Ответы на вопросы к главе 5 Градостроительного кодекса Российской Федерации – «Планировка территории»

Вопрос (27) о месте и значении планировки территории в системе градостроительной деятельности

В ГрК РФ от 29.12.04 не содержится определение понятия «планировка территории». Однако это понятие раскрывается по совокупности норм ГрК РФ от 29.12.04 как действия по упорядочению и созданию условий для развития территории, осуществляемые путем подготовки и реализации решений документации по планировке территории, содержащей характеристики и параметры планируемого развития территории, а также фиксированные границы регулирования землепользования и застройки, в том числе в виде красных линий, границ земельных участков, границ зон планируемого размещения объектов, границ зон действия публичных сервитутов.

Вопрос (27.1) о видах документации по планировке территории

Часть 5 ст. 41 ГрК РФ от 29.12.04 устанавливает, что при подготовке документации по планировке территории может осуществляться разработка проектов планировки территории, проектов межевания территории и градостроительных планов земельных участков. Изучение ст. 42—44 ГрК РФ от 29.12.04 позволяет выделить различные виды документации по планировке территории:

1. проекты планировки без проектов межевания в составе проектов планировки (ч. 1 ст. 42);

2. проекты планировки с проектами межевания в составе проектов планировки и градостроительными планами земельных участков в составе проектов межевания (ч. 3 ст. 43, ч. 6 ст. 43);

3. проекты межевания с градостроительными планами земельных участков в составе проектов межевания (ч. 1 ст. 43, ч. 6 ст. 43);

4. градостроительные планы земельных участков в виде отдельных документов (ч. 2 ст. 44).

По поводу последнего варианта необходимо отметить следующее. Планировка территории – это в самом общем виде образование и изменение границ земельных участков, иных границ планировочного регулирования. В случае, определенном ч. 2 ст. 44 ГрК РФ от 29.12.04, речь идет о ранее созданных земельных участках, границы которых не предполагается изменять. Соответственно, в этом случае не требуется осуществлять планировочные действия. Поэтому градостроительные планы земельных участков не должны рассматриваться в качестве самостоятельного вида документации по планировке территории. В этом отношении полагаем целесообразным уточнить редакцию ч. 5 ст. 41 ГрК РФ от 29.12.04.

Вопрос (27.2) об особенностях подготовки документации по планировке территории различными органами публичной власти

1. Уполномоченные органы всех уровней публичной власти имеют право принимать решения и обеспечивать подготовку документации по планировке территории на основании утвержденных соответствующими уровнями публичной власти документов территориального планирования.

2. Уполномоченные органы Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных районов могут принимать решения о подготовке и обеспечивать подготовку документации по планировке территории только при решении вопросов об определении границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства соответственно федерального, регионального и местного значения. Это следует из ч. 2—4 ст. 45 ГрК РФ от 29.12.04.

3. Органы местного самоуправления поселений, городских округов могут принимать решения о подготовке и обеспечивать подготовку документации по планировке территории не только при решении вопросов об определении границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства местного значения, но и в иных случаях. Например, в случаях выделения из состава государственных и муниципальных земель земельных участков для предоставления их физическим и юридическим лицам для строительства, выделения земельных участков многоквартирных домов в сложившейся застройке.

ГрК РФ от 29.12.04 устанавливает, что планировка территории является одним из пяти элементов градостроительной деятельности. Глава о планировке территории расположена после глав о территориальном планировании и градостроительном зонировании и предшествует главе об архитектурно-строительном проектировании и строительстве. Такая последовательность элементов градостроительной деятельности неслучайна. Поэтому следует понять, как соотносится планировка территории с предшествующими действиями по территориальному планированию и градостроительному зонированию и последующими действиями по архитектурно-строительному проектированию и строительству.

Вопрос (27.3) о том, как соотносится планировка территории с предшествующими действиями по территориальному планированию и градостроительному зонированию

В соответствии с ч. 2—5 ст. 45 ГрК РФ от 29.12.04 основанием для планировки территории являются документы территориального планирования (включая генеральные планы поселений и городских округов), а также правила землепользования и застройки.

Можно ли подготавливать документацию по планировке территории при отсутствии документов территориального планирования? Ответ на этот вопрос дает норма ч. 6 ст. 45 ГрК РФ от 29.12.04: «Не допускается осуществлять подготовку документации по планировке территории при отсутствии документов территориального планирования, за исключением случаев подготовки проектов межевания застроенных территорий…». Но поскольку ст. 3 ФЗ-191 эта норма вводится в действие с 1 января 2008 года, то получается, что до указанной даты такую подготовку можно осуществлять, а после – нельзя.

Какие особенности будут определять подготовку документации по планировке территории, если она будет осуществляться до 1 января 2008 года при отсутствии документов территориального планирования? Чтобы ответить на этот вопрос, необходимо прояснить два обстоятельства.

Во-первых, что значит «отсутствие документов территориального планирования»? Документы территориального планирования могут отсутствовать в двух случаях: если применительно к соответствующей территории никогда ранее органы публичной власти не утверждали указанных документов либо если органы публичной власти утвердили в установленном порядке документы территориального планирования, но впоследствии приняли решение о признании их утратившими силу. Поэтому нельзя говорить об отсутствии документов территориального планирования, когда, например, истек «расчетный срок» генерального плана (если только не было соответствующего решения о признании генерального плана утратившим силу).

Во-вторых, как определить, что подготовка документации по планировке территории была осуществлена до указанной в законе даты – до 1 января 2008 года? Иначе: какой день следует считать днем окончания подготовки документации по планировке территории? Согласно ч. 12 ст. 45 ГрК РФ от 29.12.04 таким днем следует считать день принятия решения о направлении подготовленной документации либо в Правительство Российской Федерации, либо в высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации, либо главе местной администрации (в зависимости от того, на каком уровне принималось решение о подготовке) на утверждение.

При этом если речь идет о подготовке документации по планировке территории, разрабатываемой на основании решения органа местного самоуправления поселения или городского округа, то указанное решение, согласно ч. 12 ст. 46 ГрК РФ от 29.12.04, может быть принято только при наличии протокола публичных слушаний и заключения о результатах публичных слушаний. Это означает, что если решение о направлении на утверждение подготовленной документации состоялось после 1 января 2008 года, то такая документация не может быть утверждена до тех пор, пока в качестве ее основания не будет утвержден соответствующий документ территориального планирования.

Вопрос (27.4) об особенностях подготовки документации по планировке территории в переходный период и после его окончания

Со дня введения в действие ГрК РФ от 29.12.04 и впредь без ограничения срока проекты межевания застроенных территорий могут подготавливаться и утверждаться при отсутствии документов территориального планирования в случаях, когда в сложившейся застройке выделяются границы земельных участков многоквартирных домов.

После 1 января 2008 года и впредь без ограничения срока проекты планировки застроенных и незастроенных территорий, а также проекты межевания незастроенных территорий могут подготавливаться и утверждаться только при наличии документов территориального планирования.

Со дня введения в действие ГрК РФ от 29.12.04 и вплоть до 1 января 2010 года одновременно могут применяться два способа действий по выделению из состава государственных или муниципальных земель земельных участков:

1. посредством предварительного согласования мест размещения объектов, не являющихся объектами жилищного строительства, – при отсутствии правил землепользования и застройки и документации по планировке соответствующей территории;

2. посредством подготовки документации по планировке территории – если имеются документы территориального планирования (с 1 января 2008 года) как при отсутствии, так и при наличии правил землепользования и застройки.

После 1 января 2010 года и впредь без ограничения срока упраздняется (за небольшими исключениями) один из двух способов действий по выделению из состава государственных или муниципальных земель земельных участков – предварительное согласование мест размещения объектов, и остается другой способ – без предварительного согласования, предусматривающий обязательность системных действий, осуществляемых посредством подготовки документации по планировке территории.

Такой вывод следует из ст. 17 Федерального закона «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации», посредством которой ст. 3 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» дополнена п. 14 следующего содержания:

«С 1 января 2010 года при отсутствии правил землепользования и застройки предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, не осуществляется. Настоящее правило не распространяется на земельные участки, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, а также на земельные участки, предоставляемые в соответствии с документами территориального планирования Российской Федерации и документами территориального планирования субъектов Российской Федерации».

То, что после 1 января 2010 года выделение из состава государственных, муниципальных земель земельных участков должно осуществляться только посредством подготовки документации по планировке территории (за отдельными исключениями), подтверждается анализом вышеприведенной нормы применительно к следующим возможным ситуациям.

Ситуация 1: выделение органами местного самоуправления из состава государственных или муниципальных земель земельных участков для предоставления физическим, юридическим лицам в случаях, когда применительно к выделяемым земельным участкам устанавливаются градостроительные регламенты и на такие участки распространяется действие градостроительных регламентов. Из нормы п. 14 ст. 3 ФЗ-137 прямо следует, что в данной ситуации упраздняется ранее действовавший порядок предварительного согласования мест размещения объектов и подготовка документации по планировке территории становится единственно возможным способом действий. При этом такая подготовка может осуществляться только при одновременном наличии документов территориального планирования и правил землепользования и застройки. Обязательность наличия документов территориального планирования для подготовки документации по планировке территории определяется цитированными выше нормами ст. 3 ФЗ-191, обязательность же наличия правил землепользования и застройки определяется следующими обстоятельствами.

Во-первых, норма о том, что «с 1 января 2010 года при отсутствии правил землепользования и застройки предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, не осуществляется», означает, что начиная с указанной даты земельные участки могут выделяться только без предварительного согласования мест размещения объектов, то есть при наличии правил землепользования и застройки посредством подготовки документации по планировке территории.

Во-вторых, ответ на вопрос, когда можно обойтись без предварительного согласования мест размещения объектов, содержится в п. 11 ст. 30 Земельного кодекса Российской Федерации: «…предварительное согласование места размещения объекта не проводится при размещении объекта в городском или сельском поселении в соответствии с градостроительной документацией о застройке и правилами землепользования и застройки…». Отметим, что существовавшему в ГрК РФ от 07.05.98 термину «градостроительная документация о застройке» в ГрК РФ от 29.12.04 соответствует термин «документация по планировке». То есть выделение земельных участков без предварительного согласования мест размещения объектов осуществляется путем подготовки документации по планировке территории при наличии правил землепользования и застройки.

Ситуация 2: предоставление земельных участков в соответствии с документами территориального планирования Российской Федерации и документами территориального планирования субъектов Российской Федерации. В данной ситуации следует учитывать три обстоятельства.

1. Посредством документов территориального планирования Российская Федерация и субъекты Российской Федерации определяют границы зон планируемого размещения объектов федерального и регионального значения, в пределах которых последующими действиями будут определяться границы земельных участков для предоставления.

2. Последующие действия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации осуществляются на основании утвержденных документов территориального планирования посредством подготовки документации по планировке территории. При этом «подготовка указанной документации должна осуществляться применительно к территории в границах предусмотренных документами территориального планирования зон планируемого размещения объектов капитального строительства федерального, регионального… значения» (ч. 11 ст. 45 ГрК РФ от 29.12.04). Кроме того, в документации по планировке территории фиксируются «границы зон планируемого размещения объектов…» (подп. «в» п. 1 ч. 3 ст. 42 ГрК РФ от 29.12.04), «границы земельных участков, предназначенных для размещения объектов капитального строительства федерального, регионального… значения» (п. 5 ч. 5 ст. 43 ГрК РФ от 29.12.04).

3. Смысл нормы п. 14 ст. 3 ФЗ-137 применительно к действиям Российской Федерации и субъектов Российской Федерации состоит в том, чтобы утвердить независимость таких действий от наличия или отсутствия правил землепользования и застройки, а также указать на то, что последствия, наступающие по истечении определенного срока, распространяются только на органы местного самоуправления, но не на органы государственной власти. Поэтому толковать данный пункт в том смысле, что органы государственной власти могут продолжать практиковать процедуры предварительного согласования мест размещения объектов, будет неверно, поскольку решение этого вопроса определяется совокупностью приведенных выше норм ГрК РФ от 29.12.04 о взаимосвязи действий по территориальному планированию и по планировке территории, осуществляемых Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации.

Ситуация 3: после 1 января 2010 года органами местного самоуправления не подготовлены и не введены в действие правила землепользования и застройки. Эту ситуацию мы уже рассматривал, но в другом контексте, когда обсуждали вопрос (15) о том, что подготовка документов территориального планирования предопределяет иные действия в сфере управления развитием территорий, а также о последствиях отсутствия документов территориального планирования. Тогда было показано, что под минимальной активностью в сфере градостроительной деятельности для местной публичной власти следует понимать поддержание в пригодном эксплуатационном состоянии дорог и инженерно-технической инфраструктуры. Это можно делать и без генерального плана, и без правил землепользования и застройки, поскольку на указанные объекты не распространяется действие градостроительных регламентов. Прокладывать новые дороги и новые трассы инженерно-технического обеспечения можно и без указанных документов, и без документации по планировке территории, используя только акты предварительного согласования мест размещения указанных объектов строительства. Таким образом, в ситуации, «когда ничего нет», у публичной власти сохраняется возможность поддерживать жизнедеятельность на подведомственной ей территории.

