ИГПЗС учебный год 2023 / Vestnik. 2010. 3

занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до одного года.

И наконец, в ч. 3 ст. 178 УК РФ были исключены указание на нижний предел лишения свободы (три года) и штраф, в то же время был введен дополнительный вид наказания — лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок от одного года до трех лет.

Остановимся на этих изменениях более подробно. Исходя из диспозиции новой уголовно-правовой нормы, объективная сторона преступления, как и в прежней редакции ст. 178 УК РФ, выражается в трех самостоя тельных формах: недопущение конкуренции; ограничени еконкуренции; устранение конкуренции. Вместе с тем внесены существенные изменения в способы совершения этих деяний.

В диспозиции нормы указаны пять способов совершения данного преступления:

1)заключение ограничивающих конкуренцию соглашений;

2)осуществление ограничивающих конкуренцию согласованных действий;

3)неоднократное злоупотребление доминирующим положением, выразившимся в установлении и (или) поддержании монопольно высокой или монопольно низкой цены товара;

4)необоснованный отказ или уклонение от заключения договора;

5)ограничение доступа на рынок.

Во-первых, возникает вопрос: являются ли необоснованный отказ или уклонение от заключения договора и ограничение доступа на рынок самостоятельными способами совершения преступления либо это разновидности неоднократного злоупотребления доминирующим положением?

Анализируемая норма имеет бланкетную диспозицию, поэтому для уяснения понятий и терминов, содержащихся в ст. 178 УК РФ, следует обращаться к Федеральному закону от 26 июля 2006 г. № 135ФЗ «О защите конкуренции»5. Указанный нормативно-правовой акт содержит запрет на необоснованный отказ или уклонение от заключения договора и ограничение доступа на рынок как в ст. 10 «Злоупотребление хозяйствующим субъектом доминирующим положением», так и в ст. 11 «Запрет на ограничивающие конкуренцию соглашения или согласованные действия хозяйствующих субъектов».

Во-вторых, согласно названному Федеральному закону, только ограничивающих конкуренцию соглашений или согласованных действий хозяйствующих субъектов в зависимости от способа подсчета можно выделить от 9 до 32 разновидностей (ч. 1 ст. 11). Следовательно, любой вид таких соглашений или согласованных действий, ограничивающих конкуренцию, является уголовно-наказуемым в случае при-

5 Собрание законодательства РФ. 2006. № 31 (ч. I). Ст. 3434.

чинения крупного ущерба или при извлечении дохода в крупном размере. При этом доказать факт заключения подобных соглашений и осуществления согласованных действий будет крайне сложно. Дополнительную трудность может вызвать установление причинно-след- ственной связи между такими действиями и причинением крупного ущерба или извлечения дохода в крупном размере, а для злоупотребления доминирующим положением требуется еще и установление неоднократности.

Если законодатель считает, что любое соглашение или согласованные действия, ограничивающие конкуренцию и причинившие крупный ущерб либо повлекшие извлечение дохода в крупном размере, являются общественно опасными, то диспозицию нормы следовало сформулировать таким образом: «заключение незаконных соглашений или совершение согласованных действий, ограничивающих конкуренцию, причинивших крупный ущерб либо повлекших извлечение дохода в крупном размере».

С отнесением к числу уголовно-наказуемых всех случаев соглашений или согласованных действий, которыми причиняется крупный ущерб или достигается крупный доход, трудно согласиться. Уголовную ответственность следует устанавливать только за наиболее опасные нарушения антимонопольного законодательства, т. е. такие действия, которые делают невозможным конкуренцию на товарных рынках или значительно ее ограничивают, причиняя тем самым ущерб экономике и ее субъектам.

Кроме того, сам факт достижения таких соглашений является не чем иным, как подготовкой к ограничению конкуренции. В действующем УК РФ объем криминализации приготовления был существенно сокращен. Согласно ст. 30 наказывается лишь приготовление к тяжкому или особо тяжкому преступлениям. Правда, иногда законодатель объявляет по существу приготовление оконченным деянием, но это делается для наиболее опасных преступлений, где сама подготовка преступления уже создает повышенную угрозу правоохраняемым ценностям. Например, в УК содержатся составы организации незаконного вооруженного формирования (ст. 208), банды (ст. 209), преступного сообщества (ст. 210) и др.

На наш взгляд, общественно опасными и уголовно-наказуемыми следует признавать не просто соглашения, а такие согласованные действия, которые привели: а) к установлению и (или) поддержанию цен (тарифов), скидок, надбавок (доплат), наценок; б) к разделу товарного рынка по территориальному признаку, объему и (или) ассортименту продаж (покупки) товаров, составу продавцов, покупателей (заказчиков); в) необоснованному установлению различных цен (тарифов) на один и тот же товар; г) создание препятствий доступа на товарный рынок или выходу из товарного рынка другим хозяйствующим субъектам.

Помимо дифференциации нарушений, ведущих к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, необходимо указать в диспозиции нормы на их систематичность. Понятие «систематичность» считаем возможным толковать в соответствии с п. 11 ст. 4 Федерального закона «О защите конкуренции», где указывается, что «систематическое осуществление монополистической деятельности — осуществление хозяйствующим субъектом монополистической деятельности, выявленное в установленном настоящим Федеральным законом порядке более двух раз в течение трех лет».

