РК и ре гионального маслихата при выражении недоверия акиму; последствия выражения как согласия, так и несогласия Президента РК с решением маслихата о выражении вотума не доверия; сроки рассмотрения главой государства представления маслихата о выражении недоверия; последствия, наступающие в случае освобождения акима от должности; право маслихата повторно выражать недоверие акиму.

Анализ регламентов маслихатов также свидетельствует о том, что они в незначитель ной степени рег ламентируют порядок и процедуру выражения недоверия акиму. Исключение составляет лишь регламент Южно-Казахстанского обла стного маслихата от 19 июля 2007 г., ко - торый в п. 78-81 весьма удачно конкретизирует нормы Закона 2001 г. Например, «предложение о включении вопроса о вы ражении недо-

5 Закон РК от 23 июля 1999 г. № 453-I «О государственной службе» // Казахстанская правда. 1999. 6 авг.

верия акиму области в повестку дня сессии может вноситься во время работы сессии об ластного маслихата по стоянными комиссиями, а также отдельными депута тами. На сессии с обос нованием причин поста новки данного вопроса высту пают инициаторы его рассмотрения

изаслуши вается мнение каждой посто янной комиссии. Затем проводится обсуждение данного вопроса, в ходе ко торого депутаты област ного маслихата имеют право задавать вопросы акиму области

ивысказы ваться за выражение недо верия или против. В случае принятия областным маслихатом решения о не доверии акиму области редакци онная комиссия сессии областного маслихата готовит текст обращения к Президенту РК об освобожде нии акима области от должности»6. Между тем полагаем, что в силу высокой общественно-по- литической значимости института выражения недоверия акиму регионального уровня регулирование важнейших процедур в данной сфере не может осуществляться только нормами регламентов маслихатов, поскольку регламент, будучи правовым ак том подзаконного характера, сори ентирован прежде всего на обеспечение деятельности самого представитель ного органа. Тогда как выражение недо верия является элементом механизма «сдержек и противовесов» в систе ме взаимоотношений представительной и исполнительной властей на региональном уровне и потому ну ждается в про цедурной регламентации на законодательном уровне.

Во-вторых, решение маслихата о выражении недоверия не влечет немедленное освобождение акима от должности, а лишь выступает основа нием для рассмотрения данного вопроса Президентом РК, который в свою очередь решает: поддержать инициативу маслихата и освободить акима от должности или же не соглашаться с представительным органом власти и не предпринимать никаких действий. Таким образом, выражение маслихатом акиму недоверия носит предварительный характер и является лишь попыткой обратить внимание Президента РК на несогласие с действиями акима. При этом следует учитывать, что выражение недоверия акиму косвенно означает несогласие с кадровой политикой главы государства, поскольку аким является представителем Президента РК. Поэтому, как справед ливо отмечает А. Чеботарев, «в нынешних условиях трудно собрать нужное количество голосов депутатов, недовольных работой акима и не побоявшихся вы разить это отношение открыто»7. В настоящее время большинство депутатов региональных маслихатов являются предпринимателями и поэтому боятся давления со стороны акима и его команды, любая попытка пойти против «главы региона» будет сопря-

6 Решение Южно-Казахстанского областного маслихата от 19 июля 2007 г. № 34/ 384-III «О Регламенте Южно-Казахстанского областного маслихата». Текущий архив маслихата Южно-Казахстанского обл. маслихата.

7Чеботарев А. Политико-правовой статус местного государственного управления

вРеспублике Казахстан // Правовая реформа в Казахстане. 2000. № 3 (7). С. 36–40.

жена с наступлением для них не благоприятных последствий. Кроме того, следует учитывать и тот факт, что депу таты, являющиеся руководите лями уч реждений образо вания, здравоохранения и других организаций социальной сферы, финансируемых из бюджета соответствующего ре гиона, находятся в прямой зависимости от кадровой поли тики акима, по скольку назначение многих из них проходит не без его участия.

Отличительной особенностью применения института выражения недоверия акиму является следующее: маслихат может выразить недоверие не исполнительному органу власти, как Парламент РК, а акиму; принятие главой государства решения об отставке акима не влечет за собой отставку всего акимата как коллегиального исполнительного органа власти. Иными словами, мера конституционно-пра- вовой ответственности в форме выражения не доверия за проводимую социально-экономическую политику в регионе может быть применена только к акиму. Между тем полагаем, что такой подход противоречит п. 3 ст. 27 Закона 2001 г., согласно которому ответственность за реализа цию возложенных функций перед маслихатом несет весь акимат региона как коллегиальный исполнительный орган власти, в состав которого входит не только аким, но и его заместители, руководитель аппарата акима, первые руководители исполнительных органов, финансируемых из регионального бюджета. Коллегиальный характер деятельности акимата предполагает, что все важнейшие решения данного органа по вопросам, отнесенным к его компетенции, принимаются исключительно на его заседаниях большинством голосов его членов. Поэтому акимат должен нести солидарную (коллективную) ответственность за реализацию возложенных на него функций (проводимый политический курс и осуществляемую управленческую дея тельность), т. е. решение Президента РК об освобождении акима от должности в связи с выражением ему недоверия маслихатом должно влечь за собой отставку всего возглавляемого им акимата.

