472

ФОНД «ИНСТИТУТ ЭКОНОМИКИ ГОРОДА»

ГРАДОСТРОИТЕЛЬНЫЙ КОДЕКС

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ:

ОТВЕТЫ НА ПРОБЛЕМНЫЕ ВОПРОСЫ

ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

МОСКВА, 2007

УДК

ББК

Т

Градостроительный кодекс Российской Федерации: ответы на проблемные вопросы градостроительной деятельности / Э.К. Трутнев, Л.Е. Бандорин. – М.: Фонд «Институт экономики города», 2007. — с.

ISBN

Авторы ― сотрудники Института экономики города, принимавшие участие в подготовке проекта Градостроительного кодекса Российской Федерации. Цель данной работы – на основе системного анализа норм Кодекса предоставить заинтересованным читателям ответы на основные проблемные вопросы градостроительной деятельности, возникающие в связи с практической реализацией норм Кодекса, а также решением задач по комплексному развитию законодательства в сфере недвижимости.

Книга адресована градостроителям, архитекторам, строителям, работникам администраций федерального, регионального и местного уровней, законодателям, специалистам в области управления развитием территорий, землеустройства, жилищно-коммунального хозяйства, юристам, студентам, а также всем, кто интересуется вопросами правового регулирования развития городов, проектирования и строительства.

ББК

Данное издание подготовлено и напечатано при поддержке Агентства США по международному развитию (USAID)

Точка зрения авторов данного издания может не совпадать с точкой зрения Агентства США по международному развитию (USAID)

Полное или частичное воспроизведение материалов, содержащихся в данном издании, допускается только с письменного согласия издателя. При цитировании ссылка на фонд «Институт экономики города» обязательна

При печати книги использованы экологические чистые материалы, не содержащие свинец

ISBN © Фонд «Институт экономики города», 2007

Содержание

Предисловие

К читателю

От авторов

ОТВЕТЫ НА ВОПРОСЫ К ГЛАВЕ 1 ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОГО КОДЕКСА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ – «ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ»

Вопрос (1) о компонентах градостроительной деятельности и о предмете законодательства о градостроительной деятельности

Вопрос (1.1) о том, как соотносятся компоненты градостроительной деятельности в определениях ГрК РФ от 07.05.98 и ГрК РФ от 29.12.04

Вопрос (1.2) об источнике, установившем возможность иного в сравнении с ГрК РФ от 07.05.98 определения предмета законодательства о градостроительной деятельности, и о несостоявшихся благодаря ГрК РФ от 29.12.04 негативных последствиях такого иного определения для развития законодательства о градостроительной деятельности

Вопрос (2) о том, является ли законодательство о градостроительной деятельности предметом совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, или предметом исключительного ведения субъектов Российской Федерации

Вопрос (2.1) о том, как Конституция Российской Федерации и ГрК РФ от 29.12.04 решают и как ГрК РФ от 07.05.98 решал, предметом ведения каких субъектов публичной власти является законодательство о градостроительной деятельности

Вопрос (2.2) о последствиях неправильных ответов на вопрос, предметом ведения каких субъектов публичной власти является законодательство о градостроительной деятельности

Вопрос (2.3) о примерах, иллюстрирующих противоречия между нормами регионального законодательства нормам федерального законодательства

Вопрос (3) о новом определении понятия «застройщик», о соотношении понятий «застройщик», «инвестор», «заказчик», «подрядчик»

Вопрос (3.1) о новом определении понятия «застройщик»

Вопрос (3.2) о понятии «инвестор» и соотношении понятий «застройщик» и «инвестор»

Вопрос (3.3) о понятии «заказчик»

Вопрос (3.4) о понятии «подрядчик»

ОТВЕТЫ НА ВОПРОСЫ К ГЛАВЕ 2 ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОГО КОДЕКСА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ – «ПОЛНОМОЧИЯ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ОБЛАСТИ ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ»

Вопрос (4) о том, почему в главе 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации указаны не все полномочия органов публичной власти в области градостроительной деятельности

Вопрос (4.1) о различных подходах к фиксации в федеральном законе полномочий органов публичной власти в области градостроительной деятельности

Вопрос (4.2) о том, как следует определять весь набор полномочий органов публичной власти в ситуации, когда ГрК РФ от 29.12.04 именует в главе 2 не все полномочия, а только часть полномочий

Вопрос (5) о требовании, согласно которому Градостроительный кодекс Российской Федерации, якобы, должен был предусмотреть формирование системы уполномоченных органов, ответственных за разработку и реализацию государственной и муниципальной политики в области градостроительной деятельности, но не сделал этого

Вопрос (5.1) о том, определял ли ГрК РФ от 07.05.98 систему институтов, которую «ликвидировал» ГрК РФ от 29.12.04

Вопрос (5.2) о том, что такое система органов исполнительной власти в области градостроительной деятельности в изложении ГрК РФ от 07.05.98

Вопрос (5.3) о ложности утверждения, согласно которому ГрК РФ от 07.05.98 определил единую систему органов исполнительной власти в области градостроительной деятельности, а ГрК РФ от 29.12.04 разрушил эту систему

Вопрос (5.4) о том, как ГрК РФ от 29.12.04 определяет процесс формирования системы органов, уполномоченных в области градостроительной деятельности

Вопрос (5.5) о психологической притягательности ГрК РФ от 07.05.98 для профессионалов-градостроителей в части наличия в нем наименований «органов архитектуры и градостроительства»

Вопрос (5.6) об опасениях в части возможной ликвидации органов архитектуры и градостроительства на местах

Вопрос (6) о том, что Градостроительным кодексом Российской Федерации не установлены квалификационные требования к должностным лицам, а также физическим и юридическим лицам, осуществляющим градостроительное проектирование и подготавливающим проектную документацию для строительства

Вопрос (6.1) о правомочности установления Градостроительным кодексом РФ обязательных квалификационных требований к должностным лицам

Вопрос (6.2) о правомочности установления Градостроительным кодексом РФ обязательных квалификационных требований к физическим и юридическим лицам, осуществляющим градостроительное проектирование и подготавливающим проектную документацию для строительства

Вопрос (6.3) об установлении квалификационных требований к физическим и юридическим лицам посредством механизмов саморегулирования

ОТВЕТЫ НА ВОПРОСЫ К ГЛАВЕ 3 ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОГО КОДЕКСА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ - «ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ»

Вопрос (7) о комплексности территориального планирования и о различном понимании того, как должна обеспечиваться комплексность территориального планирования

Вопрос (7.1) о заданных фактах, предопределяющих неизбежность выбора реальных, а не мнимых способов обеспечения комплексности территориального планирования

Вопрос (7.2) о гипотетическом наличии двух подходов и реальности только одного подхода к обеспечению комплексности территориального планирования в условиях федеративного государства

Вопрос (7.3) о концептуальном принципе ГрК РФ от 29.12.04, согласно которому на локальных территориях одновременно могут осуществлять территориальное планирование три уровня публичной власти

Вопрос (8) о законодательном установлении перечня правомочных решений, которые могут утверждаться органами публичной власти трех различных уровней в подготавливаемых ими документах территориального планирования

Вопрос (8.1) о том, осуществлялось ли ГрК РФ от 07.05.98 разграничение полномочий и если «да», то как, а также вопрос о том, почему закрепленный ГрК РФ от 07.05.98 принцип пересечения решений, принимаемых различными уровнями публичной власти по одним и тем же вопросам, является разрушительным и неприемлемым для развития национальной системы территориального планирования

Вопрос (8.2) о том, как ГрК РФ от 29.12.04 осуществил разграничение полномочий между различными уровнями публичной власти в области территориального планирования и в чем состоит отличие по данному вопросу ГрК РФ от 29.12.04 от упраздненного ГрК РФ от 07.05.98

Вопрос (8.3) об определении ГрК РФ от 29.12.04 оснований для принятия решений об изъятии, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд

Вопрос (8.4) о дифференциации полномочий на две группы - полномочия, для реализации которых допускается принудительный выкуп недвижимости, и полномочия, для реализации которых он не допускается

Вопрос (8.5) об определении содержания объектов различного значения – федерального, регионального, местного

Вопрос (9) о законодательном установлении способов обеспечения комплексности территориального планирования при взаимодействии органов публичной власти различных уровней

Вопрос (9.1) о том, как «заставить» не делать то, что может дезорганизовать территориальное развитие

Вопрос (9.2) о том, как побудить делать то, что обеспечит рациональную организацию территории и реализацию планов в приемлемые сроки

Вопрос (9.3) о том, как в документах территориального планирования отображается с необходимой полнотой вся информация о развитии территории

Вопрос (10) о том, обладают ли субъекты Российской Федерации полномочиями устанавливать дополнительные виды документов территориального планирования, а также в чем состоит полномочие субъектов Российской Федерации определять состав документов территориального планирования

Вопрос (10.1) об исчерпывающем перечне документов территориального планирования, а также об отсутствии необходимости в дополнительных, иных не установленных ГрК РФ от 29.12.04 документах территориального планирования

Вопрос (10.2) о составе документов территориального планирования

Вопрос (10.3) о том, как в законе субъекта Российской Федерации может определяться состав генерального плана поселения, городского округа

Вопрос (11) о неверном утверждении, что Градостроительным кодексом Российской Федерации якобы не предусмотрено решение генеральными планами задач развития и размещения объектов федерального и регионального значения

Вопрос (12) о реализации документов территориального планирования, и в частности генеральных планов

Вопрос (12.1) о том, почему в ГрК РФ от 29.12.04 не содержатся имевшиеся в ГрК РФ от 07.05.98 статьи об источниках финансирования градостроительной деятельности

Вопрос (12.2) о том, почему ГрК РФ от 29.12.04 из состава документов территориального планирования выведены и представлены в качестве самостоятельных документов планы реализации документов территориального планирования

Вопрос (12.3) о неправомерности введения института «актуализации генерального плана»

Вопрос (13) о государственной экспертизе проектов документов территориального планирования, документации по планировке территории

Вопрос (13.1) о том, что такое государственная экспертиза, и о необходимости разделения экспертизы документов градостроительного проектирования и проектной документации

Вопрос (13.2) о том, как решались вопросы государственной экспертизы документов градостроительного проектирования в ГрК РФ от 07.05.98 и как они решаются ГрК РФ от 29.12.04

Вопрос (13.3) о содержании компромиссного решения о государственной экспертизе документов территориального планирования, закрепленного в ГрК РФ от 29.12.04

Вопрос (13.4) о проведении государственной экспертизы документов территориального планирования и документации по планировке территории на переходном этапе

Вопрос (14) о содержании и статусе нормативов градостроительного проектирования

Вопрос (14.1) о положениях, позициях, которые согласно ГрК РФ от 07.05.98 должны были входить в состав государственных градостроительных нормативов и правил

Вопрос (14.2) о «внутренней» структуре государственных градостроительных нормативов и правил, их «внешнем» соответствии иным нормативам согласно ГрК РФ от 07.05.98

Вопрос (14.3) о формально-юридическом статусе государственных градостроительных нормативов и правил согласно ГрК РФ от 07.05.98

Вопрос (14.4) о содержании, статусе и составе региональных и местных нормативов градостроительного проектирования согласно ГрК РФ от 29.12.04

Вопрос (14.5) о технологии территориального планирования в части соблюдения требований безопасности в период отсутствия принятых посредством законов технических регламентов

Вопрос (15) о том, что подготовка документов территориального планирования предопределяет иные действия в сфере управления развитием территорий, а также о последствиях отсутствия документов территориального планирования

Вопрос (15.1) о том, что согласно ГрК РФ от 29.12.04 документы территориального планирования становятся основанием для принятия решений о резервировании, изъятии земельных участков, переводе земель из одной категории в другую

Вопрос (15.2) о том, что согласно ГрК РФ от 29.12.04 посредством документов территориального планирования может осуществляться упорядочение административно-территориального деления, а также о том, почему в ГрК РФ от 29.12.04 упразднены «пригородные зоны городов», не представлены «агломерации», иные типы урбанизированных территорий

Вопрос (15.3) о том, что в ГрК РФ от 29.12.04 якобы упущены вопросы установления, изменения границ населенных пунктов – границ «земель поселений»

Вопрос (15.4) о принципе косвенного давления - через последствия - на публичную власть в целях принуждения к осуществлению градостроительной деятельности и поднятия ее статуса

Вопрос (16) о некоторых особенностях действий в рамках совместной подготовки документов территориального планирования субъектом Российской Федерации и органами местного самоуправления

Вопрос (16.1) о том, как в законе субъекта Российской Федерации могут детализироваться нормы ГрК РФ от 29.12.04 об обязательной совместной подготовке документов территориального планирования

Вопрос (16.2) о том, можно ли в целях совместной подготовки документов территориального привлечь одного подрядчика для подготовки различных документов территориального планирования

Вопрос (17) о неверном утверждении, согласно которому территориальное планирование, определенное ГрК РФ от 29.12.04, якобы блокирует возможность осуществления «регионального планирования» или «пространственного планирования»

ОТВЕТЫ НА ВОПРОСЫ К ГЛАВЕ 4 ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОГО КОДЕКСА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ - «ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОЕ ЗОНИРОВАНИЕ»

Вопрос (18) о преемственности норм федеральных законов в отношении развития института градостроительного зонирования

Вопрос (18.1) о том, в чем заключались новеллы ГрК РФ от 07.05.98, связанные с введением института правового зонирования

Вопрос (18.2) о том, что нового в развитие института градостроительного (правового) зонирования ввел Земельный кодекс Российской Федерации 2001 г. (под термином «зонирование территорий»)

Вопрос (18.3) о том, в чем заключаются новеллы ГрК РФ от 29.12.04 в отношении развития института градостроительного зонирования (правового зонирования – в терминологии ГрК РФ от 07.05.98, зонирования территорий – в терминологии Земельного кодекса Российской Федерации)

Вопрос (19) о двух подходах к пониманию содержания градостроительного зонирования и градостроительных регламентов

Вопрос (19.1) об исходном основании, общем для двух возможных подходов к пониманию содержания градостроительного зонирования

Вопрос (19.2) о содержании правового подхода к пониманию и осуществлению градостроительного зонирования

Вопрос (19.3) о содержании технологического подхода к пониманию и осуществлению градостроительного зонирования

Вопрос (19.4) о проявлениях технологического подхода к пониманию градостроительного зонирования

Вопрос (20) о функциональном зонировании генерального плана и его соотношении с градостроительным зонированием правил землепользования и застройки

Вопрос (20.1) о преемственности норм ГрК РФ от 07.05.98 и ГрК РФ от 29.12.04 в части соотношения функционального и градостроительного зонирования

Вопрос (20.2) о том, почему в генеральных планах поселений, городских округов выполняется функциональное зонирование, а в других документах территориального планирования – нет

Вопрос (20.3) о том, почему на местном уровне должна практиковаться не одностадийная, а двустадийная технология, предусматривающая и функциональное зонирование генерального плана, и градостроительное зонирование правил землепользования и застройки

Вопрос (20.4) о том, как понимать норму ГрК РФ от 29.12.04 относительно того, что «подготовка проекта правил землепользования и застройки осуществляется с учетом положений о территориальном планировании, содержащихся в документах территориального планирования» применительно к функциональному зонированию генерального плана

Вопрос (21) о том, как устанавливать градостроительные регламенты – по принципу «разрешено все то, что не запрещено» или по принципу «разрешено то, что разрешено»

Вопрос (22) об общих положениях, определяющих включение в градостроительное зонирование ограничений, устанавливаемых посредством зон с особыми условиями использования территорий

Вопрос (23) о некоторых особенностях установления ограничений посредством санитарно-защитных и водоохранных зон

Вопрос (23.1) о том, следует ли считать правильной двухэтапную технологию установления санитарно-защитных и водоохранных зон – первоначально без проектов (на основе классификации объектов), а потом - посредством проектов

Вопрос (23.2) о последствиях установления ограничений использования недвижимости посредством санитарно-защитных и водоохранных зон

Вопрос (23.3) о некоторых особенностях нормативного технического документа под названием «Санитарно-эпидемиологические правила и нормативы СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03», обсуждаемых с позиций совершенствования системы регулирования посредством установления санитарно-защитных зон

Вопрос (24) об особенностях установления ограничений посредством зон охраны объектов культурного наследия в сопоставлении с особенностями установления ограничений посредством санитарно-защитных и водоохранных зон

Вопрос (24.1) о том, почему действие градостроительного регламента не распространяется на объекты культурного наследия

Вопрос (24.2) о принципиальном отличии технологии установления зон охраны объектов культурного наследия от технологии установления санитарно-защитных и водоохранных зон

Вопрос (24.3) о том, определены ли законами полномочия-обязанности уполномоченных государственных органов обеспечивать, в том числе оплачивать, подготовку проектов организации зон ограничений, а также о том, кто в соответствии с законодательством определен в качестве субъекта подготовки и финансирования таких проектов

Вопрос (24.4) о том, по каким организационным схемам должно происходить отражение зон ограничений в генеральных планах поселений, городских округов

Вопрос (24.5) о том, установлены ли законодательством процедуры согласования соответствующих зон и определяемых ими ограничений в составе генеральных планов, установлены ли обязательные компоненты процедур согласования - субъекты согласования, предметы согласования, сроки согласования

Вопрос (24.6) о том, как должны отражаться в правилах землепользования и застройки зоны ограничений и должны ли органы местного самоуправления утверждать зоны ограничений

Вопрос (24.7) о том, могут ли правообладатели недвижимости, расположенной в соответствующих зонах ограничений, потребовать возмещения убытков, возникших в результате установления ограничений, от лиц, деятельность которых вызвала установление ограничений, либо от органов установивших такие ограничения

Вопрос (24.8) о том, как должны соотноситься градостроительные регламенты, устанавливаемые правилами землепользования и застройки, и ограничения использования недвижимости, устанавливаемые проектами зон охраны объектов культурного наследия

Вопрос (24.9) о некоторых противоречиях и пробелах законодательства об охране объектов культурного наследия

Вопрос (24.10) о внесении изменений в правила землепользования и застройки в связи с утверждением проектов организации санитарно-защитных зон, водоохранных зон, проектов зон охраны объектов культурного наследия, которыми изменяются границы таких зон, состав и содержание ограничений использования объектов недвижимости

Вопрос (25) об особенностях порядка подготовки проектов правил землепользования и застройки

Вопрос (25.1) о документах - основаниях для подготовки проекта правил землепользования и застройки

Вопрос (25.2) о субъектах организации работ по подготовке проекта правил землепользования и застройки

Вопрос (25.3) о проверке подготовленного проекта, публичных слушаниях и утверждении правил землепользования и застройки

Вопрос (26) о том, какая модель градостроительного (правового) зонирования – американская, французская, немецкая или иная – зафиксирована ГрК РФ от 29.12.04

Вопрос (26.1) об общих, универсальных принципах градостроительного зонирования, существующих во всех развитых странах, необходимости и возможности применения градостроительного зонирования в отечественной практике

Вопрос (26.2) об основных типологических видах градостроительного зонирования и их обобщенных характеристиках

Вопрос (26.3) о множественности путей введения градостроительного зонирования и его типологических особенностях, модифицированных применительно к российским условиям

ОТВЕТЫ НА ВОПРОСЫ К ГЛАВЕ 5 ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОГО КОДЕКСА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ - «ПЛАНИРОВКА ТЕРРИТОРИИ»

Вопрос (27) о месте и значении планировки территории в системе градостроительной деятельности

Вопрос (27.1) о видах документации по планировке территории

Вопрос (27.2) об особенностях подготовки документации по планировке территории различными органами публичной власти

Вопрос (27.3) о том, как соотносится планировка территории с предшествующими действиями по территориальному планированию и градостроительному зонированию

Вопрос (27.4) об особенностях подготовки документации по планировке территории в переходный период и после его окончания

Вопрос (27.5) о соотношении правил землепользования и застройки и документации по планировке территории

Вопрос (27.6) о том, как соотносится планировка территории с последующими действиями по архитектурно-строительному проектированию и строительству

Вопрос (27.7) о том, что действия по планировке территории осуществляются применительно ко всем территориям

Вопрос (27.8) о том, когда не требуется подготовка документации по планировке территории

Вопрос (28) об особенностях проектов планировки

Вопрос (28.1) о выделении элементов планировочной структуры

Вопрос (28.2) об установлении параметров планируемого развития элементов планировочной структуры и составе проектов планировки

Вопрос (29) о том, почему ГрК РФ от 29.12.04 упразднил проекты застройки и упразднил ли в действительности

Вопрос (29.1) о том, что, ГрК РФ от 29.12.04, упразднив проекты застройки, якобы, не предусмотрел ни одного вида градостроительной документации, которой можно было бы регулировать застройку территории с размещением не одного, а нескольких зданий

Вопрос (29.2) о «вхождении» на занятую правами третьих лиц застроенную территорию

Вопрос (29.3) о «вхождении» на свободную, не обремененную правами третьих лиц незастроенную и неразмежеванную территорию

Вопрос (30) об особенностях проектов межевания

Вопрос (30.1) об определении понятия «межевание»

Вопрос (30.2) о составе проектов межевания

Вопрос (30.3) о выполнении требования ГрК РФ от 29.12.04, согласно которому при подготовке проектов межевания застроенных территорий надлежит учитывать градостроительные нормативы и правила, действовавшие в период застройки указанных территорий

Вопрос (31) об особенностях градостроительных планов земельных участков

Вопрос (31.1) о подготовке градостроительных планов земельных участков в виде отдельных документов

Вопрос (31.2) о назначении градостроительных планов земельных участков и о содержащейся в них информации

Вопрос (31.3) о форме градостроительного плана земельного участка

Вопрос (31.4) о том, какие случаи должны быть отражены в форме градостроительного плана земельного участка при подготовке его в составе документации по планировке территории

Вопрос (32) об особенностях подготовки, проверки, обсуждения и утверждения документации по планировке территории

Вопрос (32.1) об общих особенностях подготовки, проверки, обсуждения и утверждения документации по планировке территории применительно к случаям, когда такая документация разрабатывается на основании решений, принимаемых органами публичной власти - и государственными, и муниципальными

Вопрос (32.2) об особенностях подготовки, проверки, обсуждения и утверждения документации по планировке территории применительно к случаям, когда такая документация разрабатывается на основании решений, принимаемых органами местного самоуправления поселений, городских округов

Вопрос (33) о том, как выделять земельные участки, необходимые для реализации государственных или муниципальных нужд

Вопрос (33.1) относительно того, что в новом ГрК РФ от 29.12.04 якобы не упоминается тема выделения земельных участков, необходимых для государственных и муниципальных нужд

Вопрос (33.2) о возможности принятия регионального закона о резервировании земель, земельных участков на период отсутствия соответствующего федерального закона

Вопрос (33.3) о том, что ГрК РФ от 29.12.04 якобы должен предоставить субъектам РФ полномочия относительно резервирования земель

Вопрос (34) о том, как обеспечивать застройку объектами социальной, инженерной, транспортной инфраструктуры

Вопрос (34.1) о последовательных стадиях обеспечения застройки объектами социальной, инженерной и транспортной инфраструктуры

Вопрос (34.2) о неверном утверждении, согласно которому отсутствие проектов планировки не является препятствием для разработки проектов межевания и градостроительных планов земельных участков

Вопрос (34.3) о неверном утверждении, согласно которому в составе проектов межевания и градостроительных планов земельных участков вопросы обеспечения застройки объектами инфраструктуры и резервирования земельных участков для таких объектов не поднимаются и не решаются

Вопрос (35) о разделении крупных земельных участков

Вопрос (35.1) о действиях органов власти по упорядочению и развитию планировочной структуры города

Вопрос (35.2) о контроле органов власти за деятельностью частных лиц при разделении, объединении, изменении границ земельных участков

Вопрос (36) о развитии норм ГрК РФ от 29.12.04 о планировке территории посредством нормативных правовых актов федерального, регионального и муниципального уровней

Вопрос (36.1) о градостроительной подготовке земельных участков из состава государственных или муниципальных земель

Вопрос (36.2) о выделении публичных земель посредством градостроительной подготовки земельных участков

ОТВЕТЫ НА ВОПРОСЫ К ГЛАВЕ 6 ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОГО КОДЕКСА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ - «АРХИТЕКТУРНО-СТРОИТЕЛЬНОЕ ПРОЕКТИРОВАНИЕ, СТРОИТЕЛЬСТВО, РЕКОНСТРУКЦИЯ ОБЪЕКТОВ КАПИТАЛЬНОГО СТРОИТЕЛЬСТВА»

Вопрос (37) о правах публичных и частных субъектов в отношении проектной документации

Вопрос (37.1) о том, как ГрК РФ от 29.12.04 определяет права публичных и частных субъектов в отношении проектной документации

Вопрос (37.2) о том, как некоторыми региональными актами неверно определяются права публичных и частных субъектов в отношении документов градостроительного проектирования и проектной документации

Вопрос (37.3) о том, как нормы региональных актов демонстрируют экономические мотивации, оправдывающие необходимость региональной системы проектирования, противоречащей федеральному законодательству

Вопрос (38) о государственной экспертизе проектной документации

Вопрос (38.1) о том, во всех ли без исключения случаях государство должно проводить государственную экспертизу проектной документации

Вопрос (38.2) о том, что изменил ГрК РФ от 29.12.04 в отношении государственной экспертизы проектной документации и почему такие изменения неизбежно должны быть сделаны

Вопрос (38.3) о том, как законодательно определен переход к новой системе организации государственной экспертизы проектной документации

Вопрос (39) об особенностях разрешений на строительство и на ввод объектов в эксплуатацию

Вопрос (39.1) о правовом статусе и содержании разрешения на строительство

Вопрос (39.2) о том, уполномоченные органы каких уровней публичной власти, в каких случаях и на строительство каких объектов выдают разрешения

Вопрос (39.3) об особенностях выдачи разрешений на строительство органами местного самоуправления

Вопрос (39.4) о сроке действия разрешения на строительство, его переоформлении и продлении

Вопрос (39.5) о правовом статусе и содержании разрешения на ввод объекта в эксплуатацию

Вопрос (40) об особенностях регулирования индивидуального жилищного строительства, а также действий в тех случаях, когда законодательством не предусмотрена выдача разрешений на строительство

Вопрос (40.1) о том, что подготовка проектной документации не требуется при индивидуальном жилищном строительстве

Вопрос (40.2) о том, как должен осуществляться контроль за действиями в случаях, когда ГрК РФ от 29.12.04 не предусмотрена выдача разрешений на строительство

Вопрос (41) о том, как ГрК РФ от 29.12.04 определяет действия в отношении технических условий и платы за подключение объектов капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения

Вопрос (41.1) об основных положениях применительно к техническим условиям и информации о плате за подключение

Вопрос (41.2) о том, что такое заранее подготовленные содержательные основания для определения технических условий и информации о плате за подключение

Вопрос (41.3) о том, как быть в случаях, когда отсутствуют заранее подготовленные содержательные основания для оформления запрашиваемых документов - технических условий и информации о плате за подключение и распространяются ли на такие случаи нормы ч. 7-10 ст. 48 ГрК РФ от 29.12.04

Вопрос (41.4) о побуждении (принуждении) органов власти к тому, чтобы они заранее обеспечивали подготовку содержательных оснований для оформления запрашиваемых правообладателями земельных участков документов - технических условий и информации о плате за подключение

ОТВЕТЫ НА ВОПРОСЫ К ГЛАВЕ 7 ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОГО КОДЕКСА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ - «ИНФОРМАЦИОННОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ»

Вопрос (42) о том, почему ГрК РФ от 29.12.04 упразднил «государственный градостроительный кадастр», нормы о котором содержались в ГрК РФ от 07.05.98, и взамен ввел «информационные системы обеспечения градостроительной деятельности»

Вопрос (42.1) о соотношении положений ГрК РФ от 29.12.04 и ГрК РФ от 07.05.98 в части правовой логики построения информационных систем обеспечения градостроительной деятельности

Вопрос (42.2) о мнимой утрате государственными органами инструментов и методов информационного обеспечения градостроительной деятельности в связи с новеллами ГрК РФ от 29.12.04

Вопрос (43) о некоторых особенностях информационных систем обеспечения градостроительной деятельности

Вопрос (43.1) о том, почему ведение информационных систем обеспечения градостроительной деятельности должно осуществляться именно на местном уровне

Вопрос (43.2) об отличии информационных систем обеспечения градостроительной деятельности от архивов документов в области градостроительной деятельности

Вопрос (44) о структуре информационных систем обеспечения градостроительной деятельности

Вопрос (44.1) о том, включают ли информационные системы обеспечения градостроительной деятельности «сведения о документах» или копии самих документов

Вопрос (44.2) о разделении документов и материалов на «первичные» и «вторичные», а также о том, как такое разделение определяет ряд важных особенностей информационных систем обеспечения градостроительной деятельности

Вопрос (45) об особенностях информационных систем обеспечения градостроительной деятельности с позиций решения задач управления развитием территорий

Вопрос (45.1) о дежурных планах и картах

Вопрос (45.2) о якобы негативных последствиях для субъектов Российской Федерации, возникающих вследствие упразднения государственного градостроительного кадастра

ОТВЕТЫ НА ВОПРОСЫ К ГЛАВЕ 8 ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОГО КОДЕКСА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ - «ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА НАРУШЕНИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ»

Вопрос (46) о том, могут ли субъекты Российской Федерации устанавливать ответственность за нарушение законодательства о градостроительной деятельности

ОТВЕТЫ НА ВОПРОСЫ К ГЛАВЕ 9 - «ОСОБЕННОСТИ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В СУБЪЕКТАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ - ГОРОДАХ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗНАЧЕНИЯ МОСКВЕ И САНКТ-ПЕТЕРБУРГЕ»

Вопрос (47) о применении норм ГрК РФ от 29.12.04 к ситуации согласования Российской Федерацией генерального плана города Москвы

Вопрос (47.1) об оценке ситуации с позиции применения законодательных норм

Вопрос (47.2) об оценке ситуации с позиции содержания действующих законодательных норм

Вопрос (48) об особенностях столичной системы регулирования градостроительной деятельности, выявленных в результате анализа квазиправового института «инвестиционных контрактов»

Предисловие

В России нужно много строить. Так было всегда, так будет и впредь. Но если раньше строило преимущественно государство, то ныне это прерогатива в основном частных лиц – строительных фирм и граждан. А частным лицам помимо денег для строительства нужна возможность приобрести земельный участок и построить то, что хочется, заведомо зная, что это уже разрешено публичной властью. Данные возможности определяются в значительной мере законодательством о градостроительной деятельности, прежде всего Градостроительным кодексом Российской Федерации, который введен в действие 29 декабря 2004 года.