В-третьих, в качестве одной из форм способа недопущения, ограничения или устранения конкуренции в ст. 178 УК РФ называется неоднократное злоупотребление доминирующим положением. При этом в п. 4 примечания к статье указывается, что такое злоупотребление имеет место в случае «совершения лицом более двух таких действий в течение трех лет, за которые такое лицо было привлечено к административной ответственности». Таким образом, мы возвращаемся к административной преюдиции, существовавшей в УК РСФСР 1960 г.

Как известно, УК РФ 1996 г. отказался от конструкций составов с административной преюдицией6. Это связано с тем, что преступлением признается виновно совершенное общественно опасное деяние, запрещенное Уголовным кодексом под угрозой наказания (ч. 1 ст. 14 УК РФ). Именно общественная опасность отличает преступление от любого административного правонарушения, которое обладает лишь вредоносностью. Неоднократное совершение административного (т.е. не общественно опасного) правонарушения не может трансформироваться в преступление, а останется множественностью административных правонарушений. Административная преюдиция противоречит понятию «преступление» и «размывает» границы преступного и непреступного.

Кроме того, понятие «неоднократное злоупотребление доминирующим положением» не соответствует Федеральному закону «О защите конкуренции» и противоречит Кодексу РФ об административных правонарушениях (КоАП). Так, названный Федеральный закон, раскрывая в п. 11 ст. 4 понятие «систематическое осуществление монополистической деятельности», не связывает систематичность с привлечением лица к административной ответственности. Статья 4.6 КоАП РФ устанавливает, что лицо, которому назначено административное наказание за совершение административного правонарушения, считается подвергнутым данному наказанию в течение одного года

6 В действующем УК существует несколько составов с преюдицией, но они не предполагают возложение уголовной ответственности на лицо, до этого привлеченное к административной ответственности за то же самое нарушение. К числу таких составов относятся, например, составы, предусмотренные ч. 2 ст. 169 и ст. 282–2 УК.

со дня окончания исполнения постановления о назначении административного наказания. Следовательно, фактически невозможно возложение административной ответственности более двух раз (т.е. как минимум трижды) за одни и те же действия в течение трех лет. Через год после наложения административного взыскания лицо будет считаться не подвергавшимся ему.

Неоднократность как институт была исключена из УК РФ Федеральным законом от 8 декабря 2003 г. № 162-ФЗ. В действующей редакции УК законодатель использует понятие «неоднократность» как конструктивный элемент объективной стороны нескольких составов: например, в ст. 154 «Незаконное усыновление (удочерение)» и в ст. 180 «Незаконное использование товарного знака».

Уголовная ответственность по ст. 180 УК РФ за незаконное использование чужого товарного знака или других средств индивидуализации наступает только в тех случаях, когда это деяние совершено неоднократно или причинило крупный ущерб. Признак неоднократности в ст. 180 УК вызывает неоднозначное отношение как у теоретиков уголовного права, так и практических работников. Пленум Верховного суда РФ в постановлении от 26 апреля 2007 г. № 14 «О практике рассмотрения судами уголовных дел о нарушении авторских, смежных, изобретательских и патентных прав, а также о незаконном использовании товарного знака» дал следующее толкование этого признака: «…неоднократность по смыслу части 1 статьи 180 УК РФ предполагает совершение лицом двух и более деяний, состоящих в незаконном использовании товарного знака, знака обслуживания, наименования места происхождения товара или сходных с ними обозначений для однородных товаров. (При этом может иметь место как неоднократное использование одного и того же средства индивидуализации товара (услуги), так и одновременное использование двух или более чужих товарных знаков или других средств индивидуализации на одной единице товара.)». Следовательно, применительно к ч. 2 ст. 180 УК РФ неоднократным признается совершение уже двух подобных нарушений.

Основываясь на данном толковании Верховного суда РФ в отношении ст. 180 УК РФ, следовало бы признак неоднократности нарушения антимонопольного законодательства определять подобным образом, т.е. когда лицом совершается два или более запрещенных деяний, направленных на недопущение, ограничение или устранение конкуренции, либо когда такие деяния совершаются в отношении двух или более видов товаров или хозяйствующих субъектов. Например, это деяние имело бы место в случае установления или поддержания цен на несколько видов товаров или создания препятствий доступа на товарный рынок нескольким хозяйствующим субъектам.

Не вызывает возражений дополнение основного состава преступления таким альтернативным последствием (помимо причинения

крупного ущерба), как извлечение дохода в крупном размере. Вместе с тем в целях соблюдения единообразия терминологии уголовного закона необходимо изложить данный признак так: «…сопряжено с извлечением дохода в крупном размере».

Кроме того, применение в п. 1 и 2 примечания к ст. 178 УК РФ различных критериев определения размера дохода и ущерба (крупного и особо крупного) не может быть признано удачным. В других случаях размер дохода и размер ущерба, установленные в Особенной части УК, совпадают: например, в примечании к ст. 169 УК РФ. Данный подход представляется обоснованным.

Следует также учесть, что крупный ущерб и извлечение дохода в крупном размере, указанные в качестве общественно-опасных последствий, являются криминообразующими признаками и критериями отграничения преступления от административных правонарушений в сфере конкуренции.

Несмотря на то что субъектом преступления, согласно ст. 19 УК РФ, может быть только физическое лицо, при определении ущерба и дохода, о котором говорится в ст. 178 УК РФ, учитывается весь доход, полученный от незаконных действий в сфере конкуренции, в том числе полученный хозяйствующим субъектом-организацией, в чьих интересах действовало физическое лицо.