Согласно п. 2 ст. 24 Закона 2001 г. основанием для рассмотрения мас лихатом вопроса о выражении недо верия акиму является двукратное неутверждение маслиха том представленных акимом отчетов об исполнении планов, экономических и социальных программ развития терри тории, регионального бюджета. Отсутствие объективных критериев выражения недоверия акиму дает основание рассматривать институт выражения недо верия как одну из мер политической ответственности акима перед представительным органом. По Закону 2001 г. маслихат, принимая такое решение, не обязан обосновывать причины неутверждения представленного акимом отчета: степень свободы усмотрения в этом случае очень велика. Причины принятия маслихатом такого реше ния могут быть самые разные: негативная оценка деятельности, неисполнение или ненадлежащее исполнение акимом своих обязанностей, политические пристрастия или личные полити-

ческие амбиции депутатов и т.д. Применение указанной меры принуждения к акиму наступает по инициативе маслихата без обязательного наличия всех необходимых условий, вне строгого процессуального порядка и не требует установления факта правонарушения и вины и дальнейшего их подтверждения в судебном порядке. Между тем полагаем, что конституционно-правовая ответственность акима

ивозглавляемого им исполнительного органа перед маслихатом должна наступать прежде всего по юрисдикционным основаниям, т.е. подтверждением в судебном порядке неправомерной деятельности акима (акимата), выразившейся в конкретных нарушениях действующего законодательства, противоправных решениях или действиях (бездействии) акима (акимата), повлекших нарушение прав, свобод

иохраняемых законом интересов граждан и юридических лиц. Подтверждение указанных фактов в судебном порядке позволит обеспечить обоснованность применения к акиму указанной меры принуждения со стороны маслихата и будет являться гарантией против произвола и субъективизма при принятии столь ответственного решения. Однако даже при наличии установленных в судебном порядке оснований применения данной меры принуждения маслихаты до обращения к Президенту РК должны иметь право на вынесение официального предупреждения акиму, а аким (акимат) — воз можность устранения допущенных нарушений в течение определенного срока (например, месяца) со дня вступления в силу судебного решения. В случае же игнори рования данного требования акимом (акиматом) правомерно выносить вопрос о его осво бождении от должности на рассмотрение Президента РК.

На наш взгляд, наряду с коллективной ответственностью акимата должна существовать индивидуальная ответственность его членов, которая должна наступать в зависимости от степени участия маслихата в формировании органов исполнительной власти. К сожалению, порядок реализации маслихатом полномочий, предусмотренный законодательством РК, не позволяет маслихатам оказывать влияние на кадровую политику акимата. Согласно подп. 5 п. 1 ст. 6 Закона 2001 г. маслихаты согласовывают решением сессии персональный состав акимата. Как уже указывалось, в состав акимата входят замес тители акима, руководитель аппарата акима и первые руководители исполнительных органов, финансируемые из регионального бюджета. Однако согласова ние маслихатом состава акимата вовсе не означает выражение согласия на на значение акимом указанных должностных лиц. Назначение и освобождение от должности членов акимата в соответствии с подп. 4 п. 1 ст. 29 Закона 2001 г. составляют прерогативу акима, за исключением его замести телей, для назначения которых требуется согласование с уполномоченными вышестоящими государствен ными органами. Кандидатуры на должности заместителей акима, руководителей исполнительных органов, финансируемых из регионального

бюджета, подбираются акимом самостоятельно. Согласно сложившейся практике, акимы регионов сначала своим актом без согласования с маслихатами назначают кандидатуры на соответствующие должности, затем вносят изменения в персональный состав акимата, а уже потом направляют список обновленного состава акимата на согласование в маслихат. Проце дура согласования, в отличие от утверждения, не предполагает обсуждения кандидатуры с точки зрения ее соответствия или несоответствия должности, а означает лишь последующее одобрение маслихатом пред ставленной акимом кандида туры. Конечно, не исключено, что в процессе согласования может возникнуть такая ситуация, когда маслихат может не согласиться с включением того или иного члена в состав акимата. К сожалению, в этом случае Закон 2001 г. не только не предусматривает последствий такого несогласия, но и не предполагает использование механизма согласительных процедур для разрешения разногласий. Поэтому окончательное слово при любом раскладе остается за акимом региона.