Таким образом, ГрК РФ от 29.12.04 вместе с Федеральным законом «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации» устанавливает предельный срок для подготовки условий, необходимых для упразднения «доставшихся в наследство» и пока еще легальных неупорядоченных действий применительно к территориям и утверждает в качестве императива переход к системным действиям, сочетающим согласованность и последовательность подготовки решений в области территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории.

Вопрос (27.5) о соотношении правил землепользования и застройки и документации по планировке территории

Существует двусторонняя связь между правилами землепользования и застройки и градостроительной документацией по планировке территории.

С одной стороны, правила землепользования и застройки, наряду с генеральным планом поселения, городского округа, являются основанием для подготовки документации по планировке территории (ч. 5 ст. 45 ГрК РФ от 29.12.04). При этом после 1 января 2010 года при отсутствии правил землепользования и застройки документация по планировке территории (за исключением проектов межевания застроенных территорий) вообще не может подготавливаться (см. выше). Правила землепользования и застройки через градостроительные регламенты предопределяют характеристики подготавливаемой документации по планировке территории, в частности через назначение территории — виды разрешенного использования недвижимости, предельные размеры земельных участков для соответствующих территориальных зон.

С другой стороны, документация по планировке территории может стать основанием для внесения изменений в правила землепользования и застройки в части уточнения установленных градостроительным регламентом предельных параметров разрешенного строительства (ч. 15 ст. 46 ГрК РФ от 29.12.04). По поводу этой нормы правомерен вопрос: почему в составе проекта планировки помимо предложений об изменении параметров разрешенного строительства не могут содержаться также предложения по изменению, например, карты градостроительного зонирования, перечня видов разрешенного использования недвижимости, предельных размеров земельных участков применительно к соответствующим территориальным зонам?

Во-первых, следует отметить, что в ч. 15 ст. 46 ГрК РФ от 29.12.04 определено только одно из нескольких возможных оснований для подготовки предложений о внесении изменений в правила землепользования и застройки. Вполне очевидно, что эта норма не блокирует и иных оснований (помимо утвержденной документации по планировке территории), которые могут быть использованы для внесения изменений в правила землепользования и застройки (как в части предельных параметров, так и в иных частях).

Во-вторых, совокупное прочтение ч. 4-6 с. 42 ГрК РФ от 29.12.04 позволяет утверждать, что документация по планировке территории может использоваться как основание для подготовки предложений о внесении изменений в правила землепользования и застройки применительно не только к предельным параметрам, но и к иным компонентам, включая упомянутые в вопросе.

Тем не менее, при том, что рассматриваемая норма не мешает использовать разные основания для внесения изменений в правила землепользования и застройки, следует признать, что необходима более точная формулировка, которая включала бы не только параметры разрешенного строительства.

Вопрос (27.6) о том, как соотносится планировка территории с последующими действиями по архитектурно-строительному проектированию и строительству

Документация по планировке территории содержит в своем составе как неотъемлемый результат градостроительные планы земельных участков, которые определяют:

1) отношения публичной власти и частных лиц:

• при предоставлении земельных участков, выделенных посредством планировки территории из состава государственных или муниципальных земель. Такие земельные участки формируются посредством землеустроительных действий, осуществляемых в соответствии с градостроительными планами земельных участков, утвержденных в составе документации по планировке территории. Применительно к сформированным в указанном порядке земельным участкам государственный кадастровый учет осуществляется до того, как будут предприняты действия по их предоставлению физическим и юридическим лицам;

• выдаче разрешений на строительство в результате проверки проектной документации (или схемы планировочной организации земельного участка – в случае индивидуального жилищного строительства, когда подготовка проектной документации не является обязательной) на соответствие градостроительному плану земельного участка;

• выдаче разрешений на ввод объектов в эксплуатацию в результате проверки построенных объектов на соответствие градостроительному плану земельного участка;

2) действия частных лиц:

• при подготовке проектной документации (или схемы планировочной организации земельного участка – в случае индивидуального жилищного строительства, когда подготовка проектной документации не является обязательной) в части обеспечения соответствия такой документации (схемы) требованиям градостроительного плана земельного участка;

• строительстве в части обеспечения соответствия строящегося, реконструируемого объекта требованиям градостроительного плана земельного участка.

Вопрос (27.7) о том, что действия по планировке территории осуществляются применительно ко всем территориям

ГрК РФ от 29.12.04 устанавливает норму, согласно которой документация по планировке территории подготавливается для всех территорий – застроенных или подлежащих застройке (ч. 2 ст. 41), а также незастроенных и не предназначенных для строительства (ч. 3 ст. 41). Таким образом, планировка территории становится универсальным способом действий по упорядочению организации территории, осуществляемом в соответствии с документами территориального планирования. Это следует из двух оснований. Во-первых, решения о том, подлежит или не подлежит застройке соответствующая территория, проистекают непосредственно из документов территориального планирования либо принимаются на основе этих документов. Во-вторых, согласно ч. 6 ст. 45 ГрК РФ от 29.12.04, которая вводится в действие с 1 января 2008 года, не допускается осуществлять подготовку документации по планировке территории при отсутствии документов территориального планирования, за исключением подготовки проектов межевания застроенных территорий и градостроительных планов земельных участков по заявлениям физических или юридических лиц.

Применительно к определению незастроенных и не предназначенных для строительства территорий и земельных участков следует учитывать норму ч. 4 ст. 9 ГрК РФ от 29.12.04, которая вводится в действие с 1 января 2008 года и согласно которой «не допускается принятие органами государственной власти, органами местного самоуправления решений о… переводе земель из одной категории в другую при отсутствии документов территориального планирования, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами». Это, в частности, означает, что вопрос о том, предназначены или не предназначены для строительства соответствующие части территорий на землях лесного фонда, водного фонда, землях сельскохозяйственного назначения, должен решаться на основании документов территориального планирования, утверждаемых Российской Федерацией (применительно к предложениям по изменению границ земель лесного или водного фонда) и субъектами Российской Федерации (применительно к предложениям по изменению границ земель сельскохозяйственного назначения).

Вопрос (27.8) о том, когда не требуется подготовка документации по планировке территории

Это может произойти в трех случаях, а именно когда правообладатели ранее образованных земельных участков по своей инициативе: 1) разделяют один земельный участок на несколько земельных участков; 2) объединяют несколько земельных участков в один земельный участок; 3) изменяют общую границу нескольких земельных участков. Во всех указанных случаях подготавливается землеустроительная документация в порядке, предусмотренном земельным законодательством, при соблюдении следующих требований, установленных ч. 4 ст. 41 ГрК РФ от 29.12.04:

1. размеры образованных земельных участков не должны превышать предельных (минимальных и/или максимальных) размеров земельных участков, предусмотренные градостроительным регламентом;

2. к каждому образованному земельному участку должны иметься подъезды, подходы;

3. объединение земельных участков в один допускается только при условии, что образованный земельный участок будет находиться в границах одной территориальной зоны согласно правилам землепользования и застройки.

Наличие указанных норм в ГрК РФ от 29.12.04 означает необходимость проведения проверки землеустроительной документации на ее соответствие требованиям, установленным федеральным законодательством о градостроительной деятельности, и обеспечения со стороны органов местного самоуправления соответствующего контроля с позиций упорядочения планировочной организации территории.

Вопрос (28) об особенностях проектов планировки

Особенности проектов планировки сводятся к выделению элементов планировочной структуры и установлению параметров планируемого развития элементов планировочной структуры (ч. 1 ст. 42 ГрК РФ от 29.12.04).

Вопрос (28.1) о выделении элементов планировочной структуры

В ГрК РФ от 29.12.04 не определено понятие «элементы планировочной структуры», тем не менее его содержание раскрывается путем перечисления самих этих элементов: «кварталы, микрорайоны, иные элементы», содержащегося в ч. 1 ст. 1, а также с помощью системного анализа понятий «красные линии» и «территории общего пользования» (п. 11 и 12 ст. 1 ГрК РФ от 29.12.04).

Необходимость обращения к понятию «красные линии» определяется тем, что в основной части проекта планировки должны содержаться красные линии, которые подлежат утверждению в составе только этого и никакого другого документа по планировке территории. Красные линии отделяют территории общего пользования (площади, улицы, проезды, набережные, скверы, бульвары), которыми может беспрепятственно пользоваться неограниченный круг лиц и которые не подлежат приватизации (согласно ч. 12 ст. 85 Земельного кодекса Российской Федерации), от других территорий, которые находятся или могут находиться в собственности физических и юридических лиц. Кроме того, красные линии обозначают границы земельных участков линейных объектов. Следует также принять во внимание, что красные линии обозначают как существующие, так и планируемые (изменяемые, вновь образуемые) границы территорий общего пользования и земельных участков линейных объектов. Это значит, что посредством проектов планировки можно как фиксировать сложившиеся границы «публичных» и «частных» земель, так и менять соотношение между ними путем утверждения, например, предложений по расширению улиц, проездов, прокладке новых автомобильных дорог, в том числе проходящих по земельным участкам, находящимся в собственности физических и юридических лиц. В последнем случае утверждение планируемых (изменяемых, вновь образуемых) красных линий не означает автоматического причисления соответствующих земельных участков и их частей, например, к территориям общего пользования. Утвержденные в составе проектов планировки красные линии должны в этом случае рассматриваться как основание для последующего принятия (в случае необходимости) решений о резервировании, выкупе земельных участков для государственных или муниципальных нужд.

Таким образом, можно говорить о том, что при установлении красных линий посредством проектов планировки осуществляется первая стадия регулирования планировочной организации территории, когда «публичные» земли в качестве инфраструктурного планировочного каркаса территории (в виде дорог, сетей инженерно-технического обеспечения, территорий общего пользования) отделяются от «частных» земель. Данная стадия задает условия и пределы в границах планировочных элементов дальнейшего регулирования планировочной организации территории – установления границ земельных участков посредством проектов межевания.

Вопрос (28.2) об установлении параметров планируемого развития элементов планировочной структуры и составе проектов планировки

Рациональное выделение элементов планировочной структуры возможно лишь при условии определения их параметров (например, плотность планируемой застройки соответствующей территории, характеристики систем социального, транспортного обслуживания и инженерно-технического обеспечения). Эти параметры определяются при подготовке материалов по обоснованию проекта планировки и включаются в подлежащую утверждению основную часть проекта планировки (п. 2 ч. 3 ст. 42 ГрК РФ от 29.12.04). Поскольку проект планировки территории является основой для разработки проектов межевания территории (ч. 9 ст. 42 ГрК РФ от 29.12.04), утвержденные в составе проекта планировки параметры планируемого развития элементов планировочной структуры «рамочно» определяют содержание проектов межевания.

Состав проектов планировки определяется:

1) ГрК РФ от 29.12.04 – в части общих положений применительно ко всем случаям подготовки проектов планировки:

• проекты планировки состоят из двух частей — подлежащей утверждению основной части и материалов по ее обоснованию (ч. 2 ст. 42);

• основная часть проектов планировки территории включает чертежи и текст с положениями о планируемом развитии территории (ч. 3 ст. 42);

• материалы по обоснованию проекта планировки территории включают в себя материалы в графической форме и пояснительную записку с обоснованием включенных в основную часть положений (ч. 4—6 ст. 42);

2) нормативными правовыми актами Российской Федерации – в случае подготовки проектов планировки территории на основании документов территориального планирования Российской Федерации (ч. 7 ст. 42 ГрК РФ от 29.12.04);

3) законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации — в случае подготовки проектов планировки территории на основании документов территориального планирования субъектов Российской Федерации, а также на основании документов территориального планирования муниципальных образований (ч. 8 ст. 42 ГрК РФ от 29.12.04).

Вопрос (29) о том, почему ГрК РФ от 29.12.04 упразднил проекты застройки

Этот вопрос формулировался, например, специалистами градостроительного проектирования Санкт-Петербурга следующим образом: как в соответствии с ГрК РФ от 29.12.04 предполагается осуществлять регулирование застройки крупных земельных участков типа кварталов или их частей? ГрК РФ от 29.12.04 не предусмотрено ни одного вида градостроительной документации (вместо применявшегося ранее проекта застройки), которым бы регулировалась застройка крупных участков, где размещается не одно, а несколько зданий. В Санкт-Петербурге застройщикам наряду с небольшими участками под застройку зачастую предоставляются и крупные — размером с целый квартал или его часть. В ряде случаев застройщики не разбивают выделенную территорию на отдельные, более мелкие участки, а осуществляют строительство комплекса зданий на едином – большом – участке. До недавнего времени для проектирования такого комплекса зданий разрабатывались проекты застройки. Как должно осуществляться проектирование в соответствии с ГрК РФ от 29.12.04? В каком документе будут определены сочетания различных типов застройки, обеспечение застройки инфраструктурой и т.д.? И наконец, какой документ будет являться основанием для проверки соответствия такой застройки правилам землепользования и застройки, нормативам и правилам и т.д.?