Представляется необходимым в качестве признака основного состава рассматриваемого преступления указать на «крупный размер» совершенных деяний. При такой формулировке уголовно-наказуемым будет, например, достижение незаконного соглашения или совершение согласованных действий, которые привели к необоснованному установлению и (или) поддержанию цен. Последний признак следует определить в примечании к ст. 178 УК РФ.

Нельзя признать криминологически обоснованным смягчение уголовной ответственности за данное преступление, сопряженное с уничтожением или повреждением чужого имущества либо с угрозой его уничтожения или повреждения, при отсутствии признаков вымогательства (п. «б» ч. 2 ст. 178 УК РФ). При совершении данного квалифицированного состава преступления имеет место посягательство на два объекта — на законную экономическую деятельность и собственность, что и обусловливает его повышенную общественную опасность. В составе вымогательства (ст. 163 УК РФ), от которого следует отграничивать анализируемый состав, угроза применения насилия и угроза уничтожения или повреждения чужого имущества рассматриваются как равноценные виды психического вреда (ч. 1). В действительности угроза уничтожения имущества может быть не менее, но даже более опасной. Например, угроза поджечь дом, в котором проживает семья, или уничтожить дорогостоящее оборудование, используемое предпринимателем. В то же время угроза причинения физического вреда может быть выражена в угрозе ограничения свободы и т.п.

Не может быть поддержано исключение из числа квалифицирующих признаков групповых форм соучастия. Преступление, совершенное в соучастии, обладает, как правило, большей общественной опасностью по сравнению с единолично совершенным преступлением. Кроме того, повышенная общественная опасность преступлений в сфере конкуренции характеризуется тем, что на товарных рынках чаще всего физическое лицо действует от имени и в интересах определенного хозяйствующего субъекта или группы субъектов, для совершения указанных преступлений создаются организованные преступные группы и даже преступные сообщества. Нередко акты недобросовестной конкуренции поддерживаются разнообразными ресурсами (экономическими, организационными и т.д.) хозяйствующего субъекта, управляемого несколькими лицами–соисполнителями. Все это обосновывает необходимость восстановления в ст. 178 УК РФ таких квалифицирующих признаков, как группа лиц по предварительному сговору и организованная группа.

Следует поддержать с учетом высказанных выше замечаний, относящихся к крупному ущербу и доходу в крупном размере, введение нового квалифицирующего признака — причинение особо крупного ущерба либо извлечение дохода в особо крупном размере. Такой подход позволяет избежать уравнивания ответственности крупных компаний, чьи доходы от недобросовестной конкуренции исчисляются миллиардами, и тех, чьи доходы могут исчисляться несколькими миллионами.

Необходимо положительно оценить включение в примечание к ст. 178 УК РФ поощрительной нормы, согласно которой лицо освобождается от уголовной ответственности, если оно способствовало раскрытию этого преступления, возместило причиненный ущерб или перечислило в федеральный бюджет доход, полученный в результате преступления, при условии, что в его действиях не содержится иного состава преступления. Подобные поощрительные нормы позволяют субъектам избежать уголовной ответственности в обмен на их деятельное раскаяние, выразившееся в совершении конкретных, указанных в нормах Особенной части действий, а также на основании ст. 75 УК РФ. Вместе с тем действующая редакция примечания к ст. 178 УК РФ дает основания полагать, что виновному лицу для освобождения от уголовной ответственности достаточно совершить какое-либо одно из перечисленных в примечании альтернативных действий, свидетельствующих о деятельном раскаянии. Эта неоднозначность должна быть устранена. Думается, что лицо должно освобождаться от уголовной ответственности при наличии одновременно трех условий: а) оно способствовало раскрытию этого преступления; б) возместило причиненный ущерб или перечислило в федеральный бюджет доход, полученный вследствие преступления; в) в его действиях не содержится иной состав преступления.

Заслуживает поддержки повышение размера штрафа в качестве как основного, так и дополнительного вида наказания (ч. 1, 2 ст. 178 УК). Преступления в сфере экономической деятельности должны наказываться главным образом наказаниями имущественного характера. Этим будет достигаться восстановление социальной справедливости как одна из целей наказания (ст. 43 УК).

Более того, поскольку нарушения конкуренции связаны с извлечением значительных доходов для нарушителей, считаем необходимым включить ст. 178 УК РФ в перечень преступлений, за совершение которых может быть назначена конфискация имущества, а именно: денег, материальных ценностей и иного имущества, полученных в результате совершения преступления (п. 1 ч. 1 ст. 104-1 УК РФ).

Законодателю не удалось избежать некоторых ошибок при построении санкций ст. 178 УК РФ. Так, санкция ч. 2 статьи содержит два дополнительных наказания (штраф и лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью), которые могут быть назначены судом одновременно. Такая конструкция противоречит общим правилам назначения наказаний, согласно которым подсудимому за единичное преступление может быть назначено лишь одно основное и одно дополнительное наказание.

Установление срока дополнительного наказания в виде лишения права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью в ч. 3 статьи также вызывает замечание: . для этого вида наказания достаточно указания только верхнего предела — установление минимума тут излишне. В других статьях уголовного закона нижний предел этого вида наказания не указывается (ст. 118–120, 169–170, 183, 189, 194 и др.).