На наш взгляд, не вмеши ваясь в деятельность исполнительной власти, маслихаты должны иметь воз можность воздействовать на процесс принятия управленческих решений, в том числе и через кадровую политику. Участие представительного органа власти в фор мировании исполнительных органов власти само по себе не противоречит конституционному принципу разделения вла стей и не нарушает самостоятельно сти исполнительной власти. В то же время оно позволит осуществлять согла сованное функционирование и взаи модействие представительной и исполнительной власти на региональном уровне Республики Казахстан. Необходимо определить перечень тех должностей, в назначении которых должен принимать участие масли хат. Прежде всего, как пред ставительный орган власти, выра жающий интересы всех слоев населения региона, маслихат должен участвовать в назна чении руководителей управлений социально-экономического блока. При этом речь должна идти не о согласовании (так как оно в большей степени имеет консультативное значение), а о процедуре утверждения членов акимата как совершенно ином механизме: в данном случае решение маслихата будет иметь императивный характер; отклонение региональным маслихатом предложенной кандидатуры должно предполагать выдвижение и рассмотрение другой кандидатуры; только в случае утверждения кандидатуры маслихатом аким может производить ее назначение. Кроме того, маслихат должен иметь возможность выражать недоверие тем членам акимата, в назначении которых он принимал участие.

На республиканском уровне Республики Казахстан система взаимоотношений между высшими предста вительными и исполнительными органами в данном вопросе выстраивается следующим образом: каждая из палат парламента по итогам заслушивания отчета члена правительства большинством голосов от общего числа депутатов па-

латы вправе принимать обращение к Президенту РК об его освобождении от должности в случае неисполнения им законов республики; если Президент РК отклоняет такое обращение, то депутаты большинством голосов от общего числа депутатов палаты вправе по истечении шести месяцев со дня первого обращения повторно поставить перед Президентом РК вопрос об освобождении от должности члена Правительства; в этом случае Президент РК обязан освободить от должности члена Правительства РК (ч. 6 ст. 57 Конституции РК). Представляется целесообразным реализовать отдельные элементы этой схемы и на уровне регионального управления Республики Казахстан: право маслихата обращаться к акиму об освобождении от должности членов акимата, в назначении которых на должность он принимал участие; в случае если аким отклоняет такое обращение — право повторного по истечении определенного срока (например, шесть месяцев) обращения депутатов (большинством голосов от общего числа) к акиму об освобождении от должности члена акимата, что должно влечь немедленное освобождение их от должности.

Маслихаты в соответствии с подп. 3 п. 1 ст. 6 Закона 2001 г. утверждают по представлению акима схему управления административнотерриториальной единицей, которая определяется данным законом как система исполнительных органов, расположенных на соответствующей территории и финансируемых из бюджета соответствующей административно-территориальной единицы. Согласно подп. 3 п. 1 ст. 6 указанного закона схема управления административно-тер- риториальной единицей формируется на основе типовых структур местного государственного управления, утверждаемых Правительством РК. Анализ действующей в настоящее время типовой структуры местного государственного управления Республики Казахстан, утвержденной постановлением Правительства РК от 4 октября 2004 г., показывает, что в ней определяется не «система», а «структура» органов исполнительной власти региона, т.е. устанавливается конкретный их перечень8. Региональные маслихаты, руководствуясь указанной типовой структурой, утверждают не систему региональных органов исполнительной власти, а структуру этих органов, т. е. перечень конкретных органов, входящих в систему региональных органов исполнительной власти и обеспечивающих реализацию акиматом возложенных на него задач и полномочий.

Таким образом, утверждение маслихатом системы региональных органов исполнительной власти изначально невозможно, так как система этих органов, в которую входят акимат как исполнительный

8 В толковом словаре русского языка С.И. Ожегова и Н.Ю. Шведовой «структура» определятся как «строение, внутреннее устройство», а «система» — как более широкое понятие, включающее в себя помимо устройства еще и «определенный порядок в расположении и связи действий» (см.: Ожегов С.И. , Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. М., 1999).

орган общей компетенции (состоящий из акима, его заместителей, руководителя аппарата акима и первых руководителей исполнительных органов власти, финансируемых из бюджета соответствующего региона), а также исполнительные органы власти, финансируемые из бюджета соответствующего региона, уже установлена Законом 2001 г., что представляется вполне логичным, поскольку именно данным нормативным актом регулируются вопросы организации и деятельности региональных органов исполнительной власти.

Следует отметить, что до 2004 г. региональные органы исполнительной власти самостоятельно определяли количество и формы составляющих их органов, поэтому в одном акимате могло быть 20 управлений (департаментов), в другом — 18, в третьем — 289. Соответственно и структура региональных органов исполнительной власти была неоднородна, что подтверждает анализ утвержденных региональными маслихатами в этот период схем управления регионами. В настоящее время в связи с принятием типовой структуры местного государственного управления региональные исполнительные органы власти лишены самостоятельности в выборе структуры органов исполнительной власти. Постановление Правительства РК от 4 октября 2004 г., которым утверждена данная типовая структура, требует, чтобы акиматы при разработке и утверждении схем управления соответствующими регионами исходили из данной типовой структуры, т.е. региональной исполнительной власти запрещено структурировать ее органы иным способом, кроме предусмотренного в данном документе. Согласно указанной типовой структуре структура региональных органов исполнительной власти Респуб лики Казахстан унифицирована: если раньше исполнительные органы власти, фи нансируемые из бюджета соответствующего региона, могли называться и департаментами, и управлениями, то теперь только управлениями, количество которых в структуре региональных исполнительных органов власти не должно быть более 20 (в структуре акиматов гг. Астаны и Алматы с учетом особого статуса этих горо дов могут образовы ваться дополнительные управления).