Вопрос (29.1) о том, что, ГрК РФ от 29.12.04, упразднив проекты застройки, якобы не предусмотрел ни одного вида градостроительной документации, которой можно было бы регулировать застройку территории с размещением не одного, а нескольких зданий

Неизбежность этого вопроса очевидна уже по формальному основанию: в ГрК РФ от 29.12.04 отсутствует упоминание о проектах застройки. Очевидна также важность этого вопроса для практической деятельности. Поэтому требуется последовательно расставить точки над «i».

1. Согласно ГрК РФ от 29.12.04 в проектах планировки территории две составляющие:

• основная (утверждаемая) – то, что утверждается как юридически значимый результат, иначе говоря подлежит выполнению органами власти, застройщиками и третьими лицами;

• технологическая (обосновывающая) – то, что не утверждается, но подготавливается для того, чтобы достичь юридически значимого результата, –материалы по обоснованию основной части, включая графические изображения того, что планируется создать либо преобразовать.

2. ГрК РФ от 29.12.04 как федеральный закон предназначен для того, чтобы исчерпывающим образом описать все то, что должна включать основная (утверждаемая) часть, и, указав на обязательность наличия материалов по обоснованию основной части, не заблокировать возможность осуществлять профессиональные действия разными способами и предъявлять материалы этой обосновывающей части в разных формах.

3. Спрашивается, установил ли ГрК РФ от 29.12.04 исчерпывающий перечень того, что должна включать основная (утверждаемая) часть проектов планировки территории? Или иначе: упразднив проекты застройки, не выплеснул ли ГрК РФ от 29.12.04 при этом ребенка, не изъял ли нечто абсолютно необходимое, без чего профессионально регулировать планировку и застройку территории становится невозможно?

Чтобы ответить на этот вопрос, надо, во-первых, проанализировать с правовой точки зрения то, что должен был содержать проект застройки согласно ранее действовавшим правовым актам, например Инструкции о порядке разработки, согласования, экспертизы и утверждения градостроительной документации, утвержденной Постановлением Госстроя России от 29 октября 2002 года № 150. Во-вторых, следует оценить ГрК РФ от 29.12.04 с точки зрения того, должны ли «неучтенные» позиции проекта застройки (если таковые имеются) содержаться в проектах планировки территории.

Согласно указанной Инструкции, могут быть два варианта состава проекта застройки: собственно проект или проект плюс рабочая документация на объекты строительства. Очевидно, что второй вариант возможен только технологически, но невозможен с правовой точки зрения, и вот почему.

Прежде всего, рабочая документация — это элемент проектной документации. ГрК РФ от 07.05.98 не предусматривал возможности смешения градостроительной и проектной документации. В этом отношении указанная Инструкция с момента ее утверждения противоречила нормам действовавшего на тот момент федерального градостроительного законодательства. ГрК РФ от 29.12.04 также не предусматривает возможности такого смешения.

Далее, не каждый субъект имеет право подготавливать проектную документацию, включая и рабочую документацию в ее составе. Такое право имеет только застройщик, то есть лицо, обладающее правами на заблаговременно сформированный и прошедший государственный кадастровый учет земельный участок (см. определение термина «застройщик» в ст. 1 ГрК РФ от 29.12.04). Это означает, что земельный участок должен быть первоначально подготовлен. Способ такой подготовки – межевание, которое проводится путем подготовки документации по планировке территории (проект планировки и в его составе проект межевания). В результате межевания применительно к каждому земельному участку в составе размежеванной территории подготавливается градостроительный план земельного участка (состав плана см. в ст. 44 ГрК РФ от 29.12.04). Градостроительный план земельного участка фактически является основанием для выноса границ впервые образованного земельного участка на местность, проведения землеустроительных работ, проведения государственного кадастрового учета сформированного земельного участка с последующей регистрацией прав на такой земельный участок. Подготовка проектной документации обеспечивается правообладателем земельного участка на основе градостроительного плана земельного участка. При выдаче разрешения на строительство проектная документация проверяется на соответствие градостроительному плану земельного участка, а при выдаче разрешения на ввод в эксплуатацию построенного, реконструированного объекта проверяется соответствие фактических параметров такого объекта градостроительному плану земельного участка.

Поскольку второй вариант состава проекта застройки невозможен (несмотря на закрепившееся в ведомственных документах и на практике представление), остается рассмотреть первый вариант, то есть собственно проект. Сопоставляя определенные указанной инструкцией обязательные положения проектов застройки с позициями ГрК РФ от 29.12.04 в части документации по планировке территории, можно выделить только три позиции, которые «не перекрываются» формулировками ГрК РФ от 29.12.04: 1) сводный расчет стоимости строительства; 2) архитектурно-планировочное и объемно-пространственное решение застройки; 3) иные положения, устанавливаемые заданием на разработку проекта застройки.

Сводный расчет стоимости строительства. Во-первых, вопросы необходимости указания стоимости строительства могут регулироваться федеральным законом только применительно к объектам строительства, финансируемым из федерального бюджета. Во-вторых, категория «стоимость строительства» относится преимущественно к проектной документации на строительство конкретных объектов. Если же эта категория применяется к документации по планировке территории, то она не включается в обязательный состав такой документации, а может находиться только в составе обосновывающих материалов, что не блокируется ГрК РФ от 29.12.04.

Архитектурно-планировочное и объемно-пространственное решение застройки. Данная позиция может быть истолкована двояко: 1) это конкретные решения применительно к проектируемым объектам, которые подлежат утверждению публичной властью; 2) это «рамки» в виде предельных параметров (ранее утвержденных публичной властью в виде градостроительных регламентов в составе правил землепользования и застройки или установленных документацией по планировке территории в части недостающих предельных параметров), ограничивающие свободу действий застройщика, предоставленную ему публичной властью. Именно вторая трактовка утверждается ГрК РФ от 29.12.04. Что же касается конкретных архитектурно-планировочных решений, то они могут фиксироваться в составе обосновывающих материалов документации по планировке территории в качестве графических иллюстраций предлагаемых решений.

Иные положения, устанавливаемые заданием на разработку проекта застройки. Сохранение такой позиции означало бы, что ГрК РФ от 29.12.04 не выполнил задачу по снятию неопределенности в части установления содержания публичной функции, связанной с утверждением документации по планировки территории, и открыл дорогу непрозрачным коррумпированным схемам.

Таким образом, ответить на поставленный вопрос можно следующим образом:

• ГрК РФ от 29.12.04 предъявил исчерпывающий перечень всего того, что должна включать основная (утверждаемая) часть документации по планировке территории;

• ГрК РФ от 29.12.04, упразднив проекты застройки, не изъял ничего необходимого, того, чье отсутствие могло бы сделать невозможным профессиональное регулирование планировки и застройки территории. При этом то, что было выведено из состава утверждаемой части документации по планировке территории, переведено в состав обосновывающих материалов, иллюстрирующих решения утверждаемой части.

4. Обсуждаемый вопрос далеко не исчерпан. Необходимо прокомментировать ситуацию, когда наряду с небольшими земельными участками застройщикам зачастую предоставляются под застройку крупные участки размером с целый квартал или его часть, при этом в ряде случаев застройщики не разбивают выделенную территорию на отдельные, более мелкие участки. По существу, нам предстоит обсудить вопрос о правовых аспектах и практике «вхождения» на занятую правами третьих лиц застроенную территорию, а также на свободную, не обремененную правами третьих лиц незастроенную и неразмежеванную территорию.

Вопрос (29.2) о «вхождении» на занятую правами третьих лиц застроенную территорию

Можно выделить два базовых варианта этой ситуации, каждый из которых имеет свои разновидности.

Вариант 1: застройщик, являясь первоначально правообладателем одного объекта недвижимости, земельного участка последовательно приобрел права и на другие объекты недвижимости, включая земельные участки в пределах квартала (путем покупки прав у других лиц – собственников объектов недвижимости, предоставления муниципалитету жилых помещений для переселения в них граждан, проживающих на основании договора социального найма, и пр.). Далее застройщик намерен осуществить реконструкцию в пределах всего квартала, которая может быть произведена только при наличии разрешения на строительство, выдаваемое органами власти на основании утвержденной в установленном порядке проектной документации. Проектная документация, в свою очередь, подготавливается на основании градостроительного плана земельного участка, утверждаемого органами власти. Далее ситуация может «разветвиться» в зависимости от того, идет ли речь о реконструкция в границах ранее установленных земельных участков, реконструкции в изменяемых границах земельных участков или реконструкции в границах единого участка, объемлющего весь квартал.

Реконструкция в границах ранее установленных земельных участков

Межевание не проводится по причине наличия границ земельных участков, за исключением случаев так называемого межевания под отмостку, которое должно признаваться незаконным из-за несоответствия нормам Земельного кодекса Российской Федерации¹. Выдаются градостроительные планы земельных участков в составе, определенном ст. 44 ГрК РФ от 29.12.04 (за исключением определения границ земельных участков по причине того, что они установлены ранее), и в порядке, определенном ч. 17 ст. 46 ГрК РФ от 29.12.04 (но это при наличии правил землепользования и застройки и с учетом «переходных» норм, определенных Федеральным законом «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации», относящихся к периоду, пока правила землепользования и застройки не введены в действие). На основе градостроительных планов земельных участков подготавливается проектная документация, получается разрешение на строительство, производится реконструкция.

Реконструкция в изменяемых границах земельных участков

Правообладатель нескольких земельных участков может выступить с инициативой по их объединению, изменению границ, разделению при выполнении условий, определенных ч. 4 ст. 41 ГрК РФ от 29.12.04. Формально такой правообладатель не обязан подготавливать документацию по планировке территории (проект межевания), он может подготовить землеустроительную документацию. Однако последняя должна соответствовать требованиям, установленным ГрК РФ от 29.12.04 в части: а) размеров вновь образуемых земельных участков; б) обеспечения подъезда, подхода к каждому земельному участку; в) недопущения такого положения, когда вновь образованный участок окажется расположенным в нескольких территориальных зонах, установленных правилами землепользования и застройки.

Понятно, что соответствие критериям, установленным ГрК РФ от 29.12.04, должно быть подтверждено органом власти. Каким? Очевидно, уполномоченным в сфере градостроительной деятельности. Если такое подтверждение состоялось, то можно выносить на местность измененные границы, вносить изменения в документы государственного кадастрового учета земельных участков, а также в Единый государственный реестр прав на объекты недвижимого имущества и сделок с ним. Правообладателю вновь образованных земельных участков предоставляются градостроительные планы земельных участков, на основании которых подготавливается проектная документация, выдается разрешение на строительство, осуществляется реконструкция.

Реконструкция в границах единого участка, объемлющего весь квартал

Здесь возникает свое «разветвление»: а) квартал как совокупность ранее существовавших и выкупленных земельных участков (или имеющих в качестве арендатора одно лицо), б) квартал неразделенный, представленный совокупностью зданий, находящихся в собственности одного лица. В случае «а» мы имеем дело с объединением земельных участков, то есть с действиями, которые регулируются ч. 4 ст. 41 ГрК РФ от 29.12.04. Значит, производится регулирование, которое описано выше применительно к случаю реконструкции в изменяемых границах земельных участков. Если намерение образовать новый большой земельный участок не противоречит предельным параметрам, определенным правилами землепользования и застройки, то выдается градостроительный план применительно именно к такому участку. Если противоречит – реконструкция осуществляется применительно к нескольким участкам. В случае «б», когда нет земельных участков, производится межевание. При этом градостроительные планы земельных участков не могут быть выданы по причине отсутствия самих участков до тех пор, пока они не будут образованы под контролем органа власти в соответствии с ч. 4 ст. 41 ГрК РФ от 29.12.04.

Вариант 2: «вхождение» на занятую территорию, осуществляемое органами власти или через посредничество органов власти.

«Вхождение» на занятую территорию органов власти

Власть может «войти» на любую территорию для реализации государственных или муниципальных нужд (перечень объектов, которые можно размещать таким образом, органичен п. 2 ст. 49 Земельного кодекса Российской Федерации). Такое «вхождение» осуществляется через документацию по планировке территории (на основании генерального плана), посредством которой определяются красные линии, границы зон планируемого размещения соответствующих объектов, границы зон действия публичных сервитутов, которые становятся основанием для принятия последующих решений (включая решения о резервировании, выкупе земельных участков с расположенными на них объектами недвижимого имущества).

«Вхождение» на занятую территорию через посредничество органов власти

Если органы власти не преследуют целей реализации государственных или муниципальных нужд, то инвесторы не могут «входить» на территорию, занятую правами третьих лиц. Органы власти могут, например, организовывать торги на наилучшие предложения по градостроительному преобразованию, развитию территорий, а по их результатам принимать соответствующие решения, в частности, по подготовке предложений о внесении изменений в генеральный план, правила землепользования и застройки.