Нельзя согласиться с отменой нижнего предела лишения свободы

вч. 3 рассматриваемой статьи. Установление в санкции только верхнего предела лишения свободы в виде семи лет в соответствии с положениями ст. 56 УК РФ означает возможность назначения наказания

вочень широких пределах — от двух месяцев до семи лет. Это не может быть признано обоснованным и эффективным в отношении тяжких преступлений, притом что верхние границы санкции в виде лишения свободы для основного и квалифицированного составов (ч. 1, 2), в отличие от особо квалифицированного (ч. 3), были повышены на один год. Поскольку речь идет о тяжком преступлении, минимальный срок лишения свободы необходимо определить в три-четыре года.

На основании изложенного можно сделать следующие основные выводы. Несмотря на ряд положительных моментов в части, относящейся к дифференциации уголовной ответственности и наказания, усилению уголовной ответственности и стимулированию позитивного постпреступного поведения виновного лица, новая редакция ст. 178 УК РФ имеет существенные недостатки. Из негативных черт преобразованной статьи особо отметим: введение административной преюди-

ции при невозможности ее фактической реализации; несоответствие ряда положений российскому законодательству о конкуренции; нарушение правил юридической техники, системности, непротиворечивости при построении диспозиции и санкций уголовно-правовой нормы, содержащейся в ст. 178 УК РФ. Сказанное свидетельствует о существующих резервах дальнейшего совершенствования нормы об уголовной ответственности за недопущение, ограничение или устранение конкуренции.

Список литературы:

1.Волженкин Б.В. Преступления в сфере экономической деятельности. СПб., 2002.

2.Клепицкий И.А. Хозяйственные преступления. М., 2005.

ВЕСТН. МОСК. УН-ТА. СЕР. 11. ПРАВО. 2010. № 3

ПРОБЛЕМЫ КОНСТИТУЦИОННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО ПРАВА

Бабичев И.В., кандидат юридических наук, руководитель аппарата Комитета Государственной Думы РФ по вопросам местного самоуправления*

ОРГАНЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ КАК ПУБЛИЧНО-ПРАВОВАЯ СИСТЕМА:

НЕКОТОРЫЕ ВОПРОСЫ ИНСТИТУЦИОНАЛИЗАЦИИ

В статье рассматриваются органы местного самоуправления муниципального образования как единая публично-правовая система: классификация органов, принципы организации системы, особенности органов местного самоуправления как юридических лиц. Описан феномен «перемещения полномочий» внутри системы органов местного самоуправления и его особенности.

Ключевые слова: органы местного самоуправления; публично-правовая система; структура органов местного самоуправления; юридические лица.

The article deals with local government municipality as a single public legal system: the classification of agencies, principles of organization of the system, features of local governments as legal entities. Described the phenomenon of “shift of power” within a system of local government and its characteristics.

Keywords: local government municipality; public legal system; structure of local governments; legal entities.

Органы местного самоуправления играют ведущую роль в организации и осуществлении деятельности муниципальных образований.

Однако и в теории, и на практике постоянно поднимаются вопросы относительно системы, структуры и статуса органов местного самоуправления, их места в юридической конструкции муниципального образования, взаимоотношений с муниципальным образованием как публично-правовой системой, а также с ее составляющими — органами государственной власти.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1 (в ред. от 29. 12. 2009 г.) (далее — Федеральный закон №131-ФЗ)

* amsgr@rambler.ru

1 Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.

определяет структуру органов местного самоуправления как совокупность органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления данного муниципального образования, предусмотренных уставом этого муниципального образования. Такое определение, являясь формально-правовым, не раскрывает в полной мере сущность понятия.

По мнению А. Джагарян и Н. Шевченко, правовая позиция Конституционного суда РФ, высказанная им в постановлении от 27 января 1999 г. №2-П в отношении системы и структуры федеральных органов исполнительной власти, имеет общеметодологическое значение. Ссылаясь на эту позицию, авторы предлагают под системой органов местного самоуправления понимать взаимосвязанное единство органов местного самоуправления, которое исходя из разграничения функций и полномочий по осуществлению местного самоуправления обеспечивает баланс и взаимодействие между этими органами, совместное решение ими вопросов местного значения в интересах населения2. А структуру органов местного самоуправления указанные авторы предлагают рассматривать как конкретный перечень органов местного самоуправления в системе данных органов, а также как их внутреннее устройство.

В целом с данным подходом можно согласиться, уточнив лишь некоторые его аспекты. Органы местного самоуправления муниципального образования составляют публично-правовую систему, элементы которой (органы местного самоуправления и выборные должностные лица местного самоуправления, обладающие определенными правовыми свойствами, главное из которых — наличие собственных полномочий по решению вопросов местного значения), составленные в соответствии с некоторыми правилами, находятся между собой в определенных взаимоотношениях. Эти элементы и их взаимоотношения и составляют структуру органов местного самоуправления муниципального образования (т.е. это не только их перечень).

Сама же система органов местного самоуправления помимо их структуры включает в себя «системообразующий фактор», которым является цель системы (что, кстати, указано и в вышеприведенном постановлении Конституционного суда РФ от 27.01.1999 г. №2-П, где целью названо решение органами местного самоуправления вопросов местного значения в интересах населения).

Такой подход к определению понятия «структура органов местного самоуправления» подтверждается и правовой позицией Верховного суда РФ, согласно которой органам государственной власти запрещается определять количественный состав органов местного са-

2 Джагарян А., Шевченко Н. Система и структура органов местного самоуправления: конституционное содержание и соотношение в контексте муниципальной реформы // Сравнительное конституционное обозрение. 2006. № 1. С. 116–127.