Однако не все так просто.

Во-первых, если речь идет, например, о жилищном строительстве, жилье можно строить в основном только в пределах черты населенных пунктов, где в значительной части земельные ресурсы уже исчерпаны, а то, что осталось, до недавнего времени «уходило» по закрытым процедурам предварительного согласования мест размещения объектов строительства, когда индивидуальными административными решениями определялось, кому и что можно строить, а кому ― нельзя. Естественно, практика подобных «индивидуальных процедур» не побуждала публичную власть готовить документы, которые бы определяли юридически значимые правила для застройщиков. «Индивидуальные процедуры» ― это особая индустрия производства исходно-разрешительной документации, в которую были вовлечены и чиновники, и планировщики, и застройщики, которым дозволено пользоваться земельным ресурсом. Созданная таким образом «индустрия дефицита» не заинтересована в дополнительном фронте работ в виде освоения новых массивов земельных участков, на которые придут новые застройщики, что неизбежно приведет к конкуренции и относительному снижению цены построенного жилья.

Во-вторых, чтобы использовать возможности свободно строить в рамках заранее известных правил и ограничений нужно реализовывать Градостроительный кодекс Российской Федерации на практике: подготавливать и принимать соответствующие законы субъектов Российской Федерации, нормативные правовые акты органов местного самоуправления – правила землепользования и застройки, иные документы. Этот процесс только начинается и можно надеяться, что его активизации будет способствовать распространение данной книги.

Чтобы в России много строили, профессионалы градостроительного проектирования должны занимать активную позицию, основанную на четком понимании того, что сегодня, в условиях рынка недвижимости, необходимо реализовывать новые подходы и механизмы регулирования, в том числе для реализации приоритетного Национального проекта «Доступное и комфортное жилье – гражданам России».

Убежден, что формированию такого понимания и такой позиции будет способствовать данная книга, которая подготовлена высокопрофессиональными специалистами Института экономики города, которые приняли непосредственное участие в подготовке Градостроительного кодекса Российской Федерации и сегодня вовлечены в процесс его реализации в городах России.

Руководитель Федерального агентства по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству С.И. Круглик

К читателю

В последнее время законодательство о градостроительной деятельности, и в особенности Градостроительный кодекс Российской Федерации, находится в центре внимания профессиональной общественности. На то есть свои причины. Выделим две, наиболее важные.

Первая причина – практическая, суть которой в том, что Градостроительный кодекс Российской Федерации в значительной мере определяет условия для решения проблемы увеличения объемов строительства жилья. Сегодня в России сложилась ситуация, когда спрос на жилье существенно превышает предложение жилья. Результат – высокие цены, недоступность жилья для основной массы населения. Одним из ключевых факторов, определяющих недостаточность предложения, является нехватка обустроенных коммунальной инфраструктурой территорий и земельных участков для строительства. Градостроительный кодекс Российской Федерации, Земельный кодекс, иные федеральные законы определяют необходимые нормы, реализация которых позволяет решать эту проблему. На это направлен также приоритетный национальный проект «Доступное и комфортное жилье – гражданам России», реализуемый в том числе в рамках федеральной целевой программы «Жилище».

Вторая причина – законодательная. Недостаток предложения жилья обусловлен, помимо прочего, высокими административными барьерами, когда на общение с чиновниками застройщики вынуждены тратить немало времени и средств. Понятно, что это время и эти средства расходуются нерационально. Градостроительный кодекс Российской Федерации уже содержит нормы по устранению значительной части таких административных барьеров, потребуется также внести дополнительные изменения в большое число федеральных законов.

Специалисты Института экономики города уже более десяти лет участвуют в работах по совершенствованию российского законодательства о градостроительной деятельности. С их участием готовился первый Градостроительный кодекс Российской Федерации от 7 мая 1998 г., а также Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г., местные нормативные правовые акты – Правила землепользования и застройки, принятые в различных городах страны: Великом Новгороде (1997), Самаре (1999), Казани (1999), Хабаровске (2001), Чебоксарах (2004), Нижнем Новгороде (2005). Экспертами Института подготовлены проекты законов субъектов Российской Федерации о градостроительной деятельности для Республики Татарстан, Самарской области. Соответствующие модельные акты, а также аналитические записки по различным вопросам регулирования градостроительной деятельности регулярно размещаются на сайте Института и открыты для профессиональной общественности.

Предлагаемая книга рассчитана на практическое использование, а кроме того, она может внести существенный вклад в формирование нового поколения специалистов, поскольку убедительно доказывает, что Градостроительным кодексом Российской Федерации определена устойчивая, способная к дальнейшему развитию система регулирования градостроительной деятельности.

Президент фонда «Институт экономики города» Н.Б. Косарева

От авторов

Уже в процессе подготовки Градостроительного кодекса Российской Федерации, вступившего в силу 29 декабря 2004 г., велась оживленная дискуссия среди профессионалов градостроительного проектирования о концептуальных позициях и содержании норм нового Кодекса, путях дальнейшего развития градостроительного законодательства, а также о других отраслях законодательства, сопряженных с регулированием этой комплексной деятельности, возможностях и проблемах практического применения норм Кодекса, последствиях их применения или, напротив, неприменения. Эта дискуссия не утихла и сегодня, по истечении продолжительного времени после введения Кодекса в действие.

Опубликованы первые комментарии к Градостроительному кодексу Российской Федерации¹. Однако, как показывает практика, традиционные комментарии формально-юридического характера, как правило, редко удовлетворяют профессионалов градостроительного проектирования. Многие их вопросы остаются без ответа, поскольку выходят далеко за формально-юридические рамки, предлагаемые специалистами в области права.

Применительно к осмыслению содержания Градостроительного кодекса Российской Федерации не решены пока должным образом две задачи:

1) не подготовлен развернутый формально-юридический комментарий с позиции понимания комплексности законодательства о градостроительной деятельности, неизбежно затрагивающего и побуждающего к реформированию и совершенствованию иные сферы законодательства, которые в силу традиционных представлений считаются самодостаточными до тех пор, пока не появляется внешний импульс для их развития в контексте сопряжения частных задач «ведомственного регулирования»;

2) не обсуждена без умолчаний и недомолвок, до предельного содержательного завершения собственно градостроительная деятельность (что было ранее, что предложено и закреплено Градостроительным кодексом Российской Федерации от 29 декабря 2004 г., что еще предстоит сделать).

Авторы считают данную книгу своим посильным вкладом в решение второй задачи и просят читателей иметь в виду два обстоятельства.

Во-первых, авторы не имели намерения навязать читателям свои субъективные суждения и готовые решения обсуждаемых проблем. Целью данной работы было побудить читательскую аудиторию к размышлению и анализу, помочь ей понять тот смысл, который объективно заложен в системе градорегулирования и потому утверждает себя вне зависимости от позиции авторов либо их оппонентов.

Во-вторых, авторы попытались честно показать коллизию современного этапа развития отечественного законодательства о градостроительной деятельности. Поскольку эта коллизия носит объективный характер, она неизбежно должна была проявиться с болезненной остротой во время подготовки и принятия Градостроительного кодекса, проявляется она и сегодня ― на начальном этапе его реализации. Кодекс неизбежно должен был зафиксировать разрыв между двумя системами – системой прошлого, которая еще продолжает существовать по инерции, и системой будущего, формирование которой неизбежно в силу объективных причин, но которой в данный момент пока нет. Суть и причины этого разрыва должны быть поняты, а сам он должен быть преодолен посредством целенаправленных и последовательных действий в направлении, определенном Градостроительным кодексом.

Специалисты градостроительного проектирования уже имели возможность познакомиться с рядом вошедших в книгу материалов ― они размещались в электронном виде на сайте Института экономики города¹ и были подготовлены по итогам обсуждений на конференциях, семинарах, круглых столах, лекциях, а также при непосредственном общении авторов в разных городах страны с многочисленными коллегами. Всем им авторы выражают глубокую благодарность и надеются, что предлагаемая книга будет способствовать преодолению наметившегося среди профессионалов градостроительного проектирования «идейного раскола» и консолидации их позиций во имя общего дела.

Ответы на вопросы к главе 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации – «Общие положения»

Вопрос (1) о компонентах градостроительной деятельности и предмете законодательства о градостроительной деятельности

Принятый 29 декабря 2004 года Градостроительный кодекс Российской Федерации (далее – ГрК РФ от 29.12.04) поставил точку в решении вопроса о компонентах градостроительной деятельности и предмете законодательства о градостроительной деятельности. Прежде имелась высокая вероятность того, что предмет законодательства о градостроительной деятельности будет значительно более узким в сравнении с определением этого предмета, ныне утвержденным ГрК РФ от 29.12.04.

Содержание поставленного вопроса может быть раскрыто в результате обсуждения двух составляющих его положений:

• о том, как соотносятся компоненты градостроительной деятельности в определениях прежнего Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее – ГрК РФ от 07.05.98) и ныне действующего Градостроительного кодекса Российской Федерации;

• об источнике, установившем возможность иного в сравнении с ГрК РФ от 07.05.98 определения предмета законодательства о градостроительной деятельности, и о не состоявшихся благодаря ГрК РФ от 29.12.04 негативных последствиях этого иного определения для развития законодательства о градостроительной деятельности.

Вопрос (1.1) о том, как соотносятся компоненты градостроительной деятельности в определениях ГрК РФ от 07.05.98 и ГрК РФ от 29.12.04

Сопоставим эти определения. Определение ГрК РФ от 07.05.98: «…градостроительная деятельность (далее также — градостроительство) — деятельность государственных органов, органов местного самоуправления, физических и юридических лиц в области градостроительного планирования развития территорий и поселений, определения видов использования земельных участков, проектирования, строительства и реконструкции объектов недвижимости с учетом интересов граждан, общественных и государственных интересов, а также национальных, историко-культурных, экологических, природных особенностей указанных территорий и поселений».

Определение ГрК РФ от 29.12.04: «…градостроительная деятельность — деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территорий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции объектов капитального строительства».

И в том и в другом случае фактически выделяются одни и те же пять компонентов градостроительной деятельности:

1. территориальное планирование («градостроительное планирование развития территорий и поселений» — в терминологии ГрК РФ от 07.05.98);

2. градостроительное зонирование («определение видов использования земельных участков» — в терминологии ГрК РФ от 07.05.98);

3. планировка территорий;

4. архитектурно-строительное проектирование;

5. строительство, капитальный ремонт, реконструкция объектов капитального строительства.

Это значит, что применительно к определению компонентов градостроительной деятельности и предмета законодательства о градостроительной деятельности ГрК РФ от 29.12.04 преемственно развивает с необходимыми уточнениями концептуальные положения и нормы ГрК РФ от 07.05.98.

Вопрос (1.2) об источнике, установившем возможность иного в сравнении с ГрК РФ от 07.05.98 определения предмета законодательства о градостроительной деятельности, и о не состоявшихся благодаря ГрК РФ от 29.12.04 негативных последствиях этого иного определения для развития законодательства о градостроительной деятельности

Таким источником до принятия ГрК РФ от 29.12.04 являлась норма ч. 2 ст. 7 Земельного кодекса Российской Федерации: «Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов».

Применительно к процитированной норме следует отметить следующее:

1. ГрК РФ от 07.05.98 впервые ввел ранее отсутствовавшие в федеральном законодательстве нормы и механизмы «правового зонирования», относящиеся к установлению градостроительных регламентов в составе нормативных правовых актов органов местного самоуправления – Правил землепользования и застройки;

2. Земельный кодекс Российской Федерации воспринял, закрепил и развил эти нормы и механизмы под другим термином – «зонирование территорий» без ссылок на градостроительное законодательство.

Указанная норма Земельного кодекса поставила под вопрос или превратила в неочевидное ранее утвержденное ГрК РФ от 07.05.98 положение о том, что «правовое зонирование» или «зонирование территорий» является предметом законодательства о градостроительной деятельности. Возникла «развилка» из двух возможностей толкования принадлежности зонирования к предмету: 1) иного законодательства, которое не является законодательством о градостроительной деятельности, 2) законодательства о градостроительной деятельности. Соответственно, выявились и стали противоречить друг другу два подхода к определению предмета и дальнейших перспектив развития законодательства о градостроительной деятельности – «размывающий» подход и «консолидирующий» подход.

Сторонники «размывающего» подхода отстаивали позицию, согласно которой зонирование должно быть выведено из сферы и предмета регулирования Градостроительного кодекса РФ. При этом достаточно быстро обнаружилось, что регулировать деятельность по зонированию невозможно вне контекста действий по территориальному планированию. Поэтому за первоначально высказанными предложениями о выведении зонирования из сферы и предмета законодательства о градостроительной деятельности по необходимости последовали другие предложения – о выведении из сферы и предмета законодательства о градостроительной деятельности также территориального планирования. В 2003 году были подготовлены и обсуждались проекты отдельных федеральных законов — «О зонировании территорий», «О территориальном планировании». При этом предполагалось, что принятие указанных федеральных законов должно автоматически повлечь за собой изменение состава и предмета Градостроительного кодекса РФ, из которого планировалось изъять главы и статьи по вопросам территориального планирования и зонирования. Такое развитие событий превратило бы Градостроительный кодекс в закон не кодифицирующий, а сугубо технический, «распылило» бы предмет Кодекса по нескольким частным законам, что неизбежно привело бы к утрате его целостности и возможности рационально организовать комплексный процесс градостроительной деятельности.

С принятием ГрК РФ от 29.12.04 возобладал «консолидирующий» подход, который:

• сохраняет преемственность развития законодательства о градостроительной деятельности;

• окончательно закрепляет предмет законодательства о градостроительной деятельности, объемлющий все её компоненты, снимает ранее существовавшую неопределенность в этом вопросе и раскрывает дорогу для дальнейшего развития в России законодательства о градостроительной деятельности;

• позволяет последовательно и рационально организовывать комплексный процесс градостроительной деятельности.

Вопрос (2) о том, является ли законодательство о градостроительной деятельности предметом совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ или предметом исключительного ведения субъектов РФ

Этот вопрос вызвал ожесточенную дискуссию в процессе подготовки и принятия ГрК РФ от 29.12.04. Даже после введения последнего в действие дискуссия продолжается. Оппоненты Кодекса считают, что им зафиксировано неправильное решение и что окончательное решение по данному вопросу должен принять Конституционный Суд Российской Федерации.

Следует отметить, что этот вопрос является не столько академическим вопросом отвлеченно теоретического характера, сколько вопросом сугубо практическим, решение которого в ту или иную сторону сопрягается с вполне определенными интересами и реальными последствиями для конкретных носителей этих интересов. При этом острота дискуссии определяется не теоретической сложностью самого вопроса, а, главным образом, указанными практическими обстоятельствами. Поэтому, чтобы разобраться в существе дела, необходимо последовательно рассмотреть данный вопрос по отдельным позициям.

Вопрос (2.1) о том, как Конституция Российской Федерации и ГрК РФ от 29.12.04 решают и как ГрК РФ от 07.05.98 решал, предметом ведения каких субъектов публичной власти является законодательство о градостроительной деятельности

В п. «о» ст. 71 Конституции Российской Федерации перечислены семь отраслей законодательства, относящихся к исключительному ведению Российской Федерации. В п. «к» ч. 1 ст. 72 перечислены 10 отраслей законодательства, относящихся к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Ни там ни там законодательство о градостроительной деятельности не упоминается. Этот факт ни в коей мере не может являться достаточным для автоматического отнесения законодательства о градостроительной деятельности к предмету ведения субъектов Российской Федерации.

На самом деле в Конституции указания на законодательство о градостроительной деятельности как самостоятельную отрасль российской правовой системы и не могло быть.

Как было показано при рассмотрении предыдущего вопроса, законодательство о градостроительной деятельности имеет свой обособленный предмет и характер регулирования. Самостоятельность законодательства о градостроительной деятельности также находит подтверждение в ряде федеральных законах, таких как Земельный кодекс Российской Федерации, «О государственном земельном кадастре», «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан», «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации», «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации», где имеются отсылочные нормы именно к законодательству о градостроительной деятельности.

Параметры системы законодательства о градостроительной деятельности начали складываться лишь в 1998 г., с момента принятия первого кодификационного акта в области градостроительства – ГрК РФ от 07.05.98. На момент принятия Конституции действовал Закон Российской Федерации от 14 июля 1992 года № 3295-1 «Об основах градостроительства в Российской Федерации», который в ту пору не основывался на принципах разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации.

По методу регулирования отношений законодательству о градостроительной деятельности свойствен императивно-административный характер, а сами отношения возникают между различными органами публичной власти, а также между органами публичной власти, с одной стороны, и физическими и юридическими лицами – с другой.

Поэтому законодательство о градостроительной деятельности относится к группе административного законодательства. Административное законодательство, в свою очередь, отнесено п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ.

Это означает, что законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, содержащие нормы, регулирующие отношения в области градостроительной деятельности, не могут противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации. Именно эта норма установлена ч. 3 ст. 3 ГрК РФ от 29.12.04.

Аналогичные нормы действовали с момента вступления в силу ГрК РФ от 07.05.98:

• «Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, регулирующие отношения в области градостроительной деятельности при решении вопросов владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, а также в области природопользования, охраны окружающей среды, особо охраняемых природных территорий, памятников истории и культуры, обеспечения экологической безопасности, предупреждения чрезвычайных ситуаций и ликвидации их последствий, не могут противоречить настоящему Кодексу и принимаемым в соответствии с ним федеральным законам» (ч. 3 ст. 2 ГрК РФ от 07.05.98);

• «К полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации на соответствующих территориях относятся: разработка и принятие законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в области градостроительства в соответствии с Конституцией Российской Федерации, настоящим Кодексом, другими федеральными законами, а также конституциями или уставами субъектов Российской Федерации…» (первый и второй абзацы ст. 22 ГрК РФ от 07.05.98).

Повод для сомнения и дополнительного анализа рассматриваемого вопроса может дать ч. 2 ст. 24 ГрК РФ от 07.05.98, где можно усмотреть мнимую возможность тройственной логической конструкции, при которой законодательство о градостроительной деятельности якобы разбивается на три части:

1) часть, которая находится в исключительном ведении Российской Федерации;

2) часть, которая находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ,

3) часть, которая находится в исключительном ведении субъектов РФ. Возможность отнесения какой-либо отрасли законодательства одновременно и к совместному ведению РФ и субъектов РФ, и к исключительному ведению субъектов РФ не предусмотрена Конституцией Российской Федерации, а значит не допускается. В несколько ином контексте обсужденная тема рассматривается далее (см. вопрос 5.2).

Следует отметить, что иная, отличная от вытекающей из Конституции РФ трактовка вопроса о том, что законодательство о градостроительной деятельности находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, закрепленная ранее в ГрК РФ от 07.05.98 и ныне в ГрК РФ от 29.12.04, если она содержится в конституциях или уставах, а также иных законах субъектов РФ, должна рассматриваться как прямое противоречие Конституции РФ и федеральным законам.

Если по состоянию на 29 декабря 2004 года, когда Градостроительный кодекс Российской Федерации был введён в действие, законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ содержали нормы, противоречащие ГрК РФ от 29.12.04, то согласно требованиям Федерального закона «Об общих принципах организации органов законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» такие нормы должны быть приведены в соответствие до 31 марта 2005 года. Такой оперативности не наблюдается. Более того, законодательным органом города федерального значения Москвы – Московской городской Думой направлен запрос в Конституционный Суд Российской Федерации о признании неконституционными положений ГрК РФ от 29.12.04 об отнесении законодательства о градостроительной деятельности к предмету совместного ведения¹. Безусловно, в данном случае органы власти реализуют своё законное право на конституционное судопроизводство, однако это право не снимает обязанности выполнять предписания федерального законодательства по приведению в соответствие с ним норм регионального законодательства.

Вопрос (2.2) о последствиях неправильных ответов на вопрос, предметом ведения каких субъектов публичной власти является законодательство о градостроительной деятельности

Неправильный ответ на данный вопрос формулируется следующим образом –законодательство о градостроительной деятельности является предметом исключительного ведения субъектов Российской Федерации. Такой неправильный ответ зафиксирован, в частности, в Уставе города Москвы¹. Из неправильного толкования исходного вопроса возникла следующая «цепочка» следствий: закрепление неправильного толкования в базовом законе (Уставе) – порождение противоречий с федеральным законодательством в региональных законах и иных актах – трансляция противоречий с федеральным законодательством в каждодневную практику градорегулирования – коллизии и конфликты.

Правомерно спросить, каковы примеры указанных противоречий, порождающих или чреватых порождением конфликтов?

Вопрос (2.3) о примерах, иллюстрирующих противоречия между нормами регионального законодательства и нормами федерального законодательства

Самые наглядные примеры содержатся в законодательстве города Москвы. Следует обратить внимание на два обстоятельства.

Во-первых, о противоречиях следует говорить не только применительно к федеральному законодательству о градостроительной деятельности, но и применительно к федеральному земельному законодательству, в отношении которого, казалось бы, нет необходимости ничего «домысливать», поскольку Конституция РФ прямо определила земельное законодательство как предмет совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (п. «к» ч. 1 ст. 72).

Во-вторых, противоречия возникли не в связи с принятием ГрК РФ от 29.12.04, по поводу которого велись и ведутся острые дискуссии, а существовали задолго до этого, поскольку касались ранее принятых федеральных законов — ГрК РФ от 07.05.98 и Земельного кодекса Российской Федерации от 2001 г. Таким образом, ГрК РФ от 29.12.04, не являясь причиной этих противоречий, с предельной наглядностью их выявил и предельно остро поставил вопрос о необходимости исправления неправомерной ситуации.

В частности, в законах города Москвы от 14 мая 2003 года № 27 «О землепользовании и застройке в городе Москве», от 3 марта 2004 года № 13 «Об основах градостроительства в городе Москве» содержатся нормы об индивидуальных актах разрешенного использования, которые подготавливаются исполнительными органами власти по запросам заявителей в индивидуальном порядке применительно к каждому земельному участку в отдельности. Эти нормы противоречат нормам федеральных законов, действовавших на момент принятия указанных региональных законов:

• норме ч. 4 ст. 39 ГрК РФ от 07.05.98, согласно которой «правовой режим, установленный для каждой территориальной зоны градостроительным регламентом, применяется в равной мере ко всем расположенным в ней земельным участкам, иным объектам недвижимости»;

• норме ч. 2 ст. 85 Земельного кодекса Российской Федерации от 2001 г., согласно которой «для земельных участков, расположенных в границах одной территориальной зоны, устанавливается единый градостроительный регламент».

В отношении указанных норм ГрК РФ от 29.12.04 не ввел ничего нового, но фактически закрепил базовую норму, ранее предусмотренную федеральным законодательством (в двух законах и в разных формулировках) и воспроизведенную в новом Кодексе в следующей формулировке: «Действие градостроительного регламента распространяется в равной мере на все земельные участки и объекты капитального строительства, расположенные в пределах границ территориальной зоны, обозначенной на карте градостроительного зонирования» (ч. 3 ст. 36 ГрК РФ от 29.12.04).

Применительно к рассмотренному вопросу следует сделать уточнение. ГрК РФ от 29.12.04: а) формулирует нормы регулирования, которые необходимо обеспечить в будущем, б) до того, как будут обеспечены основания для такого регулирования, допускаются иные действия. Однако рассматриваемое региональное законодательство «иные действия» возводит в ранг постоянных, универсальных и неизменных, фактически не ставя задачу создания условий для выполнения норм, предписанных федеральными законами.

Другой пример. В ч. 4 ст. 59 ГрК РФ от 07.05.98 содержалась следующая норма: «Размеры земельных участков в границах застроенных территорий городских и сельских поселений устанавливаются с учетом фактического землепользования и градостроительных нормативов, действовавших на период застройки указанных территорий». Эта норма воспроизведена в ч. 4 ст. 43 ГрК РФ от 29.12.04 в следующей формулировке: «Размеры земельных участков в границах застроенных территорий устанавливаются с учетом фактического землепользования и градостроительных нормативов и правил, действовавших в период застройки указанных территорий».

Вопреки указанной норме ГрК РФ от 07.05.98 Постановлением Правительства Москвы от 27 марта 2001 года № 282-ПП «Об утверждении Положения о составе и порядке разработки, согласования и утверждения проектов планировки жилых территорий в городе Москве» устанавливается прямо противоположная норма: «На плане показываются границы… участков застройки в соответствии с Нормами и правилами проектирования планировки и застройки Москвы МГСН 1.01-99¹». Иными словами, межевание застроенных территорий производится не на основании «нормативов, действовавших на период застройки», как того требует федеральный закон, а на основании нормативов, только что специально подготовленных для обеспечения сегодняшней практики. Такое противоречие не носит только формально-юридического характера, а отражает целевую установку на уплотнение территорий, реализация которой сопрягается с ущемлением прав граждан в обход требования федерального законодательства.

Эти и другие примеры (которые будут рассмотрены далее при обсуждении иных проблемных вопросов градостроительной деятельности) показывают, что тезис о желаемой автономности от федерального законодательства не является абстрактным, оторванным от реальной практики теоретическим утверждением — он может быть весьма полезным и с выгодой использоваться при проведении «независимой» региональной градостроительной политики.

Вопрос (3) о новом определении понятия «застройщик», о соотношении понятий «застройщик», «инвестор», «заказчик», «подрядчик»

Ответ на этот вопрос важен не только для уяснения понятий с позиции закрепления ими технологии процесса градостроительной деятельности, но и в гораздо большей степени для понимания необходимости и неизбежности «встраивания» технологии в рамки содержательно ей адекватных правовых определений, а не наоборот.

Вопрос (3.1) о новом определении понятия «застройщик»

До введения в действие ГрК РФ от 29.12.04 определение понятия «застройщик» содержалось в Федеральном законе от 17 ноября 1995 года № 169-ФЗ «Об архитектурной деятельности в Российской Федерации» (далее также – ФЗ-169). Определение ГрК РФ от 29.12.04 и определение ФЗ-169 отличаются друг от друга.

Определение ФЗ-169 (ч. 1 ст. 3): «заказчик (застройщик) — гражданин или юридическое лицо, имеющие намерение осуществить строительство, реконструкцию (далее — строительство) архитектурного объекта, для строительства которого требуется разрешение на строительство, — обязан иметь архитектурный проект, выполненный в соответствии с архитектурно-планировочным заданием архитектором, имеющим лицензию на архитектурную деятельность (далее — лицензия)».

Определение ГрК РФ от 29.12.04 (п. 16 ст. 1): «застройщик — физическое или юридическое лицо, обеспечивающее на принадлежащем ему земельном участке строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объектов капитального строительства, а также выполнение инженерных изысканий, подготовку проектной документации для их строительства, реконструкции, капитального ремонта».

Спрашивается, чем отличаются друг от друга приведенные определения и почему возникла необходимость заменить первое определение вторым? Определение ФЗ-169 не содержит фундаментального критерия, отличающего застройщика от иных лиц, — это наличие прав на земельный участок. Согласно этому определению физическому или юридическому лицу достаточно, не имея прав на земельный участок, просто обладать намерением осуществить строительство, реконструкцию. Это неверно. Градостроительный кодекс исправляет неверную трактовку ФЗ-169 и выстраивает стройную систему, предельно простой смысл которой состоит в следующем: сначала – приобретение прав на земельный участок, потом – осуществление или обеспечение действий на земельном участке, инициируемых его правообладателем.

Как должно разрешаться указанное противоречие между нормами двух федеральных законов? Приведем норму ст. 7 Федерального закона от 29 декабря 2004 года № 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации» (далее также – ФЗ-191): «До приведения в соответствие с Градостроительным кодексом Российской Федерации законов и иных нормативных правовых актов, регулирующих отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территорий, архитектурно-строительному проектированию, строительству, реконструкции объектов капитального строительства и действующих на территории Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также акты законодательства Союза ССР, действующие на территории Российской Федерации в пределах и в порядке, которые предусмотрены законодательством Российской Федерации, применяются постольку, поскольку они не противоречат Градостроительному кодексу Российской Федерации». Это значит, что с момента введения ГрК РФ от 29.12.04 в действие норма ФЗ-169, содержащая неадекватное определение понятия «застройщик», перестала действовать. Необходимо применять определение ГрК РФ от 29.12.04.

Также возникает вопрос, почему не совпадающее с ГрК РФ от 29.12.04 понятие «застройщик» содержится в Федеральном законе от 30 декабря 2004 года № 214-ФЗ «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» (далее – ФЗ-214).

Приведем определение, содержащееся в п. 1 ст. 2 ФЗ-214:

«Для целей настоящего Федерального закона используются следующие основные понятия: застройщик — юридическое лицо независимо от его организационно-правовой формы или индивидуальный предприниматель, имеющие в собственности или на праве аренды земельный участок и привлекающие денежные средства участников долевого строительства в соответствии с настоящим Федеральным законом для строительства (создания) на этом земельном участке многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости на основании полученного разрешения на строительство. При этом к иным объектам недвижимости относятся гаражи, объекты здравоохранения, общественного питания, предпринимательской деятельности, торговли, культуры и иные объекты недвижимости, за исключением объектов производственного назначения».

Спрашивается, есть ли противоречие между разными определениями ГрК РФ от 29.12.04 и ФЗ-214? ГрК РФ от 29.12.04 дает общее, универсальное определение, а ФЗ-214 – частное, которое распространяется на ограниченный круг случаев. При этом в определении ФЗ-214 выдерживается общий критерий определения застройщика, заданный ГрК РФ от 29.12.04, а именно наличие прав на земельный участок. Далее, ФЗ-214 вводит спецификацию регулируемых этим законом частных случаев:

• не вся разновидность прав на земельные участки, а только собственность или аренда;

• не физическое или юридическое лицо, а только юридическое лицо;

• не вообще застройщик, а только тот застройщик, который привлекает денежные средства участников долевого строительства;

• не вообще застройщик, который может строить все, а только тот застройщик, который может строить все то, что не относится к объектам производственного назначения.

Таким образом, различные определения в ГрК РФ от 29.12.04 и ФЗ-214 не порождают коллизии и не должны вызывать недоумения.

ГрК РФ от 29.12.04 выстраивает такую систему, при которой начальной и ключевой фигурой градостроительной деятельности в части обеспечения архитектурно-строительного проектирования, строительства и реконструкции становится застройщик, то есть лицо, которое приобрело право на земельный участок.

Для того чтобы могло состояться приобретение права на земельный участок, выделенный из состава государственных или муниципальных земель, должны быть проведены предварительные действия, концентрированным итогом которых является градостроительный план земельного участка. В таком градостроительном плане фактически определяется все, что необходимо для дальнейшего использования земельного участка: его границы, виды разрешенного использования, предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции, ограничения на использование, включая границы зон действия публичных сервитутов (при их наличии).