Таким образом, исходя из вышеизложенного можно сделать вывод, что полномочие маслихата по утверждению схемы управления ад- министративно-территориальной единицей носит чисто формальный характер. Весьма вероятно, что в случае отсутствия в схеме управления регионом какого-либо из названных в типовой структуре органов это будет истолковано как несоответствие схемы управления регионом постановлению правительства, которое в иерархии актов находится выше издаваемых маслихатами актов. В связи с этим представляется целесообразным данное полномочие маслихата исключить.

9 Келимбетов К. Административная реформа: осознание миссии // Казахстанская правда. 2004. 12 нояб.

В контексте рассматриваемого вопроса следует коснуться и такого феномена, как разногласия. К сожалению, на законодательном уровне не определен механизм разрешения противоречий между региональными представительными и исполнительными органами власти Республики Казахстан. В практике деятельности региональных маслихатов и акиматов не было случая обжалования актов друг друга в судебном порядке. В связи с этим представляется целесообразным закрепить в Законе 2001 г. норму, предоставляющую региональным представительным и исполнительным органам власти право обращаться друг к другу с предложением о внесении изменений и (или) дополнений в нормативные правовые акты либо об их отмене, а также право обжаловать указанные акты в судебном порядке. При этом досудебными процедурами, позволяющими разрешать споры и разногласия, вполне могли бы быть следующие: создание специ альных согласительных комиссий с участием представителей заинтересован - ных сторон для урегулирования спор ной ситуа ции; совместные консультации по вопросам разработки спорных нормативных правовых актов; консульта ции по поводу деятельности са мого представительного органа, внесения акимом в маслихат кандидатур для утверждения на должности и многое другое. Внедрение в практику таких механизмов будет способствовать упо рядочению отношений по разреше нию разногласий и споров между этими органами власти, позво лит обеспечить эффективность совместной дея тельности этих органов, их согласованное функциони рование и взаимодействие.

Конституция РК (п. 3 ст. 40) возлагает на Прези дента РК функцию обеспе чения согласованного функционирования всех ветвей государственной вла сти. Вполне логично, что эта функция могла бы распространяться и на органы госу дарственной власти регионального уровня, т.е. разрешение кон фликтных ситуаций между региональными органами власти должно входить в компетенцию Прези дента РК. Между тем полномочия главы государства в данном направлении не обозна чены ни в Конституции РК, ни в Законе 2001 г, ни в ином правовом акте. Например, в Российской Федерации этот вопрос решается следующим образом: органы государственной власти уровня субъектов РФ могут обратиться к Президенту РФ, который вправе использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий (ч. 1 ст. 85 Конституции РФ); в том случае, если Президент России в течение месяца со дня обращения не использовал эти согласительные процедуры либо такие процедуры не привели к разрешению спора, заинтересованные органы могут направиться в Конституционный суд России с ходатайством о разрешении спора (п. 7 ч. 1 ст. 93 ФКЗ о Конституционном суде РФ). Полагаем, что в силу наделения Президента РК особым статусом по отношению к региональным органам власти аналогичная норма должна быть закреплена и в Конституции РК. Следует учитывать и то, что в настоящее время в Республике Казах-

стан нет органа, уполномоченного выступать в качестве инстанции, окончательно разрешающей публично-правовые споры о компетенции между региональными органами власти. На наш взгляд, таким правом следует наделить Конституционный Совет РК, учитывая его статус как органа конституционного надзора, обеспечивающего верховенство Конституции РК на всей территории Республики Казахстан и устанавливающего соответствие актов органов государственной власти Конституции РК.

Список литературы

1.Келимбетов К. Административная реформа: осознание миссии // Казахстанская правда. 2004. 12 нояб.

2.Разделение властей: Учеб. пособие. / Отв. ред. М.Н. Марченко М., 2004.

3.Чеботарев А. Политико-правовой статус местного государственного управления в Республике Казахстан // Правовая реформа в Казахстане. 2000.

№3 (7).

ВЕСТН. МОСК. УН-ТА. СЕР. 11. ПРАВО. 2010. № 3

А.А. Голубев, аспирант кафедры истории государства и права юридического факультета МГУ*

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПОДГОТОВКИ ВРАЧЕБНОГО ПЕРСОНАЛА В РСФСР В 1917–1941 гг.1

Статья посвящена анализу правового регулирования системы подготовки врачей в Советской России. В условиях нехватки медицинских кадров государство пыталось найти оптимальную модель обучения медиков, чтобы ускорить выпуск квалифицированных специалистов, лояльных правящему классу.