моуправления3, образовывать какие-либо органы в структуре органов местного самоуправления4 и т.д.

Таким образом, можно предположить, что объективно существуют некоторые правила, в соответствии с которыми:

1)формируются элементы системы органов местного самоуправления муниципального образования, их необходимый и достаточный количественный и качественный состав, их конструкция;

2)формируются взаимоотношения элементов системы органов местного самоуправления муниципального образования между собой.

Эти правила объективны и отражают свойства социальной действительности. Органы местного самоуправления Федеральный закон №131-ФЗ определяет как избираемые населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (п. 1 ст. 2). В соответствии с п.1 ст. 34 данного закона органы местного самоуправления должны быть установлены в уставе муниципального образования.

Конституция Российской Федерации и Европейская хартия местного самоуправления, а вслед за ними и Федеральный закон № 131-ФЗ подразделяют органы местного самоуправления на выборные и иные. Выборные органы местного самоуправления — это те, которые избираются на муниципальных выборах, т. е. путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования (п. 1 ст. 2 Федерального закона №131-ФЗ) населением муниципального образования, обладающим активным избирательным правом.

К иным относятся органы местного самоуправления, образуемые представительным органом муниципального образования. Наличие выборных органов местного самоуправления по смыслу Конституции Российской Федерации и Европейской хартии, закрепленному и в Федеральном законе №131-ФЗ, обязательно.

К органам местного самоуправления некоторые авторы относят

идолжностных лиц местного самоуправления. В частности, такую точку зрения отстаивал А.А. Замотаев5, ссылаясь при этом на правовую позицию Конституционного суда РФ, выраженную в определении от 26.09.1996 г. № 92-О об отказе в принятии к рассмотрению запроса Государственной Думы Ярославской области: «…должностное лицо местного самоуправления в зависимости от круга полномочий может выступать и в качестве органа местного самоуправления».

Полагаю, что более точной является позиция, примерно в то же

3 Определение Верховного суда РФ от 10.12.2002 г. №9-Г02–32 // Доступ из СПС Консультант Плюс. Судебная практика.

4 Определение Верховного суда РФ от 12.10.2000 г. №44-Г00–12. Там же.

5Замотаев А.А. Местное самоуправление: основные понятия и термины. М., 1999.

С.51–58 и др.

время высказанная автором о том, что должностное лицо (а речь шла только об одном должностном лице — главе муниципального образования) может обладать двойственной правовой природой — выборного должностного лица (должностного лица) и органа местного самоуправления6, те или иные свойства которых (органа местного самоуправления или выборного должностного лица местного самоуправления) оно проявляет в зависимости от содержания взаимодействия с другими субъектами права.

Причем двойственную правовую природу проявляют исключительно только выборные должностные лица, которые обладают основным правовым свойством, объединяющим их с органами местного самоуправления, — собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Такой подход полностью совпадает с приведенной выше правовой позицией Конституционного суда РФ, имеющей в виду как раз двойственную природу некоторых должностных лиц местного самоуправления в зависимости от круга их полномочий. И хотя эта позиция была высказана при иной (чем нынешняя) правовой системе местного самоуправления, в условиях действия Федерального закона от 28 августа 1995 г. №154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»7, она была подтверждена законодателем и в новом Федеральном законе №131-ФЗ применительно к главе муниципального образования, а также ко всем выборным должностным лицам местного самоуправления.

По сравнению с законом 1995 г. в Федеральном законе № 131-ФЗ законодатель ввел три обязательных для муниципального образования любого вида (кроме поселений с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек) органа местного самоуправления: представительный орган муниципального образования, исполнительно-распорядительный орган — местную администрацию, главу муниципального образования (п. 2 ст. 34).

Из других органов местного самоуправления Закон называет контрольный орган муниципального образования, который может быть создан в муниципалитете (по данным Министерства регионального развития РФ на 1 марта 2009 г., контрольный орган создан в 8052 муниципальных образованиях, что составляет 33,5% от их общего числа, при этом только в 4 муниципальных образованиях он сформирован на муниципальных выборах8). Наряду с наличием органов местного самоуправления предполагается возможность создания отрас-

6 См.: Бабичев И.В. Субъекты местного самоуправления и их взаимодействие. М., 2000. С. 83.

7 Собрание законодательства РФ. 1995. № 35. Ст. 3506.

8 Итоги переходного периода реализации Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: Сб. информ.-аналит. мат-лов Министерства регионального развития Российской Федерации. М., 2009. С. 67–71.

левых (функциональных) и территориальных органов местной администрации (п. 8 ст. 37 Федерального закона №131-ФЗ).

Публично-правовая система органов местного самоуправления — система целеустремленная, т.е. ее цели обязаны совпадать с целями муниципального образования; структура органов местного самоуправления и выборных должностных лиц должна быть оптимизирована таким образом, чтобы она способствовала достижению целей и вытекающих из них задач муниципального образования (получение результатов деятельности) с наименьшими затратами энергии (ресурсов)

иинформации в кратчайшее время при данных условиях. Иными словами, для системы именно цель (результат) является системообразующим фактором.

Всоздании оптимальной для достижения целей (и получения результатов) муниципального образования системы органов местного самоуправления и выборных должностных лиц, их организационных

иправовых взаимоотношений заключается самостоятельная функция муниципального образования, его территориального публичного коллектива, территориальных (местных) сообществ и «властного центра» публично-правовой системы органов местного самоуправления по формированию системы органов местного самоуправления данного муниципального образования, а также раскрывается правовой смысл известной конституционной нормы о том, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно.