Градостроительный план земельного участка, являясь результатом обеспеченной публичной властью планировки территории, с одной стороны, подготавливается в контексте ранее утвержденных документов, а с другой — предопределяет подготовку частными лицами последующих документов.

Ранее утвержденные документы – это правила землепользования и застройки, генеральный план городского округа или поселения. В число последующих документов, которые подготавливаются на основе градостроительного плана земельного участка, а также выдаются при условии соответствия такому плану, входят: 1) землеустроительная документация для осуществления государственного кадастрового учета земельного участка с последующей государственной регистрацией прав на земельный участок (после его предоставления в соответствии с порядком, определенном земельным законодательством); 2) проектная документация; 3) разрешение на строительство, 4) разрешение на ввод построенного, реконструированного объекта в эксплуатацию.

Таким образом, застройщик становится ключевой фигурой в двух отношениях. Во-первых, это лицо, от которого начинаются и на котором заканчиваются все права на осуществление каких бы то ни было строительных действий в отношении земельного участка. Во-вторых, мотивации и действия застройщика предопределяются «пересечением» установленных публичной властью ограничений и его собственными желаниями и планами. Поэтому все остальные «ролевые функции» инвесторов, заказчиков и подрядчиков могут быть показаны только через ключевую функцию и юридический статус застройщика.

Вопрос (3.2) о понятии «инвестор» и соотношении понятий «застройщик» и «инвестор»

Содержание понятия «инвестор» раскрывается в ч. 2 ст. 4 Федерального закона от 25 февраля 1999 года № 39-ФЗ «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений» (далее – ФЗ-39): «Инвесторы осуществляют капитальные вложения на территории Российской Федерации с использованием собственных и (или) привлеченных средств в соответствии с законодательством Российской Федерации. Инвесторами могут быть физические и юридические лица, создаваемые на основе договора о совместной деятельности и не имеющие статуса юридического лица объединения юридических лиц, государственные органы, органы местного самоуправления, а также иностранные субъекты предпринимательской деятельности (далее — иностранные инвесторы)».

Данное определение выделяет две позиции: чьи средства использует инвестор и кто может быть инвестором. Инвестор может использовать следующие средства: а) собственные, б) привлеченные, в) одновременно и собственные, и привлеченные. Инвесторами могут быть: а) физические лица, б) юридические лица, в) создаваемые на основе договора о совместной деятельности и не имеющие статуса юридического лица объединения юридических лиц, г) государственные органы, д) органы местного самоуправления, е) иностранные субъекты предпринимательской деятельности.

Осуществление капитальных вложений предполагает наличие земельного участка, иного объекта недвижимости и соответствующего субъекта прав на эти объекты, то есть застройщика. Застройщик всегда обеспечивает строительство, реконструкцию, капитальный ремонт (см. п. 16 ст. 1 ГрК РФ от 29.12.04). Строительство, реконструкция, капитальный ремонт могут быть обеспечены только при наличии средств – капитальных вложений. Застройщик может использовать как свои собственные средства, так и привлеченные. Согласно федеральному закону, лицо, использующее привлеченные средства, также является инвестором (см. ч. 2 ст. 4 ФЗ-39). Следовательно, застройщик всегда является инвестором, даже в случае, когда у правообладателя земельного участка, осуществляющего строительство, нет собственных средств. В отношении инвестирования капитального строительства возможны лишь два сочетания:

1) «застройщик-инвестор» — в случаях, когда застройщик использует только собственные средства;

2) «застройщик-инвестор» плюс «сторонний инвестор» – в случаях, когда застройщик использует привлеченные средства наряду с собственными, а также когда использует только привлеченные средства.

В строго юридическом смысле второе сочетание говорит о том, что инвестор, осуществляющий инвестиционную деятельность в форме капитальных вложений, никогда не может существовать сам по себе как автономное лицо. Такой инвестор всегда существует вместе с застройщиком, то есть вместе с лицом, обладающим правами на земельный участок и обеспечивающим строительство, в том числе путем использования средств, которые застройщику предоставляет инвестор.

Таким образом, при отсутствии указанной связки, говоря об инвесторе, мы говорим о лице, которое имеет намерение предоставить принадлежащие ему средства, но еще это намерение не осуществило (не осуществило капитальных вложений), поэтому в изложении ФЗ-39 такое лицо еще не стало «инвестором».

Вопрос (3.3) о понятии «заказчик»

Рассмотрим этот вопрос применительно к той части градостроительной деятельности, которая включает архитектурно-строительное проектирование, строительство, капитальный ремонт, реконструкцию объектов капитального строительства.

Содержание понятия «заказчик» и действий лица, определяемого этим понятием, раскрывается через понимание промежуточного положения такого лица между лицом, которому передается заказ, и лицом, от имени которого передается заказ. Промежуточное положение заказчика определяет его фундаментальную характеристику: заказчик – это всегда посредник.

Лицо, которому передается заказ, это подрядчик. Тут всё ясно. Что же касается лица, которое передает или от имени которого передается заказ, то в отношении него в федеральных законах – ГрК РФ от 29.12.04, ФЗ-39, ФЗ-169 имеются несовпадающие определения. Рассмотрим последовательно эти трактовки.

Содержание понятия «заказчик» в ГрК РФ от 29.12.04 прямо не раскрывается, однако оно уясняется из контекста отдельных норм, например ч. 3 ст. 47 и ч. 5 ст. 48:

• заказчик – это уполномоченное застройщиком лицо, которое от имени застройщика организует посредством договоров отношения с подрядчиками и их деятельность по выполнению инженерных изысканий, подготовке проектной документации, осуществлению строительства, реконструкции;

• заказчик не является обязательной фигурой в рассматриваемом процессе. Застройщик может входить в отношения со своими подрядчиками напрямую, без посредника, то есть без заказчика. В этом случае мы будем иметь дело с «застройщиком-заказчиком». Застройщик может обходиться и без заказчика, и без подрядчика, например, в том случае, когда застройщиком является строительная фирма или гражданин, самостоятельно возводящий индивидуальный жилой дом. В этом случае мы будем иметь дело с «застройщиком-заказчиком-подрядчиком».

Вопрос о лицензировании деятельности заказчиков в ГрК РФ от 29.12.04 не регулируется по двум основаниям – формальному и содержательному. Формальное основание состоит в том, что лицензирование не является предметом законодательства о градостроительной деятельности и регламентируется специальным законодательством. Содержательное основание состоит в следующем. Заказчик находится между застройщиком – правообладателем земельного участка и подрядчиком, осуществляющим действия по договору с застройщиком. Понятно, что лицензировать деятельность правообладателя земельного участка (застройщика) нелогично. Деятельность подрядчика лицензируется в случаях, когда законом определена целесообразность лицензирования применительно к определенным случаям. Если гипотетически предположить возможность лицензирования заказчика, то мы получаем «двойное лицензирование» (заказчик плюс подрядчик), что нелогично. Поэтому в силу посреднического, то есть промежуточного, характера, а также указанной специфики деятельность заказчика не должна подлежать лицензированию в принципе.

Содержание понятия «заказчик» в ФЗ-39 приводится в ч. 3 ст. 4 ФЗ-39: «Заказчики – уполномоченные на то инвесторами физические и юридические лица, которые осуществляют реализацию инвестиционных проектов. При этом они не вмешиваются в предпринимательскую и (или) иную деятельность других субъектов инвестиционной деятельности, если иное не предусмотрено договором между ними. Заказчиками могут быть инвесторы. Заказчик, не являющийся инвестором, наделяется правами владения, пользования и распоряжения капитальными вложениями на период и в пределах полномочий, которые установлены договором и (или) государственным контрактом в соответствии с законодательством Российской Федерации».

Анализируя данное определение, следует выделить факт различного изложения понятия «заказчик» в ГрК РФ от 29.12.04 и ФЗ-39: в ГрК РФ от 29.12.04 заказчик получает полномочия от застройщика, а в ФЗ-39 – от инвестора.

Что означает указанный факт, следует ли его считать противоречием норм двух федеральных законов?

Есть три потенциально возможных ответа на этот вопрос, и каждый из этих ответов должен быть подвергнут аналитической проверке:

1. ФЗ-39 регулирует только некоторую группу частных случаев, которые перекрываются универсальными нормами ГрК РФ от 29.12.04, и по этой причине нормы этих федеральных законов не противоречат друг другу;

2. ФЗ-39 регулирует иные случаи, которые не регулируются ГрК РФ от 29.12.04, и по этой причине опять-таки отсутствует противоречие между нормами этих федеральных законов;

3. ГрК РФ от 29.12.04 и ФЗ-39 по-разному трактуют одну и ту же сферу деятельности, и по этой причине имеет место противоречие между нормами двух федеральных законов, а противоречие должно быть устранено.

Возможен ли первый вариант ответа: ФЗ-39 регулирует только некоторую группу частных случаев, которые перекрываются универсальными нормами ГрК РФ от 29.12.04, и по этой причине отсутствует противоречие норм двух федеральных законов?

Согласно определению ФЗ-39 заказчик осуществляет реализацию инвестиционного проекта на основании полномочий, предоставленных инвестором. Обратим внимание на то, что «реализацией инвестиционного проекта» не может быть что-либо иное, кроме как исключительно комплекс действий, включающий выполнение инженерных изысканий, подготовку проектной документации, осуществление строительства, реконструкции, капитального ремонта. Кому исходно принадлежит право осуществлять все эти действия? Только застройщику — правообладателю земельного участка, применительно к которому или на котором все эти действия осуществляются (см. п. 16 ст. 1 ГрК РФ от 29.12.04). Значит, правом давать кому бы то ни было полномочия на осуществление указанных действий исходно обладает только застройщик, и никто другой. Если инвестор, согласно ФЗ-39, дает такие полномочия, то мы имеем дело с ситуацией, когда инвестор является застройщиком. Таким образом, определение ФЗ-39 может быть полностью распространено только на один из двух рассмотренных выше случаев, а именно на случай «застройщика-инвестора», когда застройщик использует только собственные средства.

Следует отметить, что при некоторых условиях определение ФЗ-39 может быть распространено и на вторую группу случаев, охарактеризованную выше как «застройщик-инвестор плюс сторонний инвестор» (когда застройщик использует собственные и привлеченные средства либо привлеченные средства без использования собственных средств). Условия эти таковы: 1) застройщик, получая средства от стороннего инвестора, дает полномочия последнему на реализацию инвестиционного проекта, запланированного застройщиком; 2) инвестор, получив указанные полномочия от застройщика, может сам уполномочить другое лицо на реализацию инвестиционного проекта. Таким образом, мы имеем дело с двойной передачей полномочий. При этом инвестор перед заказчиком выступает в двух лицах – как «сторонний инвестор» и как заказчик на реализацию инвестиционного проекта. То есть инвестор одновременно и платит «чужому» лицу, и обеспечивает реализацию «чужого» проекта.

Таким образом, даваемое ФЗ-39 определение «заказчика» не может быть универсальным по той причине, что оно распространяется полностью только на одну группу случаев, а применительно к другой группе «работает» лишь при выполнении определенных условий, связанных с двойной передачей полномочий – от застройщика инвестору и от инвестора третьему лицу, которое и будет являться заказчиком.

Итак, первый вариант ответа на поставленный вопрос возможен, то есть ФЗ-39 регулирует только некоторую группу частных случаев, которые перекрываются универсальными нормами ГрК РФ от 29.12.04, и по этой причине нет противоречий норм указанных федеральных законов.

Возможен ли второй вариант ответа, согласно которому ФЗ-39 регулирует иные случаи, которые не регулируются ГрК РФ от 29.12.04, и по этой причине отсутствует противоречие норм этих федеральных законов?

Такой вариант ответа возможен в том случае, если мы допустим иную, чем в первом варианте, трактовку содержания действий по «реализации инвестиционного проекта», а именно если налицо сочетание следующих условий:

• имеется инвестор, то есть лицо, желающее вложить свои средства в некоторый инвестиционный проект, существующий в виде намерения;

• еще нет земельного участка, на котором предполагается реализовать инвестиционный проект;

• инвестор дает соответствующие полномочия своему доверенному лицу – заказчику. Эти полномочия включают, в частности, действия по обеспечению приобретения прав на земельный участок, на котором будет реализовываться инвестиционный проект.

При этом инвестор сам решает, кто будет субъектом прав на приобретенный земельный участок. Такими субъектами могут быть:

• инвестор, от имени которого действует заказчик и для которого заказчик приобретает права на земельный участок. После этого инвестор будет выступать уже и в качестве застройщика и будет связан договорными отношениями с заказчиком;

• заказчик, если инвестор посчитает такой вариант возможным (необходимым, целесообразным). После приобретения указанных прав заказчик будет выступать уже и в качестве застройщика и будет связан договорными отношениями с инвестором;

• другое лицо (помимо инвестора, заказчика), если инвестор посчитает такой вариант возможным (необходимым, целесообразным). После приобретения указанных прав такое лицо будет выступать в качестве застройщика и будет связано договорными отношениями с заказчиком. Отношения такого лица с инвестором могут определяться опосредованно (через договор такого лица с заказчиком) либо непосредственно (через договор такого лица с инвестором).

Таким образом, можно заключить, что при указанной трактовке действий по «реализации инвестиционного проекта»: 1) нормы ФЗ-39 могут быть распространены и на регулирование тех действий, которые направлены на приобретение прав на земельный участок для реализации инвестиционного проекта и не регламентируются нормами ГрК РФ от 29.12.04; 2) отсутствует противоречие норм рассмотренных федеральных законов.

Возможен ли третий вариант ответа: ГрК РФ от 29.12.04 и ФЗ-39 по-разному трактуют одну и ту же сферу деятельности и по этой причине имеет место противоречие норм двух федеральных законов, которое должно быть устранено?

Представленный выше анализ показал, что такой вариант ответа был бы неверным, поскольку: 1) нет полного совпадения предметов регулирования двух законов, а есть определенное наложение этих предметов, каждый из которых не перекрывает полностью предмет другого закона; 2) нет прямых противоречий норм этих законов.

Однако следует признать целесообразным внесение уточнений в ФЗ-39 в части более четкого и дифференцированного определения понятия ««реализация инвестиционных проектов» применительно к различным случаям и особенностям правовых отношений застройщиков, инвесторов, заказчиков.

Содержание понятия «заказчик» в ФЗ-169 содержится в ч. 1 ст. 3: «Заказчик (застройщик) — гражданин или юридическое лицо, имеющие намерение осуществить строительство, реконструкцию (далее — строительство) архитектурного объекта, для строительства которого требуется разрешение на строительство, — обязан иметь архитектурный проект, выполненный в соответствии с архитектурно-планировочным заданием архитектором, имеющим лицензию на архитектурную деятельность (далее — лицензия)».

По поводу данного определения следует упомянуть о двух обстоятельствах.

Во-первых, должен быть отмечен сам факт наличия данного определения в двух федеральных законах – ГрК РФ от 29.12.04 и ФЗ-169. ГрК РФ от 29.12.04 является основным – кодифицированным – законом по отношению к ФЗ-169 в том смысле, что архитектурная деятельность является компонентом градостроительной деятельности. Кроме того, ГрК РФ от 29.12.04 является по отношению к ФЗ-169 более поздним по дате принятия. Наличие рассматриваемого определения в частном законе возможно только при соблюдении следующих двух обязательных условий: 1) отсутствие противоречия в определении закона об архитектурной деятельности с определением или смыслом, содержащимся в кодифицированном акте; 2) наличие спецификации – уточняющих характеристик в определении закона об архитектурной деятельности, применяемого не универсально ко всем без исключения случаям, а только к определенной группе случаев.

Во-вторых, должно быть оценено определение ФЗ-169 с позиций выполнения указанных обязательных условий. Выше было показано (при рассмотрении содержания понятия «застройщик»), что первое обязательное условие не выполняется. Обнаруживается явное противоречие, состоящее в том, что в отличие от определения ГрК РФ от 29.12.04 не отмечен фундаментальный критерий застройщика (и, соответственно, заказчика, получающего соответствующие полномочия от застройщика) – наличие прав на земельный участок. Согласно определению ФЗ-169 достаточно, не имея прав на земельный участок, обладать «намерением». Поэтому в соответствии со ст. 7 ФЗ-191 нормы закона ФЗ-169 в части определения «заказчика (застройщика)» не подлежат применению с момента введения в действие ГрК РФ от 29.12.04.

Кроме этого, рассматриваемая норма ФЗ-169 в части лицензирования архитектурной деятельности вошла в противоречие с Федеральным законом от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» и не подлежит применению со дня вступления в силу указанного закона (с 9 февраля 2002 г.).

Вопрос (3.4) о понятии «подрядчик»

В отношении этого понятия не возникает ни содержательных, ни формальных разночтений в законах, регламентирующих различные аспекты градостроительной деятельности. Например, в ч. 4 ст. 4 ФЗ-39 дается следующее определение, которое можно считать универсальным:

«Подрядчики — физические и юридические лица, которые выполняют работы по договору подряда и (или) государственному контракту, заключаемым с заказчиками в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации. Подрядчики обязаны иметь лицензию на осуществление ими тех видов деятельности, которые подлежат лицензированию в соответствии с федеральным законом».

Ответы на вопросы к главе 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации – «Полномочия органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления в области градостроительной деятельности»

Вопрос (4) о том, почему в главе 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации указаны не все полномочия органов публичной власти в области градостроительной деятельности

Предлагается этот вопрос рассмотреть с двух позиций:

• как вопрос о различных подходах к фиксации в федеральном законе полномочий органов публичной власти;

• как вопрос об определении всего набора полномочий органов публичной власти в ситуации, когда ГрК РФ от 29.12.04 именует в главе 2 не все полномочия, а только часть.

Вопрос (4.1) о различных подходах к фиксации в федеральном законе полномочий органов публичной власти в области градостроительной деятельности

В процессе подготовки проекта ГрК РФ от 29.12.04 применительно к данному вопросу рассматривались два противоположных подхода:

• зафиксировать в специальной главе «закрытым списком» весь без исключения перечень полномочий различных органов публичной власти – органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления;

• не выделять отдельную главу, посвященную полномочиям органов публичной власти в области градостроительной деятельности, по причине того, что текст такой главы будет дублировать позиции, содержащиеся в тексте самого закона, когда применительно к различным случаям описываются соответствующие полномочия.

В итоге федеральным законодателем был принят третий, «компромиссный», вариант нормативного изложения, когда и специальная глава имеется, и перечень полномочий в ней не исчерпывающий. В результате чего, например, в специальной статье о полномочиях субъектов РФ содержится изложение четырех полномочий, а остальные одиннадцать находятся в других главах.

Вопрос (4.2) о том, как следует определять весь набор полномочий органов публичной власти в ситуации, когда ГрК РФ от 29.12.04 именует в главе 2 не все полномочия, а только часть

Весь набор полномочий каждого уровня публичной власти определяется по совокупности полномочий, определенных как в главе 2, так и в иных главах ГрК РФ от 29.12.04. Так, полный набор полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации определяется списком из следующих 15 позиций:

1) принятие в соответствии с законами Российской Федерации законов субъектов Российской Федерации, иных актов в области градостроительной деятельности в пределах компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации;

2) согласование проектов документов территориального планирования Российской Федерации, подготовленных применительно к территории субъектов Российской Федерации;

3) согласование проектов документов территориального планирования субъектов Российской Федерации, имеющих общую границу, в части соблюдения интересов субъектов Российской Федерации;

4) подготовка и утверждение схем территориального планирования субъектов Российской Федерации, а также планов реализации схем территориального планирования субъектов Российской Федерации;

5) определение в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации посредством законов субъектов Российской Федерации состава, порядка подготовки схем территориального планирования субъектов Российской Федерации, порядка внесения изменений в схемы территориального планирования субъектов Российской Федерации;

6) подготовка и утверждение документации по планировке территории для размещения объектов капитального строительства регионального значения субъектов Российской Федерации в соответствии с утвержденными схемами территориального планирования субъектов Российской Федерации;

7) определение посредством законов субъектов Российской Федерации состава, порядка подготовки и утверждения региональных нормативов градостроительного проектирования, а также утверждение региональных нормативов градостроительного проектирования;

8) определение в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации посредством законов субъектов Российской Федерации и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации состава, порядка подготовки документов территориального планирования муниципальных образований, порядка подготовки изменений и внесения их в такие документы, а также состава, порядка подготовки планов реализации таких документов;

9) согласование документов территориального планирования муниципальных образований в части соблюдения решений схем территориального планирования субъектов Российской Федерации, утвержденных органами государственной власти субъектов Российской Федерации, документации по планировке территории, соблюдения иных интересов субъектов Российской Федерации;

10) определение в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации посредством законов субъектов Российской Федерации состава и порядка деятельности образуемых органами местного самоуправления комиссий по подготовке правил землепользования и застройки;

11) определение в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации посредством законов субъектов Российской Федерации, иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации состава и содержания проектов документации по планировке территории, подготавливаемых на основе документов территориального планирования муниципальных образований;

12) определение в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации посредством законов субъектов Российской Федерации случаев, когда не требуется выдачи разрешений на строительство, помимо случаев, определенных Градостроительным кодексом Российской Федерации;

13) определение в соответствии с правовыми актами Правительства Российской Федерации и в пределах компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации порядка выдачи разрешений на строительство на земельных участках, на которые не распространяется действие градостроительных регламентов или на которые градостроительные регламенты не устанавливаются;

14) осуществление государственного строительного надзора в случаях, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации, применительно к строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, проектная документация которых подлежит государственной экспертизе, за исключением объектов атомной энергии, ядерных установок, пунктов хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ, объектов обороны и безопасности, опасных производственных объектов, определяемых в соответствии с законодательством Российской Федерации о безопасности гидротехнических сооружений и законодательством Российской Федерации о промышленной безопасности, линий связи и линейно-кабельных сооружений в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации о связи; объектов, сведения о которых составляют государственную тайну; особо опасных, технически сложных и уникальных объектов, государственный строительный надзор применительно к которым осуществляется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти;

15) установление порядка расследования случаев причинения вреда жизни или здоровью физических лиц, имуществу физических или юридических лиц в результате нарушения законодательства о градостроительной деятельности в отношении объектов здравоохранения, образования, культуры, отдыха, спорта и иных объектов социального и коммунально-бытового назначения; объектов транспортной инфраструктуры, торговли, общественного питания; объектов делового, административного, финансового, религиозного назначения; объектов жилищного фонда (за исключением объектов индивидуального жилищного строительства), не являющихся особо опасными, технически сложными и уникальными объектами.

Вопрос (5) о требовании, согласно которому Градостроительный кодекс Российской Федерации якобы должен был предусмотреть формирование системы уполномоченных органов, ответственных за разработку и реализацию государственной и муниципальной политики в области градостроительной деятельности, но не сделал этого

Этот вопрос стал наиболее болезненным для отдельных представителей профессионального сообщества специалистов градостроительного проектирования. Однако, на наш взгляд, в существе вопроса противники ГрК РФ от 29.12.04 до конца не разобрались. Они, например, утверждали и продолжают утверждать, что новый Кодекс ликвидировал всю систему институтов, гарантирующих обществу профессионализм градостроительных решений. Но если ГрК РФ от 29.12.04 что-то «ликвидировал», то, значит, ГрК РФ от 07.05.98 это «что-то» содержал? Так, спрашивается, определял ли ГрК РФ от 07.05.98 систему институтов, которую «ликвидировал» ГрК РФ от 29.12.04? И еще на один вопрос необходимо ответить, чтобы расставить все точки над «i»: как ГрК РФ от 29.12.04 в контексте новейшего российского законодательства определяет «формирование системы уполномоченных органов, ответственных за разработку и реализацию государственной и муниципальной политики в области градостроительной деятельности»?

Вопрос (5.1) о том, определял ли ГрК РФ от 07.05.98 систему институтов, которую «ликвидировал» ГрК РФ от 29.12.04

Отличие ГрК РФ от 29.12.04 от ранее действовавшего ГрК РФ от 07.05.98 в части определения полномочий органов публичной власти состоит только в одном, но весьма примечательном и важном обстоятельстве. ГрК РФ от 29.12.04 делает только один шаг, определяя и адресуя полномочия в области градостроительной деятельности соответствующим уровням публичной власти – органам государственной власти Российской Федерации (ст. 6), органам государственной власти субъектов Российской Федерации (ст. 7) и органам местного самоуправления (ст. 8), и не делает следующего шага – не дает наименований («имен собственных») конкретным органам в составе указанных органов публичной власти, которые непосредственно должны быть уполномочены на осуществление градостроительной деятельности, и не определяет полномочия именно этих органов, так сказать «органов второго эшелона» публичной власти.

ГрК РФ от 07.05.98 сделал два шага. Во-первых, в отдельной главе III определены полномочия в области градостроительной деятельности и адресованы соответствующим уровням публичной власти – органам государственной власти Российской Федерации в лице Правительства Российской Федерации (ст. 21), органам государственной власти субъектов Российской Федерации (ст. 22) и органам местного самоуправления; эти полномочия определены как «предметы ведения» (ст. 23). Во-вторых, в отдельной главе IV не только даны конкретные наименования («имена собственные») органам публичной власти «второго эшелона», уполномоченным на осуществление градостроительной деятельности: «органы архитектуры и градостроительства», но и определены их конкретные полномочия на каждом уровне публичной власти.

Значит, адресуемый ГрК РФ от 29.12.04 упрек в части «ликвидации системы органов» может относиться только к тому, что новый Градостроительный кодекс в отличие от прежнего не сделал «второго шага» – не дал «имен собственных» органам, уполномоченным на осуществление градостроительной деятельности («органы архитектуры и градостроительства») и не специфицировал для этих органов «второго эшелона» полномочий, конкретизирующих полномочия органов публичной власти «первого эшелона».

Спрашивается, почему ГрК РФ от 07.05.98, в отличие от ГрК РФ от 29.12.04, смог сделать этот «второй шаг» и был ли он сделан в действительности?

Изначально в Конституции Российской Федерации 1993 г. были установлены следующие нормы, однозначно толкующие то, что федеральное законодательство не должно определять структуру федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления:

• «в ведении Российской Федерации находятся: …установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти» (ст. 71);

• «система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом» (ч. 1 ст. 77);

• «органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти» (ст. 12);

• «структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно» (ч. 1 ст. 131).

Таким образом, ГрК РФ от 07.05.98, делая «второй шаг», называя именами собственными «органы архитектуры и градостроительства» и определяя полномочия этих органов, изначально не соответствовал положениям Конституции РФ.

Позднее указанные выше положения Конституции были закреплены в базовых федеральных законах, касающихся разграничения полномочий органов государственной власти РФ, субъектов РФ и органов местного самоуправления. Федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в ст. 17 устанавливает, что структура исполнительных органов государственной власти субъекта РФ определяется высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в ст. 37 предусматривает, что структура местной администрации (исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления) утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации. В структуру местной администрации могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации.

Таким образом, необходимо признать следующее.

1. На самом деле ГрК РФ от 07.05.98 не имел права делать «второй шаг». Поскольку он все-таки был сделан как номинальное действие в виде размещения соответствующих словосочетаний в законе, ГрК РФ от 07.05.98 изначально вошел в противоречие с Конституцией РФ. Факт номинального наличия указанных имен собственных в ГрК РФ от 07.05.98 являлся правовым фантомом, с ним не могли быть связаны никакие юридических последствия, и по формально-юридическим признакам он не был правомочен предопределять административные действия на практике.

2. ГрК РФ от 29.12.04 не имел возможности делать «второй шаг», и этот шаг не был сделан, то есть не было допущено противоречие Конституции РФ.

Факт отсутствия в ГрК РФ от 29.12.04 имен собственных совсем не означает «упразднения» органов архитектуры и градостроительства. Напротив, ГрК РФ от 29.12.04, конкретизируя и расширяя объем полномочий органов публичной власти в сфере градостроительной деятельности, устанавливая последствия за бездействие в этой области, повышает значимость и актуальность деятельности указанных органов. Об этом более определенно и предметно будет говориться далее применительно к различным проблемным вопросам градостроительной деятельности.

Теперь необходимо разобраться в том, что такое система органов исполнительной власти в области регулирования градостроительной деятельности. Для начала постараемся понять, как этот вопрос решался в ГрК РФ от 07.05.98, а затем обратимся к ГрК РФ от 29.12.04.

Вопрос (5.2) о том, что такое система органов исполнительной власти в области градостроительной деятельности в изложении ГрК РФ от 07.05.98

Следует отметить важные положения, которые выявляются в результате анализа текста ст. 24 («Система органов исполнительной власти Российской Федерации и органы местного самоуправления в области регулирования градостроительной деятельности») ГрК РФ от 07.05.98. Приведем этот текст:

«1. В состав органов исполнительной власти Российской Федерации в области регулирования градостроительной деятельности входят:

федеральный орган архитектуры и градостроительства;

органы архитектуры и градостроительства субъектов Российской Федерации (территориальные органы архитектуры и градостроительства);

органы государственной экспертизы градостроительной и проектной документации.

2. Федеральный орган архитектуры и градостроительства и органы архитектуры и градостроительства субъектов Российской Федерации в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в области регулирования градостроительной деятельности образуют единую систему органов исполнительной власти Российской Федерации.

3. Органы архитектуры и градостроительства городских и сельских поселений, других муниципальных образований (местные органы архитектуры и градостроительства) образуются по решению органов местного самоуправления и организуют свою работу в соответствии с уставами муниципальных образований».

Первое положение

Определяя состав органов исполнительной власти Российской Федерации в области регулирования градостроительной деятельности, ГрК РФ от 07.05.98 включал в этот состав федеральный орган архитектуры и градостроительства и органы архитектуры и градостроительства субъектов Российской Федерации, но не включал местные органы архитектуры и градостроительства. Почему?

Возможный ответ состоит в следующем. Признаком определяемого состава следует считать то, что соответствующие органы являются государственными органами. Поскольку органы местного самоуправления согласно Конституции РФ не входят в систему органов государственной власти, в этот состав включены только органы РФ и субъектов РФ. Такой ответ был бы полностью корректным, если бы в первом абзаце части 1 рассматриваемой статьи перед словом «органов» стояло бы слово «государственных». При отсутствии же такого слова возникает неопределенность в смысле механистического (по причине отсутствия установленного критерия) вычленения из рассматриваемого состава местных органов архитектуры и градостроительства.

Второе положение

Органы архитектуры и градостроительства субъектов РФ названы «территориальными органами архитектуры и градостроительства», в отличие от местных органов архитектуры и градостроительства, которые «территориальными» не названы. Почему? Есть только два гипотетически возможных способа ответить на этот вопрос.