Ключевые слова: Народный комиссариат здравоохранения; здравоохранение; медицина; медицинский институт; медицинское образование; врач.

The article analyzes the legal regulation of the system of medical training in Soviet Russia. Under conditions of shortage of medical personnel the State attempted to find optimal model for medical training to expedite the graduation of qualified specialists, loyal to new ruling class.

Keywords: People’s Commissariat of Public Health; health care; medicine; medical institute; medical training; doctor.

Сложная ситуация с врачебными кадрами в России усугубилась с приходом к власти большевиков. Значительное число медиков, имевших до революции высокий уровень дохода, эмигрировали за границу, оставшиеся саботировали работу в лечебных заведениях. Многие врачи погибли на фронтах Первой мировой и гражданской войн, умерли от свирепствовавших в стране эпидемий тифа и холеры. Поэтому проблема острого кадрового голода требовала срочного разрешения.

В первые годы Советской власти расширяется набор в существовавшие университеты и открываются новые учебные заведения для подготовки врачей. В соответствии с политической доктриной большевиков особое внимание при приеме в вуз уделялось социальной принадлежности и политическим взглядам абитуриентов. Саботаж врачей из зажиточных слоев и интеллигенции объясняет стремление правительства проводить строгий классовый отбор студентов, воспитывая медиков из сторонников новой власти. Так, в соответствии с постановлением наркоматов Здравоохранения (Наркомздрав) и Просвещения (Наркомпрос) от 25 августа 1920 г. на первый курс медицинских факультетов в 1920 уч./г. могли поступать: 1) лица, окончив-

* andrew5551985@mail.ru

1 В данной статье рассмотрены основные направления реформирования медицинского образования, которые осуществлялись в русле преобразований в высшей школе в целом.

шие рабфак, и 2) лица, прошедшие через специальную приемную комиссию, причем в первую очередь зачислялись те из них, кто имел рекомендации от пролетарских организаций2. 25 декабря 1922 г. отдел медицинского образования Наркомпроса утвердил Инструкцию по приему на медицинские факультеты в 1922–1923 уч./г.3, в которой в императивной форме указывалось, что все, окончившие рабфак, зачислялись на учебу «вне зависимости от разверстки и возраста». При отборе остальных абитуриентов учитывалась продолжительность пребывания их на фронте и общественная деятельность. Таким образом, устанавливалось преимущественное право поступления в вузы для выходцев из среды рабочих и крестьян, не имевших, как правило, достаточных знаний, что не могло не сказаться на качестве выпускавшихся медиков и на падении уровня образования в целом.

Кроме того, Наркомпрос разработал новую концепцию высшего медицинского образования и провозгласил идею подготовки врачей широкого профиля, чтобы они легко могли работать и в городе, и в сельской местности: уклоны в специализацию признавались ненужными. В 1922 г. в учебный план включаются занятия по социальной гигиене, общей биологии, инфекционным болезням, отоларингологии, одонтологии и пр. Для ускорения выпуска молодых специалистов увеличивается число учебных недель, возрастает средняя недельная нагрузка, практические курсы вводятся по подавляющему большинству предметов. Однако осуществлять преобразования в период НЭПа оказалось крайне сложно, поскольку расходы на социальную сферу в условиях проведения денежной реформы были сильно сокращены. Заведующий отделом медицинского образования Главпрофобра И.С. Ружейников констатировал, что рассчитывать на средства из общегосударственного бюджета почти невозможно. Медицинские факультеты Смоленского, Ярославского и других университетов передавались на местный бюджет, что означало практически полное отсутствие финансирования. Но после стабилизации экономической ситуации в стране государство стало направлять дополнительные деньги на снабжение медицинских вузов. Так, 11 декабря 1925 г. СНК РСФСР принял декрет «О поднятии квалификации оканчивающих высшие учебные заведения»4, в котором предлагалось улучшить оборудование вузов, провести их ремонт и восстановление, привлечь практикующих врачей к делу преподавания. Молодые специалисты могли повысить квалификацию на организовывавшихся курсах.

2 Собрание узаконений и распоряжений рабочего и крестьянского правительства РСФСР (далее — СУ РСФСР). 1920. № 75. Ст. 353.

3Государственный архив Российской Федерации (далее — ГАРФ). Ф. А1565. Оп. 7.

Д.29. Л. 1.

4 СУ РСФСР. 1926. № 3. Ст. 6. Задача подготовки высококвалифицированных специалистов была вновь поставлена в постановлении СНК РСФСР от 27 февраля 1927 г. (СУ РСФСР. 1927. № 23. Ст. 153).