Вопрос (29.3) о «вхождении» на свободную, не обремененную правами третьих лиц, незастроенную и неразмежеванную территорию

Технология проектирования градостроительных комплексов зданий на едином участке мало в чем меняется. Подготавливается проект планировки, в состав которого включается и проект межевания. При этом надо иметь в виду следующие обстоятельства:

• указанные проекты в технологическом смысле не утрачивают элементов проектов застройки в обосновывающей части иллюстративных материалов, характеризующих расположение конкретных зданий и их элементов с конкретными характеристиками на конкретных местах;

• именно в этих документах будут определены сочетания различных типов застройки, решены вопросы обеспечения земельных участков инфраструктурой и т.д.;

• в рассматриваемых случаях разделение территории на отдельные земельные участки потребуется на стадии подготовки проектов планировки по той причине, что по завершении строительства одним застройщиком (ему первоначально передаются права на всю территорию целиком для комплексной застройки) потребуется «частями» передавать права на ряд отдельных объектов и на их земельные участки. Эти земельные участки с самого начала должны быть определены как объекты права. На застроенной территории будет уже не один правообладатель-застройщик (применительно к нескольким участкам), а совокупность правообладателей отдельных земельных участков;

• возможен вариант, когда документацией по планировке территории будет признано, что проектируемый комплекс (совокупность различных зданий) будет располагаться на неделимом земельном участке достаточно большого размера. Тогда права на этот неделимый земельный участок передаются застройщику, а по завершении строительства возникнет ситуация, когда собственники зданий, их частей, помещений будут обладать долей в праве общей долевой собственности на неделимый земельный участок построенного комплекса.

Какой документ будет являться основанием для проверки соответствия такой застройки правилам землепользования и застройки, нормативам и правилам и т.д.?

Документация по планировке территории (в данном случае – проект планировки с проектом межевания в его составе) утверждается органом власти, который, в частности, проверяет подготовленный проект на соответствие правилам землепользования и застройки, техническим регламентам, региональным и местным нормативам градостроительного проектирования (при их наличии).

Применительно к каждому земельному участку, образованному посредством документации по планировки территории, имеется градостроительный план земельного участка (являющийся составной частью такой документации), в котором фиксируется все необходимое для подготовки проектной документации.

Градостроительный план земельного участка является основанием для производства землеустроительных работ, государственного кадастрового учета вновь сформированных земельных участков и затем для государственной регистрации прав на эти участки.

Правообладатель земельного участка – застройщик обеспечивает подготовку проектной документации, которая подготавливается на основании градостроительного плана земельного участка и проверяется органом власти на соответствие этому плану перед выдачей разрешения на строительство.

Завершенный строительством объект перед выдачей разрешения на ввод объекта в эксплуатацию проверяется органом власти на соответствие градостроительному плану земельного участка.

Вопрос (30) об особенностях проектов межевания

Вопрос (30.1) об определении понятия «межевание»

В федеральном законодательстве отсутствует однозначное определение понятия «межевание». А Земельный кодекс Российской Федерации до 2005 года вообще таким понятием не оперировал.

Содержание понятия «межевание» можно реконструировать, используя нормы, которые содержатся в ст. 17 «Межевание объектов землеустройства» Федерального закона от 18 июня 2001 года № 78-ФЗ «О землеустройстве»:

«Межевание объектов землеустройства представляет собой работы по установлению на местности границ муниципальных образований и других административно-территориальных образований, границ земельных участков с закреплением таких границ межевыми знаками и определению их координат.

Межевание объектов землеустройства осуществляется на основе сведений государственного земельного кадастра, землеустроительной, градостроительной и иной связанной с использованием, охраной и перераспределением земель документации.

Межевание объекта землеустройства включает в себя следующие работы:

определение границ объекта землеустройства на местности и их согласование;

закрепление на местности местоположения границ объекта землеустройства межевыми знаками и определение их координат или составление иного описания местоположения границ объекта землеустройства;

изготовление карты (плана) объекта землеустройства».

С одной стороны, здесь обозначается некий этап, предшествующий межеванию («межевание объектов землеустройства осуществляется на основе… документации»), с другой ― собственно межевание фактически представляется как технические работы на местности. Очевидно, что межевание как технические работы на местности не может быть выполнено без предварительной подготовки некой документации как основания для выполнения таких работ. В ранее действовавшем ГрК РФ от 07.05.98 и новом ГрК РФ от 29.12.04 зафиксированы нормы, регламентирующие действия, предшествующие техническим работам на местности. Это подготовка той самой «документации», о которой говорится в главе 5 нового ГрК РФ, а именно проектов межевания, градостроительных планов в составе проектов межевания. Кроме того, ГрК РФ от 29.12.04 определил порядок подготовки градостроительных планов земельных участков в составе проектов межевания.

Приведенные выше нормы Федерального закона «О землеустройстве» должны быть переработаны для более адекватного законодательного определения процесса межевания, понимаемого одновременно как подготовка соответствующей документации и выполнение на основе этой документации технических работ.

Вопрос (30.2) о составе проектов межевания

Применительно к проектам межевания ГрК РФ от 29.12.04 устанавливает следующие положения:

• проекты межевания всегда подготавливаются в границах элементов планировочной структуры (кварталов, микрорайонов), то есть в границах красных линий, установленных проектами планировки (ч. 1 ст. 43);

• посредством проектов межевания всегда устанавливаются границы земельных участков, расположенных в пределах элементов планировочной структуры (кварталов, микрорайонов) как застроенных, так и подлежащих застройке территорий (ч. 1 и 2 ст. 43);

• проекты межевания всегда содержат в своем составе градостроительные планы земельных участков (ч. 6 ст. 43);

• проекты межевания могут подготавливаться в составе проектов планировки территории или в виде отдельного документа – в случае, если проекты межевания подготавливаются применительно к элементам планировочной структуры (кварталам, микрорайонам), имеющим красные линии, ранее утвержденные в составе проектов планировки (ч. 1 и 3 ст. 43).

Состав проектов межевания определяется ч. 5 ст. 43 ГрК РФ от 29.12.04. При этом следует отметить следующее. В отличие от проектов планировки, проекты межевания имеют не две, а лишь одну часть, подлежащую утверждению, и эта часть включает только чертежи межевания территории. Дело в том, что проекты межевания подготавливаются на основании или в составе проектов планировки, которые и содержат все необходимые материалы по обоснованию решений по планировке соответствующей территории. Однако и при подготовке проектов межевания в случае необходимости могут подготавливаться обосновывающие материалы, например иллюстративного характера. Только в этом случае такие материалы формально не будут включаться в проект межевания, а будут использоваться, например, при обсуждении и оценке различных вариантов предлагаемых решений.

Вопрос (30.3) о выполнении требования ГрК РФ от 29.12.04, согласно которому при подготовке проектов межевания застроенных территорий надлежит учитывать градостроительные нормативы и правила, действовавшие в период застройки указанных территорий

Это требование установлено ч. 4 ст. 43 ГрК РФ от 29.12.04 и в этом отношении преемственно воспроизводит аналогичные нормы п. 4 ст. 59 ГрК РФ от 07.05.98.

Выше говорилось о неправомерной практике выделения земельных участков по контуру здания («под отмостку»), которая является самым крайним случаем определения минимальной площади земельного участка, «меньше которого уже нельзя». Имеются и другие подходы, связанные с отношением к так называемой минимальной площади земельных участков, необходимой для использования многоквартирных домов и определяемой на основе нормативов, действовавших на период застройки соответствующих территорий. В Российской Федерации действует правовой акт, обобщивший все ранее действовавшие правовые акты об определении размеров земельных участков. Это Методические указания по расчету нормативных размеров земельных участков в кондоминиумах, утвержденные Приказом Минземстроя России от 26 августа 1998 года № 59.

В Методических указаниях имеется таблица с удельными показателями земельной доли, приходящейся на 1 м² общей площади жилых помещений для зданий разной этажности разных периодов застройки, а также поименованы нормативно-технические документы, с использованием данных которых таблица была подготовлена:

• «Правила и нормы застройки населенных мест, проектирования и возведения зданий и сооружений» (ПиН 1929), утверждены 20.07.1929;

• «Правила и нормы планировки и застройки городов» (СН 41-58), утверждены 01.12.1958, введены в действие с 01.11.1959;

• «Строительные нормы и правила. Планировка и застройка» (СНиП П-К.2-62), утверждены 07.05.1966, введены в действие с 01.01.1967 взамен СН 41-58;

• «Нормы проектирования. Планировка и застройка городов, поселков и сельских населенных пунктов» (СНиП 11-60-75), утверждены 11.09.75, введены в действие 01.01.1976 взамен СНиП 11-К. 2-62;

• «Нормы проектирования. Планировка и застройка городов, поселков и сельских населенных пунктов» (СНиП 11-60-75**), утверждены 11.09.75, введены в действие 01.01.76 взамен СНиП 11-к.2-62, изданы в 1985 году.

Сегодня мы имеем дело с противостоянием двух взаимоисключающих принципов – утверждающего и отрицающего обязательность соблюдения ранее действовавших нормативов застройки при определении минимальной площади земельных участков. Первый принцип, закрепленный в федеральном законодательстве, отражает следующее:

• все правообладатели квартир в многоквартирных домах имеют право на соответствующий земельный участок, размеры которого не могут быть меньше соответствующей минимальной величины (за исключением случаев, когда сложившееся землепользование не позволяет выдержать эту минимальную величину);

• указанное право в части выделения земельного участка не меньше минимальной величины, не ограничивается по срокам реализации и не может быть ущемлено, например, в случае уплотнения застройки.

Другими словами, федеральный закон устанавливает принцип соблюдения минимального стандарта в части закрепления еще не реализованных прав собственников, нанимателей квартир на пространство вокруг многоквартирных домов, в которых они проживают. Это право может быть реализовано только одним способом – путем межевания. При его проведении (независимо от того, по чьей инициативе и с какими целями оно проводится) должны соблюдаться указанные минимальные стандарты, которые определяются не возникшими в данный момент намерениями (например, намерениями уплотнить существующую застройку путем нового строительства), а ранее сложившейся ситуацией. То есть сначала фиксируется и получает правовое закрепление факт землепользования, который состоялся задолго до возникновения намерений сегодняшнего дня, а затем в отношении этого закрепленного правовым образом факта (выделенных земельных участков в размерах не меньше минимальных) публично решается вопрос о возможности или невозможности изменения сложившегося землепользования (в том числе путем уплотнения застройки, если таковое допустимо в силу наличия свободных участков или по волеизъявлению правообладателей квартир, реализовавших свое право на земельные участки домов, в которых они проживают).

На практике же (в частности, в Москве) реализуется прямо противоположный принцип, противоречащий федеральному законодательству. Почему же это недопустимое в правовом государстве противоречие оказалось возможным? Попробуем разобраться.

Норма о минимальной площади земельных участков, на которых расположены многоквартирные дома, является нормой федерального закона о градостроительной деятельности. То, что в Конституции Российской Федерации отсутствует прямое упоминание градостроительного законодательства как предмета исключительного ведения Российской Федерации либо совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, дает сомнительное основание отнести градостроительное законодательство к предмету исключительного ведения субъектов Российской Федерации (что и сделано, например, в Уставе города Москвы). На этом же основании делается вывод о необязательности следования указанной выше норме федерального закона о градостроительной деятельности и, соответственно, о возможности при проведении межевания застроенных территорий выделять земельные участки, на которых расположены многоквартирные дома, меньше минимальной площади, определенной ранее действовавшими нормативами, которые уже не действуют (о возможности утверждения «уплотняющих нормативов»).

Принцип, утверждающий «уплотняющие нормативы», реализуется посредством соответствующих нормативно-технических документов. В Москве, например, это «Нормы проектирования планировки и застройки города Москвы» (МГСН 1.01-99), утвержденные Постановлением Правительства Москвы от 25 января 2000 года № 49, которые периодически корректируются в сторону еще большего «уплотнения». При этом при проведении межевания не используются ни общегосударственные нормативы на соответствующие периоды (перечень которых представлен выше), ни аналогичные документы, действовавшие в Москве в соответствующие периоды застройки – 1964, 1974, 1981, 1985 годы (ВСН-2-64, ВСН-2-74, ВСН-2-81, ВСН-2-85).

Можно сопоставить, например, нормативы ныне действующего документа МГСН 1.01-99 с нормативами 1970-х годов, зафиксированных в ВСН-2-74. По отношению к ранее действовавшему документу нынешний устанавливает сокращение удельного размера жилой территории микрорайона, приходящейся на 1 м² общей площади застройки по группам этажности: 5 этажей – на 37%, 9 этажей – на 21%.

Очевидно, что за формально-юридической стороной дела стоят практические соображения, подкрепленные соответствующей градостроительной политикой. Такая политика всегда является результатом баланса разнонаправленных и противоречивых интересов. Очевидно, что в сравнении с инвестиционно-строительными интересами интересы правообладателей квартир в существующих многоквартирных домах не являются приоритетными, тогда как рассмотренная норма ч. 4 ст. 43 ГрК РФ от 29.12.04 защищает интересы именно правообладателей квартир.

Вопрос (31) об особенностях градостроительных планов земельных участков

Градостроительные планы земельных участков (далее – ГПЗУ) подготавливаются не для всех земельных участков, а только для тех из них, которые застроены или предназначены для строительства, реконструкции объектов капитального строительства (ч. 1 ст. 44 ГрК РФ от 29.12.04).