1. Если определение «территориальный» характеризует территориальную локализацию, то очевидно, что в данном контексте такое определение неприемлемо и отпадает.

2. Если определение «территориальный» характеризует административную подчиненность одного органа другому органу, то и в таком значении рассматриваемое определение не может применяться, поскольку органы архитектуры и градостроительства субъектов РФ не могут находиться в административном подчинении «по вертикали» федеральному органу архитектуры и градостроительства. То же самое относится и к отношениям между местными органами архитектуры и градостроительства и федеральным органом архитектуры и градостроительства, а также к отношениям между органами архитектуры и градостроительства субъектов РФ и местными органами архитектуры и градостроительства.

Вывод: ГрК РФ от 07.05.98 неправомерно именовал органы архитектуры и градостроительства субъектов РФ «территориальными органами архитектуры и градостроительства».

Третье положение

Речь идет о «единой системе» и частичности этой системы (относительно содержания ч. 2 ст. 24 ГрК РФ от 07.05.98).

Во-первых, очевидна некорректность использования в федеральном законе словосочетания «единая система» по причине избыточности слова «единая»: неясно, в чем разница между «единой системой» и просто «системой», поскольку, например, в названии рассматриваемой главы речь идет о «системе», но не о «единой системе».

Во-вторых, говорится о «единой системе», которая носит частичный, ограниченный характер. Эта система действует «в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в области регулирования градостроительной деятельности».

Само наличие рассматриваемой фразы в тексте закона говорит о том, что выделяются две сферы регулирования градостроительной деятельности: «по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ» и «вне указанных предметов». Если бы данная фраза отсутствовала, то не возникало бы вопроса о наличии двух указанных сфер, было бы вполне ясно и очевидно, что все регулирование градостроительной деятельности происходит в рамках предметов совместного ведения, и вне таких рамок нет ничего, что относилось бы к указанному регулированию.

Поскольку в рассматриваемой фразе утверждается наличие двух указанных сфер, то правомерно задать вопрос: соответствует ли данная конструкция Конституции РФ? Конституция устанавливает, что какое бы то ни было государственное полномочие, либо сфера государственной деятельности, либо отрасль законодательства может находиться только: а) в исключительном ведении РФ, б) совместном ведении РФ и субъектов РФ, в) ведении субъектов РФ. Возможность отнесения деятельности по регулированию градостроительной деятельности одновременно к совместному ведению РФ и субъектов РФ и к ведению субъектов РФ не предусмотрена Конституцией РФ, а значит не допускается.

Вывод: текст ч. 2 ст. 24 ГрК РФ от 07.05.98 противоречит положениям Конституции РФ. Кроме того, он противоречит ст. 2 этого же Кодекса, которая, следуя Конституции, не предусматривает «расщепления» предметов ведения.

Вопрос (5.3) о ложности утверждения, согласно которому ГрК РФ от 07.05.98 определил единую систему органов исполнительной власти в области градостроительной деятельности, а ГрК РФ от 29.12.04 разрушил эту систему

Ложность этого утверждения очевидна по следующим основаниям:

• система органов исполнительной власти может быть образована только при наличии административного подчинения одного органа другому. Когда такого подчинения нет, не может быть и системы в административном смысле этого слова. Можно и необходимо говорить об обеспечении системы, но не посредством административного подчинения, а исключительно посредством процедурной технологии взаимодействия (эти вопросы будут детально рассмотрены в дальнейшем);

• специальные законы не определяют и не могут определять вопросы административного соподчинения органов публичной власти различных уровней в федеративном государстве, каким является Россия; эти вопросы определяются не специальными законами, а Конституцией РФ, федеральными законами о принципах устройства государственной власти и органов местного самоуправления.

Поэтому:

1. несмотря на то, что в ГрК РФ от 07.05.98 номинально были представлены: а) нормы о «единой системе»; б) наименования («имена собственные») органов, уполномоченных в области градостроительной деятельности на трех уровнях публичной власти; в) полномочия органов публичной власти «второго эшелона» — органов архитектуры и градостроительства, Кодекс не определял и не мог определять ни первого, ни второго, ни третьего. Фактически этим Кодексом была заложена иллюзия, декларативно-фантомные нормы, которые не имели юридической силы. Эта иллюзия сыграла злую шутку: переключила энергию профессионалов-градостроителей на второстепенное в ущерб главному, то есть на выстраивание «вертикали архитектурной власти» в ущерб работе по содержательному наполнению и развитию системы градостроительной деятельности;

2. по причине иллюзорности якобы созданной ГрК РФ от 07.05.98 «системы органов», ГрК РФ от 29.12.04 не мог эту мнимую систему разрушить. Как можно разрушить то, чего фактически не было? Зато ГрК РФ от 19.12.04 разрушил иллюзию, и вот этого ему не прощают.

Новый Кодекс фактически вывел из тупика дискуссию о «единой системе органов исполнительной власти в области градостроительной деятельности», переведя ее из плоскости непродуктивного обсуждения административного подчинения «нижестоящих» органов «вышестоящим» в плоскость содержательного взаимодействия таких органов и выполнения предписанных им законом полномочий.

Вопрос (5.4) о том, как ГрК РФ от 29.12.04 определяет процесс формирования системы органов, уполномоченных в области градостроительной деятельности

Следует подчеркнуть, что ГрК РФ от 29.12.04 применительно к полномочиям органов власти «не выбирал», в том смысле, что он не навязывает волюнтаристским образом некую абсолютно новую и чуждую концепцию или систему.

Применительно к вопросу о полномочиях ГрК РФ от 29.12.04, во-первых, предъявляет объективно существующую правовую систему, предопределенную не им, но Конституцией РФ, иными федеральными законами, и, во-вторых, выстраивает вектор развития норм о полномочиях применительно к органам публичной власти «второго эшелона», которые должны устанавливаться не федеральным законом (иллюзия, созданная ГрК РФ от 07.05.98), но:

• Правительством РФ – применительно к органу(ам), уполномоченному(ым) в области градостроительной деятельности;

• законодательными и иными правовыми актами субъектов РФ – применительно к органам, уполномоченным в области градостроительной деятельности на уровне субъектов РФ;

• нормативными правовыми актами органов местного самоуправления (муниципальными правовыми актами) – применительно к органам, уполномоченным в области градостроительной деятельности на уровне муниципальных образований.

Одним из примеров того, как нормы ГрК РФ от 29.12.04 могут трактоваться на уровне закона субъекта Российской Федерации в части наименования органа, уполномоченного в области градостроительной деятельности, а также описания его полномочий (то есть полномочий «второго эшелона» органов публичной власти), служит нижеследующий текст. При этом надо иметь в виду, что условием для приведения в законе субъекта РФ конкретного наименования такого органа является наличие его наименования в основном законе (конституции, уставе) соответствующего субъекта РФ.

«Статья <…> Полномочия органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченного в области градостроительной деятельности

1. Органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченным в области градостроительной деятельности, является Главное управление архитектуры и градостроительства субъекта Российской Федерации.

2. Правом возглавлять Главное управление архитектуры и градостроительства субъекта Российской Федерации обладают лица, соответствующие требованиям законодательства Российской Федерации, предъявляемым к должностным лицам, замещающим должности государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации.

3. Главное управление архитектуры и градостроительства субъекта Российской Федерации для реализации полномочий в области градостроительной деятельности выполняет следующие функции:

1) подготавливает или обеспечивает подготовку, в том числе путем организации и проведения конкурсов на размещение государственных заказов, проектов законов субъекта Российской Федерации, иных правовых актов субъекта Российской Федерации в области градостроительной деятельности, а также предложений по внесению изменений в такие законы и правовые акты;

2) подготавливает и представляет на утверждение Правительству субъекта Российской Федерации:

сводное заключение на проект документа территориального планирования Российской Федерации, действие которого распространяется на территорию субъекта Российской Федерации;

заключение на проект документа территориального планирования иного субъекта Российской Федерации, действие которого распространяется на территорию субъекта Российской Федерации;

заключение на проект документа территориального планирования иного субъекта Российской Федерации, имеющего общую границу с субъектом Российской Федерации;

заключения на проекты документов территориального планирования муниципальных образований в субъекте Российской Федерации;

3) обеспечивает подготовку, согласование, утверждение и реализацию схемы территориального планирования субъекта Российской Федерации, а также внесение изменений в схему территориального планирования субъекта Российской Федерации путем:

организации и проведения конкурсов на размещение государственных заказов, заключения государственных контрактов с победителями конкурсов на проведение научно-исследовательских работ, подготовку исходных аналитических, картографических и иных материалов, необходимых для разработки схемы территориального планирования субъекта Российской Федерации, внесения в указанную схему необходимых изменений;

организации и проведения конкурсов на размещение государственных заказов, заключения государственных контрактов с победителями конкурсов на разработку схемы территориального планирования субъекта Российской Федерации;

обеспечения процесса согласования проекта схемы территориального планирования субъекта Российской Федерации с Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации, имеющими общую границу с субъекта Российской Федерации, органами местного самоуправления муниципальных образований в субъекте Российской Федерации;

обеспечения проверки (в том числе, при необходимости путем: привлечения специализированных негосударственных организаций, проведения государственной экспертизы) проекта схемы территориального планирования субъекта Российской Федерации на соответствие требованиям законодательства, решениям ранее принятых документов территориального планирования, ранее утвержденной документации по планировке территории, правилам землепользования и застройки, техническим регламентам;

подготовки и направления Правительству субъекта Российской Федерации заключения по результатам согласования и проверки на соответствие требованиям законодательства проекта схемы территориального планирования субъекта Российской Федерации с рекомендациями об утверждении схемы;

обеспечения процесса подготовки, согласования и утверждения плана (программы) реализации схемы территориального планирования субъекта Российской Федерации;

осуществление мониторинга реализации схемы территориального планирования субъекта Российской Федерации;

4) подготавливает и представляет на утверждение Правительству субъекта Российской Федерации проекты планов подготовки документов территориального планирования субъекта Российской Федерации совместно с Российской Федерацией, с субъектами Российской Федерации, имеющими общую границу с субъектом Российской Федерации, с органами местного самоуправления муниципальных образований в субъекте Российской Федерации;

5) организует и проводит конкурсы на размещение государственных заказов, заключает государственные контракты с победителями конкурсов на разработку документации по планировке территории для размещения объектов капитального строительства регионального значения … области в соответствии с утвержденной схемой территориального планирования субъекта Российской Федерации; обеспечивает проверку подготовленной документации по планировке территории на соответствие требованиям законодательства, а также процесс согласования и утверждения указанной документации в установленном порядке;

6) на основе утвержденной документации по планировке территории для размещения объектов капитального строительства регионального значения субъекта Российской Федерации подготавливает и представляет на утверждение в установленном порядке проекты правовых актов об изъятии, в том числе резервировании земельных участков и иных объектов недвижимости для государственных нужд субъекта Российской Федерации;

7) организует и проводит конкурсы на размещение государственных заказов, заключает государственные контракты с победителями конкурсов на разработку проектной документации объектов капитального строительства, а также на строительство объектов капитального строительства, финансируемых из бюджета субъекта Российской Федерации;

8) обеспечивает подготовку градостроительных планов земельных участков в случаях, когда:

применительно к соответствующим землям не устанавливаются градостроительные регламенты и при этом в соответствии со схемой территориального планирования субъекта Российской Федерации и подготовленной в соответствии с этой схемой документацией по планировке территории в установленном порядке принято решение о размещении объектов для государственных нужд субъекта Российской Федерации;

действие градостроительных регламентов не распространяется на земельные участки в границах территорий общего пользования, находящихся в собственности субъекта Российской Федерации, а также на земельные участки, находящиеся в собственности субъекта Российской Федерации, на которых расположены линейные объекты;

9) выдает разрешения на строительство и разрешения на ввод объектов в эксплуатацию в случаях, определенных пунктом 8 части 6 настоящей статьи;

10) обеспечивает опубликование документов и документации, утверждаемых органами государственной власти… области, а также передачу таких документов и такой документации в информационные системы обеспечения градостроительной деятельности муниципальных районов и городских округов в субъекте Российской Федерации;

11) в соответствии с законодательством и в необходимых случаях подготавливает и представляет на утверждение в установленном порядке проекты соглашений о передаче осуществления части полномочий в области градостроительной деятельности;

12) подготавливает предложения и представляет на утверждение в установленном порядке проекты программ об организационном, финансовом, методическом содействии органам местного самоуправления муниципальных образований в субъекте Российской Федерации в регулировании градостроительной деятельности при подготовке документов территориального планирования, правил землепользования и застройки, документации по планировке территории, организации функционирования информационных систем обеспечения градостроительной деятельности;

13) подготавливает и распространяет методические рекомендации органам местного самоуправления муниципальных образований в субъекте Российской Федерации по подготовке документов территориального планирования, правил землепользования и застройки, документации по планировке территории, организации функционирования информационных систем обеспечения градостроительной деятельности;

14) осуществляет государственный строительный надзор уровня субъекта Российской Федерации;

15) осуществляет рассмотрение дел об административных нарушениях требований законодательства субъекта Российской Федерации о градостроительной деятельности;

16) выполняет иные функции в соответствии с настоящим Законом, иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации о градостроительной деятельности, положением о Главном управлении архитектуры и градостроительства субъекта Российской Федерации.»

Вопрос (5.5) о психологической притягательности ГрК РФ от 07.05.98 для профессионалов-градостроителей в части наличия в нем наименований «органов архитектуры и градостроительства»

Такая психологическая притягательность объяснялась тем, что наличие наименования «органы архитектуры и градостроительства» якобы гарантировало существование органов с таким наименованием и спасало эти органы перед лицом, например, «несведущих» глав субъектов РФ, муниципальных образований.

Концептуальный подход к полномочиям, заложенный в ГрК РФ от 29.12.04, состоит в следующем:

1. Устанавливаются все без исключения полномочия в области градостроительной деятельности для всех уровней публичной власти. В этом отношении ГрК РФ от 29.12.04 инициировал внесение изменений в соответствующие федеральные законы («Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

2. Устанавливаются правовые последствия и сроки их наступления в случае неисполнения публичной властью предписанных ей ГрК РФ от 29.12.04 полномочий-обязанностей. Таких последствий ранее действовавший ГрК РФ от 07.05.98 не устанавливал.

Как оценить эту новую правовую реальность? Только таким образом, что повышается востребованность услуг профессионалов-градостроителей, значимость их деятельности, без которой публичная власть уже более не сможет обходиться.

ГрК РФ от 29.12.04 и Федеральный закон «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации» фактически завершают предшествующий этап, делая далее невозможной ситуацию неопределенности, когда применительно к документам градостроительного проектирования система федерального законодательства как бы говорила публичной власти: хочешь – делай, не хочешь – не делай. Теперь надо будет делать.

Причина такой двойственности применительно к подготовке документов градостроительного проектирования («хочешь – делай, не хочешь – не делай») в значительной мере определялась и будет еще некоторое время определяться так называемыми процедурами «предварительного согласования мест размещения объектов строительства», которые установлены Земельным кодексом Российской Федерации. Эти процедуры характеризуются двумя примечательными особенностями.

1. Они «удобны и взаимовыгодны» как для администраций, так и для заявителей – будущих застройщиков. Они выведены из системы публичного рассмотрения, ориентированы на приватные переговоры, позволяют сочетать натуральные выплаты (квартирами) и денежные при отсутствии прозрачности таких выплат. Кроме того, эти процедуры повышают значимость и политический вес должностных лиц, причастных к принятию индивидуальных, неподконтрольных общественности решений. Для вовлеченных в этот процесс лиц факт «удобности и взаимовыгодности» психологически является более значимым по сравнению с другим фактом, который этими лицами затушевывается и который состоит в том, что соответствующие земельные участки, находящиеся в государственной собственности, могут на продолжительное время «резервироваться», то есть выводиться из оборота, не принося в бюджеты соответствующих доходов. Это происходит потому, что время между принятием решения о согласовании места размещения объекта и принятием решения о предоставлении «обещанного» конкретному лицу земельного участка может составлять три года с возможностью продления этого строка. Очевидно, что такие процедуры способствуют монополизму, формированию неформальных партнерств между администрациями и приближенными к ним структурами, с подавлением конкуренции, вытеснением иных претендентов на участие в строительном бизнесе со всеми вытекающими отсюда негативными последствиями, включая коррупцию, неоправданное повышение цен на строительную продукцию и пр.

2. Эти процедуры могут выполняться при отсутствии документов, системно организующих территорию: генеральных планов, правил землепользования и застройки, документации по планировке территории, — и в отличие от «индивидуально-точечных» и внесистемных процедур предварительного согласования места размещения объекта строительства часто являются «невыгодными», поскольку требуют «напряжения» в части подготовки и публичного предъявления продуманной политики развития территорий, затрат средств на оплату услуг профессионалов-градостроителей и не сулят немедленной отдачи.

Понятно, что при «выгодности» индивидуальных процедур, практикуемых по каждому отдельному случаю, и «невыгодности» системных действий по подготовке документов градостроительного проектирования, которые при этом еще и не являются обязательными, последние просто отодвигаются «на потом», а потом о них и вовсе забывают.

Процедура предварительного согласования места размещения объекта строительства фактически стала «троянским конем», разрушающим систему градостроительного проектирования. ГрК РФ от 29.12.04 и Федеральный закон «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации» останавливают это разрушение. В частности, это достигается путем введения в Федеральный закон от 25 октября 2001 года № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» нормы, согласно которой с 1 января 2010 года при отсутствии правил землепользования и застройки предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, не осуществляется.

Парадокс дискуссии о «ликвидации» ГрК РФ от 29.12.04 административной системы органов, уполномоченных в области градостроительной деятельности, состоит в том, что ее инициаторы, с одной стороны, опираются на зыбкие иллюзорные основания при нежелании понять принципиальную невозможность существования такой административной системы в федеративном государстве, а с другой — не замечают подлинных причин принижения статуса профессиональной градостроительной деятельности. Именно этими причинами, имеющими прежде всего законодательные «корни», объясняется невостребованность и необязательность этой деятельности в последнее время.

ГрК РФ от 29.12.04 вводит законодательные основания для коренного изменения ситуации, но одновременно обозначает болевые точки, слабые места и открыто ставит для решения проблемные вопросы в части, например, усиления органов, уполномоченных в области градостроительной деятельности, появления новых вызовов и возможности профессионального сообщества градостроителей ответить на эти вызовы.

Вопрос (5.6) об опасениях в части возможной ликвидации органов архитектуры и градостроительства на местах

Этот вопрос также адресуется ГрК РФ от 29.12.04 в том смысле, что последний якобы способствует ликвидации органов архитектуры и градостроительства. Логика таких обвинений проста и наивна: по факту отсутствия наименования «органов архитектуры и градостроительства» в федеральном законе главы местных администраций воспринимают это как сигнал к упразднению указанных органов. Тут правомерно спросить, в чей адрес выдвигается это обвинение – в адрес Кодекса или в чей-либо другой? Кодексу такое обвинение может выдвигаться лишь вопреки элементарной логике. Противоречие состоит в следующем:

1. выше был с предельной ясностью показан тот очевидный факт, что специальный федеральный закон, в данном случае ГрК РФ от 29.12.04, не может вторгаться в полномочия соответствующих органов публичной власти, давая конкретные наименования («имена собственные») органам, уполномоченным осуществлять какую-либо деятельность, включая градостроительную;

2. ГрК РФ от 29.12.04, в отличие от ГрК РФ от 07.05.98, превращает градостроительную деятельность публичной власти из «факультативной» в обязательную в том смысле, что впервые закон устанавливает последствия за неисполнение этой деятельности и тем самым побуждает действовать, определяет необходимость и значимость органов, уполномоченных в области градостроительной деятельности (хотя и не называет их «именами собственными»).

Иногда высказывается модифицированная версия того же самого обвинения: ГрК РФ от 29.12.04 ориентирует на упразднение соответствующих органов «не сразу, но последовательно, по частям». Под этим подразумевается, что, по мере того как будут подготовлены генеральные планы, правила землепользования и застройки, необходимость в органах, регулирующих градостроительную деятельность, отпадет, и они с неизбежностью будут упразднены. При этом ненамеренно или намеренно упускаются из виду принципиальные новшества, введенные ГрК РФ от 29.12.04.

1. Генеральные планы, правила землепользования и застройки – это не одноразовые акции и документы, которые, однажды подготовив, можно будет «положить на полку» и забыть о них (что часто происходило прежде). Это документы постоянного действия, в которые могут и должны периодически вноситься изменения и дополнения. В том числе в части постоянно действующих и периодически обновляемых планов реализации документов территориального планирования, которые, среди прочего, должны предусматривать и подготовку документации по планировке территории применительно к различным элементам планировочной структуры соответствующих территорий. Кроме того, эти документы носят открытый и публичный характер как на стадии их подготовки и согласования, так и на стадии постоянного каждодневного использования. Потребителями этих документов являются уже не только и не столько административные органы, но и все граждане, все правообладатели недвижимости, интерес которых к этим документам (в том числе и в части контроля за их исполнением) будет не отвлеченно абстрактным, а вполне конкретным, имущественным. Документы эти всегда доступны, поскольку размещены в Интернете и в системе информационного обеспечения градостроительной деятельности. Иными словами, они находятся в сфере «постоянного поддержания», а также в сфере общественных и частных интересов, что по необходимости сопрягается с постоянной деятельностью органов, уполномоченных в области градостроительной деятельности, а также с контролем со стороны общественности за деятельностью не только этих органов, но и администрации в целом.

2. Изменяется содержание и статус таких важных и постоянно применяемых на практике документов, как разрешения на строительство и ввод объектов в эксплуатацию. Смысл таких разрешений – в проверке на соответствие градостроительным планам земельных участков проектной документации, а также построенных, реконструируемых объектов. Технология такого постоянно осуществляемого в городах и иных населенных пунктах процесса предполагает, что такие разрешения от имени органов местного самоуправления будут выдавать органы, уполномоченные в области градостроительной деятельности.

Если вспомнить указанные обстоятельства и новшества ГрК РФ от 29.12.04, то станет очевидным, что новый Кодекс в гораздо большей степени, чем прежний, «напрягает» публичную власть в том отношении, что повышает ее ответственность перед избирателями за организацию и регулирование градостроительной деятельности. Понятно, что нести эту ответственность абсолютно невозможно при отсутствии органов, уполномоченных в области градостроительной деятельности.

Вопрос (6) о том, что Градостроительным кодексом Российской Федерации не установлены квалификационные требования к должностным лицам, а также физическим и юридическим лицам, осуществляющим градостроительное проектирование и подготавливающим проектную документацию для строительства

Этот вопрос распадается на два – применительно к должностным лицам и применительно к физическим и юридическим лицам.

Вопрос (6.1) о правомочности установления Градостроительным кодексом РФ обязательных квалификационных требований к должностным лицам

ГрК РФ от 29.12.04 не содержит требований к должностным лицам, в том числе к главным архитекторам субъектов РФ и муниципальных образований. Вопреки мнению некоторых профессионалов градостроительного проектирования, это не является пробелом правового регулирования градостроительной деятельности. Во-первых, ГрК РФ от 07.05.98 также не содержал таких требований. Во-вторых, они содержатся в ФЗ-169. Чтобы разобраться в ситуации, надо понять, какие это требования, почему они содержатся в ФЗ-169 и не содержались в ГрК РФ от 07.05.98, продолжают ли действовать квалификационные требования, установленные ФЗ-169 и мог ли специальный закон, в данном случае ГрК РФ от 29.12.04, содержать указанные требования. Последовательно ответим на поставленные вопросы.

Какие это требования?

Требования к должностным лицам содержатся в ч. 4 и 5 ст. 22 ФЗ-169: «4. Органы, ведающие вопросами архитектуры и градостроительства, возглавляют главные архитекторы. Кандидатура главного архитектора отбирается в установленном порядке на конкурсной основе из числа архитекторов и утверждается соответствующим органом исполнительной власти. 5. В городах и иных поселениях с населением менее пятидесяти тысяч жителей (за исключением городов-курортов и исторических городов) и в иных муниципальных образованиях должность главного архитектора может занимать лицо, имеющее высшее или среднее архитектурное образование».

Почему соответствующие требования содержатся в ФЗ-169 и не содержались в ГрК РФ от 07.05.98?

Нормы ФЗ-169 действовали параллельно с нормами ГрК РФ от 07.05.98, поэтому отсутствовала необходимость во включении в ГрК РФ от 07.05.98 дублирующих норм. ГрК РФ от 07.05.98 устанавливал только полномочия органов исполнительной власти в области градостроительной деятельности, без институционального выделения глав таких органов и, соответственно, без определения квалификационных требований к руководителям последних.

Действуют ли указанные требования ФЗ-169 в настоящее время?

Нормы ФЗ-169 в части квалификационных требований вошли в противоречие с принятым позднее законодательством в области государственной и муниципальной службы. Например, установление в ФЗ-169 квалификационных требований к государственным служащим субъекта РФ и муниципальным служащим, а тем более указание на наименование их должностей может рассматриваться как неправомерное вмешательство в компетенцию органов государственной власти субъектов РФ и муниципальных образований в сфере правового регулирования государственной и муниципальной службы. В соответствии со ст. 12 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе в Российской Федерации» квалификационные требования к стажу гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу (опыту) работы по специальности для гражданских служащих субъекта РФ устанавливаются законом субъекта РФ. Кроме того, Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы в Российской Федерации» предусматривает в ст. 9, что реестр должностей государственной гражданской службы субъекта РФ утверждается законом или иным нормативным правовым актом субъекта РФ. То есть субъекты РФ должны прежде всего руководствоваться более поздним и более специальным федеральным законодательством в области государственной и муниципальной службы.

Такое утверждение касается в первую очередь наименования должности главного архитектора субъекта РФ и означает, что законом субъекта РФ может быть установлено иное наименование данной должности, чем то, которое определено ФЗ-169. Но аналогичная ситуация и с главными архитекторами городов и иных муниципальных образований. В соответствии с Федеральным законом от 8 января 1998 г. № 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» муниципальные должности муниципальной службы устанавливаются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с реестром муниципальных должностей муниципальной службы, утверждаемым законом субъекта РФ.

Кроме того, муниципальным служащим по результатам квалификационного экзамена или аттестации присваиваются квалификационные разряды, которые указывают на соответствие уровня профессиональной подготовки муниципальных служащих квалификационным требованиям, предъявляемым к муниципальным должностям муниципальной службы в соответствии с классификацией муниципальных должностей муниципальной службы. Квалификационные разряды и порядок их присвоения опять-таки устанавливаются законами субъекта РФ в соответствии с федеральными законами.

Поэтому квалификационные требования к лицам, возглавляющим уполномоченные органы в области градостроительной деятельности регионального и муниципального уровня, определяются не ФЗ-169, а законодательством субъектов РФ и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Ими же, а не ФЗ-169, устанавливаются и наименования должностей государственных и муниципальных служащих. Квалификационные требования к профессиональному образовательному уровню должностного лица, предусмотренные ч. 5 ст. 22 ФЗ-169, могут применяться в том случае, если они не противоречат более поздним федеральным законам в области государственной и муниципальной службы.

Таким образом, требования ФЗ-169 в части квалификационных требований к главным архитекторам в настоящее время могут применяться лишь при одном условии: если они не вступают в противоречие с федеральным законодательством в области государственной и муниципальной службы.

Может ли специальный закон – ГрК РФ от 29.12.04 – содержать указанные требования?

Обсудим такую гипотетическую возможность последовательно по трем позициям: 1) соотношение ГрК РФ с законодательством о государственной и муниципальной службе; 2) расширение предмета регулирования ГрК РФ от 29.12.04 и сужение предмета регулирования ФЗ-169; 3) содержание минимальных квалификационных требований и региональная специфика.

1. Расширение предмета регулирования ГрК РФ от 29.12.04 за счет включения в него указанных квалификационных требований, распространяемых на соответствующих должностных лиц в регионах, может быть выполнено при соблюдении жесткого условия, а именно неизменности с момента введения в действие Кодекса не только федерального, но и регионального законодательства о государственной и муниципальной службе. В противном случае нормы Кодекса в рассматриваемой части подлежали бы постоянному изменению вслед за меняющимся законодательством о государственной и муниципальной службе, особенно вслед за не завершившимся в своем становлении региональным законодательством. Очевидно, что на данном этапе указанное условие невыполнимо, соответственно, и обсуждаемая гипотетическая возможность не должна стать реальностью.

2. Расширение предмета регулирования ГрК РФ от 29.12.04 за счет включения в него указанных квалификационных требований равнозначно неизбежному изъятию из ФЗ-169 соответствующих норм относительно квалификационных требований, которые еще могут действовать, но только в той незначительной части, которая не противоречит законодательству о государственной и муниципальной службе. В таком случае ФЗ-169 начинает терять свой предмет настолько, что становится неочевидным само наличие последнего.

3. Минимальные требования, содержащиеся в федеральном законе, не могут быть иными, как только универсальными требованиями, применяемыми во всех случаях без исключения. Чтобы соблюдалось обязательное условие универсальной применимости этих требований, они неизбежно должны быть настолько минимальными, что это будет равнозначно их отсутствию.

Таким образом, обсужденная гипотетическая возможность либо не может стать реальностью, либо определяет не самые оптимальные механизмы регулирования. Более продуктивна и реальна схема, определенная в совокупности и законодательством о государственной и муниципальной службе, и ГрК РФ от 29.12.04, когда соответствующие квалификационные требования могут устанавливаться различными уровнями публичной власти, в том числе посредством регионального законодательства о градостроительной деятельности при соблюдении соответствия с законодательством о государственной и муниципальной службе.

Вопрос (6.2) о правомочности установления Градостроительным кодексом РФ обязательных квалификационных требований к физическим и юридическим лицам, осуществляющим градостроительное проектирование и подготавливающим проектную документацию для строительства

Есть два потенциально возможных способа установления обязательных квалификационных требований к указанным физическим и юридическим лицам: посредством лицензирования и посредством механизмов саморегулирования.

Способ установления квалификационных требований к физическим и юридическим лицам посредством лицензирования, применимый в рамках специального закона (будь то федеральный закон об архитектурной деятельности или закон о градостроительной деятельности), перестал быть возможным со вступлением в силу Федерального закона от 8 августа 2001 года № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», поскольку с этого момента лицензирование стало исключительно предметом законодательства о лицензировании.

Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности» в редакции Федерального закона от 2 июля 2005 года № 80 применительно к градостроительной деятельности предусматривает три вида лицензируемой деятельности:

• проектирование зданий и сооружений, за исключением сооружений сезонного или вспомогательного назначения;

• строительство зданий и сооружений, за исключением сооружений сезонного или вспомогательного назначения;

• инженерные изыскания для строительства зданий и сооружений, за исключением сооружений сезонного или вспомогательного назначения.

Кроме того, в ст. 18 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» содержатся следующие нормы:

«1. Федеральные законы и иные нормативные правовые акты, регулирующие порядок лицензирования отдельных видов деятельности, за исключением видов деятельности, предусмотренных пунктом 2 статьи 1 настоящего Федерального закона, действуют в части, не противоречащей настоящему Федеральному закону, и подлежат приведению в соответствие с настоящим Федеральным законом. 2. Лицензирование видов деятельности, не указанных в пункте 1 статьи 17 настоящего Федерального закона, прекращается со дня вступления в силу настоящего Федерального закона».

Абсолютно логично, что во исполнение изложенной нормы федеральный законодатель принял Федеральный закон от 10 января 2003 года № 15-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности», которым исключил главу II ФЗ-169, посвященную лицензированию архитектурной деятельности.

Соответственно, и ГрК РФ от 29.12.04 не может содержать нормы о лицензировании, за исключением норм отсылочного характера к законодательству о лицензировании. Таких норм ГрК РФ от 29.12.04 не содержит, поскольку отсылочные нормы всегда носят факультативный характер и на суть складывающихся отношений никак не влияют.

Вопрос (6.3) об установлении квалификационных требований к физическим и юридическим лицам посредством механизмов саморегулирования

Обсуждая этот вопрос, нельзя не принять во внимание тот факт, что во время подготовки ГрК РФ от 29.12.04 не было специального федерального закона о саморегулируемых организациях. В этом случае есть только две возможные схемы установления квалификационных требований:

1. включить соответствующие нормы непосредственно в ГрК РФ от 29.12.04 до принятия специального федерального закона о саморегулируемых организациях, с последующим внесением в Кодекс изменений, если возникнет коллизия со специальным законом;

2. не включать в ГрК РФ от 29.12.04 соответствующие нормы до принятия специального федерального закона.

В ходе подготовки проекта ГрК РФ от 29.12.04 была отработана первая схема, в результате чего проект кодекса, принятый Государственной Думой в первом чтении, содержал отдельную главу «Саморегулируемые организации, аттестация лиц, ответственных за проектирование и строительство»¹. На стадии второго чтения законодатель решил придерживаться второй схемы. По этой причине указанная глава была изъята из законопроекта, а специального федерального закона о саморегулируемых организациях, кстати, нет и сегодня.

Таким образом, нельзя считать справедливым адресуемый ГрК РФ от 29.12.04 упрек в том, что он не установил обязательные квалификационные требования к должностным лицам, а также физическим и юридическим лицам, осуществляющим градостроительное проектирование и подготавливающим проектную документацию для строительства. Перспектива решения обсуждаемого вопроса связана с принятием специального федерального закона о саморегулируемых организациях и последующим внесением в ГрК РФ от 29.12.04 дополнений, связанных со спецификацией норм специального федерального закона применительно к деятельности саморегулируемых организаций лиц, ответственных за градостроительное и архитектурно-строительное проектирование, проведение инженерных изысканий и строительство.

Ответы на вопросы к главе 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации — «Территориальное планирование»

В разделе, посвященном ответам на вопросы к главе 2 ГрК РФ от 29.12.04, было показано, что мнимое «разрушение» системы регулирования градостроительной деятельности ассоциируется у сторонников такого мнения с тем, что ГрК РФ от 29.12.04 «злонамеренно» не воспроизвел наименования органов архитектуры и градостроительства применительно к различным уровням публичной власти, ранее номинально содержавшиеся в ГрК РФ от 07.05.98, но фактически и до появления нового Кодекса не применявшиеся и по причине не состоявшегося в свое время исключения формулировок ГрК РФ от 07.05.98 превратившиеся в «фантомную боль» некоторых специалистов градостроительного проектирования.

Уяснив это достаточно очевидное положение, следует продвинуться дальше в понимании того, как может и должна в правовой системе, последовательно утверждаемой в Российской Федерации, формироваться система регулирования градостроительной деятельности в части территориального планирования.

Вопрос (7) о комплексности территориального планирования и различном понимании того, как должна обеспечиваться комплексность территориального планирования

Одна из фундаментальных характеристик территориального планирования – его комплексность. Это всеми признанное и самоочевидное положение не нуждается в пространном обсуждении и доказательстве.

Назначение обсуждаемого ГрК РФ от 29.12.04 состоит в том, чтобы утвердить такие правовые нормы, которые не только обеспечили бы комплексность, но и принудили бы органы публичной власти к комплексным, взаимосогласованным действиям, предотвратили, сделали невозможными иные, несогласованные, действия в этой сфере.

Поэтому дискуссия, возникшая при обсуждении проекта ГрК РФ от 29.12.04 и продолжающаяся после введения его в действие, должна быть сфокусирована не на призывах к комплексности, но на другом, критически важном вопросе – как, какими правовыми механизмами и способами обеспечить комплексность территориального планирования при понимании, уважении и соблюдении правовых реалий организации деятельности и взаимодействия различных уровней публичной власти в федеративном государстве.

Оппоненты ГрК РФ от 29.12.04 утверждают, что этот Кодекс устанавливает ведомственный, отраслевой подход, который несет в себе прямую угрозу лоббирования интересов естественных монополий и отраслевых, в том числе транснациональных, корпораций, что при таком подходе невозможно реализовать государственные интересы в обеспечении единства и целостности национальной территории, развитии стратегически важных регионов и экономических центров, оздоровлении депрессивных городов и регионов.

Попробуем непредвзято и до предельного логического завершения обсудить эту проблему с различных точек зрения.

Вопрос (7.1) о заданных фактах, предопределяющих неизбежность выбора реальных, а не мнимых способов обеспечения комплексности территориального планирования

Выше мы уже отмечали, а сейчас считаем необходимым подчеркнуть еще раз, что ГрК РФ от 29.12.04 не существует в правовом вакууме, его нормы не являются результатом «свободного», ничем не ограниченного выбора из большого числа гипотетически возможных правовых схем. Этот выбор в значительной мере был предопределен.

ГрК РФ от 29.12.04 существует в административно-правовом контексте, который определяется Конституцией РФ, устанавливающей базовые принципы федеративного устройства государства, развиваемые другими федеральными законами («Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»). Указанные базовые принципы существуют в виде правовых фактов, своего рода правовых аксиом, игнорировать которые невозможно и недопустимо.

Первый факт — наличие трех уровней публичной власти: Российская Федерация, субъекты РФ, органы местного самоуправления в муниципальных районах, поселениях, городских округах.

Второй факт — наличие определенной автономии, суверенитета каждого уровня публичной власти по отношению к двум другим уровням. Такая автономия, такой суверенитет обеспечивается наличием у каждого уровня публичной власти своих собственных полномочий, которые не могут пересекаться между собой, накладываться друг на друга. Пересечение полномочий было бы неправомерным и не допускается, поскольку в этом случае один уровень публичной власти будет «поедать», фактически упразднять другой, что означало бы нарушение конституционного принципа, утверждающего наличие и суверенитет трех уровней публичной власти.

Такого рода суверенитет не является «непроходимой стеной». Существуют механизмы делегирования полномочий, взаимодействия различных уровней публичной власти, что станет ниже предметом особого рассмотрения. Следует отметить, что полномочия – это одновременно и обязанности органов публичной власти перед гражданами. Полномочия-обязанности подлежат выполнению. Выполнение сопрягается с наличием ресурсов. Ресурсы – это прежде всего бюджетная система. Ресурсная обеспеченность – это условия для эффективного функционирования органов публичной власти. Такая эффективность не может быть обеспечена без дифференциации полномочий и четкого знания того, кто, за что, когда и в каком объеме отвечает. Таким образом, круг замкнулся — непересекающиеся полномочия различных уровней публичной власти являются, с одной стороны, неизбежностью в федеративном государстве, а с другой – предпосылкой для эффективного функционирования системы органов публичной власти.

Третий факт — каждый уровень и орган публичной власти имеет право (и не может быть «насильно» его лишен) осуществлять территориальное планирование в пределах своих полномочий-обязанностей и в границах территории, находящейся в юрисдикции соответствующего органа публичной власти. Возникает следующая объективная ситуация, которая при ответственном отношении к делу не может игнорироваться ни при написании федерального кодекса, ни при высказывании обвинений в адрес этого кодекса: на одной и той же локальной территории одновременно действуют и могут (а точнее – должны) осуществлять территориальное планирование путем подготовки трех разных видов документов представители трех уровней публичной власти – Российской Федерации, субъекта РФ и органов местного самоуправления. При этом ни один из трех уровней публичной власти не может быть лишен указанного права, поскольку это означало бы нарушение Конституции РФ.

Осмысление указанных фактов-оснований приводит к следующему однозначному выводу: поскольку Россия является федеративным государством, на локальных территориях всегда будут иметь неотчуждаемое право осуществлять территориальное планирование представители трех субъектов публичной власти, что делает объективным фактом наличие элементов «некомплексности», «ведомственности» (в силу невозможности унитарного подхода). И не считаться с этим объективным фактом нельзя, недопустимо.

Вопрос (7.2) о гипотетическом наличии двух подходов и реальности только одного подхода к обеспечению комплексности территориального планирования в условиях федеративного государства

Чтобы прийти к обоснованным утверждениям, необходимо проанализировать все гипотетически возможные подходы к обеспечению комплексности территориального планирования, для чего следует сначала их зафиксировать. С позиции соотношения действий публичных субъектов территориального планирования существует вероятность только двух подходов: согласно первому на локальной территории присутствуют и взаимодействуют представители нескольких уровней публичной власти, согласно второму — на локальной территории действует представитель только одного уровня публичной власти.

Выше было доказано, что в условиях современной России мы по необходимости и без выбора имеем дело с возможностью осуществления и, соответственно, закрепления в обсуждаемом ГрК РФ от 29.12.04 только первого подхода к организации системы территориального планирования. Этот подход может быть назван «взаимодействием суверенитетов», и он является единственно реальным (далее мы рассмотрим его более подробно). Тем не менее необходимо понять две вещи, так сказать для полноты картины: почему оппоненты ГрК РФ от 29.12.04 допускают наличие второго подхода, который в действительности невозможно реализовать, и почему прежний ГрК РФ от 07.05.98 не вызывает возражений у оппонентов в части комплексности территориального планирования, а ГрК РФ от 29.12.04, по их мнению, не отвечает требованиям комплексности.

Какова логика второго подхода? В предельно завершенном и откровенном виде она сводится к простой установке: придумать такие правовые нормы, которые позволили бы сократить количество суверенных субъектов публичной власти, имеющих право действовать на локальной территории, с трех до двух, а еще лучше – до одного.

Спрашивается, в каких случаях возможна такая ситуация?

Такая ситуация возможна в унитарном государстве, когда мы имеем дело только с одним субъектом публичной власти, а других просто не существует. По понятным причинам эту ситуацию мы рассматривать не будем.

В России, как федеративном государстве, такая ситуация:

1) реально возможна в случаях, когда некоторые субъекты публичной власти добровольно отказываются от выполнения принадлежащих им полномочий по территориальному планированию и в порядке, установленном федеральным законом, делегируют эти полномочия с передачей соответствующих ресурсов другому субъекту публичной власти;

2) гипотетически возможна в случаях, когда некоторые уровни или субъекты публичной власти лишаются федеральным законом полномочий по территориальному планированию с переадресованием этих полномочий другому уровню или другому субъекту публичной власти.

Рассмотрим эти случаи.

Случай 1: соответствующий уровень публичной власти добровольно отказывается от выполнения принадлежащего ему полномочия по территориальному планированию и в порядке, установленном федеральным законом, делегирует эти полномочия с передачей соответствующих ресурсов другому уровню публичной власти, но «не навсегда, а на время»

Это было возможно как до, так и после введения в действие ГрК РФ от 29.12.04 и вне зависимости от наличия или отсутствия последнего по той простой причине, что данный вопрос регулируется иными федеральными законами.

Гипотетическая разновидность первого случая – добровольная передача полномочий по соглашениям. В процессе подготовки проекта ГрК РФ от 29.12.04 его оппонентами был предложен текст, в котором фиксировался не предусмотренный законодательством способ определения полномочий между уровнями публичной власти в области территориального планирования посредством особого рода соглашений. Приведем этот текст, чтобы потом обсудить, является ли реализуемой с правовой точки зрения предложенная схема:

«Соглашения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации о разграничении предмета регулирования градостроительной деятельности устанавливают:

состав зон и объектов, особого (федерального уровня) регулирования градостроительной деятельности, с установленными сочетаниями ограничений изменений состояния и использования территории и связанной с ней недвижимости в пределах каждой из этих зон и каждого из этих объектов;

распределение между федеральными и региональными органами государственной власти видов полномочий регулирования градостроительной деятельности на территории этих зон и объектов».

Применительно к представленному тексту следует отметить, во-первых, тот очевидный факт, что в рамках действующего федерального законодательства невозможно разграничивать полномочия путем соглашений. Установление и перераспределение полномочий может быть осуществлено только посредством федерального закона, но не соглашений. На основании соглашений возможна передача части полномочий, уже определенных федеральным законом, между РФ и субъектами РФ.

Во-вторых, выясняется, что с правовой точки зрения предлагается некая технология процесса, который должен быть организован в два этапа, поскольку иного способа реализовать его нет:

• сначала должна быть подготовлена схема предложений о распределении «зон и объектов ответственности» и только потом, применительно к таким предложениям, будут определяться путем договоренностей полномочия;

• схема предложений о «распределенных» зонах и объектах, а также о распределении полномочий различных уровней власти применительно к этим зонам и объектам станет предметом переговоров для достижения соглашения.

Получается следующее: сначала проект схемы – потом полномочия. Это противоречит федеральному законодательству, смысл которого прямо противоположный: сначала полномочия, установленные федеральным законом, потом действия согласно полномочиям.

Правомерно спросить: кто, на каком уровне власти при отсутствии заведомо ясных, «распределенных» полномочий будет подготавливать такую предварительную схему, не имеющую реального юридического статуса? Поскольку нет никаких гарантий того, что усилия соответствующего органа публичной власти будут потрачены не впустую, то есть будет заключено итоговое соглашение, эта высокорискованная работа «вслепую» возможна только под административным диктатом со стороны вышестоящего уровня публичной власти.

Данный пример наглядно показывает, что не встроенные в законодательный контекст предложения, «не замечающие» нормы законодательства, превращаются в абстрактные проектные технологии, отвлеченные от реалий права и дискредитирующие конкретную практику управления развитием территорий.

Случай 2 — некоторые уровни или субъекты публичной власти лишаются федеральным законом полномочий по территориальному планированию с переадресованием этих полномочий другому уровню или другому субъекту публичной власти

Эта гипотетическая возможность нуждается в проверке, после которой она должна быть либо подтверждена, либо опровергнута. Понятно, что если указанная возможность существует, то лишение полномочий аналогично «устранению слабого», то есть осуществляется по отношению к нижестоящему уровню и нижестоящим органам публичной власти, прежде всего к органам местного самоуправления.

Гипотетический случай 2, в свою очередь, можно рассматривать как случай 2.1 — это когда на основании федерального закона лишение состоялось применительно к какому-то уровню публичной власти, и случай 2.2 — когда лишение может состояться только при определенных условиях и применительно только к определенным органам публичной власти («особое регулирование градостроительной деятельности»).

Случай 2.1 — лишение на основании федерального закона какого-то уровня публичной власти полномочий по территориальному планированию. Иными словами, одни уровни публичной власти признаются «достойными» осуществлять территориальное планирование, а другие нет. Причем такое лишение означало бы не просто запрет на осуществление полномочий, но передачу последних от одного уровня публичной власти другому.

Рассмотрим эту ситуацию на гипотетическом примере. Скажем, органы местного самоуправления лишаются полномочий по территориальному планированию (например, по подготовке, утверждению и реализации генеральных планов поселений). Такое лишение не означает «превратить нечто в ничто», поскольку необходимость рассматриваемого полномочия как вида деятельности не исчезает (невозможно представить в качестве реальной такую абсурдную ситуацию, когда полномочие по территориальному планированию упраздняется вовсе по причине его ненужности). Значит, кто-то должен воспринять «отобранное». Кто? Наиболее вероятное предположение — субъект Российской Федерации. Но тогда мы получаем следующую картину:

• Конституцией РФ определен местный уровень публичной власти в качестве полноценного субъекта публичной власти;

• субъект публичной власти не может быть полноценным (а значит, называться таким субъектом), если он лишен возможности планировать свою деятельность и реализовывать свои собственные планы;

• лишенный возможности планировать свою деятельность, субъект публичной власти, перестав быть таковым, может только выполнять волю другого субъекта публичной власти;

• значит, указанное лишение на самом деле «задним числом» упраздняет, превращается в фикцию то, что определено Конституцией РФ – требование о наличии в государстве трех уровней публичной власти.

Вывод: рассматриваемый случай невозможен по причине недопустимого противоречия Конституции РФ — нельзя федеральным законом (скажем, Градостроительным кодексом РФ) лишить какой-либо уровень публичной власти полномочий по территориальному планированию.

Участниками одной из дискуссий по обсуждению Градостроительного кодекса РФ был поднят вопрос о том, нельзя ли законом субъекта РФ передать полномочия от нижестоящего уровня публичной власти вышестоящему уровню публичной власти, например от поселений – муниципальным районам или от поселений и муниципальных районов, а также городских округов – субъекту РФ? В этом случае гипотетически можно обсуждать также два варианта: 1) «перераспределение» полномочий законом субъекта РФ, 2) «насильственное делегирование» полномочий посредством закона субъекта РФ.

Обсуждая первый вариант, мы должны иметь в виду, что законодательство о градостроительной деятельности является предметом совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. При этом федеральный закон не допускает возможности «перераспределения» полномочий в качестве области регулирования законов субъектов РФ.

Обсуждая второй вариант, мы должны поставить вопрос о том, допускает ли федеральное законодательство возможность «насильственного делегирования» установленных федеральными законами полномочий посредством законов субъектов РФ. Если речь идет о делегировании полномочий «сверху вниз», от субъекта РФ нижестоящему уровню публичной власти – органам местного самоуправления посредством закона субъекта РФ, то такое делегирование возможно. Если же речь идет о делегировании посредством закона субъекта РФ полномочий «снизу вверх» — от органов местного самоуправления субъекту РФ, то такое делегирование невозможно. Оно означало бы насильственное лишение «слабого» посредством регионального закона того, что принадлежит «слабому» на основании федерального закона. Такое законодательство противоречило бы конституционным принципам федеративного государства.

Остановимся теперь на разновидности только что рассмотренного случая 2.1. Некоторые профессионалы градостроительного проектирования предлагают следующий вариант: пусть администрации городов подготавливают генеральные планы, а субъект РФ (еще лучше – Правительство РФ) будет их утверждать, после этого местные администрации будут реализовывать, выполнять то, что им утвердили, то есть предписали «сверху». Проанализируем этот вариант.

В терминах российского законодательства применительно к публичной власти «подготавливать» документы означает иметь полномочия на их подготовку. Полномочия в сфере территориального планирования не могут быть ограничены только подготовкой соответствующих документов, а предполагают и их утверждение. Таким образом, наличие полномочия у субъекта публичной власти есть неизбежная, обязательная и неразрывная связка «подготавливать-утверждать».

С учетом сказанного, следует спросить: что означает фраза «утверждение субъектом РФ подготовленного местной администрацией генерального плана города»? Такое действие не может быть утверждением генерального плана в юридическом смысле. Использование слова «утверждение» применительно к субъекту РФ в данном случае не может означать ничего иного, как только форму превентивного контроля, предшествующего подлинному акту утверждения, который может выполнить лишь публичная власть города. Однако контроль до утверждения генерального плана – это согласование, а не утверждение. Но это именно то, что зафиксировано в ГрК РФ от 29.12.04: муниципалитеты подготавливают — субъект РФ согласовывает (в установленной части – по установленным «закрытым перечнем» предметам согласования) – муниципалитеты утверждают после согласования субъекта РФ или по истечении установленного срока согласования при непоступлении в установленный срок заключения о согласовании или несогласовании.

Другими словами, с правовой точки зрения невозможна ситуация, когда администрации городов подготавливали бы генеральные планы, субъекты РФ утверждали подготовленные не ими генеральные планы, а местные администрации потом реализовывали то, что им утвердили и предписали «сверху».

Случай 2.2 — «особое регулирование»: лишение федеральным законом некоторых нижестоящих органов публичной власти полномочий по территориальному планированию с переадресованием этих полномочий другому (вышестоящему) органу публичной власти, которое гипотетически может состояться применительно только к определенным случаям и при определенных условиях. Этот общий случай института особого регулирования потенциально можно рассматривать как:

• случай 2.2.1 — особое регулирование градостроительной деятельности;

• случай 2.2.2 — особое регулирование экономической деятельности на локальных территориях (институт «особых экономических зон»);

• случай 2.2.3 — особое регулирование в зонах охраняемых объектов.

Случай 2.2.1 – институт «особого регулирования градостроительной деятельности». По поводу данного института обнаружилось противостояние позиций: ГрК РФ от 07.05.98 допускал возможность его существования и применения, а ГрК РФ от 29.12.04 упразднил этот институт. Почему?

Проанализируем текст ст. 6 «Особое регулирование градостроительной деятельности» ранее действовавшего ГрК РФ от 07.05.98. Особому регулированию подлежала градостроительная деятельность не во всех, а только в некоторых случаях. Это те случаи, когда «без введения специальных правил… обеспечение частных, общественных или государственных интересов… невозможно или затруднено». Из текста прежнего Кодекса, однако, не было ясно, какие это случаи и когда без специальных правил невозможно обеспечить, например, государственные интересы.

ГрК РФ от 07.05.98 прямо не называл, но косвенно обозначал случаи, когда может возникнуть «особенность» регулирования. «Особенность» складывалась из трех позиций: 1) необходимость введения специальных государственных стандартов, государственных градостроительных нормативов и правил; 2) необходимость введения особого порядка разработки, согласования и утверждения градостроительной документации; 3) необходимость выдачи специальных разрешений на строительство объектов недвижимости, составляющих государственную тайну. Очевидно, что третья позиция не может рассматриваться как «особенная» по причине ее универсальности и наличия в любых случаях, когда такую необходимость не приходится доказывать.

Поэтому рассмотрим две первые позиции, чтобы выяснить, есть ли там «особенность», то есть нечто такое, чего нет в арсенале традиционных, «не особенных» средств регулирования градостроительной деятельности.

Во-первых, что такое специальные государственные стандарты, государственные градостроительные нормативы и правила, в чем их «специальность», то есть особенность и отличие от всего того, что не является специальным и особенным?

Применительно к регулированию градостроительной деятельности посредством «стандартов», «нормативов» и «правил», имеется то, что является: 1) обязательным, 2) рекомендательным. В соответствии с законодательством обязательными являются требования безопасности, которые должны определяться техническими регламентами, должны предусматривать все без исключения случаи, не могут не перекрывать все случаи, не могут распространяться на одни случаи и не распространяться на другие, «особые случаи». В этом отношении технические регламенты универсальны, а не специальны. Универсальность технических регламентов предполагает также их дифференциацию применительно к различным региональным ситуациям. Для универсальных технических регламентов нет и не может быть «особых объектов», все объекты равны в части обязательности выполнения требований безопасности, а применительно к специфике объектов производится дифференциация обязательных требований (посредством «специальных технических регламентов»). Что же касается рекомендательной части, то очевидна правовая нерелевантность рекомендаций при обсуждении «особых случаев», когда предположительно невозможно обеспечить, например, государственные интересы.

Таким образом, нет никаких особых и специальных случаев, когда бы потребовалось сверх и помимо универсальных, общераспространенных «стандартов, нормативов и правил», сфера применения которых объемлет все без исключения случаи с их необходимой дифференциацией, подготавливать некие дополнительные и специальные правила, выходящие за пределы универсальных правил. Значит, это положение не может считаться обоснованием необходимости введения особого порядка регулирования градостроительной деятельности.

Во-вторых, что такое «особый порядок разработки, согласования и утверждения градостроительной документации»? Надо отметить, что содержание самого порядка ГрК РФ от 07.05.98 не раскрывал. Попытаемся договорить то, о чем умолчал ГрК РФ от 07.05.98. В чем могла бы состоять «особость» такого порядка?

Через косвенное указание Кодекс «намекал» на содержание этой «особости» посредством следующей нормы: «Границы объектов градостроительной деятельности особого регулирования могут не совпадать с границами административно-территориальных образований…». Из этого следует, что «особый порядок» мог состоять только в одном – в замене публичного органа, утверждающего соответствующие документы, с нижестоящего на вышестоящий.

Например, такой «особый порядок» номинально мог быть распространен на уже рассмотренный случай, когда субъекты РФ или сама Российская Федерация «утверждали» бы генеральные планы «избранных» городов и территорий, и на многие другие подобные случаи, неправомерность которых с юридической точки зрения была доказана выше. Такой «особый порядок» был бы равнозначен антиконституционному лишению полномочий соответствующих органов публичной власти при отсутствии каких бы то ни было правовых оснований для такого лишения. По существу мы имели бы дело с насильственным созданием федеральных или региональных анклавов, изъятых из юрисдикции местных органов публичной власти, а также с отсутствием правовых препятствий (по причине отсутствия объективных критериев-оснований) для последовательного превращения таких анклавов в «зону сплошного покрытия».

Таким образом, введенный ГрК РФ от 07.05.98 институт «объектов градостроительной деятельности особого регулирования» не имел под собой никаких содержательных обоснований для утверждения какой бы то ни было «особости» при наличии явственных формально-юридических признаков противоречия Конституции РФ. Этот юридический факт и стал причиной неизбежного упразднения указанного института, которое осуществил ГрК РФ от 29.12.04.

Тем не менее для оппонентов ГрК РФ от 29.12.04 именно этот фактически не имеющий легитимности институт продолжает сохранять «особую» притягательность. Примечательна позиция, выразившаяся в следующем тексте предложений к проекту ГрК РФ от 29.12.04 на стадии его подготовки:

«Зонами и объектами особого градостроительного регулирования федерального уровня являются и могут быть:

субъекты Российской Федерации с особыми условиями развития их территории и социально-экономического развития (например, Калининградская область); города являющиеся субъектами Российской Федерации и субъекты Российской Федерации, большая часть территории которых охвачена их пригородными зонами (Москва и Московская область, Санкт-Петербург и Ленинградская область);

зоны с важными для России особыми требованиями к условиям развития их территории развития (например, зоны бассейнов крупнейших рек; зоны распространения стратегических запасов энергетического и минерального сырья; зоны расселения малых народов);

города, социально-культурные и хозяйственные центры регионов охватывающих территории более чем одного субъекта Российской Федерации, их пригородные зоны с агломерациями городских поселений, (например, города центры федеральных округов);

города, городские и сельские поселения памятники градостроительного искусства или истории и культуры России, центры туризма и курорты, особо охраняемые зоны и объекты историко-культурного наследия федерального значения (например, города Ростов; Суздаль; Сочи);

заповедники, заказники, другие особо охраняемые объекты, водоохранные и другие природоохранные зоны, федерального значения;

курортные зоны и объекты федерального значения;

муниципальные образования со статусом объектов федерального значения, в силу расположения на их территории объектов и зон федерального значения;

узлы и участки транспортных, инженерных и информационных коммуникаций федерального значения;

используемые силовыми ведомствами зоны и объекты федерального значения (как источники реальных и возможных неблагоприятных воздействий, потребители услуг транспортных, инженерных и информационных инфраструктур);

производственные зоны и объекты федерального значения (как источники реальных и возможных неблагоприятных воздействий, поставщики стратегически важной продукции, потребители услуг транспортных, инженерных и информационных инфраструктур)».

Приведенный текст свидетельствует о наличии противоречащей Конституции РФ идеи превратить всю территорию страны в одну сплошную «зону особого регулирования» с вытеснением «лишних» субъектов публичной власти, а лучше – с передачей всех полномочий представителю только одного субъекта публичной власти.

Случай 2.2.2 — особые экономические зоны. Ограничимся изложением логики правового регулирования особых экономических зон. Прежде всего необходимо отметить два главных обстоятельства.

Во-первых, в таких зонах осуществляется особое экономическое регулирование посредством установления особого экономического режима с помощью, например, налоговых, таможенных и иных льгот. Необходимости же в установлении особого, отличного от обычной ситуации, порядка регулирования именно градостроительной деятельности не возникает.

Во-вторых, применительно к экономическому регулированию возникает или может возникнуть необходимость в особом субъекте регулирования. Такая необходимость может быть реализована путем «лишения» соответствующего органа публичной власти полномочий в части экономического регулирования на локальной территории (в пределах территории распространения режима особой экономической зоны) и передачи таких полномочий иному органу (он может быть специально создан для особого экономического регулирования в специальной зоне). Необходимость создать особый субъект экономического управления может повлечь за собой постановку и необходимость решения вопроса о целесообразности или рациональности действия на одной и той же локальной территории других субъектов управления в других сферах, помимо экономической. В частности, субъектов, осуществляющих в обычном, «не особом», режиме регулирование градостроительной деятельности. Возможно объединить эти две функции и передать особому субъекту экономического управления, который примет на себя и обычное, «не особое», регулирование градостроительной деятельности в пределах особой экономической зоны.

Таким образом, в особых экономических зонах всегда возникает необходимость в особом регулировании экономической деятельности, но никогда — в создании особого правового механизма регулирования градостроительной деятельности.

Если же применительно к особым экономическим зонам и возникает «лишение» каких-либо органов публичной власти полномочий в сфере территориального планирования (и градостроительной деятельности в целом) с передачей таких полномочий иному публичному органу, то это происходит не в силу специфики градостроительной деятельности в таких зонах (никакой специфики нет), а по другой причине: представляется более рациональным сосредоточить разные функции управления в руках одного публичного субъекта.

Поэтому неправомерно ставить знак равенства между особыми экономическими зонами и «зонами особого регулирования градостроительной деятельности». В отношении порядка осуществления градостроительной деятельности нет разницы между особыми экономическими зонами и другими территориями, не обладающими этим статусом.