При этом процесс определения структуры органов местного самоуправления является частью процесса создания системы органов местного самоуправления данного муниципального образования. Именно здесь находится предел регулирующего вмешательства государства в определение структуры органов местного самоуправления, поскольку самостоятельное и под свою ответственность решение населением вопросов местного значения предполагает известную самостоятельность в выборе правовых средств для принятия такого решения. Излишнее вмешательство государства в процесс оптимизации структуры органов местного самоуправления означало бы ограничение самостоятельности муниципальных образований без взятия при этом государством на себя ответственности за возможное снижение эффективности управления муниципальным образованием в результате такого вмешательства.

Органы государственной власти вправе участвовать в определении той части системы органов местного самоуправления муниципального образования, деятельность которой непосредственно направлена на реализацию переданных муниципальному образованию государственных полномочий и на реализацию иных составляющих функциональной цели муниципального образования, которая (в отличие от главной цели) определяется государством.

Может ли государство, например в лице органов государственной власти субъектов Российской Федерации, выступить с рекомендациями по формированию конкретной, оптимальной, с его точки зрения, структуры (и шире — системы) органов местного самоуправления? Прямого запрета на такие инициативы закон не содержит. Однако, учитывая именно публично-властный характер действий государства, следует оценить их как потенциально возможное ограничение самостоятельности населения в вопросе определения структуры органов местного самоуправления, тем самым искажая (изменяя в определенную сторону) его коллективную волю.

С такими рекомендациями могут выступать легитимные объединения муниципальных образований, прежде всего советы муниципальных образований субъектов Российской Федерации и единое общероссийское объединение муниципальных образований, действия которых в отношении муниципалитетов не могут носить публичновластного характера.

Структура органов местного самоуправления муниципального образования должна быть симметрична структуре элементов муниципального образования, т. е. системе субъектов и объектов местного самоуправления (прежде всего вопросам местного значения) данного муниципального образования, и содержанию субъект-субъектных правоотношений. Иными словами, структура органов местного самоуправления должна соответствовать (количественно и качественно) объему деятельности данного конкретного муниципального образования по реализации его целей и задач. Поскольку объем деятельности и характер целей идентичны у муниципальных образований одного вида как составляющих один функциональный класс, то должны быть идентичны и структуры их органов местного самоуправления.

Рассмотрение тех или иных схем оптимизации структуры и в целом системы органов местного самоуправления для конкретных муниципальных образований не является целью данной работы, однако представляется целесообразным рассмотреть некоторые общие аспекты данного вопроса.

Возможные сочетания трех традиционных и устойчивых элементов системы органов местного самоуправления (представительного органа, местной администрации и высшего должностного лица муниципального образования — главы муниципального образования), не запрещенные Федеральным законом №131-ФЗ, позволяют выделить несколько моделей их правового статуса и взаимоотношений.

Если добавить сюда варианты контрольного, а также иных органов местного самоуправления, то получится весь возможный спектр основных моделей системы органов местного самоуправления в рамках действующего Федерального закона №131-ФЗ. Варианты моделей системы органов местного самоуправления могут стать основой классификации муниципальных образований по этому основанию.

Какие иные органы местного самоуправления помимо трех обязательных и контрольного органа могут еще быть в муниципальном образовании? Исходя из вышесказанного целесообразным представляется образование иных органов местного самоуправления для решения тех вопросов местного значения, которые носят специальный или системообразующий характер для данного муниципального образования и которые должны решаться органом местного самоуправления, отдельным от местной администрации и ее органов.

Такими органами местного самоуправления, например для городского округа (назовем их условно комитетами), могли бы быть: комитет по управлению муниципальным имуществом (владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью от имени муниципального образования); дорожный комитет (дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах городского округа, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством РФ — подп. 5 п.1 ст.16); комитет по чрезвычайным ситуациям (участие в профилактике терроризма и экстремизма, а также минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма в границах городского округа — п.7.1; участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах городского округа — п.8; обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах городского округа — п. 10; организация мероприятий по охране окружающей среды в границах городского округа — п. 11; организация и осуществление мероприятий по гражданской обороне, защите населения и территории городского округа от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, включая поддержку в состоянии постоянной готовности к использованию систем оповещения населения об опасности объектов гражданской обороны, создание и содержание в целях гражданской обороны запасов материально-техниче- ских, продовольственных, медицинских и иных средств — п. 28; создание, содержание и организация деятельности аварийно-спаса- тельных служб и (или) аварийно-спасательных формирований на территории городского округа — п. 29; организация и осуществление мероприятий по мобилизационной подготовке муниципальных предприятий и учреждений, находящихся на территории городского округа — п. 31; осуществление мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья — п. 32 ст. 16); муниципальная пожарная охрана (п. 8-1 ст. 16-1); муниципальная милиция (организация охраны общественного порядка на территории городского округа муниципальной милицией — п. 9 ст. 16)9.

9 Решение указанного вопроса местного значения возможно только после разграничения федеральным законом полномочий по охране общественного порядка между федеральной, региональной и муниципальной публичной властью.