ГПЗУ подготавливаются: 1) в составе проектов межевания, которые являются составной частью проектов планировки; 2) в составе проектов межевания, которые подготавливаются как самостоятельные документы применительно к ранее выделенным (посредством проектов планировки) элементам планировочной структуры (кварталам, микрорайонам); 3) в виде отдельного документа – применительно к существующим земельным участкам, когда не требуется изменять их ранее установленные границы.

Вопрос (31.1) о подготовке градостроительных планов земельных участков в виде отдельных документов

ГПЗУ могут подготавливаться в виде отдельных документов в случаях, когда одновременно:

1. ГПЗУ запрашиваются применительно к ранее сформированным земельным участкам (по отношению к которым проведен государственный кадастровый учет и зарегистрированы права), расположенным на уже застроенной территории, при намерении осуществить реконструкцию существующих объектов или построить новые объекты на таких участках;

2. применительно к территории расположения указанных земельных участков установлены посредством правил землепользования и застройки градостроительные регламенты.

Только при таком сочетании условий может быть выполнено положение ч. 17 ст. 46 ГрК РФ от 29.12.04 относительно того, что не требуется проведение процедур, связанных с подготовкой, обсуждением посредством публичных слушаний и утверждением документации по планировке территории и определенных ч. 1—16 ст. 46 ГрК РФ от 29.12.04.

Таким образом, во всех случаях, когда мы имеем дело с не разделенной на земельные участки территорией, независимо от того, является ли такая территория застроенной или незастроенной, но подлежащей застройке, надлежит подготавливать проекты планировки с проектами межевания в их составе или отдельно проекты межевания. В таких случаях ГПЗУ как самостоятельные документы не подготавливаются, а подготавливаются только в составе документации по планировке территории.

Вопрос (31.2) о назначении градостроительных планов земельных участков и о содержащейся в них информации

ГПЗУ являются основанием:

• для подготовки проектной документации (ч. 11 ст. 48 ГрК РФ от 29.12.04);

• выдачи разрешения на строительство (ч. 1 ст. 51 ГрК РФ от 29.12.04);

• выдачи разрешения на ввод объекта в эксплуатацию (ч. 1 ст. 55 ГрК РФ от 29.12.04).

ГрК РФ от 29.12.04 установлен дифференцированный подход к представлению информации о тех земельных участках, на которые распространяется действие градостроительного регламента, и о тех, на которые не распространяется действие градостроительного регламента или градостроительный регламент не устанавливается.

В первом случае представляется информация о градостроительном регламенте, в том числе о всех предусмотренных градостроительным регламентом видах разрешенного использования земельного участка (если только земельные участки не предоставляются для государственных или муниципальных нужд).

Во втором случае речь может идти о земельных участках, определяемых в соответствии с ч. 4 и 6 ст. 36 ГрК РФ от 29.12.04 в границах территорий памятников и ансамблей, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, а также в границах территорий памятников и или ансамблей, которые являются вновь выявленными объектами культурного наследия; в границах территорий общего пользования; занятых линейными объектами; предоставленных для добычи полезных ископаемых; расположенных на землях лесного фонда, землях водного фонда, занятых водными объектами, землях запаса, землях особо охраняемых природных территорий (за исключением земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов), сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения. Применительно к таким земельным участкам представляется информация о разрешенном использовании земельного участка, требованиях к назначению, параметрам и размещению объекта капитального строительства.

Если соответствующие земельные участки пересекаются с зонами планируемого размещения объектов капитального строительства для государственных или муниципальных нужд, границы таких зон отображаются в градостроительных планах земельных участков.

Наряду с информацией, определенной ч. 3 ст. 44 ГрК РФ от 29.12.04, в состав градостроительного плана земельного участка может включаться информация о возможности или невозможности его разделения на несколько земельных участков.

Вопрос (31.3) о форме градостроительного плана земельного участка

В соответствии с ч. 5 ст. 44 ГрК РФ от 29.12.04 форма ГПЗУ должна быть установлена Правительством Российской Федерации, что и было сделано Постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2005 года № 840. Этим же Постановлением Министерству регионального развития Российской Федерации было предложено в трехмесячный срок утвердить инструкцию о порядке заполнения формы ГПЗУ (утверждена Приказом министра регионального развития Российской Федерации от 13 апреля 2006 года № 40).

Поскольку содержащаяся в ГПЗУ информация затрагивает имущественные интересы правообладателей недвижимости, граждан, проживающих на соответствующих территориях, технология процесса заполнения формы такого документа не должна регламентироваться ведомственной инструкцией. ГрК РФ от 29.12.04 такой инструкции и не предусматривает. Это не что иное, как возврат к прежним методам ведомственного регулирования, чреватого конфликтами между правообладателями недвижимости и ведомствами, вовлеченными в процесс ведомственного регулирования на основе своих собственных правовых актов.

Кроме того, «на ровном месте» создан ряд противоречий с ГрК РФ от 29.12.04. Кодекс определяет необходимость не одной, а двух форм ГПЗУ – в составе документации по планировке территории и в виде самостоятельного документа. В указанном же постановлении правительства ГПЗУ представлен исключительно как самостоятельный документ. Из этого исходного противоречия возникает целый ряд других противоречий, которые уже не могут быть преодолены посредством инструкции по заполнению ГПЗУ. Это дискредитирует значимость планировки территории как первичного действия, которое должно предшествовать иным действиям и являться основанием для землеустроительных работ с последующей постановкой впервые выделенных земельных участков на государственный кадастровый учет и последующим предоставлением сформированных земельных участков. Приведем примеры некоторых наиболее очевидных противоречий между ГрК РФ от 29.12.04 и принятыми документами для случая, когда ГПЗУ должен подготавливаться в составе утвержденной документации по планировке территории и являться ее неотъемлемой частью:

• форма ГПЗУ не может заполняться как самостоятельное действие по «специальному» изготовлению должностными лицами отдельного документа, поскольку форма должна быть заполнена в составе действий по подготовке документации по планировке территории. Такие «специальные» действия неизбежно станут административным барьером на пути инвесторов, застройщиков;

• применительно к ГПЗУ не может быть самостоятельного решения органа власти о подготовке такого плана. Это значит, что соответствующая позиция формы не может быть заполнена;

• подготовленный как неотъемлемая часть документации по планировке территории, ГПЗУ должен утверждаться не отдельным решением органа власти, а только решением об утверждении такой документации. Это значит, что позиция формы об утверждении именно ГПЗУ не может быть заполнена.

Кроме того, ни в утвержденной форме, ни в инструкции по ее заполнению нет указания на то, что на основании градостроительного плана впервые выделенного из состава государственных или муниципальных земель земельного участка выполняются землеустроительные действия, производится государственный кадастровый учет сформированного земельного участка с присвоением ему кадастрового номера и затем осуществляется предоставление земельного участка по процедурам, определенным Земельным кодексом Российской Федерации. Отсутствие такого указания неизбежно порождает сумбур, «войну ведомств» и непонимание того, как заполнять позицию «кадастровый план земельного участка».

Искусственно созданный тупик должен быть преодолен. Для этого необходимо принять указанное постановление правительства в новой редакции и полностью решить соответствующие вопросы именно в этом постановлении, упразднив ведомственную инструкцию по заполнению формы ГПЗУ. Новой редакцией постановления следует утвердить: 1) форму градостроительного плана земельного участка, подготовленного в составе документации по планировке территории и руководство по применению и заполнению такой формы в процессе подготовки документации по планировке территории; 2) форму градостроительного плана земельного участка, подготовленного в виде отдельного документа и руководство по применению и заполнению такой формы.

Вопрос (31.4) о том, какие случаи должны быть отражены в форме градостроительного плана земельного участка при подготовке его в составе документации по планировке территории

Анализ ГрК РФ от 29.12.04 позволяет утверждать, что ГПЗУ подготавливается в составе документации по планировке территории в шести случаях, а именно когда ранее отсутствовавший земельный участок выделяется (создается):

1. из состава государственных или муниципальных земель и предназначен для предоставления физическим или юридическим лицам в целях строительства и (или) реконструкции объектов капитального строительства, которые не являются линейными объектами;

2. из состава государственных или муниципальных земель и предназначен для предоставления физическим или юридическим лицам в целях строительства линейных объектов;

3. из состава государственных или муниципальных земель как земельный участок многоквартирного дома;

4. из состава территорий общего пользования и предназначен для предоставления физическим или юридическим лицам на правах аренды в целях возведения временных построек, строительства и (или) реконструкции объектов капитального строительства, которые не являются линейными объектами;

5. из состава земель, применительно к которым не устанавливаются градостроительные регламенты, и предназначен для предоставления физическим или юридическим лицам в целях возведения временных построек, строительства и (или) реконструкции объектов капитального строительства (за исключением линейных объектов), возведение, строительство и (или) реконструкция которых не противоречит установленному в соответствии с земельным и иным законодательством режиму использования указанных земель без осуществления действий по переводу таких земель из одной категории в другую;

6. для резервирования, изъятия земельных участков, частей земельных участков (в пределах границ вновь созданного земельного участка) для государственных или муниципальных нужд.

В случаях 1, 3, 4, 5 выделяются (создаются) неделимые (не подлежащие дальнейшему разделению) земельные участки.

Документация по планировке территории, содержащая в своем составе ГПЗУ, перед ее утверждением в обязательном порядке должна проверяется органом, уполномоченным в области градостроительной деятельности, на соответствие требованиям, установленным применительно к форме ГПЗУ.

В руководстве по применению формы ГПЗУ, подготовленного в составе документации по планировке территории, например, в случае 1 следует отразить следующие положения.

1. ГПЗУ подготавливается в составе документации по планировке территории (проекта планировки территории – в случае отсутствия для соответствующей территории утвержденных красных линий, или проекта межевания территории – в случае наличия для соответствующей территории утвержденных красных линий) при выделении земельных участков из состава государственных или муниципальных земель для земельного участка, который:

1. свободен от прав третьих лиц. Указанный факт в обязательном порядке выявляется и фиксируется в документации по планировке территории с учетом сложившегося землепользования, в том числе отраженного в документах государственной регистрации прав на земельные участки, иные объекты недвижимого имущества;

2. является неделимым. Указанное положение определяется отдельным решением в составе решения об утверждении документации по планировке территории, принятом:

   1. органом местного самоуправления в соответствии с правилами землепользования и застройки – при наличии в их составе показателей предельных размеров земельных участков, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны;

   2. органом местного самоуправления как утверждение соответствующих положений документации по планировке территории – в случаях:

      • отсутствия правил землепользования и застройки;

      • отсутствия в правилах землепользования и застройки показателей предельных размеров земельных участков, расположенных в соответствующей территориальной зоне;

3. уполномоченным федеральным органом в области градостроительной деятельности или уполномоченным органом субъекта Российской Федерации в области градостроительной деятельности как утверждение соответствующих положений документации по планировке территории, утверждаемой указанными органами, – в случаях, определенных ГрК РФ от 29.12.04;

   3. расположен вне границ территорий, земель, определенных ч. 4 и 6 ст. 36 ГрК РФ от 29.12.04, в силу чего на земельный участок распространяется действие градостроительного регламента, установленного правилами землепользования и застройки применительно к территориальной зоне расположения земельного участка (при наличии указанных правил).

2. Подготовленный в составе документации по планировке территории и утвержденный в порядке, определенном в соответствии с ГрК РФ от 29.12.04, ГПЗУ:

1. является основанием для:

   1. производства землеустроительных работ в целях государственного кадастрового учета сформированного посредством таких работ земельного участка, выделенного посредством планировки территории из состава государственных или муниципальных земель;

   2. подготовки проектной документации для строительства, реконструкции объектов капитального строительства;

   3. проверки проектной документации на соответствие ГПЗУ и выдачи разрешения на строительство;

   4. проверки построенного, реконструированного объекта на соответствие ГПЗУ и выдачи разрешения на ввод объекта в эксплуатацию;

2. включается в состав документов по предоставлению выделенных посредством планировки территории из состава государственных или муниципальных земель и сформированных земельных участков физическим или юридическим лицам, в том числе на аукционах.

Вопрос (32) об особенностях подготовки, проверки, обсуждения и утверждения документации по планировке территории

ГрК РФ от 29.12.04 установил порядок подготовки, проверки, обсуждения и утверждения документации по планировке территории применительно к случаям, когда такая документация разрабатывается на основании решений, принимаемых органами публичной власти – и государственными, и муниципальными.

Вопрос (32.1) об общих особенностях подготовки, проверки, обсуждения и утверждения документации по планировке территории применительно к случаям, когда такая документация разрабатывается на основании решений, принимаемых органами государственной власти и органами местного самоуправления

ГрК РФ от 29.12.04 существенно изменил указанный порядок по сравнению с ГрК РФ от 07.05.98.