Случай 2.2.3 — особое регулирование в зонах охраняемых объектов. Регулирование в указанных зонах может отличаться особенностями, с которыми нам помогут познакомиться:

• норма п. 4 ст. 1 ГрК РФ от 29.12.04, согласно которой зоны охраняемых объектов отнесены к зонам с особыми условиями использования территорий;

• норма ч. 5 ст. 36 ГрК РФ от 29.12.04 («Применительно к… зонам с особыми условиями использования территорий градостроительные регламенты устанавливаются в соответствии с законодательством Российской Федерации»);

• норма ст. 15 ФЗ-191 («Статью 1 Федерального закона от 27 мая 1996 года № 57-ФЗ “О государственной охране”… дополнить абзацем следующего содержания: “зоны охраняемых объектов — территории, на которых расположены охраняемые объекты, порядок определения границ которых и порядок согласования градостроительных регламентов для которых устанавливаются Правительством Российской Федерации”»).

Хотя установление градостроительных регламентов относится не к территориальному планированию, а к градостроительному зонированию, рассмотрение указанных норм «выводит» нас на обсуждение еще одной схемы, связанной с «лишением» полномочий одного органа публичной власти и передачей «отобранных» полномочий другому органу публичной власти на вышестоящем уровне.

Предлагаем обратить внимание на следующие положения:

1) зоны с особыми условиями использования территорий – это в действительности зоны, в пределах которых устанавливаются ограничения на использование земельных участков и иных объектов недвижимости;

2) по факту наличия нормы ч. 5 ст. 36 ГрК РФ от 29.12.04, а также нормы ст. 15 ФЗ-191 возникает возможность применять три способа регулирования в пределах зон с особыми условиями использования территорий.

Первый способ регулирования — с учетом ограничений, определенных проектом. Этот способ относится к регулированию в пределах зон охраны объектов культурного наследия, определенных посредством проектов зон охраны памятников истории и культуры, подготовленных и принятых в соответствии с законодательством об объектах культурного наследия.

Второй способ регулирования — с учетом ограничений, установленных федеральными законами. Этот способ, например, используется при регулировании в пределах санитарно-защитных, водоохранных зон.

Третий способ регулирования применяется в отношении зон охраняемых объектов, и при его использовании одновременно должны учитываться ограничения, установленные федеральным законом применительно к зонам охраняемых объектов при установлении градостроительных регламентов, и должно проводиться согласование Правительством РФ градостроительных регламентов, предлагаемых в составе проекта правил землепользования и застройки органами местного самоуправления.

Первый и второй способы характеризуются прежде всего тем, что ограничения предписываются органам местного самоуправления как данность, которую они в обязательном порядке должны учитывать при подготовке документов градостроительного проектирования, а предметом согласования является проверка соблюдения предустановленных ограничений.

При третьем способе органы местного самоуправления не только должны учитывать как данность ограничения, предписанные федеральным законом (в части, например, расстояний от охраняемых объектов, содержания ограничений в пределах зон охраны), но и предъявлять свои предложения органу публичной власти вышестоящего уровня на согласование по вопросам, выходящим за пределы требования о соблюдении предустановленных ограничений.

Наличие зафиксированного в законах третьего способа создает противоречие, суть которого может быть раскрыта следующим образом. Применительно к третьему способу регулирования может быть два варианта. Первый вариант: подлежат обязательному учету ограничения, предписанные как данность федеральными законами, кроме этого за органами публичной власти вышестоящего уровня сохраняются действия по согласованию проектов документов, подготовленных органами местного самоуправления (см. соответствующие нормы ГрК РФ от 29.12.04). Такое согласование заключается исключительно в проверке предоставленных проектов на соответствие предписанных федеральными законами ограничений. При этом и орган публичной власти, представляющий проект документа на согласование, и орган публичной власти, осуществляющий согласование, заведомо знают и соблюдают установленные ограничения. Этот вариант логичен и непротиворечив. Но законодатель принял второй вариант.

При втором варианте подлежат обязательному учету ограничения, предписанные как данность федеральными законами, но кроме этого подлежат согласованию вопросы, выходящие за пределы соблюдения установленных ограничений. Такие вопросы остаются неформализованными. Возникает коллизия.

Во-первых, возникает нелогичная с формально-правовой и содержательной точек зрения ситуация, когда первое положение (формализованные ограничения) противоречит второму (неформализованные вопросы согласования) и второе элиминирует первое. Тот факт, что имеется нечто иное, не установленное федеральным законом в части содержания согласований, означает, что такой федеральный закон не выполнил свою задачу, «не закрыл вопрос», а значит создал неопределенность. Наличие неопределенности – это дефект логики закона, который становится неполноценным. Неполноценный закон в данном случае – это прямое следствие наличия второго положения, объективно (благодаря или вопреки намерениям законодателя) создающего дополнительную сферу регулирования вне пределов той, что обозначена законом. Получается замкнутый круг противоречий, который при наличии второго положения (неформализованных вопросов согласования) не может быть разорван.

Во-вторых, то, что органы местного самоуправления лишены права знать заранее, каково содержание вопросов, подлежащих согласованию органом публичной власти вышестоящего уровня (исключая часть вопросов о некоторых известных ограничениях, установленных федеральным законом), означает следующее:

1. процесс согласования носит неформализованный характер, то есть результат согласования непрогнозируем «по закону», поскольку его определяет волюнтаристическая позиция согласующего органа, а также отсутствует возможность для органов местного самоуправления обоснованно апеллировать в суд в случае отказа в согласовании, что в совокупности может быть расценено как административный произвол;

2. фактически органы местного самоуправления неправомерно лишены соответствующего полномочия (в данном случае полномочия осуществлять градостроительное зонирование).

В-третьих, если задаться вопросом, как вернуть органам местного самоуправления неправомерно отобранные у них полномочия, то ответ только один: упразднить второе положение (переформулировать норму ч. 5 ст. 36 ГрК РФ от 29.12.04 и изъять норму ст. 15 ФЗ-191). Лишь в этом случае могут быть сняты отмеченные противоречия правового и содержательного характера.

Таким образом, и в случае «особого регулирования в зонах охраняемых объектов», так же как и в иных случаях «особого регулирования», нет оснований утверждать, что существуют какие-либо особенности применительно к градостроительной деятельности. Корректное, в соответствии с конституционными нормами, логикой законодательства и технологией процесса «особое регулирование в зонах охраняемых объектов» может осуществляться без лишения органов местного самоуправления соответствующих полномочий в области градостроительной деятельности. Такое лишение является неправомерным.

Вопрос (7.3) о концептуальном принципе ГрК РФ от 29.12.04, согласно которому на локальных территориях одновременно могут осуществлять территориальное планирование органы власти трех уровней

Опираясь на приведенные выше аргументы, можно с уверенностью сказать, что попытки реализовать в федеральном законе в области градостроительной деятельности идею лишить полномочия по осуществлению территориального планированию какой-то из уровней власти являются непродуктивными.

Содержательное рассмотрение концептуального принципа ГрК РФ от 29.12.04, согласно которому на локальных территориях одновременно могут осуществлять территориальное планирование три уровня публичной власти, позволяет подчеркнуть следующее обстоятельство: данный принцип нужно понимать как потенциальную возможность «присутствия», но не как фактическое «присутствие везде и всегда». Здесь мы опять затрагиваем вопрос о «непересекающихся полномочиях» уровней публичной власти в сфере территориального планирования и градостроительной деятельности в целом. Этот вопрос будет рассматриваться далее с необходимой полнотой, а пока отметим, что правовая возможность «присутствия» означает не фактическое «присутствие везде и всегда», а возможность подготовки органами публичной власти всех уровней предложений по территориальному планированию применительно ко всем территориям, в том числе и таких предложений, решения по которым органы публичной власти того или иного уровня принимать неправомочны, не имея на то соответствующих полномочий. Эти предложения они могут переадресовывать на тот уровень, органы публичной власти которого такими полномочиями наделены. Например, органы публичной власти, в обязательном порядке учитывая решения других органов власти других уровней и принимая собственные решения в области территориального планирования, могут подготавливать предложения и переадресовывать их соответствующим органам публичной власти, не имея полномочий принимать решения в отношении:

• земель лесного фонда, водного фонда, земель сельскохозяйственного назначения (органы местного самоуправления);

• земель лесного фонда, водного фонда (субъекты Российской Федерации);

• земель сельскохозяйственного назначения (Российская Федерация).

Данный вопрос сопрягается с другим вопросом, который будет рассмотрен ниже, – о полномочиях органов публичной власти различных уровней планировать размещение и развитие объектов только определенного типа и об отсутствии таких полномочий в отношении иных объектов.

Проведенный анализ дает основание перейти к рассмотрению следующей группы дискуссионных вопросов о комплексности территориального планирования. Рассматривать эти вопросы мы будем, опираясь на юридическую данность: с правовой точки зрения на любой локальной территории России (за исключением территорий, которые федеральными законами изъяты из оборота) имеют право осуществлять территориальное планирование одновременно три субъекта публичной власти: 1) Российская Федерация, 2) субъекты Российской Федерации, 3) органы местного самоуправления.

При этом ни один из трех уровней публичной власти не может быть лишен права на территориальное планирование, даже посредством федерального закона, поскольку такой закон вошел бы в противоречие с Конституцией РФ. Возможно только «добровольное лишение» и только на определенный срок – в случае, если какой-либо орган публичной власти сам откажется от такого полномочия и передаст его в порядке, установленном федеральным законом, другому органу публичной власти. Кроме того, даже территории, которые федеральными законами изъяты из оборота, «не выключены из игры», поскольку другие уровни публичной власти имеют право в своих документах территориального планирования давать предложения о развитии и использовании указанных территорий, направляя такие предложения Российской Федерации.

Исходя из этого мы можем еще раз подчеркнуть, что в условиях современной России имеется только один реальный подход к обеспечению комплексности территориального планирования – это «взаимодействие суверенитетов», взаимодействие представителей трех уровней публичной власти.

Как это взаимодействие может и должно быть обеспечено в федеральном законе и на практике? Для того чтобы аргументированно ответить на этот вопрос, рассмотрим следующие вопросы:

• о законодательном установлении перечня правомочных решений, которые могут утверждаться органами публичной власти трех различных уровней в подготавливаемых ими документах территориального планирования (вопрос 8);

• о законодательном установлении способов обеспечения комплексности территориального планирования при взаимодействии суверенных органов публичной власти (вопрос 9).

Считаем полезным определить вектор предстоящего анализа. Итак:

1. для эффективного взаимодействия необходимо знать конкретно, кто и за что отвечает (при том, что «двое или трое не могут отвечать за одно и то же»);

2. «кто и за что отвечает» – это перечень полномочий, правомочных решений, утверждаемых в одних документах территориального планирования и не утверждаемых в других. При этом возникает необходимость разделить полномочия на две группы: полномочия, для реализации которых допускается и не допускается принудительный выкуп недвижимости;

3. под «решениями, утверждаемыми в одних документах территориального планирования и не утверждаемыми в других» подразумевается наличие в документах территориального планирования разной информации с различным правовым статусом;

4. законом установлены способы «принуждения к комплексности» – от обязательного взаимного учета решений «других» через «факультативное» взаимодействие к обязательному взаимодействию.

Вопрос (8) о законодательном установлении перечня правомочных решений, которые могут утверждаться органами публичной власти трех различных уровней в подготавливаемых ими документах территориального планирования

Считаем необходимым обсудить следующее положение: в условиях федеративного государства при наличии нескольких уровней публичной власти самым первым важным шагом в обеспечении комплексности территориального планирования является «размежевание полномочий».

Вопрос (8.1) о том, осуществлялось ли ГрК РФ от 07.05.98 разграничение полномочий и если «да», то как, а также почему закрепленный ГрК РФ от 07.05.98 принцип пересечения решений, принимаемых различными уровнями публичной власти по одним и тем же вопросам, является разрушительным и неприемлемым для развития национальной системы территориального планирования

Первую часть вопроса можно конкретизировать: какие именно решения, согласно ГрК РФ от 07.05.98, должны были утверждаться в документах территориального планирования РФ, субъектов РФ и органов местного самоуправления? Анализ ст. 28, 31–35 ГрК РФ от 07.05.98 позволил сделать ряд заключений.

1. Различными уровнями публичной власти должны были утверждаться решения применительно к трем группам вопросов:

• в отношении размещения и развития объектов различного значения – федерального, межрегионального, регионального, межселенного, местного;

• в отношении границ соответствующих территорий (территорий, благоприятных для развития систем расселения, особо охраняемых природных территорий, прибрежных территорий, территорий сельскохозяйственного и лесохозяйственного назначения, территорий с экстремальными природно-климатическими условиями, территорий, подверженных воздействию чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, территорий залегания полезных ископаемых, иных территорий);

• в отношении зонирования территорий.

2. Законодательно закреплялось положение, согласно которому решения в отношении каждой из вышеперечисленных трех групп вопросов должны были принимать несколько (два или три) различных уровней публичной власти:

• решения по размещению и развитию объектов регионального значения должны были приниматься двумя уровнями публичной власти – и Правительством Российской Федерации (при утверждении основных положений консолидированных схем градостроительного планирования), и органами государственной власти субъектов РФ (при утверждении территориальных комплексных схем градостроительного планирования развития территорий субъектов РФ и частей территорий субъектов РФ);

• решения по размещению и развитию объектов межселенного значения должны были приниматься двумя уровнями публичной власти - и органами государственной власти субъектов РФ (при утверждении территориальных комплексных схем градостроительного планирования развития территорий субъектов РФ и частей территорий субъектов РФ), и органами местного самоуправления районов и сельских округов (при утверждении территориальных комплексных схем градостроительного планирования развития территорий районов, сельских округов);

• решения по зонированию территорий должны были приниматься тремя уровнями публичной власти – и Российской Федерацией (при утверждении градостроительной документации федерального уровня в части определения сферы взаимных интересов РФ и субъектов РФ и установления норм, которые должны учитываться субъектами РФ при осуществлении градостроительной деятельности), и субъектами РФ (при утверждении градостроительной документации регионального уровня в части определения сферы взаимных интересов субъектов РФ и муниципальных образований, определения основных направлений развития городских и сельских поселений, а также производства), и органами местного самоуправления (при утверждении генеральных планов городских и сельских поселений).

Законодательное закрепление в ГрК РФ от 07.05.98 указанных положений означало: 1) отказ от разграничения полномочий; 2) утверждение выбора в пользу «пересекающихся полномочий».

Возникает вопрос, мог ли утвержденный ГрК РФ от 07.05.98 выбор в пользу «пересекающихся полномочий» обеспечить формирование рациональной системы территориального планирования? Чтобы ответить на этот вопрос, необходимо проследить все возможные последствия данного выбора.

Если по одним и тем же позициям территориального планирования решения должны были приниматься различными уровнями публичной власти, то кто и в каких пределах мог принимать такие решения? На этот вопрос ГрК РФ от 07.05.98 прямого ответа не давал.

Ответ на этот вопрос можно найти при обсуждении двух возможных схем: схемы, предусматривающей использование специально организованных процедур, и схемы, предусматривающей дополнительное разделение, дифференциацию полномочий. Посмотрим, к чему приводит логика каждой из этих схем.

Схема первая. Фактически именно эта схема закреплена в ГрК РФ от 07.05.98 как косвенный ответ на поставленный вопрос – «кто и в каких пределах мог принимать решения». Этот ответ приходится восстанавливать, анализируя нормы Кодекса и последствия их применения.

Итак, в прежнем Кодексе закреплены: 1) основополагающая норма об отсутствии формализованных границ для действий органов публичной власти разных уровней при принятии ими решений по одним и тем же тематическим вопросам; 2) производные от основополагающей, базовой нормы нормы-следствия. Такими производными нормами-следствиями, «по умолчанию» фактически закрепленными в ГрК РФ от 07.05.98, стали два принципа: «принцип очередности» и «принцип неформализуемости процедур согласования».

О чем говорит «принцип очередности», или, иными словами, принцип ожидания указаний органов публичной власти вышестоящих уровней до начала действий органов публичной власти нижестоящих уровней, в ситуации, когда по одному и тому же поводу должны были приниматься решения на разных уровнях публичной власти?

1. Область действий и область правомочных решений органов публичной власти нижестоящих уровней не была заведомо определена законом (по причине отсутствия четкого разделения полномочий в рамках «общей» для всех области действий).

2. Поскольку такая область заведомо не определена, органы публичной власти нижестоящих уровней должны были ждать соответствующего определения.

3. Способом такого определения является подготовка органом публичной власти вышестоящего уровня соответствующих документов, в которых должны были содержаться указания для органов публичной власти нижестоящих уровней относительно правомочных для них границ действия.

4. Поскольку законом не устанавливалась обязанность органов публичной власти вышестоящих уровней подготовить в определенные сроки соответствующие документы территориального планирования и предъявить органам публичной власти нижестоящих уровней указания относительно правомочных для них границ действий, то для нижестоящих органов власти возникала коллизия: либо «ждать», либо «действовать на опережение» (см. ниже). Следует отметить, что установление законом указанной обязанности может состояться лишь в одном случае – если установлены последствия, то есть возможность для нижестоящего уровня действовать в условиях, когда вышестоящий уровень не выполнил в определенный срок свои обязанности. Такая возможность возникает при наличии «непересекающихся полномочий», когда каждый уровень публичной власти делает свое дело и не вмешивается в дела другого уровня публичной власти. Таким образом, «круг замыкается» – ГрК РФ от 07.05.98 принципиально не мог устанавливать указанную обязанность, и мы возвращаемся к отмеченной коллизии, чтобы рассмотреть ее.

5. «Ждать» – значит остановить процесс (вопреки требованиям целесообразности и рациональности) на неопределенно долгое время, поскольку обязательства по срокам отсутствуют, либо перевести его в русло одноразовых, хаотичных и индивидуально-волюнтаристических действий, то есть фактически упразднить территориальное планирование.

6. «Действовать на опережение» – значит, рисковать в силу того, что орган публичной власти вышестоящего уровня в условиях непредъявленности предметов согласования всегда может заблокировать согласование подготовленных документов на неопределенный срок (пример – затянутый на долгие годы процесс согласования генерального плана Москвы со стороны федеральных органов), при том что применение несогласованных документов превращает в нелегитимные все основанные на таких документах последующие решения.

7. При таком соотношении норм законодательства фактически перестает быть необходимым институт территориального планирования, несмотря на то, что норма о его необходимости декларативно закреплена в ГрК РФ от 07.05.98.

Что касается «принципа неформализуемости процедур согласований», то его фактическое, «по умолчанию», закрепление в прежнем Кодексе произошло потому, что стало невозможно:

• определить предметы согласований (поскольку за один и тот же вопрос отвечают несколько субъектов публичной власти и никто конкретно);

• до начала работ по территориальному планированию определить законом перечень субъектов согласований в силу неопределенности предметов согласований. Поэтому такой перечень стал определяться по неформализованным процедурам – посредством «заданий на проектирование» (которые опять-таки ничего не определяли, поскольку могли изменяться на любой стадии работ);

• определить продолжительность сроков согласований (когда неясно, кто конкретно согласовывает и по каким конкретно вопросам);

• реализовать в принципе требование ГрК РФ от 07.05.98 относительно подготовки и принятия порядка согласования и утверждения документов территориального планирования. Это определенное законом полномочие федерального органа архитектуры и градостроительства, которое так и не было реализовано. И не столько по причине недостаточной эффективности работы указанного органа, сколько по причине неадекватных, нереализуемых схем, закрепленных в ГрК РФ от 07.05.98.

Таким образом, первая схема, закрепленная в ГрК РФ от 07.05.98, не приводит к приемлемым решениям, а заводит в тупик.

Вторая схема предусматривает дополнительное разделение, дифференциацию полномочий. Эта схема предъявляется исключительно в целях завершения картины на предмет выяснения всех предельных возможностей выбора в пользу «пересекающихся полномочий», фактически принятого ГрК РФ от 07.05.98. При ближайшем рассмотрении эта схема «рассыпается». Фактически она означает: 1) отказ от состоявшегося в ГрК РФ от 07.05.98 выбора и возвращение к отвергнутому подходу «непересекающихся полномочий»; 2) признание бесперспективности подхода «пересекающихся полномочий» при поиске приемлемых схем рациональной организации системы территориального планирования в федеративном государстве.

Из вышесказанного можно сделать следующий вывод: принятая в ГрК РФ от 07.05.98 неадекватная схема «пересекающихся полномочий» в силу объективных обстоятельств вела в тупик, парализовала развитие национальной системы территориального планирования. Очевидно, что такие неадекватные законодательные нормы рано или поздно должны были быть упразднены. Это и состоялось с принятием ГрК РФ от 29.12.04.

Вопрос (8.2) о том, как ГрК РФ от 29.12.04 осуществил разграничение полномочий между различными уровнями публичной власти в области территориального планирования и в чем состоит отличие по данному вопросу ГрК РФ от 29.12.04 от упраздненного ГрК РФ от 07.05.98

ГрК РФ от 29.12.04, закрепляя действительное размежевание полномочий между различными уровнями публичной власти в области территориального планирования, основанное на принципе непересечения таких полномочий, позволяет выйти из тупика, который был создан ГрК РФ от 07.05.98 и о котором мы говорили выше. В табл. 1 в обобщенном виде показано, какие конкретно органы публичной власти утверждают те или иные решения в соответствующих документах территориального планирования.

Таблица 1. Решения, утверждаемые в документах территориального планирования

Решения, утверждаемые в составе документов территориального планирования	Документы территориального планирования, утверждаемые:
	Российской Федерацией	субъектами РФ	органами местного самоуправления
			муниципального района	поселения, городского округа
1. Границы зон планируемого размещения объектов капитального строительства:
- федерального значения
- регионального значения
- местного значения муниципальных районов
- местного значения поселений, городских округов
2. Основания для принятия решений об изменении границ земель, территорий:
- лесного фонда
- особо охраняемых природных территорий федерального значения
- земель обороны и безопасности
- территорий объектов культурного наследия федерального значения
- особо охраняемых природных территорий регионального значения
- земель сельскохозяйственного назначения, сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения
- территорий объектов культурного наследия регионального значения
3. Функциональное зонирование

На основании установленного ГрК РФ от 29.12.04 распределения непересекающихся полномочий создаются основания для закрепления следующих двух основополагающих принципов территориального планирования:

1. принципа независимости нижестоящих уровней публичной власти от бездеятельности вышестоящих уровней публичной власти в сфере территориального планирования (взамен утверждавшегося ранее ГрК РФ от 07.05.98 «принципа очередности», или принципа ожидания указаний вышестоящих уровней публичной власти до начала действий нижестоящих уровней публичной власти);

2. принципа формализации процедур согласования документов территориального планирования по субъектам, предметам и срокам согласования (взамен утверждавшегося ранее ГрК РФ от 07.05.98 принципа неформализуемости процедур согласований).

В общем виде охарактеризуем эти принципы.

Первый принцип, который может быть назван принципом «свободы в рамках», потому что он предполагает, с одной стороны, свободу делать то, что предписано как полномочие соответствующему уровню публичной власти, а с другой – запрет делать то, что не предписано как полномочие соответствующему уровню публичной власти.

Каковы же рамки, ограничивающие свободу, например, органов местного самоуправления во время принятия ими решений при утверждении генеральных планов поселений, городских округов?

Любое решение в области территориального планирования принимается в контексте правовых норм, фактов и обстоятельств. Таким «контекстом-рамками» для генеральных планов поселений, городских округов является федеральный и региональный каркас территории, который органы местного самоуправления должны принимать как данность, учитывать и не посягать на него и который включает два компонента – территории и объекты. С правовой точки зрения федеральный и региональный каркас территории является «табу» для органов местного самоуправления. Они ограничены соответствующими правовыми рамками и не правомочны принимать решения (а могут только делать соответствующие предложения) применительно к следующим компонентам федерального и регионального каркаса (см. табл. 1): 1) к территориям – землям лесного фонда, землям водного фонда, особо охраняемым природным территориям федерального и регионального значения, землям обороны и безопасности, землям сельскохозяйственного назначения, сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения; 2) к размещению объектов федерального и регионального значения.

При таком положении дел даже при отсутствии на соответствующих территориях документов территориального планирования федеральных и региональных органов публичной власти органы местного самоуправления могут подготавливать свои документы территориального планирования, а также гарантируется базовый уровень упорядоченности в организации территории – защищен федеральный и региональный каркас.

Очевидно, что, говоря о «свободе в рамках», мы отмечаем только базовый, стартовый уровень в упорядочении организации территории, без которого такое упорядочение вообще не может произойти (см. выше о тупиках и коллизиях ГрК РФ от 07.05.98). Очевидно также, что, отталкиваясь от этого базового уровня, следует сделать следующий шаг – обеспечить позитивное взаимодействие различных уровней публичной власти в области территориального планирования. Как ГрК РФ от 29.12.04 создает правовые предпосылки для такого шага будет рассмотрено далее.

Теперь остановимся на принципе формализации процедур согласования документов территориального планирования по субъектам, предметам и срокам согласования (взамен утверждавшегося ранее ГрК РФ от 07.05.98 принципа неформализуемости процедур согласований). Разграничение полномочий – это одновременно и установление предметов согласований одними органами публичной власти решений других органов публичной власти. По существу, это контроль за осуществлением полномочий в части непосягательства на полномочия других субъектов публичной власти. Установив разграничение полномочий, ГрК РФ от 29.12.04:

• определил предметы согласования и формализовал процедуры согласования документов территориального планирования с установлением законом сроков согласования (то, что ранее не определялось ГрК РФ от 07.05.98);

• установил (через и совместно с ФЗ-191) полномочия-обязанности соответствующих органов публичной власти в области территориального планирования с установлением сроков наступления последствий за неисполнение указанных полномочий-обязанностей (то, что ранее не определялось ГрК РФ от 07.05.98);

• установил процедуры взаимодействия различных уровней публичной власти по совместной подготовке документов территориального планирования (то, что декларировалось, но не регулировалось нормами ГрК РФ от 07.05.98);

• установил правовые нормы по реализации документов территориального планирования в соответствии с полномочиями различных уровней публичной власти, а также планами, утвержденными по установленным Кодексом процедурам и предполагающим согласованность с бюджетными полномочиями (чего также ранее не было в ГрК РФ от 07.05.98 в силу неопределенности полномочий и отсутствия предпосылок для увязки с бюджетным финансированием).

Далее перед нами встает вопрос об объектах, полномочиями по планированию размещения которых обладают органы публичной власти. Правильнее сказать, что этот вопрос состоит из нескольких вопросов, которые нам и предстоит рассмотреть:

• об определении ГрК РФ от 29.12.04 оснований для принятия решений об изъятии, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд;

• о дифференциации полномочий на две группы – полномочия, для реализации которых допускается и полномочия, для реализации которых не допускается принудительный выкуп недвижимости;

• о способах определения полномочий, для реализации которых допускается принудительный выкуп недвижимости, – посредством перечня и посредством процедур;

• об определении содержания объектов различного значения – федерального, регионального, местного.

Вопрос (8.3) об определении ГрК РФ от 29.12.04 оснований для принятия решений об изъятии, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд

При обсуждении проекта ГрК РФ от 29.12.04 специалистами градостроительного проектирования в Санкт-Петербурге в Фонд «Институт экономики города» был направлен вопрос следующего содержания:

«Как в соответствии с Градостроительным кодексом РФ предполагается осуществлять градостроительное регулирование выделения земельных участков, необходимых для государственных и общественных нужд (для объектов инфраструктуры, парков и т.д.)? В Градостроительном кодексе РФ эта тема (за исключением территорий общего пользования) вообще не упоминается. В Санкт-Петербурге в настоящее время подготовлен и проходит согласования проект нормативного правового акта о резервировании земель, необходимых для государственных нужд, под которыми в первую очередь понимаются нужды, связанные с развитием объектов социальной, инженерной и транспортной инфраструктуры. При отсутствии базовых положений на эту тему в Градостроительном кодексе РФ и отсутствии полномочий, предоставленных Градостроительным кодексом РФ органам государственной власти субъектов РФ, судьба подготовленного нормативного правового акта будет незавидной».

Попробуем по порядку ответить на поставленный вопрос.

Прежде всего, неверно, что в ГрК РФ от 29.12.04 не упоминается о «выделении земельных участков, необходимых для государственных и общественных нужд». Напротив, эта тема является одной из ключевых. Первоначально она была представлена предельно четко, но впоследствии были приняты не столь однозначные формулировки — из-за опасения, связанного с возможностью «неоправданного внедрения законодательства о градостроительной деятельности в земельное и гражданское законодательство». Тем не менее и в принятом тексте Кодекса этот вопрос регулируется достаточно определенно. Напомним основные нормы ГрК РФ от 29.12.04 и Федерального закона от 29.12.04 № 191-ФЗ:

1) о схемах территориального планирования субъектов РФ (аналогичные нормы имеются применительно к документам территориального планирования РФ и органов местного самоуправления): «Схемы территориального планирования субъектов Российской Федерации могут включать в себя… карты (схемы) планируемого размещения объектов капитального строительства регионального значения, в том числе: 1) объектов энергетических систем регионального значения; 2) объектов транспорта, путей сообщения, информатики и связи регионального значения; 3) линейных объектов регионального значения, обеспечивающих деятельность субъектов естественных монополий; 4)  иных объектов, размещение которых необходимо для осуществления определенных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации полномочий субъектов Российской Федерации» (ч. 3 ст. 14);

2) «На картах (схемах), содержащихся в схеме территориального планирования субъекта Российской Федерации, отображаются: …7) …границы зон планируемого размещения объектов капитального строительства регионального значения» (ч. 6 ст. 14);

3) «Не допускается принятие органами государственной власти, органами местного самоуправления решений о резервировании земель, об изъятии, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд, о переводе земель из одной категории в другую при отсутствии документов территориального планирования, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами.» (ч. 4 ст. 9);

4) «Часть 4 статьи 9… Градостроительного кодекса Российской Федерации вводятся в действие с 1 января 2008 года» (ст. 3 Федерального закона от 29.12.2004 № 191-ФЗ).

5) Федеральным законом «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации» вводятся изменения в ст. 49 Земельного кодекса Российской Федерации, которая теперь сформулирована следующим образом (курсивом выделены дополнения, введенные ФЗ-191):

«1. Изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд осуществляется в исключительных случаях, связанных с:

<…>

размещением следующих объектов государственного или муниципального значения при отсутствии других вариантов возможного размещения этих объектов:

объекты федеральных энергетических систем и объекты энергетических систем регионального значения;

объекты использования атомной энергии;

объекты обороны и безопасности;

объекты федерального транспорта, путей сообщения, информатики и связи, а также объекты транспорта, путей сообщения, информатики и связи регионального значения;

объекты, обеспечивающие космическую деятельность;

объекты, обеспечивающие статус и защиту Государственной границы Российской Федерации;

линейные объекты федерального и регионального значения, обеспечивающие деятельность субъектов естественных монополий;

объекты электро-, газо-, тепло- и водоснабжения муниципального значения;

автомобильные дороги общего пользования в границах населенных пунктов и между населенными пунктами, мосты и иные транспортные инженерные сооружения местного значения в границах населенных пунктов и вне границ населенных пунктов.»