Уставом Кадуйского муниципального р-на Вологодской обл. предусмотрена следующая структура органов местного самоуправления Кадуйского муниципального р-на:

–муниципальное собрание — представительный орган муниципального района;

–глава района — высшее должностное лицо муниципального района;

–администрация муниципального района — исполнительнораспорядительный орган муниципального района;

–управление финансов муниципального района;

–управление народнохозяйственным комплексом муниципального района;

–комитет по управлению имуществом муниципального района;

–управление социального развития села, общественного питания, торговли и бытового обслуживания муниципального района;

–управление образования муниципального района;

–комитет социальной защиты населения муниципального рай-

она;

–комитет по делам культуры и искусства муниципального рай-

она;

–комитет по физической культуре и спорту муниципального района.

В соответствии с уставом органы местного самоуправления Кадуйского муниципального р-на наделены собственной компетенцией по решению вопросов местного значения, в том числе наделены правом на издание своих правовых актов. Органы местного самоуправления Кадуйского муниципального р-на составляют единую систему

ипри осуществлении своих полномочий самостоятельны в пределах своей компетенции. При этом глава района подотчетен и подконтролен муниципальному собранию, остальные органы подконтрольны и подотчетны главе района10.

Представляется спорным и недостаточно обоснованным наделение статусом органов местного самоуправления некоторых подразделений, которые вполне могли бы быть органами местной администрации (управление народнохозяйственным комплексом; управление социального развития села, общественного питания, торговли и бытового обслуживания; управление образования; комитет по делам культуры и искусства; комитет по физической культуре и спорту), так как при такой структуре органов местного самоуправления встает вопрос о компетенции самой местной администрации и в целом об эффективности системы органов местного самоуправления муниципаль-

10 Письмо главы Кадуйского муниципального района Вологодской области в Комитет Государственной Думы РФ по вопросам местного самоуправления от 23.04.2009 г. №01/866 // Архив Комитета Государственной Думы РФ по вопросам местного самоуправления.

ного района. В то же время население муниципального образования (в лице его представительного органа) самостоятельно определяет структуру органов местного самоуправления муниципального образования, так что в данном случае указанная структура органов местного самоуправления определена законно и конституционно.

Однако при этом оптимальная структура всей системы органов местного самоуправления муниципального образования должна выстраиваться для решения целей и задач муниципального образования, причем наиболее эффективным образом. Как же при этом выстраивать систему органов местного самоуправления муниципального образования, с одной стороны, и систему органов местной администрации — с другой, а также их взаимоотношения?

Думается, в обязанности местной администрации, ее структурных подразделений и должностных лиц (в соответствии со структурой деятельного акта) должна включаться деятельность по анализу соответствия полученного результата установленным целям муниципального образования, анализу и выбору средств, необходимых для достижения установленной цели в данных условиях с наименьшими затратами энергии (ресурсов), информации и в кратчайшее время; деятельность по анализу причин несовпадения установленной цели и полученного результата, выработке предложений по корректировке цели с учетом этого анализа. Для осуществления такого набора полномочий и должна формироваться необходимая и достаточная внутренне единая структура местной администрации.

Окончательное решение по выработке, установлению и корректировке целей муниципального образования, установлению «древа целеустремления» как набора соотнесенных друг с другом целей и задач и последовательности их исполнения, утверждению набора средств, необходимых для достижения установленных целей в данных условиях, должно являться полномочием представительного органа муниципального образования.

Именно так, на наш взгляд, должны распределяться полномочия по организации целеустремленной деятельности муниципального образования и его территориального публичного коллектива среди элементов «властного центра» муниципального образования — ядра системы его органов местного самоуправления. Глава муниципального образования является гарантом такого распределения полномочий и координатором деятельности «властного центра» (и других не представительных и не входящих в структуру местной администрации органов местного самоуправления, если таковые имеются в муниципалитете).

Таким образом, основная роль главы муниципального образования — быть руководителем процесса программно-целевого управления деятельностью муниципального образования и координатором деятельности всех органов местного самоуправления данного муниципального образования как единой публично-правовой системы,

направленной на выявление и реализацию целей муниципального образования и его населения. Именно в этом состоит основное содержание собственных полномочий главы по решению вопросов местного значения данного муниципального образования.

Как принцип система органов местного самоуправления должна оптимально соответствовать механизму программно-целевого управления муниципальным образованием. На наш взгляд, учитывая специфику отечественной управленческой культуры, для достаточно больших муниципалитетов оптимальным представляется следующее распределение полномочий основных органов местного самоуправления, составляющих «властный центр» системы органов: глава муниципального образования избирается на муниципальных выборах и возглавляет местную администрацию; представительный орган независим в организации своей деятельности от местной администрации.

При этом существует система «сдержек и противовесов», взаимного контроля в деятельности и принятии решений главой муниципального образования и местной администрацией, с одной стороны, и представительным органом — с другой: право отлагательного вето главы муниципального образования на решения представительного органа, которое может быть преодолено его квалифицированным большинством; возможность представительного органа отправить в отставку главу муниципального образования по исчерпывающим для этого основаниям при наличии судебного контроля за этой процедурой; возможность главы муниципального образования распустить представительный орган по исчерпывающим для этого основаниям.

Говоря об органах местного самоуправления как юридических личностях, необходимо отметить, что в условиях неразработанности юридических конструкций публично-правового лица мы вынуждены в современном российском позитивном праве двигаться в русле граж- данско-правовых представлений о юридическом лице. Это не всегда соответствует, а иногда и совсем не соответствует правовой природе публичного лица.