Во-первых, сокращено с шести до четырех количество законодательных и иных актов, посредством которых такой порядок может устанавливаться. В соответствии с ч. 5 ст. 28 ГрК РФ от 07.05.98 в число указанных актов ранее включались: 1) Градостроительный кодекс Российской Федерации; 2) принимаемые в соответствии с ним законы Российской Федерации; 3) иные нормативные правовые акты Российской Федерации; 4) законы субъектов Российской Федерации; 5) иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации; 6) нормативные правовые акты органов местного самоуправления.

Ныне из числа таких актов исключены иные, помимо Градостроительного кодекса Российской Федерации, федеральные законы, а также иные, помимо законов субъектов Российской Федерации, нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Согласно ГрК РФ от 29.12.04 (ч. 18–20 ст. 45) порядок подготовки документации по планировке территории устанавливается:

1. Градостроительным кодексом Российской Федерации – во всех случаях;

2. принимаемыми в соответствии с Градостроительным кодексом нормативными правовыми актами Российской Федерации – применительно к документации по планировке территории, подготовка которой осуществляется на основании решений уполномоченных федеральных органов исполнительной власти;

3. законами субъектов Российской Федерации – применительно к документации по планировке территории, подготовка которой осуществляется на основании решений органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

4. нормативными правовыми актами органов местного самоуправления – применительно к документации по планировке территории, подготовка которой осуществляется на основании решений органов местного самоуправления.

Во-вторых, изменен состав действий на стадии подготовки и утверждения документации по планировке территории. Согласно ГрК РФ от 29.12.04 действия эти следующие:

1) принятие решения о подготовке документации;

2) уведомление о принятом решении – в установленных случаях;

3) проверку подготовленной документации;

4) проведение публичных слушаний – в установленных случаях;

5) утверждение и опубликование документации.

Принятие решений о подготовке документации по планировке территории

Согласно ч. 1–5 ст. 45 ГрК РФ от 29.12.04 решения о подготовке документации по планировке территории принимаются:

• уполномоченными федеральными органами исполнительной власти – в случаях, когда документами территориального планирования Российской Федерации предусмотрено размещение объектов капитального строительства федерального значения;

• органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации – в случаях, когда документами территориального планирования субъектов Российской Федерации предусмотрено размещение объектов капитального строительства регионального значения;

• органами местного самоуправления муниципальных районов – в случаях, когда документами территориального планирования муниципальных районов предусмотрено размещение объектов капитального строительства местного значения;

• органами местного самоуправления поселений, органами местного самоуправления городских округов – в случаях, когда генеральными планами предусмотрено размещение объектов местного значения, иных случаях, предусмотренных генеральными планами и связанными с планировкой территории.

Решения о подготовке документации по планировке территории могут приниматься указанными органами и при отсутствии документов территориального планирования, но не позднее 1 января 2008 года. После этой даты вводится в действие ч. 6 ст. 45 ГрК РФ от 29.12.04, согласно которой не допускается осуществлять подготовку документации по планировке территории при отсутствии документов территориального планирования, за исключением подготовки проектов межевания застроенных территорий и подготовки градостроительных планов земельных участков по заявлениям физических или юридических лиц.

В первом случае производится юридическая фиксация ранее состоявшегося, но еще не закрепленного факта в части прав собственников объектов недвижимого имущества на использование земельных участков, на которых расположены такие объекты. Иными словами, производятся действия, не связанные непосредственно с территориальным планированием, предопределяющим будущее развитие событий. Второй случай также непосредственно не связан с территориальным планированием, поскольку речь идет о ситуации, когда уже имеются границы ранее сформированных земельных участков, то есть нет необходимости производить планировку территории.

Органы власти могут принимать решения о подготовке документации по планировке территории не только по собственной инициативе, но и в ответ на инициативу физических или юридических лиц:

• уполномоченные федеральные органы исполнительной власти – в границах территорий, для которых не устанавливаются градостроительные регламенты, – применительно к землям лесного фонда, занятым водными объектами землям водного фонда, находящимся в федеральной собственности землям запаса, находящимся в федеральной собственности землям особо охраняемых природных территорий (за исключением земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов), а также в границах территорий, на которые не распространяется действие градостроительных регламентов и которые находятся в федеральной собственности;

• органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации – в границах территорий, для которых не устанавливаются градостроительные регламенты, – применительно к сельскохозяйственным угодьям в составе земель сельскохозяйственного назначения, находящимся в собственности субъектов Российской Федерации землям запаса и землям особо охраняемых природных территорий (за исключением земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов), а также в границах территорий, на которые не распространяется действие градостроительных регламентов и которые находятся в собственности субъектов Российской Федерации;

• органы местного самоуправления муниципальных районов – применительно к межселенным территориям, на которые распространяется действие градостроительных регламентов, определенных правилами землепользования и застройки;

• органы местного самоуправления поселений или органы местного самоуправления городских округов – в границах территорий, для которых устанавливаются градостроительные регламенты, а также в границах территорий, на которые не распространяется действие градостроительных регламентов и которые находятся в муниципальной собственности.

Уведомление о принятом решении

Вводится ранее отсутствовавшее в законодательстве требование уведомлять глав поселений, глав городских округов о принятом решении о подготовке документации по планировке соответствующей территории. Такое уведомление в течение 10 дней со дня принятия соответствующего решения направляют: 1) уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, 2) орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, 3) орган местного самоуправления муниципального района.

Проверка подготовленной документации по планировке территории

Такая проверка должна в обязательном порядке проводиться уполномоченными органами тех уровней власти, которые приняли решение о подготовке документации. Проверка, согласно требованиям, содержащимся в ч. 10 ст. 45 ГрК РФ от 29.12.04, заключается в установлении факта соответствия или несоответствия подготовленной документации: 1) документам территориального планирования, 2) правилам землепользования и застройки, 3) техническим регламентам, 4) ограничениям, определяемым наличием зон с особыми условиями использования территорий. Необходимость и обязательность такой проверки определяется также ч. 2 ст. 59 ГрК РФ от 29.12.04, согласно которой «возмещение вреда, причиненного жизни или здоровью физических лиц, имуществу физических или юридических лиц в результате утверждения не соответствующих требованиям технических регламентов… документации по планировке территорий муниципальных образований, осуществляется в полном объеме».

Проведение публичных слушаний по обсуждению документации по планировке территории

Публичные слушания предусмотрены в отношении документации по планировке территории, разрабатываемой на основании решений органов местного самоуправления поселений и городских округов, и не проводятся применительно к документации по планировке территории, разрабатываемой на основании решений уполномоченных федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления муниципальных районов. Основными положениями процедуры публичных слушаний применительно к такой документации с позиций обеспечения интересов органов местного самоуправления поселений, городских округов, являются:

• обязательность направления главам поселений, главам городских округов уведомления о принятом решении о подготовке документации по планировке территории в течение десяти дней со дня принятия такого решения (ч. 7 ст. 45 ГрК РФ от 29.12.04);

• подготовка указанной документации применительно к территории в границах предусмотренных документами территориального планирования зон планируемого размещения объектов капитального строительства федерального, регионального или местного значения (ч. 11 ст. 45 ГрК РФ от 29.12.04);

• обязательность проверки подготовленной документации на соответствие документам территориального планирования, правилам землепользования и застройки, техническим регламентам, ограничениям, определяемым наличием зон с особыми условиями использования территорий (ч. 10 ст. 45 ГрК РФ от 29.12.04);

• направление указанной документации главам поселений, главам городских округов в течение семи дней со дня ее утверждения (ч. 15 ст. 45 ГрК РФ от 29.12.04);

• опубликование указанной документации, возможность разместить информацию о ней на официальном сайте муниципального образования в интернете;

• наличие у органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, физических и юридических лиц права оспорить в судебном порядке документацию по планировке территории (ч. 17 ст. 45 ГрК РФ от 29.12.04).

Вопрос (32.2) об особенностях подготовки, проверки, обсуждения и утверждения документации по планировке территории применительно к случаям, когда такая документация разрабатывается на основании решений, принимаемых органами местного самоуправления поселений, городских округов

ГрК РФ от 29.12.04 установил ряд особенностей подготовки документации по планировке территории на основании решений, принимаемых органами местного самоуправления поселений, городских округов по сравнению с подготовкой такой документации на основании решений иных уровней публичной власти – Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных районов. Эти особенности сводятся к установлению ряда норм, перечисленных ниже.

Во-первых, это нормы о праве физических и юридических лиц представлять предложения о порядке, сроках подготовки и содержании документации по планировке территории (ч. 3 ст. 46 ГрК РФ от 29.12.04). Во-вторых – о публичных слушаниях документации по планировке территории (ч. 5 и 6 ст. 46 ГрК РФ от 29.12.04). Анализ последних выявляет дифференцированный подход применительно к различным случаям:

• публичные слушания являются обязательными применительно к проектам планировки, как содержащим, так и не содержащим в своем составе проекты межевания;

• ГрК РФ от 29.12.04 не определяет обязательность проведения публичных слушаний применительно к проектам межевания, выполненным вне состава проектов планировки, и тем самым передает органам местного самоуправления поселений и городских округов право решать данный вопрос посредством уставов муниципальных образований и (или) нормативных правовых актов. Поэтому органы местного самоуправления в данном случае могут выбрать – либо обязательность публичных слушаний, либо обязательность согласования проектов межевания границ земельных участков между соседями.

В-третьих, это нормы о праве представительного органа местного самоуправления на основании документации по планировке территории вносить изменения в правила землепользования и застройки в части уточнения установленных градостроительным регламентом предельных параметров разрешенного строительства и реконструкции объектов капитального строительства (ч. 15 ст. 46 ГрК РФ от 29.12.04).

На документацию по планировке территории, подготавливаемую по решениям органов местного самоуправления поселений, городских округов, также распространяется норма ч. 10 ст. 45 ГрК РФ от 29.12.04 об обязательности проверки такой документации на соответствие: 1) документам территориального планирования, 2) правилам землепользования и застройки, 3) техническим регламентам, 4) ограничениям, определяемым наличием зон с особыми условиями использования территорий.

Следует отметить также, что ГрК РФ от 29.12.04 впервые превращает документацию по планировке территории в документацию публичного характера, доступную всем заинтересованным лицам:

«Утвержденная документация по планировке территории (проекты планировки территории и проекты межевания территории) подлежит опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, в течение семи дней со дня утверждения указанной документации и размещается на официальном сайте муниципального образования (при наличии официального сайта муниципального образования) в сети “Интернет”» (ч. 14 ст. 46 ГрК РФ от 29.12.04).

Вопрос (33) о том, как выделять земельные участки, необходимые для государственных или муниципальных нужд

Специалисты градостроительного проектирования Санкт-Петербурга следующим образом формулируют этот вопрос:

«Как в соответствии с ГрК РФ от 29.12.04 предполагается выделять земельные участки, необходимые для государственных и общественных нужд (для объектов инфраструктуры, парков и т.д.)? В ГрК РФ от 29.12.04 эта тема вообще не упоминается (за исключением территорий общего пользования). В Санкт-Петербурге подготовлен и проходит согласования проект нормативного правового акта о резервировании земель, необходимых для государственных нужд, под которыми в первую очередь понимаются нужды, связанные с развитием объектов социальной, инженерной и транспортной инфраструктуры. При отсутствии базовых положений на эту тему в ГрК РФ от 29.12.04 и отсутствии полномочий, предоставленных ГрК РФ от 29.12.04 органам власти субъектов Российской Федерации, судьба подготовленного нормативного правового акта будет незавидной».

В поставленном вопросе мы выделяем три составляющие.

Вопрос (33.1) относительно того, что в ГрК РФ от 29.12.04 якобы не упоминается тема выделения земельных участков, необходимых для государственных или муниципальных нужд

Напротив, данная тема является одной из ключевых. Первоначально она была представлена предельно полно, но впоследствии нивелирована по причине «неоправданного внедрения градостроительного законодательства в земельное и гражданское законодательство». Тем не менее и в принятом тексте ГрК РФ от 29.12.04 этот аспект регулируется вполне определенно. Напомним основные нормы.

1. «Схемы территориального планирования субъектов Российской Федерации могут включать в себя… карты (схемы) планируемого размещения объектов капитального строительства регионального значения, в том числе: 1) объектов энергетических систем регионального значения; 2) объектов транспорта, путей сообщения, информатики и связи регионального значения; 3) линейных объектов регионального значения, обеспечивающих деятельность субъектов естественных монополий; 4)  иных объектов, размещение которых необходимо для осуществления определенных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации полномочий субъектов Российской Федерации» (ч. 3 ст. 14)¹

2. «На картах (схемах), содержащихся в схеме территориального планирования субъекта Российской Федерации, отображаются: …границы зон планируемого размещения объектов капитального строительства регионального значения» (ч. 6 ст. 14).

3. «Не допускается принятие органами государственной власти, органами местного самоуправления решений о резервировании земель, об изъятии, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд, о переводе земель из одной категории в другую при отсутствии документов территориального планирования, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами» (ч. 4 ст. 9).

4. «Часть 4 статьи 9… Градостроительного кодекса Российской Федерации вводятся в действие с 1 января 2008 года» (ч. 1 ст. 3 Федерального закона «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации»).