Далее, в соответствии с ч. 7 ст. 90 Земельного кодекса Российской Федерации порядок резервирования земель устанавливается федеральным законом. Сейчас такого федерального закона нет, поэтому субъект РФ может принимать свой закон о резервировании, будучи обязанным привести его в соответствие с федеральным законом после введения последнего в действие. И федеральный закон, и закон субъекта РФ должны соответствовать норме ГрК РФ от 29.12.04, согласно которой решение о резервировании не может быть принято, если нет:

• утвержденных в составе генерального плана границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства регионального значения (то есть в данном случае для реализации государственных нужд). Об этом см. приведенные выше нормы;

• подготовленного в соответствии с генеральным планом проекта планировки территории (включающего в себя в данном случае проект межевания), в котором уточняются границы зон планируемого размещения объектов капитального строительства для реализации государственных нужд; эти границы отражаются в градостроительном плане каждого земельного участка, который будет намечен для резервирования с последующим изъятием (см. нормы ч. 3 ст. 42 и подп. 8 ч. 3 ст. 44).

Итак, утверждение об отсутствии «базовых положений на эту тему» в ГрК РФ от 29.12.04 является неверным. Все обстоит прямо противоположным образом. А другое утверждение – о том, что ГрК РФ от 29.12.04 должен предоставить субъектам РФ полномочия относительно резервирования – неверно потому, что регулирование собственно действий по резервированию (то есть порядок принятия решений о резервировании) является предметом не градостроительного, а земельного законодательства.

И подчеркнем самое главное: ГрК РФ от 29.12.04 устанавливает базовые основания, которые «замыкаются» на территориальное планирование и планировку территории и без которых никакие решения о резервировании приниматься не могут.

Вопрос (8.4) о дифференциации полномочий на две группы – полномочия, для реализации которых допускается принудительный выкуп недвижимости, и полномочия, для реализации которых он не допускается

Зафиксируем с помощью табл. 2, как ГрК РФ от 29.12.04 и Земельным кодексом Российской Федерации (через внесение в него инициированных ФЗ-191 дополнений в соответствующей части) распределяются полномочия органов власти по планированию размещения объектов.

Таблица 2. Полномочия по планированию размещения объектов

Полномочия органов власти по планированию размещения объектов	Полномочия, для реализации которых допускается принудительный выкуп недвижимости	Полномочия, для реализации которых не допускается принудительный выкуп недвижимости
1. Полномочия Российской Федерации - объекты капитального строительства федерального значения, в том числе:
- объекты федеральных энергетических систем
- объекты использования атомной энергии
- объекты обороны и безопасности
- объекты федерального транспорта, путей сообщения, информатики и связи
- объекты, обеспечивающие космическую деятельность
- объекты, обеспечивающие статус и защиту Государственной границы Российской Федерации
- линейные объекты, обеспечивающие деятельность субъектов естественных монополий
- иные объекты, размещение которых необходимо для осуществления установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами полномочий Российской Федерации и выполнения международных обязательств Российской Федерации
2. Полномочия субъектов Российской Федерации - объекты капитального строительства регионального значения, в том числе:
- объекты энергетических систем регионального значения
- объекты транспорта, путей сообщения, информатики и связи регионального значения
- линейные объекты регионального значения, обеспечивающие деятельность субъектов естественных монополий
- иные объекты, размещение которых необходимо для осуществления определенных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации полномочий субъектов Российской Федерации
3. Полномочия органов местного самоуправления
3.1. Полномочия муниципальных районов - объекты капитального строительства местного значения, в том числе:
- объекты электро- и газоснабжения в границах муниципального района
- автомобильные дороги общего пользования между населенными пунктами, мосты и иные транспортные инженерные сооружения вне границ населенных пунктов в границах муниципального района
- иные объекты, размещение которых необходимо для осуществления полномочий органов местного самоуправления муниципального района
3.2. Полномочия поселений и городских округов - объекты капитального строительства местного значения, в том числе:
- объекты электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения в границах поселения, городского округа
- автомобильные дороги общего пользования, мосты и иные транспортные инженерные сооружения в границах населенных пунктов, входящих в состав поселения, в границах городского округа
- иные объекты, размещение которых необходимо для осуществления полномочий органов местного самоуправления поселения, органов местного самоуправления городского округа

С позиций допускаемого законом принудительного выкупа недвижимости есть три группы объектов. Для размещения объектов из первых двух групп такой выкуп допускается, а для объектов из третьей группы – нет.

Первая группа объектов – это объекты федерального значения, которые не являются линейными объектами инфраструктурного обеспечения и которые связаны с использованием атомной энергии, обороной и безопасностью, космической деятельностью, обеспечением статуса и защиты Государственной границы Российской Федерации. Допустимость принудительного выкупа недвижимости для размещения таких объектов является самоочевидной.

Вторая группа объектов – это объекты федерального, регионального и местного значения, которые являются линейными объектами инфраструктурного обеспечения. Это объекты, которые существуют не «ради самих себя», а для нормального существования и эксплуатации всех других объектов недвижимости. Кроме этого, в силу «линейности» и протяженности для таких объектов существенно ограничен маневр в выборе вариантов размещения, если сравнивать их со всеми другими локальными (не протяженными) объектами. По указанным причинам также достаточно очевидна допустимость принудительного выкупа недвижимости для размещения второй группы объектов.

Третья группа объектов – это объекты федерального, регионального и местного значения, которые не связаны с государственной безопасностью, обороной и другими экстраординарными федеральными нуждами и не являются линейными объектами инфраструктурного обеспечения. Для размещения таких объектов закон не предусматривает возможности принудительного выкупа, то есть в данном случае нельзя, ссылаясь на закон, заставить, принудить частное лицо продать какой-то объект, находящийся в частной собственности, с тем, чтобы на его месте возвести иной объект по инициативе публичной власти для ею определенных целей.

Для публичной власти во всех без исключения случаях есть два способа действий:

• размещать необходимые ей объекты на государственных или муниципальных землях, свободных от прав третьих лиц;

• по договоренности (без права принудительного выкупа) в соответствии с нормами гражданского законодательства приобретать у частных лиц земельные участки для размещения необходимых ей объектов.

Кроме того, в случаях размещения объектов первой и второй групп есть возможность принудительного выкупа.

При обсуждении норм Градостроительного кодекса РФ применительно к данной теме часто задается вопрос: что такое государственная, муниципальная нужда?

Прямого ответа в законах в виде определения этого понятия мы не находим. Также нет единого мнения относительно того, предметом какого законодательства должно стать определение данного понятия. На наш взгляд, этот вопрос должен быть предметом федерального законодательства о распределении полномочий органов публичной власти.

При обсуждении данного вопроса часто происходит неверное смешение содержания понятия «государственная, муниципальная нужда» со способом ее реализации. На наш взгляд, «государственная, муниципальная нужда» – это полномочия-обязанности, подлежащие в соответствии с законодательством выполнению государственными, муниципальными органами. Эти полномочия-обязанности и, соответственно, «государственная, муниципальная нужда» разделяются на две группы по способам реализации:

1. государственная, муниципальная нужда, для реализации которой допускается принудительный выкуп недвижимости;

2. государственная, муниципальная нужда, для реализации которой не допускается принудительный выкуп недвижимости.

Есть два возможных варианта установления законом полномочий, для реализации которых допускается принудительный выкуп недвижимости:

1. посредством установления перечня согласующихся с соответствующими полномочиями объектов, которые допускается разместить на месте выкупленной в принудительном порядке недвижимости;

2. посредством процедур, в результате выполнения которых на соответствующем уровне публичной власти мог бы решаться вопрос о допустимости принудительного выкупа недвижимости в определенных случаях.

На данный момент в законодательстве используется только первый вариант и не определена возможность применения второго. Например, ныне может быть остановлена реализация принятых представительными органами власти муниципальных программ переселения граждан из ветхого жилищного фонда по причине нежелания правообладателей недвижимости распорядиться ею в пользу муниципалитета либо неадекватных требований в отношении размеров компенсации (существенно превышают рыночную оценку недвижимости). Одних только механизмов гражданско-правовых отношений для разрешения такой правовой коллизии может оказаться недостаточно.

Наличие лишь одного из нескольких возможных способов правового разрешения подобных и иных проблем следует расценить как неполноту законодательства и резерв для его будущего развития.

«Процедурный способ» тесно сопрягается с градостроительным зонированием и планировочными проработками территории при наличии юридических гарантий и оценке экономических мотиваций для ее преобразования. Поэтому обсуждение вопроса о том, как этот способ мог бы применяться в существующих условиях и в будущем, перенесено в раздел проблемных вопросов по планировке территории.

Вопрос (8.5) об определении содержания объектов различного значения – федерального, регионального, местного

Понятие «объекты федерального, регионального, местного значения» использовались без расшифровки их значения и в ГрК РФ от 07.05.98, и в других законах. В ГрК РФ от 29.12.04 эти понятия также используются без определения того, что это такое. В данной связи возникает ряд вопросов:

• с каких содержательных позиций подходить к определению этих понятий;

• почему они не определены в ГрК РФ от 29.12.04;

• как они могли или должны были бы определяться в законодательстве при его дополнении в будущем ныне отсутствующими нормами;

• как оперировать этими понятиями в настоящее время, когда в законодательстве отсутствуют соответствующие определения.

Попытаемся ответить на эти вопросы.

С каких содержательных позиций-оснований подходить к определению понятий «объекты федерального, регионального, местного значения»?

Существование трех различных уровней власти предопределяет наличие группы объектов, необходимых для каждого из этих трех уровней. Какова природа разделения объектов на три группы? Содержание различий определяется сочетанием трех составляющих: 1) политико-административной, 2) технологической, 3) бюджетной. Особенности указанного сочетания наглядно проявляются в отношении трех групп объектов, выделенных при рассмотрении «вопроса о дифференциации полномочий на две группы – полномочия, для реализации которых допускается принудительный выкуп недвижимости, и полномочия, для реализации которых он не допускается».

Применительно к первой группе объектов (объекты, не являющиеся линейными объектами инфраструктурного обеспечения и связанные с использованием атомной энергии, обороной и безопасностью, космической деятельностью, обеспечением статуса и защиты Государственной границы Российской Федерации) доминирует политико-административная составляющая. Здесь не возникает проблем с тем, отнести ли такие объекты к объектам федерального или регионального значения. Ответ очевиден.

Применительно ко второй и третьей группам объектов на первое место выходит «связка» технологической и бюджетной составляющих. То есть, технологические характеристики определенных объектов (например, показатели их мощности, пропускной способности) увязываются с объемом их «нагрузки на бюджет» и способностью, обязанностью соответствующих субъектов бюджетного процесса (субъектов различных уровней публичной власти) нести эту нагрузку путем выделения соответствующих средств и обеспечения строительства соответствующих объектов. Таким образом, слово «значение» (федеральное, региональное или местное) – непосредственно отвечает на вопрос: кто (какой уровень публичной власти), за строительство чего (каких конкретно объектов, дифференцируемых по их технологическим характеристикам) отвечает своим бюджетом.

Почему понятия «объекты федерального, регионального, местного значения» не определены в ГрК РФ от 29.12.04?

Представленные выше содержательные позиции-основания для определения понятий «объекты федерального, регионального, местного значения» делают понятным ответ на данный вопрос. Формулируется он следующим образом:

1) определение понятий «объекты федерального, регионального, местного значения» может быть дано только как результат увязки двух содержательных позиций:

• единой классификации по технологическим признакам (мощности, пропускной способности, вместимости) объектов, строительство которых финансируется из бюджетных источников;

• распределения классифицированных по указанным технологическим признакам объектов по бюджетам различных уровней («привязка объектов к бюджетам») с учетом принципов формирования и планируемого развития бюджетной системы в части доходных источников и их существующих и прогнозируемых объемов;

2) в свете сказанного выше становится очевидным следующее:

• по причине того, что процесс реформирования административной и бюджетной систем в стране находится в начальной стадии, на текущий момент отработка двух указанных содержательных позиций должна рассматриваться как задача нахождения окончательного решения, которого сейчас пока нет;

• определение понятий «объекты федерального, регионального, местного значения» выходит за рамки предмета ГрК РФ от 29.12.04 и может фиксироваться в нем в порядке внесения дополнений, выработанных в результате решения поставленной задачи в области совершенствования бюджетного законодательства.

Таким образом, задача определения в ГрК РФ от 29.12.04 понятий «объекты федерального, регионального, местного значения» не может рассматриваться как непосредственная задача именно этого федерального закона, и поэтому она в принципе не могла быть решена на этапе его подготовки. Это задача, которую предстоит решать в дальнейшем путем комплексного совершенствования не только и не столько законодательства о градостроительной деятельности как такового, а всей системы российского законодательства.

Как понятия «объекты федерального, регионального, местного значения» могли или должны были бы определяться в законодательстве при его дополнении в будущем ныне отсутствующими нормами?

Имеются три возможных способа решения этого вопроса – посредством:

• законодательного установления перечня с характеристиками соответствующих объектов;

• использования процедур определения таких объектов в процессе территориального планирования;

• сочетания и перечня, и процедур.

Рассмотрим преимущества и недостатки каждого способа.

Способ определения «объектов федерального, регионального, местного значения» посредством законодательного установления перечня с характеристиками соответствующих объектов. Суть данного способа мы раскрыли выше при обсуждении «вопроса о том, почему понятия “объекты федерального, регионального, местного значения” не определены в ГрК РФ от 29.12.04». Гипотетическое преимущество способа в том, что с его помощью можно было бы раз и навсегда формализовать данный процесс, а также сделать предельно ясным и простым процесс взаимодействия органов публичной власти различных уровней при осуществлении ими территориального планирования.

Этот способ может использоваться в качестве универсального и единственного при условии выполнения двух требований:

1) перечень дифференцирован с учетом разнообразия специфики различных регионов огромной страны. Не следует забывать об относительности понятия «значимость». В развитых регионах и большой объект может оказаться не столь уж значимым и должен быть отнесен, скажем, к объектам не регионального, а местного значения. В удаленных и депрессивных регионах – наоборот: и малому объекту может быть придано значение федерального (например, дорога малой пропускной способности, но исключительной значимости с точки зрения решения проблема безопасности или освоения новых месторождений полезных ископаемых);

2) перечень позволяет решать вопросы изменения «значимости» во времени.

Выполнение первого требования не наталкивается на непреодолимые препятствия теоретического и методологического характера, за исключением одного – предложенная законом степень дифференциации может оказаться недостаточной, что усложнит процесс территориального планирования.

Другое дело – выполнение второго условия. Поскольку перечень устанавливается законом, то учет динамики изменений «значимости» во времени должен сопровождаться периодическими внесениями изменений в закон. Поскольку потребность в изменениях может возникать достаточно часто, внесение их в закон всегда будет запаздывать и не может быть гарантированным.

Таким образом, по указанным причинам рассмотренный способ не может быть признан универсальным и единственным. Значит, он должен сочетаться с процедурами, которые позволят вводить необходимые и оперативные уточнения, обусловленные спецификой территориального планирования в соответствующих регионах страны.

Способ определения «объектов федерального, регионального, местного значения» посредством использования процедур определения таких объектов в процессе территориального планирования. С точки зрения перспектив развития системы территориального планирования, которая в части правовых основ находится на начальной стадии формирования в Российской Федерации (что необходимо признать), такой способ может применяться только как дополнение к способу, описанному выше. Поскольку в нынешних условиях установленный посредством закона перечень соответствующих объектов пока отсутствует, «процедурный способ» должен рассматриваться как переходный, и поэтому особенности его применения рассмотрены ниже? при обсуждении «вопроса о том, как оперировать понятиями “объекты федерального, регионального, местного значения” в настоящее время, когда в законодательстве отсутствуют соответствующие определения».

Способ определения «объектов федерального, регионального, местного значения» посредством сочетания и перечня, и процедур. Понятно, что возможность применения такого способа возникнет тогда, когда будет введен в действие установленный законом перечень. Поэтому, не входя в детальное рассмотрение особенностей применения этого способа, следует охарактеризовать базовые положения, на которых он должен быть основан. В качестве примера возьмем подготовку проекта генерального плана поселения.

1. Орган местного самоуправления поселения в своем генеральном плане устанавливает (утверждает) границы зон планируемого размещения объектов местного значения, определенных в соответствии с законодательством. При этом в обязательном порядке в генеральном плане отображаются (не утверждаются) границы зон планируемого размещения объектов местного значения муниципального района, регионального значения – при наличии утвержденных в установленном порядке документов территориального планирования муниципального района, субъекта Российской Федерации. При отсутствии указанных документов в генеральном плане могут отображаться предложения по расположению границ зон планируемого размещения объектов местного значения муниципального района, регионального значения.

2. Реализация решений документов территориального планирования по размещению и строительству объектов регионального и местного значения может осуществляться «автономно» каждым уровнем публичной власти в строгом соответствии с определениями этих объектов, даваемыми законом, а также в соответствии с планами реализации документов территориального планирования. Наряду с «автономными» действиями может осуществляться и реализация документов территориального планирования таким образом, что при определенных условиях и при соблюдении определенных процедур органы публичной власти вышестоящего уровня (муниципального района, субъекта РФ) берут на себя финансовые обязательства или часть финансовых обязательств по обеспечению строительства определенных объектов местного значения поселения. Такого рода действия осуществляются при соблюдении следующих принципов:

а) органы публичной власти нижестоящего уровня – поселений и городских округов могут обеспечивать своим бюджетом только строительство объектов местного значения поселений и городских округов в соответствии с утвержденными генеральными планами, планами реализации генеральных планов, увязанными с объемами бюджетного финансирования на каждый текущий и предстоящий финансовый год;

б) органы публичной власти вышестоящего уровня – муниципального района, субъекта РФ могут обеспечивать своим бюджетом не только строительство объектов местного значения муниципального района, регионального значения в соответствии с утвержденными документами территориального планирования, планами реализации таких документов, увязанными с объемами бюджетного финансирования на каждый текущий и предстоящий финансовый год, но и строительство определенных объектов местного значения поселений, городских округов на основании:

• формализованных в соответствии с законом (федеральным и / или региональным) расчетных процедур, определяющих возможность финансовой помощи в установленных законом случаях;

• совместных планов и программ реализации документов территориального планирования, утверждаемых в соответствующей части представителями исполнительной власти различных уровней – поселения, городского округа, муниципального района, субъекта РФ.

Как оперировать понятиями «объекты федерального, регионального, местного значения» в настоящее время, когда в законодательстве отсутствуют соответствующие определения?

На основании предъявленных выше аргументов необходимо со всей определенностью сказать, что описанный выше «процедурный способ» является:

1. переходным в том смысле, что применяется до введения в действие посредством федерального закона соответствующего перечня, увязывающего технологические характеристики определенных объектов с финансовыми обязательствами соответствующих уровней публичной власти по обеспечению их размещения и строительства;

2. объективно необходимым переходным этапом – его необходимость определяется не мнимой «недоработанностью» ГрК РФ от 29.12.04, а иными обстоятельствами общесистемного характера, которые были раскрыты выше.

К сожалению, еще достаточно часто приходится сталкиваться с тем, что второе положение не встречает понимания. И дело не столько в нежелании понять, сколько в позиции, которая определяется так: «все сразу и немедленно, в противном случае лучше вообще ничего».

Подобная позиция есть не что иное, как объективное игнорирование того обстоятельства, что принципиально невозможно одноразовым действием (посредством принятия одного закона – в данном случае Градостроительного кодекса РФ) наладить запущенную область правового регулирования градостроительной деятельности. Запущенную не только и не столько по причине неупорядоченности, неопределенности и противоречивости ранее действовавшего законодательства о градостроительной деятельности, сколько по объективной причине комплексности такого законодательства, когда даже минимальные действия по его совершенствованию неизбежно влекут за собой действия по упорядочению иных видов законодательства или формируют «заказ» на такое упорядочение. Этот заказ не может быть выполнен сразу, в том числе и по причине противостояния ему, нежелания признать его необходимость и выполнять его.

Положение о том, что совершенствование законодательства о градостроительной деятельности «провоцирует» в позитивном смысле совершенствование иных законов, уже иллюстрировалось в данной работе и будет иллюстрироваться в дальнейшем на конкретных примерах.

Отвечая на вопрос, как оперировать понятиями «объекты федерального, регионального, местного значения», когда в законодательстве отсутствуют соответствующие определения, рассмотрим в качестве примера, как и ранее, подготовку проекта генерального плана поселения. При этом будем иметь в виду самую неблагоприятную ситуацию, когда проект подготавливается в отсутствие документов территориального планирования и муниципального района, и субъекта Российской Федерации.

В рамках такой неблагоприятной ситуации следует рассмотреть:

1) «благоприятный случай» совместной подготовки проекта генерального плана соответствующим органом местного самоуправления поселения (городского округа) и документов территориального планирования муниципального района и субъекта Российской Федерации;

2) «неблагоприятный случай», когда проект генерального плана подготавливается «автономно» соответствующим органом местного самоуправления поселения (городского округа) без параллельной подготовки документов территориального планирования муниципального района и субъекта Российской Федерации.

«Благоприятный случай» совместной подготовки проекта генерального плана соответствующим органом местного самоуправления поселения (городского округа) и документов территориального планирования муниципального района и субъекта РФ. Последовательность действий может быть следующей:

1) орган местного самоуправления поселения, или городского округа, начиная подготовку генерального плана, руководствуется нормами статьи 27 ГрК РФ от 29.12.04 и инициирует «параллельный процесс» – совместную подготовку документов территориального планирования с участием соседних поселений, городских округов, а также муниципального района и субъекта РФ. При этом:

• решения о совместной подготовке документов территориального планирования могут приниматься в «факультативном порядке» или в обязательном порядке – в случаях, когда в соответствии с ч. 6 ст. 27 ГрК РФ от 29.12.04 не допускается отказ от совместной подготовки документов территориального планирования;

• в зависимости от конкретных обстоятельств подготовка документов территориального планирования муниципального района, субъекта РФ может осуществляться «полномасштабно» (комплексно по всем вопросам и применительно ко всей территории юрисдикции соответствующего органа публичной власти) или «частично» (не по всем вопросам и применительно не ко всей территории юрисдикции соответствующего органа публичной власти, а лишь к ее части в соответствии с потребностями развития определенного муниципального образования);

2) в процессе совместной подготовки документов территориального планирования разработчики, представители соответствующих органов публичной власти совместно:

• в составе проектов документов территориального планирования подготавливают и обосновывают (в том числе путем фиксации в картографических материалах) предложения о распределении и последовательности строительства объектов местного значения поселения, городского округа, объектов местного значения муниципального района, а также объектов регионального значения;

• подготавливают и обосновывают предложения к плану (программе) реализации документов территориального планирования, в том числе в части первоочередных объектов, источников, объемов и сроков финансирования работ по подготовке к строительству и финансирования строительства объектов различного значения;

3) после утверждения в установленном порядке совместно подготовленных документов территориального планирования и планов (программ) реализации документов территориального планирования:

• орган местного самоуправления поселения, городского округа и обеспечивает, используя средства своего бюджета, работы по подготовке к строительству и строительство объектов местного значения поселения, городского округа (определенных в процессе совместной подготовки документов территориального планирования и планов их реализации);

• орган местного самоуправления муниципального района обеспечивает, используя средства своего бюджета, работы по подготовке к строительству и строительство объектов местного значения муниципального района (определенных в процессе совместной подготовки документов территориального планирования и планов их реализации). При этом планами реализации указанных документов может быть определено финансирование или участие в финансировании строительства определенных объектов местного значения поселения из средств бюджета муниципального района;

• уполномоченный государственный орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации обеспечивает с использованием средств бюджета субъекта Российской Федерации работы по подготовке к строительству и строительство объектов регионального значения (определенных в процессе совместной подготовки документов территориального планирования и планов их реализации). При этом планами реализации указанных документов может быть определено финансирование или участие в финансировании строительства определенных объектов местного значения поселения, городского округа, муниципального района из средств бюджета субъекта Российской Федерации.

«Неблагоприятный случай»: проект генерального плана подготавливается «автономно» соответствующим органом местного самоуправления поселения или городского округа без параллельной подготовки документов территориального планирования муниципального района и субъекта РФ. Последовательность действий:

1) орган местного самоуправления поселения или городского округа обеспечивает «автономную» подготовку проекта генерального плана по причине того, что:

• предложения о совместной подготовке документов территориального планирования не направлялись органам публичной власти иных административно-территориальных образований;

• был получен отказ на предложения о совместной подготовке документов территориального планирования, направленные органам публичной власти иных административно-территориальных образований, – в случаях, когда не допускается отказ от указанных предложений;

2) в процессе подготовки проекта генерального плана подготавливаются и обосновываются (в том числе путем фиксации в картографических материалах) предложения о последовательности строительства объектов:

• местного значения поселения, городского округа, применительно к которым не возникает вопросов относительно их значения, а также относительно обязательств органов местного самоуправления поселения, городского округа по обеспечению строительства данных объектов из средств соответствующих бюджетов;

• местного значения муниципального района, регионального значения, применительно к которым возникают вопросы относительно их отнесения к объектам соответствующего значения, а также относительно обязательств органов местного самоуправления муниципального района, органов государственной власти субъекта Российской Федерации по обеспечению строительства таких объектов из средств соответствующих бюджетов;

3) в процессе подготовки и согласования проекта генерального плана с органами местного самоуправления муниципального района (если речь идет о генеральном плане поселения), органами государственной власти субъекта Российской Федерации согласовываются предложения о распределении и последовательности строительства объектов местного значения муниципального района, регионального значения, применительно к которым возникают вопросы относительно их отнесения к объектам соответствующего значения, а также относительно обязательств органов местного самоуправления муниципального района, органов государственной власти субъекта Российской Федерации по обеспечению строительства таких объектов из средств соответствующих бюджетов;

4) в составе генерального плана поселения, городского округа утверждаются положения о зонах планируемого размещения и последовательности строительства:

• объектов местного значения поселения, городского округа, применительно к которым на стадии подготовки проекта генерального плана не возникли вопросы относительно их значения, а также относительно обязательств органов местного самоуправления поселения, городского округа по обеспечению их строительства из средств бюджета поселения, городского округа;

• иных объектов, относительно которых в процессе согласования соответствующих предложений с органами местного самоуправления муниципального района, органами государственной власти субъекта Российской Федерации были приняты решения об отнесении их к объектам местного значения поселения, городского округа с признанием обязательств органов местного самоуправления поселения, городского округа по обеспечению строительства таких объектов из средств бюджета поселения, городского округа;

5) после утверждения в установленном порядке генерального плана поселения, городского округа, а также плана (программы) реализации генерального плана:

• орган местного самоуправления поселения, городского округа обеспечивает с использованием средств своего бюджета работы по подготовке к строительству и строительство объектов местного значения поселения, городского округа;

• орган местного самоуправления муниципального района (в случае подготовки генерального плана поселения), органы государственной власти субъекта Российской Федерации используют содержащиеся в составе обосновывающих материалов к утвержденному генеральному плану поселения, городского округа предложения о зонах планируемого размещения объектов местного значения муниципального района, объектов регионального значения.

Рассмотрение всех «благоприятных» и «неблагоприятных» случаев позволяет сделать следующий вывод: факт отсутствия в федеральном законодательстве формального определения понятия «объекты федерального, регионального и местного значения» не блокирует процесс территориального планирования, не создает правовых препятствий для осуществления действий публичной власти в этом направлении.

Следует отметить еще одно обстоятельство, касающееся правовой возможности «опережающих действий» на региональном уровне. При наличии соответствующей инициативы и до того, как на федеральном уровне будет решена задача, сформулированная при обсуждении «вопроса о том, почему понятия “объекты федерального, регионального, местного значения» не определены в ГрК РФ от 29.12.04”», эту задачу можно решать в определенной части на региональном уровне, а именно:

• подготовить классификацию по технологическим признакам (мощности, пропускной способности, вместимости) объектов, строительство которых должно финансироваться из регионального бюджета, бюджетов муниципальных районов, бюджетов поселений, городских округов;

• распределить классифицированные по указанным технологическим признакам объекты по бюджетам различных уровней («привязка объектов к бюджетам») с учетом принципов формирования и планируемого развития бюджетов на региональном и местном уровнях в пределах соответствующих субъектов Российской Федерации в части доходных источников, их существующих и прогнозируемых объемов.

Вопрос (9) о законодательном установлении способов обеспечения комплексности территориального планирования при взаимодействии органов публичной власти различных уровней

Этот вопрос распадается на две составляющие, которые условно можно назвать «негативной» и «позитивной». «Негативная» часть вопроса: как «заставить» органы публичной власти различных уровней не делать то, что может дезорганизовать территориальное развитие? «Позитивная» часть: как побудить органы публичной власти различных уровней делать то, что обеспечит рациональную организацию территории и реализацию планов в приемлемые сроки?

Вопрос (9.1) о том, как «заставить» не делать то, что может дезорганизовать территориальное развитие

Органы публичной власти определенного уровня могут делать (утверждать) только то, что предписано этому уровню. То, что сделали (утвердили) органы публичной власти других уровней на соответствующей территории становится ограничением, подлежащим обязательному учету органами публичной власти всех других уровней при осуществлении территориального планирования на данной территории.

Следует отметить, что запрет что-то делать (утверждать) всегда может сочетаться с разрешением побуждать (посредством предложений) органы публичной власти другого уровня делать то, что не является для них запретом. В этом смысле «негатив» сосуществует с «позитивом».

Рассмотрим, как «негативный» подход к территориальному планированию осуществляется, например, в том случае, если речь идет о генеральном плане поселения. Органы местного самоуправления поселения не могут утверждать решения:

1) об изменении (в целях освоения и иного использования) границ земель лесного фонда, водного фонда, земель сельскохозяйственного назначения, сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения, об изменении границ иных территорий по причине того, что такого рода решения принимаются Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации при утверждении соответствующих документов территориального планирования;

2) не соответствующие:

• решениям утвержденных в установленном порядке документов территориального планирования других органов публичной власти – Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального района, соседних муниципальных образований;

• требованиям законодательства, устанавливаемым применительно к зонам с особыми условиями использования территорий – охранным, санитарно-защитным, водоохранным, зонам охраны объектов культурного наследия, источников питьевого водоснабжения, зонам охраняемых объектов, иным зонам.