В конце 20-х — начале 30-х гг. для удовлетворения резко возросшей потребности в медицинских кадрах руководство страны снова занялось реформированием медицинского образования. 19 июня 1930 г. СНК РСФСР утвердил постановление «О реорганизации системы подготовки врачебных кадров»5, в котором отмечались многочисленные недостатки в работе медицинских факультетов и институтов. Среди них теперь оказалось обучение врачей-универсалов, что не отвечало, по мнению правительства, имевшемуся спросу на специалистов по различным болезням, недостаточная подготовленность большинства выпускников к практической деятельности. Однако исправлять ситуацию власти решили не путем увеличения сроков обучения за счет введения дополнительных дисциплин, а, как это ни парадоксально, путем сокращения этих сроков. Подготовка студентов лечебно-профилактических специальностей (терапия, хирургия, охрана материнства и детства, общесанитарная подготовка) стала занимать 4 года, а санитарно-профилактических — 3,5 года. Окончившие вузы лица до получения права самостоятельной практики должны были отработать в лечебных заведениях один год под руководством опытных врачей и познакомиться там с «реальной медициной». Предлагалось также увеличить прием на медицинские факультеты и в медицинские институты выходцев из рабоче-кресть- янской среды: для этого планировалось прикрепить к медвузам сеть рабфаков и организовать курсы по подготовке абитуриентов из рабочих, батраков, колхозников и трудящихся нацменьшинств за счет местных бюджетов, а при их отсутствии — за счет кредитов центра. Здравотделам отдаленных местностей для обеспечения их медицинским персоналом выделялись деньги на заключение договоров «контрактации» студентов. В постановлении предусматривалась передача из ведения Наркомпроса в ведение Наркомздрава всей медицинской аспирантуры6. На практике данная реформа вылилась в сокращение лекционных курсов, установление лабораторно-бригадной системы преподавания, отмену экзаменов, введение групповых зачетов7, в результате чего индивидуальная ответственность и качество подготовки студентов резко снизились. О характере обучения на медицинском факультете в 30-е гг. рассказывала, например, Л. Красина: из 350 ее сокурсников 80% составляли женщины. Преподаватели были лояльны, задавали легкие вопросы, но большинству новоиспеченных студентов учиться было сложно: они плохо читали, поэтому с трудом

5 Там же. 1930. № 28. Ст. 379.

6 Аспирантура в СССР была введена в 1927 г. Высшее медицинское образование до середины 30-х гг. находилось в ведении Наркомпроса РСФСР, а потом было передано Наркомздраву РСФСР.

7 См.: Чикин С.Я., Исаков Ю.Ф., Чекнев Б.М. Здравоохранение и подготовка врачебных кадров в СССР. М., 1980. С. 5, 25, 27.

могли усваивать материал, который лекторы раздавали учащимся в копиях8.

Указание Л. Красиной на то, что среди студентов-медиков преобладали женщины, вполне достоверно. Например, в постановлении СНК РСФСР от 10 июля 1930 г. особо указывалось на необходимость приема в медицинские вузы определенного количества женщин9. Примечательно, что в 1913 г. было всего 2300 женщин-врачей, а в 1940 г. стало 85 400 или 60% медиков, практиковавших в СССР, не считая армейский контингент10. По мнению Нормы К. Раффел, это произошло неслучайно: профессия рабочего на фабрике и заводе была более престижной, чем профессия врача, а зарплата выше. Кроме того, мужской труд был очень востребован в тяжелой промышленности. Власти культивировали у женщин стремление к получению медицинского, педагогического и т.п. образования, так как производительность их труда на предприятиях была ниже, чем у мужчин. Как цинично отмечал Наварро, характеризуя уровень советского здравоохранения, «женщины как рабочие второго сорта должны были выполнять второсортную работу»11. Правительство ввело квоты в различных отраслях народного хозяйства, где женщины смогли бы заменить мужчин, и квота в сфере здравоохранения была одной из самых высоких12. Но объяснение иностранными исследователями причин этого явления представляется несколько упрощенным. Придя к власти, большевики полностью уравняли в правах мужчин и женщин, предоставив последним право на получение высшего образования без каких-либо ограничений. Вполне разумно, что в условиях плановой экономики и нехватки рабочих рук, ощущавшейся в ходе индустриализации, руководство страны решило максимально использовать труд женщин в сфере здравоохранения, тем более что имелся уже дореволюционный опыт.

Правительство попыталось увеличить число медиков также путем их заочного обучения. 22 августа 1931 г. СНК РСФСР принял специальное постановление по докладу НКЗ о подготовке медицинских кадров13, потребовав от Наркомздрава к осени 1931 г. ввести заочную подготовку врачей различных специальностей из лиц среднего медицинского персонала, охватив не менее 4000 человек. Отдельно оговаривалась необходимость привлекать представителей национальных

8 Knaus W.A. Inside Russian Medicine. An American Doctor’s First-Hand Report. N.Y., 1981. P. 83–85.

9 СУ РСФСР. 1930. № 33. Ст. 426.

10Field M.G. Health personnel in the Soviet Union: achievements and problems // The American Journal of Public Health. 1966. Vol. 56. N 11. P. 1911.

11Comparative Health systems. Descriptive Analyses of Fourteen National Health Systems // Raffel N.K. Health Service in the Union of Soviet Socialist Republics. 1985. P. 503.