По мнению специалистов гражданского права, «юридическое лицо создается, действует и прекращается в соответствии с нормами гражданского права. Любое общественное образование становится участником административных, налоговых, трудовых и прочих отношений лишь постольку, поскольку оно признается субъектом гражданского права — юридическим лицом (гл. 4 ГК РФ). Поэтому возможность некоей организации быть субъектом иных отношений производна от ее гражданской правосубъектности»11. На наш взгляд, эти утверждения противоречат природе публичного лица.

В отношении органов местного самоуправления, обладающих правами юридического лица, применимы все те нормы гражданского права, в соответствии с которыми создается, действует и прекращается юридическое лицо, при этом особенности отдельных категорий юри-

дических лиц могут быть установлены федеральным законом лишь в той степени, в которой это допускает Гражданский кодекс РФ (ГК РФ).

Всовременном российском праве для некоммерческих юридических лиц (в том числе и для муниципальных учреждений), государственных и муниципальных унитарных и казенных предприятий предусмотрен принцип специальной (целевой) правосубъектности. И если общую правоспособность юридического лица можно определить как принадлежащее юридическому лицу субъективное право, содержание которого заключается в способности иметь любые гражданские права и обязанности, не запрещенные законом и соответствующие природе юридического лица, то специальной правоспособностью юридического лица является возможность иметь только те права, которые соответствуют предмету и целям его деятельности, предусмотренными учреждающими его актами, и нести связанные с этой деятельностью обязанности12.

Всоответствии со ст. 173 ГК РФ сделка, совершенная юридическим лицом в противоречии с целями деятельности, определенно ограниченными в его учредительных документах, может быть признана судом недействительной по иску этого юридического лица, его учредителя (участника) или государственного органа, осуществляющего контроль или надзор за деятельностью юридического лица, если доказано, что другая сторона в сделке знала или заведомо должна была знать о ее незаконности.

Положение о том, что юридические лица, обладающие специальной правоспособностью, не вправе совершать сделки, противоречащие целям и предмету их деятельности, определенным законом или иными правовыми актами, и о признании таких сделок ничтожными разъясняется в п. 18 постановления Пленума Верховного суда РФ и Пленума Высшего арбитражного суда РФ от 1.07.1996 г. №6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации»13.

Всоответствии с п. 3 ст. 49 ГК юридические лица в пределах своей специальной правоспособности обладают правом на совершение граж- данско-правовых сделок и осуществление любой, не запрещенной законом деятельности, в том числе предпринимательской (п. 1 ст. 2 ГК РФ).

Врамках закона они вправе самостоятельно или совместно с другими субъектами создавать юридические лица (ст. 66, 121 ГК РФ), при этом юридические лица, обладающие специальной правоспособностью, по мнению Н.В. Козловой14, могут образовывать другое

11Козлова Н.В. Правосубъектность юридического лица. М., 2005. С. 10.

12Там же. С. 19–23.

13Бюл. Верховного суда РФ. 1996. № 9; Бюл. Высшего арбитражного суда РФ. 1996.

№ 9.

14 См.: Козлова Н.В. Указ.соч. С. 49.

юридическое лицо лишь при условии, что предмет деятельности создаваемой организации будет соответствовать специальной правоспособности учредителя, т.е. в указанном случае цель и предмет деятельности создаваемого лица должны быть симметричны (не идентичны, но симметричны) цели и предмету деятельности учредителя. Такая позиция представляется правомерной.

Федеральный закон №131-ФЗ следующим образом формулирует специальную правоспособность юридических лиц — органов местного самоуправления. «Органы местного самоуправления, которые в соответствии с настоящим Федеральным законом и уставом муниципального образования наделяются правами юридического лица, являются муниципальными учреждениями, образуемыми для осуществления управленческих функций, и подлежат государственной регистрации в качестве юридических лиц в соответствии с федеральным законом» (п. 2 ст. 41 Федерального закона №131-ФЗ). В соответствии с п. 2 ст. 120 ГК РФ муниципальное учреждение может быть бюджетным или автономным учреждением. Очевидно, что в случае органов местного самоуправления речь идет о бюджетном муниципальном учреждении.

Правовая особенность юридических лиц–публично-правовых образований и публично-правовых организаций состоит в том, что их правоспособность носит сложносоставной характер, в котором пуб- лично-правовая правоспособность доминирует над гражданско-пра- вовой, подчиненной цели и предмету деятельности первой.

Специальная правосубъектность юридических лиц — органов местного самоуправления состоит в том, что предмет их деятельности — осуществление публичной власти для достижения поставленных перед ними целей. Публично-правовая правоспособность и дееспособность таких юридических лиц, по общему правилу, наступают одновременно в момент их учреждения как органов местного самоуправления (первое заседание представительного органа муниципального образования в полномочном составе, вступление в должность главы муниципального образования, принятие решения представительного органа об учреждении органа местного самоуправления и назначении его руководителя), а гражданско-правовая (и связанные с ней) правоспособность и дееспособность, имеющие специальный (целевой) характер и соотносящиеся с их публично-правовой правосубъектностью, следуют за моментом учреждения органа местного самоуправления и также наступают одновременно со дня внесения органа местного самоуправления как муниципального бюджетного учреждения в единый государственный реестр юридических лиц. При этом процесс учреждения органа местного самоуправления и его регистрации как юридического лица — единый длящийся процесс, все составные части которого неразрывны и взаимообусловлены.

Обладающий публично-правовой правоспособностью орган местного самоуправления может осуществлять публично-властные и управ-