5. Федеральным законом «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации» вводятся изменения в ст. 49 Земельного кодекса Российской Федерации, п. 2 которой теперь сформулирован следующим образом:

«Изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд осуществляется в исключительных случаях, связанных с:

<…>

2. размещением следующих объектов государственного или муниципального значения при отсутствии других вариантов возможного размещения этих объектов:

объекты федеральных энергетических систем и объекты энергетических систем регионального значения;

объекты использования атомной энергии;

объекты обороны и безопасности;

объекты федерального транспорта, путей сообщения, информатики и связи, а также объекты транспорта, путей сообщения, информатики и связи регионального значения;

объекты, обеспечивающие космическую деятельность;

объекты, обеспечивающие статус и защиту Государственной границы Российской Федерации;

линейные объекты федерального и регионального значения, обеспечивающие деятельность субъектов естественных монополий;

объекты электро-, газо-, тепло- и водоснабжения муниципального значения;

автомобильные дороги общего пользования в границах населенных пунктов и между населенными пунктами, мосты и иные транспортные инженерные сооружения местного значения в границах населенных пунктов и вне границ населенных пунктов».

Вопрос (33.2) о возможности принятия регионального закона о резервировании земель, земельных участков на период отсутствия соответствующего федерального закона

По смыслу п. 7 ст. 90 Земельного кодекса Российской Федерации порядок резервирования земель должен устанавливаться федеральными законами. По состоянию на декабрь 2006 года таких законов нет. Поскольку земельное законодательство отнесено Конституцией Российской Федерации (ст. 72) к предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, то при отсутствии федерального закона субъект Российской Федерации вправе принять свой закон о резервировании земель, земельных участков, будучи обязанным привести свой закон в соответствии с федеральным законом после вступления последнего в силу.

В обоих случаях и федеральный закон, и закон субъекта Российской Федерации должны будут соответствовать нормам ГрК РФ от 29.12.04, смысл которых в том, что решение о резервировании как земель, так и сформированных земельных участков не может быть принято, если нет утвержденных в составе документа территориального планирования границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства регионального (в данном случае речь идет о государственных нуждах субъекта Российской Федерации) значения.

Если решение о резервировании принимается применительно к сформированным и предоставленным земельным участкам, то помимо соответствующего документа территориального планирования должен быть утвержденный проект планировки территории (включающий в себя в данном случае проект межевания), где уточняются границы зон планируемого размещения объектов капитального строительства регионального значения. Эти границы отражаются в градостроительном плане каждого земельного участка, который подлежит резервированию с последующим изъятием (см. п. 2 ч. 3 ст. 42 и п. 8 ч. 3 ст. 44 ГрК РФ от 29.12.04).

Вопрос (33.3) о том, что ГрК РФ от 29.12.04 якобы должен предоставить субъектам Российской Федерации полномочия относительно резервирования земель, земельных участков

Это утверждение неверно по той причине, что регулирование собственно действий по резервированию (то есть порядок принятия решений о резервировании) не является предметом законодательства о градостроительной деятельности. Это предмет земельного законодательства.

Важно подчеркнуть: ГрК РФ от 29.12.04 устанавливает базовые основания, которые «замыкаются» на территориальное планирование и планировку территории и без которых никакие решения о резервировании земель и земельных участков приниматься не могут.

Вопрос (34) о том, как обеспечивать застройку объектами социальной, инженерной, транспортной инфраструктуры

Этот вопрос поставлен специалистами градостроительного проектирования Санкт-Петербурга и сопровожден следующим утверждением:

«Градостроительным кодексом РФ решения о характеристиках развития систем социального, транспортного обслуживания и инженерно-технического обеспечения территории и границах зон планируемого размещения объектов социального и коммунально-бытового назначения предусмотрены только в составе проектов планировки территории (статья 42 ГрК РФ от 29.12.04). Однако в соответствии с ГрК РФ от 29.12.04 отсутствие проектов планировки не является препятствием для разработки проектов межевания и градостроительных планов земельных участков, в составе которых вопросы обеспечения застройки объектами инфраструктуры и резервирования территории для них вообще не поднимаются».

Вопрос (34.1) о последовательных стадиях обеспечения застройки объектами социальной, инженерной и транспортной инфраструктуры

ГрК РФ от 29.12.04 определяет, как осуществляется градостроительное регулирование обеспечения застройки объектами социальной, инженерной и транспортной инфраструктуры, устанавливая четыре стадии работ, связанных с таким регулированием:

1. подготовка документов территориального планирования (включая генеральные планы), где среди прочего определяются зоны планируемого размещения объектов капитального строительства, в том числе необходимых для государственных или муниципальных нужд;

2. подготовка планов реализации документов территориального планирования с увязкой этих планов с объемами финансирования, включая бюджетное финансирование;

3. подготовка на основе документов территориального планирования (включая генеральные планы) документации по планировке территории, где уточняются ранее определенные границы зон планируемого размещения соответствующих объектов в виде: а) красных линий, б) границ соответствующих земельных участков, в) границ зон действия публичных сервитутов;

4. подготовка на основе градостроительного плана соответствующего земельного участка проектной документации по строительству соответствующих объектов.

Вопрос (34.2) о неверном утверждении, согласно которому отсутствие проектов планировки не является препятствием для разработки проектов межевания и градостроительных планов земельных участков

Такое утверждение противоречит ГрК РФ от 29.12.04, который устанавливает следующее:

• «подготовка проектов межевания территорий осуществляется в составе проектов планировки территорий или в виде отдельного документа» (ч. 3 ст. 43);

• отдельным документом проект межевания может подготавливаться только тогда, когда есть проект планировки: «подготовка проектов межевания территорий осуществляется применительно к застроенным и подлежащим застройке территориям, расположенным в границах элементов планировочной структуры, установленных проектами планировки территорий» (ч. 1 ст. 43). Границы планировочной структуры – это красные линии, которые не могут устанавливаться иным способом, как только проектами планировки. Другими словами, проект межевания всегда существует в контексте решений проекта планировки;

• градостроительные планы на неразмежеванных территориях не могут подготавливаться в виде отдельного документа – только в составе проектов межевания.

Вопрос (34.3) о неверном утверждении, что согласно которому в составе проектов межевания и градостроительных планов земельных участков вопросы обеспечения застройки объектами инфраструктуры и резервирования земельных участков для таких объектов не поднимаются и не решаются

Такое утверждение противоречит тому, что установлено в ГрК РФ от 29.12.04. Например, применительно к проектам межевания сказано (ч. 5 ст. 43), что в них среди прочего отображаются:

• границы земельных участков, предназначенных для размещения объектов капитального строительства федерального, регионального или местного значения (а это та самая инфраструктура, для размещения которой потребуется резервировать и изымать земельные участки);

• границы подготавливаемых для последующего формирования земельных участков, планируемых для предоставления физическим и юридическим лицам для строительства (включая земельные участки для размещения объектов социальной и инженерно-технической инфраструктуры);

• границы зон действия публичных сервитутов (которые устанавливаются, в том числе, для обеспечения функционирования объектов инфраструктуры).

Применительно к градостроительным планам земельных участков сказано (ч. 3 ст. 44), что среди прочего в таких планах указываются границы зон планируемого размещения объектов капитального строительства для государственных или муниципальных нужд. Это те самые градостроительные основания, без которых ГрК РФ от 29.12.04 запрещает принимать решения о резервировании и последующем изъятии земельных участков.

Вопрос (35) о разделении крупных земельных участков

Этот вопрос следующим образом формулируется специалистами градостроительного проектирования Санкт-Петербурга:

«Как в соответствии с ГрК РФ от 29.12.04 предполагается осуществлять градостроительное регулирование действий по разделению крупных земельных участков для последующего освоения или продажи? Правообладатели земельных участков в соответствии с частью 4 статьи 41 ГрК РФ от 29.12.04 могут разделять их на более мелкие земельные участки для последующего освоения или продажи без необходимости разработки документации по планировке территории, а только на основе подготовки землеустроительной документации в порядке, предусмотренном земельным законодательством. Единственным градостроительным требованием к такой процедуре является то, что размеры образуемых земельных участков не должны превышать предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков, предусмотренных градостроительным регламентом и необходимость наличия подъездов, подходов к каждому образуемому земельному участку. В Санкт-Петербурге в последние годы образовалось много земельных участков на базе приватизированных производственных предприятий и сельскохозяйственных земель. Эти земельные участки занимают десятки гектаров. Уже сегодня в городе возникла практика, когда собственники этих участков подразделяют и застраивают их “как попало”, без разработки градостроительной документации. При этом возникают серьезные проблемы с обеспечением таких участков инфраструктурой, формированием на их территории улично-дорожной сети и т.д. С введением в действие ГрК РФ от 29.12.04 и с учетом указанных положений статьи 41 Кодекса эти проблемы только усилятся».

В рамках поставленного вопроса есть два важных положения, которые должны быть рассмотрены отдельно.

Вопрос (35.1) о действиях органов власти по упорядочению и развитию планировочной структуры города

Разделение крупных земельных участков – это действие, производное по отношению к установлению рациональной планировочной структуры города. В свою очередь, рациональность такой структуры определяется прежде всего упорядочением улично-дорожной сети, общественных пространств (территорий общего пользования), обеспечивающих функциональный доступ ко всем земельным участкам. Власть осуществляет регулирование путем территориального планирования и планировки территории.

Территориальное планирование в виде генерального плана осуществляется применительно ко всей территории муниципального образования, как в пределах городской черты, так и за ее пределами (ч. 1 ст. 23 ГрК РФ от 29.12.04). В составе генерального плана среди прочего содержатся решения о «границах зон инженерной и транспортной инфраструктур» (п. 10 ч. 6 ст. 23 ГрК РФ от 29.12.04). Это значит, что, приняв генеральный план, органы местного самоуправления:

• фиксируют для дальнейшей реализации решения в части упорядочения пространственной структуры муниципального образования (включая вопросы разделения и формирования земельных участков в соответствии с этой структурой);

• применительно к землям, находящимся в государственной, муниципальной собственности и не обремененным правами третьих лиц, не будут предоставлять земельные участки, если такое предоставление заблокирует или усложнит реализацию решений, принятых этими самыми органами (например, прокладку, расширение дорог);

• применительно к земельным участкам, обремененным правами третьих лиц, выстраивают свою политику в части реализации решений по упорядочению и развитию планировочной структуры. Инструментами такой политики являются:

  • подготовка, в порядке реализации решений генерального плана, документации по планировки территории (с установлением красных линий, зон действия публичных сервитутов);

  • принятие на основе документации по планировке территорий решений о резервировании земельных участков для государственных или муниципальных нужд, а также решений об установлении публичных сервитутов;

  • контроль за деятельностью правообладателей земельных участков при их разделении, объединении, изменении границ в части соблюдения красных линий и границ зон действия публичных сервитутов.

Таким образом, ГрК РФ от 29.12.04 установил для органов власти все необходимые правовые механизмы для упорядочения и обеспечения развития планировочной структуры не только территории города, но и всего муниципального образования.

Вопрос (35.2) о контроле органов власти за деятельностью частных лиц при разделении, объединении, изменении границ земельных участков

Во-первых, еще раз следует подчеркнуть то обстоятельство, что органы государственной власти и местного самоуправления обладают полномочиями принимать на всей территории в границах своей юрисдикции (включая земельные участки, обремененные правами третьих лиц) решения относительно границ публичных пространств, в том числе относительно красных линий для прокладки, расширения дорог, прокладки инженерно-технических коммуникаций общего пользования, границ зон действия публичных сервитутов (для прохода, проезда, обслуживания объектов инженерной инфраструктуры), а также реализовывать и контролировать реализацию этих решений.

Во-вторых, надо понимать, что законодательство, включая ГрК РФ от 29.12.04:

• не может лишить правообладателей земельных участков права разделять, объединять и изменять границы принадлежащих им земельных участков;

• не может обязать частных лиц выполнять действия, которые являются полномочиями соответствующих органов власти, в данном случае – подготавливать документацию по планировке территории. Но, при внимательном рассмотрении, в таком «навязывании» нет необходимости: органы власти должны сами подготовить и публично предъявить всем частным правообладателям документ по планировке, показывающий, какой власть видит рациональную организацию соответствующей территории и как собирается обеспечивать выполнение своих решений;

• должно предусмотреть критерии для контроля за действиями частных правообладателей земельных участков в случае, если они осуществляют принадлежащее им по закону право на разделение, объединение и изменение границ принадлежащих им земельных участков.

ГрК РФ от 29.12.04 впервые вводит такие критерии, которые ранее отсутствовали в федеральном законодательстве. То, что формулировкой заданного вопроса обозначено как незначительная малость («единственным градостроительным требованием…»), на самом деле определяет три принципиально значимых критерия контроля за действиями частных лиц со стороны органов власти (ч. 4 ст. 41 ГрК РФ от 29.12.04):

1. размеры образуемых участков, которые не должны превышать предусмотренных градостроительным регламентом максимальных размеров земельных участков и не должны быть меньше предусмотренных градостроительным регламентом минимальных размеров земельных участков;

2. нахождение объединенного земельного участка в пределах одной территориальной зоны;

3. наличие подъездов, подходов к каждому образуемому земельному участку.