12Knaus W.A. Op. cit. Р. 82.

13СУ РСФСР. 1931. № 49. Ст. 366.

меньшинств. Непосредственно в ведении НКЗ предусматривалась организация Института по заочному обучению, а на местах — его филиалов. Примечательно, что еще 8 мая 1930 г. НКЗ уведомил свои территориальные органы о создании им Бюро заочного обучения14. Однако подготовка медиков-заочников была провалена. Методист по медицинскому образованию Рожанский в отчете за 1933 г. отмечал, что задание по организации второго набора заочников выполнено, но материалы на места не разосланы по причине срыва снабжения заочников учебными пособиями и соответственно невозможности для них самостоятельно заниматься и получать знания15. Поэтому властям пришлось отказаться от идеи обучения врачей заочным путем, которое даже при наличии книг практически осуществить невозможно.

Нехватка аудиторий в вузах привела к тому, что некоторые студенты стали обучаться непосредственно в медицинских учреждениях. Во исполнение упомянутого постановления СНК РСФСР от 22 августа 1931 г. в Москве и Ленинграде были образованы специфические ме- дико-образовательные заведения: больница-медвуз-техникум. В Москве на базе областного клинического института открылся ле- чебно-профилактический факультет, на который приняли 180 учащихся, в Ленинграде аналогичный факультет появился при больнице им. Мечникова, а при Ленинградском институте охраны материнства и младенчества — факультет охраны материнства, младенчества и детства, куда было зачислено по 100 студентов16.

Специальные мероприятия проводились по увеличению численности профессорско-преподавательского состава по теоретическим дисциплинам: предусматривалось только в 1932 г. принять в аспирантуру 2000 человек17. Улучшению материально-технической и производственной базы университетов, обеспечению их квалифицированным преподавательским составом посвящено и постановление СНК РСФСР от 4 июня 1933 г. по докладу Московского государственного университета18.

Стремясь выполнить задачи, поставленные правительством, Наркомздрав пошел на дальнейшее сокращение сроков обучения студентов, запланировав к 1936 г. выпустить 25 000 молодых специалистов19. В этих целях, согласно приказу Наркомздрава, в 1932 г. было установлено 3-летнее обучение для врачей любых медицинских специальностей, понижались требования к общеобразовательному уровню абитуриентов. Однако уже 3 сентября 1934 г. на общесоюзном уровне

14ГАРФ. Ф. А482. Оп. 1. Д. 669. Л. 190.

15Там же. Оп. 39. Д. 2. Л. 18.

16Там же. Оп. 24. Д. 6. Л. 79.

17Временное положение об аспирантах при научных учреждениях НКЗ и анкета аспиранта были утверждены 3 января 1927 г. (Там же. Оп. 1. Д. 606. Л. 10, 11).

18СУ РСФСР. 1933. № 34. Ст. 122.

19ГАРФ. Ф. А482. Оп. 24. Д. 8. Л. 19.

Таким образом, к концу исследуемого периода власти так и не сумели решить стоявшую перед ними задачу подготовки достаточного количества высококвалифицированного высшего медицинского персонала. В связи с огромными потребностями страны во врачебных кадрах ставка была сделана на увеличение численности молодых специалистов, а не на их профессионализм. При этом нельзя не отметить успехов, достигнутых советским правительством. Если в 1913 г. на одного врача в Российской империи приходилось 7146 жителей, то в 1940 г. в РСФСР — в среднем 1370 человек25. В 1914 г. действовало только 7 высших учебных заведений, готовивших 700 врачей в год, а в 1940 г. из бюджета РСФСР финансировалось 28 медицинских, 8 стоматологических и 2 фармацевтических института, в которых на 1 января 1940 г. обучалось 53644 студента. Значительная работа велась по повышению квалификации уже практиковавших врачей, для чего открывались специальные курсы и образовательные учреждения26. Насколько оправданной была проводившаяся политика, судить непросто. Эксперименты с сокращением сроков обучения, введением заочного образования результатов не дали и были быстро прекращены. Руководители государства оказались перед дилеммой: или у населения есть доступ хоть к какой-то врачебной помощи, или же его нет вообще. Соответственно выбор был сделан в пользу первого варианта. Рост числа студентов, а как следствие — и выпускавшихся врачей за счет выходцев из рабоче-крестьянской среды и женщин позволил большевикам обеспечить страну медиками, разделявшими идеологию правящей партии и близкими по духу и взглядам большинству больных. Проблема состояла лишь в том, что доучиваться им приходилось на рабочем месте, подчас самостоятельно принимая решения, от которых зависели не только здоровье, но и жизнь пациентов.

Список литературы:

1.Чикин С.Я., Исаков Ю.Ф., Чекнев Б.М. Здравоохранение и подготовка врачебных кадров в СССР. М., 1980.

2.Field M.G. Health personnel in the Soviet Union: achievements and problems // The American Journal of Public Health. 1966. Vol. 56. N. 11.

3.Knaus W.A. Inside Russian Medicine. An American Doctor’s First-Hand Report. N. Y., 1981.

25ГАРФ. Ф. А630. Оп. 1. Д. 30. Л. 6.

26Там же. Ф. А482. Оп. 24. Д. 964. Л. 13, 15.

ТРЕБОВАНИЯ

К ПУБЛИКАЦИЯМ, ПРЕДСТАВЛЯЕМЫМ В ЖУРНАЛ «ВЕСТНИК МОСКОВСКОГО УНИВЕРСИТЕТА. СЕРИЯ 11. ПРАВО»

в связи с решением Президиума Высшей аттестационной комиссии Минобрнауки России об изменении порядка формирования ведущих рецензируемых научных журналов и изданий, в которых должны быть опубликованы основные научные результаты диссертаций на соискание ученых степеней доктора и кандидата наук, и включением научных периодических изданий в каталог Научной электронной библиотеки (РУНЭБ) и формируемый Российский индекс научного цитирования (РИНЦ)

Общие требования

Статьи и материалы должны быть посвящены правовой тематике. Название статей или материалов должно отражать их содержание. Условием публикации статей и материалов является наличие рекомен-

дации соответствующей кафедры (лаборатории) и положительной рецензии на данную статью (материал) члена редакционной коллегии журнала (не являющегося членом кафедры (лаборатории), к которой относится автор).

Плата с аспирантов за публикацию рукописей не взимается.

Оформление рукописей

Статьи и материалы должны быть распечатаны на листах формата А 4 в двух экз. с полуторным междустрочным интервалом и полями не менее 2 см.

Кстатье должна прилагаться исправная дискета (или иной электронный носитель), содержащая файл со статьей в окончательной редакции.

На первой странице рукописи указывается следующая информация об авторе (соавторах): имя, отчество, фамилия, ученая степень, ученое звание, место работы, должность, номера телефонов (служебный и/или домашний), адрес электронной почты или иная контактная информация.

Кстатье должна прилагаться аннотация статьи (3–4 предложения) и ключевые слова на русском и английском языках.

Ссылки на цитируемые произведения должны быть оформлены в тексте

ввиде подстрочных примечаний, а список процитированных произведений должен быть вынесен в конец статьи в виде Списка литературы.

УЧРЕДИТЕЛЬ:

Московский государственный университет имени М.В. Ломоносова

РЕДАКЦИОННАЯ КОЛЛЕГИЯ:

А.К. ГОЛИЧЕНКОВ — главный редактор Н.В. КОЗЛОВА — заместитель главного редактора А.А. БАТАЛОВ — ответственный секретарь

С.А. АВАКЬЯН, А.П. АЛЕХИН, А.В. АСОСКОВ, Н.А. БОГДАНОВА, Н.С. БОЧАРОВА, М.И. ВАСИЛЬЕВА, Л.В. ГОЛОВКО, Е.П. ГУБИН, К.Ф. ГУЦЕНКО, М.Ф. ИВЛИЕВА, А.С. ИСПОЛИНОВ,

В.С. КОМИССАРОВ, А.А. КОСОВЕЦ, A.М. КУРЕННОЙ, М.Н. МАРЧЕНКО, Е.Е. МАЧУЛЬСКАЯ, Б.И. ПУГИНСКИЙ, Е.А. СУХАНОВ, Т.И. ТАРАСОВА, Ю.М. ТКАЧЕВСКИЙ,

В.А. ТОМСИНОВ, М.К. ТРЕУШНИКОВ, А.Е. ШЕРСТОБИТОВ, Н.П. ЯБЛОКОВ

Редактор Т.В. Мазуркова Технический редактор Н.И. Матюшина Корректор А.Я. Марьясис

АДРЕС РЕДАКЦИИ:

125009, Москва, ул. Б. Никитская, 5/7 vmu_red@mail.ru

vestnik@law.msu.ru

Статьи, поступившие в редакцию, не рецензируются и не возвращаются

Журнал зарегистрирован в Министерстве печати и информации РФ. Свидетельство о регистрации № 012715 от 6 июля 1994 г.

Подписано в печать 18.03.2010. Формат 60 ´90 1/16. Бумага офс. № 1. Гарнитура Таймс. Офсетная печать. Усл. печ. л. 7,5. Усл. кр.-отт. 6,1. Уч.-изд. л. 7,9. Тираж 815 экз. Изд. № 8967. Заказ № .

Ордена «Знак Почета» Издательство Московского университета. 125009, Москва, ул. Б. Никитская, 5/7. Тел. 697-31-28. Типография ордена «Знак Почета» Издательства МГУ.

119992, Москва, Ленинские горы.

ИНДЕКС 71011 (каталог “Роспечать”)

ИНДЕКС 40520 (каталог “Пресса России”)

ИЗДАТЕЛЬСТВО

МОСКОВСКОГО

УНИВЕРСИТЕТА