Применительно к последнему критерию можно предложить три способа его выполнения:

1. «привязаться» к существующей улично-дорожной сети (случай, когда документации по планировке территории не требуется, а подготавливается землеустроительная документация при соблюдении требований законодательства о градостроительной деятельности);

2. «привязаться» к утвержденному проекту планировки (где среди прочего обозначены красные линии и расположение элементов улично-дорожной сети в пределах красных линий). Такая «привязка» будет означать, что в соответствии с требованиями документации по планировке территории подготавливается землеустроительная документация, которая в итоге опять-таки проверяется на соответствие требованиям законодательства о градостроительной деятельности;

3. при отсутствии утвержденного проекта планировки предложить свое решение (по сути – свой вариант проекта планировки). Это означает, что выполнить требование законодательства о градостроительной деятельности путем подготовки землеустроительной документации без предварительной подготовки документации по планировке территории невозможно. В последнем случае органы власти должны, хотя и с запозданием (это не должно рассматриваться как ненадлежащее выполнение своих обязанностей, поскольку власть не может и не должна стремиться во всех случаях действовать «в упреждение»), но по инициативе правообладателей и с их участием подготовить проект планировки по упорядочению планировочной структуры территории.

В-третьих, фактически мы имеем дело с ситуацией, когда ГрК РФ от 29.12.04 увязывает земельный контроль (именно таким термином Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определяется полномочие органов местного самоуправления и городов федерального значения) с выполнением требований, установленных законодательством о градостроительной деятельности. Реализация в указанной части норм ГрК РФ от 29.12.04 предполагает действия по следующей схеме:

• при осуществлении частными лицами действий по разделению, объединению, изменению границ земельных участков посредством подготовки землеустроительной документации должно быть подтверждено, что эта землеустроительная документация выполнена с соблюдением норм ч. 4 ст. 41 ГрК РФ от 29.12.04;

• по логике процесса, удостоверять указанное соответствие должен орган, уполномоченный осуществлять территориальное планирование и планировку соответствующей территории (орган архитектуры и градостроительства), при отсутствии же такого удостоверения не должен производиться государственный кадастровый учет вновь образованных земельных участков, не должны вноситься изменения в документы ранее осуществленного государственного кадастрового учета земельных участков применительно к изменению их границ, а также не должна осуществляться государственная регистрация прав на указанные земельные участки.

Вопрос (35), который мы только что обсудили, чрезвычайно важен, поэтому подчеркнем, что, по совокупности приведенных выше аргументов, вывод оппонентов нового Градостроительного кодекса относительно того, что «с учетом положений части 4 статьи 41 ГрК РФ от 29.12.04 проблемы только усилятся», является поспешным и неверным по существу.

Вопрос (36) о развитии норм ГрК РФ от 29.12.04 о планировке территории посредством нормативных правовых актов федерального, регионального и муниципального уровней

ГрК РФ от 29.12.04 не закрывает вопрос о порядке регулирования действий по планировке территорий, а фактически формулирует задания органам власти различных уровней по развитию базовых норм.

Российской Федерации – в части:

1. определения состава и содержание проектов планировки территорий, подготовка которых осуществляется на основании документов территориального планирования Российской Федерации (ч. 7 ст. 42 ГрК РФ от 29.12.04);

2. установления формы градостроительного плана земельного участка - Правительству Российской Федерации (ч. 5 ст. 44 ГрК РФ от 29.12.04);

3. установления порядка подготовки документации по планировке территории, подготовка которой осуществляется на основании решений уполномоченных федеральных органов исполнительной власти (ч. 18 ст. 45 ГрК РФ от 29.12.04).

Субъектам Российской Федерации – в части:

1. определения состава и содержания проектов планировки территории, подготовка которых осуществляется на основании документов территориального планирования субъектов Российской Федерации, документов территориального планирования муниципальных образований (ч. 8 ст. 42 ГрК РФ от 29.12.04);

2. установления порядка подготовки документации по планировке территории, подготовка которой осуществляется на основании решений органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (ч. 19 ст. 45 ГрК РФ от 29.12.04).

Органам местного самоуправления поселений, городских округов – в части:

1. установления порядка подготовки документации по планировке территории, разрабатываемой на основании решений указанных органов (ч. 20 ст. 45 ГрК РФ от 29.12.04);

2. определения порядка организации и проведения публичных слушаний по проектам планировки территории (с проектами межевания или без проектов межевания в составе проектов планировки) и проектам межевания территории (вне состава проектов планировки) посредством уставов муниципальных образований и (или) нормативных правовых актов представительных органов указанных муниципальных образований.

Вопрос (36.1) о градостроительной подготовке земельных участков из состава государственных или муниципальных земель

В процессе подготовки проектов региональных и муниципальных нормативных правовых актов по регулированию градостроительной деятельности стало понятно, что возможно и целесообразно включить в указанные проекты понятие «градостроительная подготовка земельных участков» и дать этому понятию следующее определение:

«Градостроительная подготовка земельных участков – действия, осуществляемые в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности, применительно к не разделенным на земельные участки государственным и муниципальным землям, территориям посредством подготовки документации по планировке территории (проектов планировки, проектов межевания), результатом которых являются градостроительные планы земельных участков, используемые для проведения землеустроительных работ, принятия решений о предоставлении сформированных земельных участков физическим и юридическим лицам, подготовки проектной документации, а также действия применительно к ранее сформированным, принадлежащим физическим и юридическим лицам земельным участкам путем подготовки по заявлениям таких лиц градостроительных планов земельных участков как самостоятельных документов (без подготовки документации по планировке территории) с установлением в соответствии с частями 3 и 4 статьи 44 Градостроительного кодекса Российской Федерации характеристик и параметров (за исключением ранее установленных границ земельных участков) и с использованием таких планов для подготовки проектной документации».

Выявляются следующие основные типологические случаи градостроительной подготовки земельных участков, требующие отдельного регулирования посредством региональных и (или) муниципальных нормативных правовых актов:

1. градостроительная подготовка свободных от прав третьих лиц земельных участков в существующей застройке для строительства по инициативе: а) заявителей, б) администрации муниципального образования;

2. градостроительная подготовка земельных участков на застроенных территориях для осуществления реконструкции по инициативе: а) собственников объектов недвижимости, б) лиц, не владеющих объектами недвижимости на соответствующих территориях, в) администрации муниципального образования;

3. градостроительная подготовка земельных участков на незастроенных, свободных от прав третьих лиц и не разделенных на земельные участки территориях для их комплексного освоения в целях жилищного и иных видов строительства по инициативе: а) заявителей, б) администрации муниципального образования;

4. выделение посредством градостроительной подготовки земельных участков многоквартирных домов, иных зданий, строений, сооружений на застроенных территориях, не разделенных на земельные участки, по инициативе: а) собственников помещений, иных объектов недвижимости, б) администрации муниципального образования;

5. градостроительная подготовка земельных участков из состава территорий общего пользования в целях предоставления физическим, юридическим лицам для возведения строений, сооружения, предназначенных для обслуживания населения;

6. выделение публичных земель посредством градостроительной подготовки земельных участков.

Вопрос (36.2) о выделении публичных земель посредством градостроительной подготовки земельных участков

Этот типологический случай градостроительной подготовки земельных участков выделен из ряда других с целью проиллюстрировать возможное содержание нормативного правового акта, который может подготавливаться и приниматься для регулирования указанного процесса, а также по причине особой важности именно этого случая.

Во-первых, возникает необходимость ввести и определить понятие «публичные земли» следующим образом:

«Публичные земли – земли, в состав которых включаются территории общего пользования (в том числе площади, улицы, проезды, парки, набережные, скверы, бульвары), которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц, границы таких земель выделяются красными линиями, утверждаемыми в составе проектов планировки, а также части не включенных в состав территорий общего пользования земельных участков, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (для прохода, проезда, обслуживания сетей и объектов инженерного обеспечения), с установлением границ частей указанных земельных участков посредством границ зон действия публичных сервитутов, утверждаемых в составе документации по планировке территории».

Во-вторых, важность данного типологического случая определяется следующим. Органы местного самоуправления могут и должны проявить инициативу в вопросе о выделении за счет местного бюджета публичных земель. Цель и результат такой инициативы:

• упорядочение планировочной организации территории, защита публичных земель, предотвращение хаотичной застройки;

• создание массива частных земель (часть которых уже находится у частных правообладателей, а другая часть, выявленная посредством планировки из состава государственных или муниципальных земель, может быть предоставлена);

• появление на частных землях ответственных правообладателей – субъектов налогообложения и управления жилищно-коммунальным хозяйством, обслуживающим частные земли, включая те, на которых расположены многоквартирные дома;

• создание правовых предпосылок и экономических механизмов, стимулирующих частных правообладателей недвижимости (включая собственников квартир в многоквартирных домах) добиваться обеспечения за их счет последовательного осуществления «сплошного межевания» (импульс которому будет дан разделением публичных и частных земель).

В-третьих, ниже предлагается в качестве одного из возможных вариантов проект нормативного правового акта, который может приниматься и субъектами Российской Федерации, и органами местного самоуправления.

Порядок выделения границ публичных земель посредством подготовки документации по планировке застроенных территорий в целях фиксации и упорядочения их планировочной организации

1. Выделение границ публичных земель на застроенных территориях осуществляется посредством подготовки документации по планировке территорий в случаях:

фиксации и упорядочения сложившейся планировочной ситуации – в порядке, определенном данным нормативным правовым актом;

подготовки предложений об изменении сложившейся планировочной ситуации в связи с планируемым развитием территории, включая новое строительство, реконструкцию, иные планируемые преобразования соответствующих территорий - в порядке, определенном иными нормативными правовыми актами.

2. Публичные земли включают:

1) территории общего пользования - территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц, и границы которых выделяются красными линиями, утверждаемыми в составе проектов планировки;

2) части не включенных в состав территорий общего пользования земельных участков, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц; границы частей указанных земельных участков устанавливаются посредством границ зон действия публичных сервитутов (утверждаемых в составе документации по планировке территории) и используются для прохода, проезда, а также для обслуживания сетей и объектов инженерного обеспечения.

3. Правообладатели частей земельных участков, указанных в подпункте 2 пункта 2, решением администрации города… об установлении публичных сервитутов, либо иным решением, принимаемым на основании утвержденной документации по планировке застроенной территории, освобождаются от выплат земельного налога, арендной платы применительно к таким частям земельных участков.

Порядок принятия указанных решений определяется в соответствии с законодательством нормативным правовым актом органов местного самоуправления города…

4. Решение о подготовке документации по планировке застроенных территорий для выделения публичных земель принимается главой администрации города …

5. Подготовка документации по планировке застроенных территорий для выделения публичных земель может проводиться:

1) уполномоченным органом по вопросам градостроительной деятельности администрации города… ;

2) физическими и юридическими лицами, соответствующими требованиям законодательства к лицам, подготавливающим документацию по планировке территории, выигравшим конкурсы на размещение муниципального заказа применительно к подготовке такой документации.

6. Подготовка проектов документов по планировке застроенных территорий лицами, указанными в подпункте 2 пункта 5, осуществляется на основе заданий, утверждаемых уполномоченным органом по вопросам градостроительной деятельности администрации города…

7. Подготовка проектов документов по планировке застроенных территорий осуществляется в виде:

1) проектов планировки и проектов межевания в составе проектов планировки – в случаях, когда одновременно: а) устанавливаются или изменяются красные линии, а также б) устанавливаются или изменяются границы зон действия публичных сервитутов;

2) проектов межевания - в случаях, когда в границах ранее установленных красных линий устанавливаются или изменяются границы зон действия публичных сервитутов.

8. Проекты документов по планировке застроенных территорий:

согласовываются уполномоченным органом по вопросам градостроительной деятельности администрации города… с учетом части 2 статьи 6 Федерального закона «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации», согласно которой не допускается требовать предоставления других документов для утверждения документов по планировке застроенных территорий, включая недопущение требования о предоставлении заключений государственной экологической экспертизы таких проектов;

обсуждаются на публичных слушаниях в установленном в соответствии с законодательством порядке;

утверждаются главой местного самоуправления города…;

применяются в соответствии с законодательством как основание для производства землеустроительных работ.

9. Предметами согласования, обсуждения на публичных слушаниях и утверждения документов по планировке застроенных территорий в случаях, определенных данным разделом настоящего нормативного правового акта, являются:

1) красные линии – в случаях их установления и изменения;

2) границы зон действия публичных сервитутов;

3) определяемые красными линиями и границами зон действия публичных сервитутов границы следующих земельных участков:

а) неделимых земельных участков, на которых расположен один или расположено несколько многоквартирных домов – в случаях представления предложений для принятия решений о неделимости таких участков;

б) делимых земельных участков, на которых расположено несколько многоквартирных домов, разделение (межевание) которых может состояться в последующем по инициативе собственников квартир многоквартирных домов.