Вопрос (9.2) о том, как побудить делать то, что обеспечит рациональную организацию территории и реализацию планов в приемлемые сроки

А теперь посмотрим, как применительно к генеральному плану поселения проявляет себя «позитивный» подход к территориальному планированию. Органы местного самоуправления поселения могут:

1) отображать в составе материалов генерального плана предложения:

• адресуемые Российской Федерации, субъекту Российской Федерации в отношении изменения (для иного использования) границ земель лесного фонда, водного фонда, земель сельскохозяйственного назначения, сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения, а также в отношении изменения границ иных территорий;

• адресуемые Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному району в отношении границ зон планируемого размещения объектов федерального значения, регионального значения, местного значения муниципального района;

2) направлять предложения субъекту Российской Федерации, муниципальному району, органам местного самоуправления соседних муниципальных образований – поселений, городских округов по совместной подготовке документов территориального планирования;

3) участвовать в совместной подготовке документов территориального планирования, отвечая на предложения, направленные субъектом Российской Федерации, муниципальным районом, органами местного самоуправления соседних муниципальных образований;

4) в случае совместной подготовки документов территориального планирования подготавливать план (программу) реализации генерального плана поселения, предусматривающий участие субъекта Российской Федерации, муниципального района в обеспечении финансирования соответствующих объектов местного значения поселения по согласованному перечню и в согласованные сроки.

Уже неоднократно отмечалось, что, обсуждая тему комплексности территориального планирования в федеративном государстве, мы неизбежно сталкиваемся с коллизией объективного характера.

С одной стороны, в каждом документе территориального планирования имеется только часть информации в статусе утвержденных решений, поскольку утвердивший такой документ орган публичной власти не правомочен отвечать «за всё» – он отвечает только «за порученную ему часть».

С другой стороны, в каждом документе территориального планирования должна содержаться не только часть информации в статусе утвержденных соответствующим органом публичной власти решений, но и другая информация, имеющая статус сведений, которые указанными документами не утверждаются. Только сочетание информации обоих типов позволяет судить о том, как формируется целое – общая картина планируемого развития соответствующей локальной территории.

Вопрос (9.3) о том, как в документах территориального планирования отображается с необходимой полнотой вся информация о развитии территории

Для наглядности ответ на этот вопрос лучше всего дать в виде двух таблиц. Мы по-прежнему будем рассматривать пример с генеральным планом поселения, используя те позиции в его составе генерального плана, которые были предложены при обсуждении вопроса о том, как в законе субъекта РФ может определяться состав генерального плана поселения, городского округа.

Таблица 3. Понятия комплексности и ведомственности генерального плана (ГП) поселения

«Комплексность» генерального плана – совокупность информации, обеспечивающая его полноту	«Ведомственность» генерального плана – статус и источники информации
	Утверждаются ОМС (устанавливаются)	Не утверждаются ОМС
		Отражаются в ГП зоны с особыми условиями использования территорий, установленные в соответствии с законодательством РФ	Отражаются в ГП из документов территориального планирования других органов публичной власти:
			РФ	Субъекта РФ	Муници-пального района
1. Административные границы
2. Функциональное зонирование
3. Зоны ограничений (с особыми условиями использования территорий):
- охранные, санитарно-защитные, водоохранные зоны, другие
- подверженные риску возникновения чрезвычайных ситуаций
- зоны охраны объектов культурного наследия
4. Границы категорий земель, территорий:
- сельскохозяйственного назначения
- лесного фонда, водного фонда
- особо охраняемых природных территорий федерального и регионального значения
- иных
5. Зоны планируемого размещения объектов:
- местного значения поселения
- местного значения муниципального района
- регионального значения
- федерального значения
6. Предложения, адресуемые РФ, субъекту РФ, муниципальному району по позициям 1, 4, 5

Таблица 4. Статус информации, содержащейся в составе генерального плана поселения

Состав генерального плана поселения (согласно предложениям, представленным в ответах на вопрос 10.3 «относительно того, как в законе субъекта РФ может определяться состав генерального плана поселения, городского округа»)	Статус информации
	Утверждается – «устанавливается»	Не утверждается – «отобража-ется»
Часть первая - положения о территориальном планировании
Раздел 1. Описание целей и задач территориального планирования
Раздел 2. Описание мероприятий по территориальному планированию и последовательности их выполнения
Часть вторая - схемы территориального планирования
Раздел 3. Схема 1 - сводная схема (основной чертеж) генерального плана	В части, утверждаемой в составе разделов 4, 5
Раздел 4. Схемы границ территорий, земель и ограничений (схемы 2-5)
Схема 2 - схема функциональных зон Устанавливаются границы функциональных зон - жилых зон, производственных зон, рекреационных зон, иных функциональных зон развития территории с отображением параметров планируемого развития таких зон
Схема 3 – схема административных границ Отображаются существующие границы поселения, городского округа, населенных пунктов, входящих в состав поселения, городского округа. Могут отображаться предложения по изменению границ поселения, городского округа, границ населенных пунктов, входящих в состав поселения, городского округа (при наличии соответствующих обоснований в составе обосновывающих материалов к проекту генерального плана)
Схема 4 - схема ограничений использования территорий Отображаются устанавливаемые в соответствии с законодательством РФ (в том числе утвержденные в составе документов территориального планирования РФ, субъекта РФ, муниципального района - в случае генерального плана поселения) границы зон с особыми условиями использования территорий
Могут отображаться предложения по подготовке документов территориального планирования РФ, субъекта РФ, муниципального района (в случае генерального плана поселения), внесению изменений в указанные документы территориального планирования применительно к установлению, изменению границ зон с особыми условиями использования территорий
Раздел 5. Схемы границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства местного значения (схемы 6-8)
Схема 6 - схема развития объектов и сетей инженерно-технического обеспечения Устанавливаются утверждаемые в составе генерального плана границы зон планируемого размещения объектов капитального строительства местного значения - объектов электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения в границах поселения, городского округа
Отображаются: - границы земельных участков, которые предоставлены для размещения объектов и сетей инженерно-технического обеспечения федерального, регионального или местного значения либо на которых размещены указанные объекты и сети; - утвержденные в составе документов территориального планирования РФ, субъекта РФ, муниципального района (в случае генерального плана поселения) границы планируемого размещения объектов и сетей инженерно-технического обеспечения федерального, регионального значения, местного значения муниципального района; - границы зон негативного воздействия существующих и планируемых к размещению объектов и сетей инженерно-технического обеспечения
Могут отображаться предложения по подготовке документов территориального планирования РФ, субъекта РФ, муниципального района (в случае генерального плана поселения), внесению изменений в документы территориального планирования РФ, субъекта РФ, муниципального района (в случае генерального плана поселения), применительно к установлению, изменению границ планируемого размещения объектов и сетей инженерно-технического обеспечения федерального, регионального значения, местного значения муниципального района
Схема 7 - схема развития объектов транспортной инфраструктуры
Устанавливаются: утверждаемые в составе генерального плана границы зон планируемого размещения объектов капитального строительства местного значения - автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений в границах населенных пунктов, входящих в состав поселения, в границах городского округа
Отображаются: - границы земельных участков, которые предоставлены для размещения объектов транспортной инфраструктуры федерального, регионального или местного значения либо на которых размещены указанные объекты; - утвержденные в составе документов территориального планирования РФ, субъекта РФ, муниципального района (в случае генерального плана поселения) границы планируемого размещения объектов транспортной инфраструктуры федерального, регионального значения, местного значения муниципального района; - границы зон негативного воздействия существующих и планируемых к размещению объектов транспортной инфраструктуры
Могут отображаться предложения по подготовке документов территориального планирования РФ, субъекта РФ, муниципального района (в случае генерального плана поселения), внесению изменений в документы территориального планирования РФ, субъекта РФ, муниципального района (в случае генерального плана поселения), применительно к установлению, изменению границ планируемого размещения объектов и сетей инженерно-технического обеспечения федерального, регионального значения, местного значения муниципального района
Схема 8 – схема развития иных объектов, включая объекты социального обслуживания Устанавливаются: утверждаемые в составе генерального плана границы зон планируемого размещения иных объектов капитального строительства местного значения, которые не устанавливаются на схемах 6 и 7 и размещение которых необходимо для осуществления полномочий органов местного самоуправления поселения, органов местного самоуправления городского округа
Отображаются: - границы земельных участков, которые не отображаются на схемах 6 и 7 и которые предоставлены для размещения иных объектов федерального, регионального или местного значения либо на которых размещены такие объекты; - утвержденные в составе документов территориального планирования РФ, субъекта РФ, муниципального района (в случае генерального плана поселения) границы планируемого размещения объектов, федерального, регионального значения, местного значения муниципального района, которые не отображаются на схемах 6 и 7; - границы зон негативного воздействия существующих и планируемых к размещению объектов, которые не отображаются на схемах 6 и 7
Могут отображаться предложения по подготовке документов территориального планирования РФ, субъекта РФ, муниципального района (в случае генерального плана поселения), внесению изменений в документы территориального планирования РФ, субъекта РФ, муниципального района (в случае генерального плана поселения), применительно к установлению, изменению границ планируемого размещения объектов федерального, регионального значения, местного значения муниципального района, которые не отображаются на схемах 6 и 7

Вопрос (10) о том, обладают ли субъекты Российской Федерации полномочиями устанавливать дополнительные виды документов территориального планирования, а также в чем состоит полномочие субъектов Российской Федерации определять состав документов территориального планирования

В процессе подготовки и после введения в действие ГрК РФ от 29.12.04 со специалистами градостроительного проектирования обсуждался следующий вопрос: дает ли новый Градостроительный кодекс органам государственной власти субъектов РФ вообще, Москвы и Санкт-Петербурга в частности права по дополнению, изменению установленного этим федеральным законом перечня документов территориального планирования? Как, например, учитывается специфика Санкт-Петербурга – города с большой территорией, сложным административно-территориальным устройством (на территории Санкт-Петербурга находятся 30 городов и поселков, являющихся отдельными муниципальными образованиями)? В ст. 7 и 8 ГрК РФ от 29.12.04 такие полномочия отсутствуют. Как при этом предлагается применять, трактовать положения, установленные в ч. 2 ст. 18 Кодекса:

«Состав, порядок подготовки документов территориального планирования муниципальных образований, порядок подготовки изменений и внесения их в такие документы, а также состав, порядок подготовки планов реализации таких документов устанавливаются в соответствии с настоящим Кодексом законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления»?

Вопрос (10.1) об исчерпывающем перечне документов территориального планирования, а также об отсутствии необходимости в дополнительных, иных не установленных ГрК РФ от 29.12.04 документах территориального планирования

ГрК РФ от 29.12.04 устанавливает «закрытый» перечень документов территориального планирования. Это значит, что каждый субъект РФ (за исключением Москвы и Санкт-Петербурга) подготавливает схему или схемы территориального планирования, а Москва и Санкт-Петербург подготавливают генеральные планы (причем содержание схем территориального планирования «поглощается» содержанием генеральных планов).

Что касается расположения на территории Санкт-Петербурга нескольких десятков городов и поселков, то применительно к данному случаю действует следующая норма ч. 2 ст. 23 ГрК РФ от 29.12.04: «Подготовка генерального плана поселения, генерального плана городского округа может осуществляться применительно к отдельным населенным пунктам, входящим в состав поселения, городского округа, с последующим внесением в генеральный план изменений, относящихся к другим частям территорий поселения, городского округа».

Необходимости в дополнительных, иных не установленных ГрК РФ от 29.12.04 документов территориального планирования не возникает в силу того, что:

• поименован полный (без упущений) перечень содержательных позиций, которые должны быть предъявлены на утверждение в составе генерального плана (но без их детальной «внутренней» конкретизации, что позволяет свободно выбирать, в форме каких входящих в состав генерального плана разделов эти позиции будут предъявляться);

• генеральный план является документом постоянного действия, в который органами публичной власти могут вноситься дополнения и изменения по мере необходимости с учетом: а) различных тематических аспектов территориального планирования (схем развития транспорта, инженерно-технической, социальной инфраструктуры и пр.); б) необходимости конкретизировать решения применительно к различным частям территории.

Поэтому ГрК РФ от 29.12.04 не блокирует, но позволяет осуществлять разнообразные действия по территориальному планированию и сводит их в одном документе. Таким образом, утверждается ситуация, когда будет подготавливаться и постоянно действовать один документ территориального планирования, в состав которого в качестве его составных частей включаются различные тематические разделы. Если появится необходимость в дополнительных проработках и решениях, то в соответствующие разделы генерального плана будут вноситься соответствующие дополнения и изменения.

Вопрос (10.2) о составе документов территориального планирования

ГрК РФ от 29.12.04 определяет перечень тех позиций, которые должны быть: а) предъявлены на согласование и утверждение; б) предъявлены в качестве обоснования предлагаемых к утверждению решений. По существу, речь идет о том, что должно быть предъявлено, но в деталях не раскрывается – в какой форме. Иными словами, ГрК РФ от 29.12.04 не говорит о структуре или составе документов территориального планирования, включая генеральные планы (за исключением выделения самых крупных блоков). Состав, в виде, например, поименования тематических разделов генерального плана, перечня карт (схем) с их наименованиями, обозначением возможности подготовки фрагментов таких карт (схем) применительно к различным частям территории, обозначением масштабов и пр., предлагается определить законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ. Основываясь на ГрК РФ от 29.12.04 и законах субъектов РФ, органы местного самоуправления имеют право детализировать этот состав своими нормативными правовыми актами.

При этом надо иметь в виду следующее. Отсутствие соответствующих формулировок в ст. 7 и 8 ГрК РФ от 29.12.04 (о полномочиях субъектов РФ и органов местного самоуправления) не означает ни внутреннего противоречия, ни отсутствия указанных полномочий. Такие полномочия имеются, поскольку существует прямая норма ч. 2 ст. 18 ГрК РФ от 29.12.04. Кроме того, субъекты РФ могут по-разному действовать при определении состава документов территориального планирования (генеральных планов).

Во-первых, они могут не детализировать в этой части нормы Градостроительного кодекса РФ, то есть не принимать специальных законов и нормативных правовых актов. Тогда органы местного самоуправления сами определят состав разделов генеральных планов. То же самое может сделать и Санкт-Петербург, предъявляя на утверждение свой генеральный план в том составе, который сочтет нужным (но в рамках соответствия Градостроительному кодексу РФ предъявляемых на утверждение позиций).

Во-вторых, они могут детализировать нормы Градостроительного кодекса РФ путем принятия соответствующих законов и нормативных правовых актов и после этого подготавливать и предъявлять на утверждение генеральные планы.

Вопрос (10.3) о том, как в законе субъекта РФ может определяться состав генерального плана поселения, городского округа

Далее приводится один из примеров того, как в законе субъекта РФ может быть сделан «следующий шаг вперед» по отношению к ГрК РФ от 29.12.04 в части определения состава генерального плана поселения, городского округа.

«Статья… Состав генерального плана поселения, городского округа

1. Состав генеральных планов поселений, генеральных планов городских округов в… области в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации определяются данной статьей настоящего Закона.

2. Генеральный план поселения, генеральный план городского округа состоит из двух частей:

часть первая - положения о территориальном планировании,

часть вторая - схемы территориального планирования.

3. Часть первая генерального плана «Положения о территориальном планировании» включает два раздела:

раздел 1 - описание целей и задач территориального планирования;

раздел 2 - описание мероприятий по территориальному планированию и последовательности их выполнения.

Раздел 2 «Описание мероприятий по территориальному планированию и последовательности их выполнения» используется при подготовке плана (программы) реализации генерального плана в соответствии со статьей… настоящего Закона.

4. Часть вторая генерального плана «Схемы территориального планирования» включает три раздела:

раздел 3 – сводная схема (основной чертеж) генерального плана (схема 1),

раздел 4 - схемы границ территорий, земель и ограничений (схемы 2-5),

раздел 5 - схемы границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства местного значения (схемы 6-8).

5. На схеме 1 - сводной схеме (основном чертеже) генерального плана отображается информация, указанная в частях 6-14 настоящей статьи.

6. В состав раздела 4 «Схемы границ территорий, земель и ограничений» включаются:

схема функциональных зон (схема 2),

схема административных границ (схема 3),

схема ограничений использования территорий (схема 4),

схема границ территорий и земель (схема 5).

7. На схеме 2 - схеме функциональных зон устанавливаются утверждаемые в составе генерального плана границы функциональных зон - жилых зон, производственных зон, рекреационных зон, иных функциональных зон развития территории с отображением параметров планируемого развития таких зон и с учетом информации, отображаемой на иных схемах генерального плана.

8. На схеме 3 – схеме административных границ:

1) отображаются существующие границы поселения, городского округа, населенных пунктов, входящих в состав поселения, городского округа;

2) могут отображаться предложения по изменению границ поселения, городского округа, границ населенных пунктов, входящих в состав поселения, городского округа (при наличии соответствующих обоснований в составе обосновывающих материалов к проекту генерального плана).

9. На схеме 4 - схеме ограничений использования территорий:

1) отображаются устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации (в том числе утвержденные в составе документов территориального планирования Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального района - в случае генерального плана поселения) границы зон с особыми условиями использования территорий - охранные, санитарно-защитные зоны, зоны охраны объектов культурного наследия, водоохранные зоны, зоны охраны источников питьевого водоснабжения, зоны охраняемых объектов, иные зоны с особыми условиями использования территорий, а также границы территорий, подверженных риску возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и воздействия их последствий;

2) могут отображаться предложения по подготовке документов территориального планирования Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального района (в случае генерального плана поселения), внесению изменений в указанные документы территориального планирования применительно к установлению, изменению границ зон с особыми условиями использования территорий - охранные, санитарно-защитные зоны, зоны охраны объектов культурного наследия, водоохранные зоны, зоны охраны источников питьевого водоснабжения, зоны охраняемых объектов, иные зоны с особыми условиями использования территорий, а также границы территорий, подверженных риску возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и воздействия их последствий (при наличии соответствующих обоснований в составе обосновывающих материалов к проекту генерального плана).

10. На схеме 5 – схеме границ территорий и земель:

1) отображаются существующие, а также утвержденные в составе документов территориального планирования Российской Федерации, субъекта Российской Федерации границы земель сельскохозяйственного назначения, границы земель для обеспечения космической деятельности, границы земель обороны и безопасности, границы земель иного специального назначения, границы земель лесного фонда, границы земель водного фонда, границы земель особо охраняемых природных территорий федерального и регионального значения, границы земель промышленности, энергетики, транспорта, связи, границы территорий объектов культурного наследия;

2) могут отображаться предложения по подготовке документов территориального планирования Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, внесению изменений в документы территориального планирования Российской Федерации, субъекта Российской Федерации применительно к установлению, изменению границ земель сельскохозяйственного назначения, границ земель для обеспечения космической деятельности, границ земель обороны и безопасности, границ земель иного специального назначения, границ земель лесного фонда, границ земель водного фонда, границ земель особо охраняемых природных территорий федерального и регионального значения, границ земель промышленности, энергетики, транспорта, связи, границ территорий объектов культурного наследия (при наличии соответствующих обоснований в составе обосновывающих материалов к проекту генерального плана).

11. В состав раздела 5 «Схемы границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства местного значения» включаются:

схема развития объектов и сетей инженерно-технического обеспечения (схема 6),

схема развития объектов транспортной инфраструктуры (схема 7),

схема развития иных объектов, включая объекты социального обслуживания (схема 8).

12. На схеме 6 - схеме развития объектов и сетей инженерно-технического обеспечения:

1) устанавливаются утверждаемые в составе генерального плана границы зон планируемого размещения объектов капитального строительства местного значения - объектов электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения в границах поселения, городского округа;

2) отображаются:

границы земельных участков, которые предоставлены для размещения объектов и сетей инженерно-технического обеспечения федерального, регионального или местного значения либо на которых размещены указанные объекты и сети;

утвержденные в составе документов территориального планирования Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального района (в случае генерального плана поселения) границы планируемого размещения объектов и сетей инженерно-технического обеспечения федерального, регионального значения, местного значения муниципального района;

границы зон негативного воздействия существующих и планируемых к размещению объектов и сетей инженерно-технического обеспечения;

3) могут отображаться предложения по подготовке документов территориального планирования Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального района (в случае генерального плана поселения), внесению изменений в документы территориального планирования Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального района (в случае генерального плана поселения), применительно к установлению, изменению границ планируемого размещения объектов и сетей инженерно-технического обеспечения федерального, регионального значения, местного значения муниципального района (при наличии соответствующих обоснований в составе обосновывающих материалов к проекту генерального плана).

13. На схеме 7 - схеме развития объектов транспортной инфраструктуры:

1) устанавливаются утверждаемые в составе генерального плана границы зон планируемого размещения объектов капитального строительства местного значения - автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений в границах населенных пунктов, входящих в состав поселения, в границах городского округа;

2) отображаются:

границы земельных участков, которые предоставлены для размещения объектов транспортной инфраструктуры федерального, регионального или местного значения либо на которых размещены указанные объекты;

утвержденные в составе документов территориального планирования Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального района (в случае генерального плана поселения) границы планируемого размещения объектов транспортной инфраструктуры федерального, регионального значения, местного значения муниципального района;

границы зон негативного воздействия существующих и планируемых к размещению объектов транспортной инфраструктуры;

3) могут отображаться предложения по подготовке документов территориального планирования Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального района (в случае генерального плана поселения), внесению изменений в документы территориального планирования Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального района (в случае генерального плана поселения), применительно к установлению, изменению границ планируемого размещения объектов транспортной инфраструктуры федерального, регионального значения, местного значения муниципального района (при наличии соответствующих обоснований в составе обосновывающих материалов к проекту генерального плана).

14. На схеме 8 – схеме развития иных объектов, включая объекты социального обслуживания:

1) устанавливаются утверждаемые в составе генерального плана границы зон планируемого размещения иных объектов капитального строительства местного значения, которые не устанавливаются на схемах 6 и 7 и размещение которых необходимо для осуществления полномочий органов местного самоуправления поселения, органов местного самоуправления городского округа;

2) отображаются:

границы земельных участков, которые не отображаются на схемах 6 и 7 и которые предоставлены для размещения иных объектов федерального, регионального или местного значения либо на которых размещены такие объекты;

утвержденные в составе документов территориального планирования Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального района (в случае генерального плана поселения) границы планируемого размещения объектов, федерального, регионального значения, местного значения муниципального района, которые не отображаются на схемах 6 и 7;

границы зон негативного воздействия существующих и планируемых к размещению объектов, которые не отображаются на схемах 6 и 7;

3) могут отображаться предложения по подготовке документов территориального планирования Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального района (в случае генерального плана поселения), внесению изменений в документы территориального планирования Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального района (в случае генерального плана поселения), применительно к установлению, изменению границ планируемого размещения объектов федерального, регионального значения, местного значения муниципального района, которые не отображаются на схемах 6 и 7 (при наличии соответствующих обоснований в составе обосновывающих материалов к проекту генерального плана).

15. Предложения по подготовке документов территориального планирования, внесению изменений в такие документы, адресуемые Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному району, в составе которого расположено соответствующее поселение, и определяемые пунктом 2 части 8, пунктом 2 части 9, пунктом 2 части 10, пунктом 3 части 12, пунктом 3 части 13, пунктом 3 части 14 настоящей статьи могут отображаться на отдельной схеме в составе генерального плана.

16. Каждая из схем генерального плана может быть представлена в виде:

одной схемы,

нескольких схем, включая фрагменты соответствующих схем.

Сводная схема (основой чертеж) генерального плана, иные схемы, фрагменты схем представляются в масштабах, которые определяются заданием заказчика на подготовку проекта генерального плана, или разработчиком по согласованию с заказчиком, с учетом площади территории, на которую распространяется действие генерального плана, а также с учетом численности населения (существующей и прогнозируемой) соответствующих населенных пунктов:

масштаб 1:25 000 – 1:10 000 – при численности населения 500 тысяч и более человек;

- масштаб 1:10 000 – 1:5000 – при численности населения 100-500 тысяч человек;

- масштаб 1:5000 – при численности населения от 10 до 100 тысяч человек.

17. Информация, отображаемая на схемах раздела 5 генерального плана - «Схемы границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства местного значения» может представляться путем наложения такой информации на схемы раздела 4 генерального плана - «Схемы границ территорий, земель и ограничений».

Вопрос (11) о неверном утверждении, согласно которому Градостроительным кодексом РФ якобы не предусмотрено решение генеральными планами задач развития и размещения объектов федерального и регионального значения

Это утверждение некоторых специалистов градостроительного проектирования является следствием неверной позиции, согласно которой один уровень публичной власти (в данном случае органы местного самоуправления) при подготовке генеральных планов должны якобы решать «всё и за всех» – и за Российскую Федерацию, и за субъект Российской Федерации. Эта позиция прямо противоречит нормам федеральных законов № 95-ФЗ и № 131-ФЗ и принципам организации и функционирования публичной власти в Российской Федерации.

Нормами ГрК РФ от 29.12.04 предусмотрены все без исключения возможные способы решения задач развития и размещения объектов федерального и регионального значения. Если один орган публичной власти в пределах территории своей юрисдикции решает «всё и за всех», то это противоречит федеральному законодательству. Итак, какими же не противоречащими законодательству способами могут решаться вышеозначенные задачи?

1. Объекты федерального и регионального значения размещаются на территории поселений, городских округов на основании документов территориального планирования, утверждаемых федеральными органами исполнительной власти, государственными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации по согласованию с органами местного самоуправления в порядке, определенном Градостроительным кодексом Российской Федерации. Решения о размещении таких объектов в указанной документации могут приниматься в том числе и по предложениям, содержащимся в обосновывающих материалах к генеральным планам, адресуемым Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, то есть представителям тех уровней публичной власти, которые (в отличие от органов местного самоуправления) правомочны принимать решения о размещении объектов федерального и регионального значения.

2. Решения о размещении объектов федерального и регионального значения принимаются по результатам совместной подготовки документов территориального планирования (включая генеральные планы) федеральными органами исполнительной власти, государственными органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации и органом местного самоуправления поселения или городского округа.

3. При подготовке, а также после утверждения генеральных планов органы местного самоуправления могут адресовать федеральным органам исполнительной власти, государственным органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации предложения (в том числе о размещении объектов федерального и регионального значения), содержащиеся в составе обосновывающих материалов к генеральным планам.

Иных правомерных способов решения задач развития и размещения объектов федерального и регионального значения на территории муниципальных образований не существует.

Утверждение, что ГрК РФ от 29.12.04 не предусматривает решения генеральными планами задач развития и размещения объектов федерального и регионального значения, не столько обусловлено неверной трактовкой норм самого Кодекса, сколько является отражением позиции, сторонники которой не приемлют зафиксированные в этом законе принципов территориального планирования в условиях федеративного государства и утверждают прямо противоположные принципы, согласно которым в пределах границ города должен быть только один субъект территориального планирования.

В известном смысле такая позиция противоположна позиции, утверждающей необходимость института «особого регулирования градостроительной деятельности». Если в том случае цель – «лишить полномочий нижестоящий уровень публичной власти и передать отобранные полномочия вышестоящему уровню публичной власти», то здесь наоборот – «отнять полномочия от вышестоящих уровней публичной власти и передать отобранные полномочия только одному представителю нижестоящего уровня публичной власти».

Вопрос (12) о реализации документов территориального планирования, и в частности генеральных планов

Вопрос (12.1) о том, почему в ГрК РФ от 29.12.04 не содержатся имевшиеся в ГрК РФ от 07.05.98 статьи об источниках финансирования градостроительной деятельности

Ответ на этот вопрос достаточно прост: специальные законы не могут регулировать отношения по поводу бюджетного финансирования – они должны регулироваться исключительно Бюджетным кодексом Российской Федерации. Кроме того, следует отметить, что указанные статьи ФЗ-73 не имели правового содержания.

Вопрос (12.2) о том, почему ГрК РФ от 29.12.04 из состава документов территориального планирования выведены и представлены в качестве самостоятельных документов планы реализации документов территориального планирования

В процессе подготовки и после принятия ГрК РФ от 29.12.04 говорилось следующее: из состава утверждаемых материалов генерального плана исключен план первоочередных мероприятий, что превращает генеральный план в декоративный документ, упраздняет его роль инструмента планирования и управления. Посмотрим, соответствует ли данное утверждение реальному положению дел.

1. Приведенное и подобные утверждения противоречат тому, что сказано в ч. 4, 5 ст. 23 ГрК РФ от 29.12.04: «4. Генеральные планы содержат положения о территориальном планировании и соответствующие карты (схемы). 5. Положения о территориальном планировании <…> включают в себя: <…> перечень мероприятий по территориальному планированию и указание на последовательность их выполнения». Таким образом, в утверждаемой части самого генерального плана содержатся положения о мероприятиях и сроках реализации генерального плана.

2. Применительно к вопросу о реализации генерального плана, следует учитывать, что имеются два документа: один в составе утверждаемой части самого генерального плана – это положения о мероприятиях и сроках реализации генерального плана и другой вне состава генерального плана – это план реализации последнего. Ниже будет объяснено, почему такое положение закреплено ГрК РФ от 29.12.04, здесь же отметим технологический аспект подготовки генерального плана. В процессе подготовки в составе утверждаемой части генерального плана положений о мероприятиях и сроках реализации генерального плана фактически параллельно подготавливаются предложения к другому документу – проекту плана реализации генерального плана, который должен быть принят в течение трех месяцев со дня утверждения генерального плана. В контексте общей технологии работ по территориальному планированию такой срок представляется вполне приемлемым, хотя кто-то может считать его недостаточным.

3. Почему в отличие от ГрК РФ от 07.05.98 ГрК РФ от 29.12.04 введен самостоятельный, отдельный документ по реализации генерального плана? Здесь также следует учитывать ряд положений. Генеральный план – это документ публичной власти, которая, утвердив его, принимает на себя обязательства по его реализации, в том числе и прежде всего по обеспечению строительства тех объектов, за наличие и использование которых публичная власть несет ответственность перед избравшим ее населением. Реализация принятых планов-обязательств для публичной власти – это планирование использования бюджетных средств по объемам, приоритетным объектам и срокам. Бюджеты планируются и утверждаются на каждый предстоящий финансовый год – с одной стороны, генеральный план содержит решения на годы и десятилетия вперед – с другой. Как увязать краткосрочный бюджет с долгосрочным генеральным планом?

Есть два возможных способа разрешить эту коллизию: 1) ежегодно вносить соответствующие изменения-дополнения в соответствующий раздел действующего генерального плана; 2) «оставить генеральный план в покое», а иметь отдельный документ-план, в который в текущем режиме в соответствии с планами формирования бюджета вносить дополнения по мере продвижения работ по реализации генерального плана.

Первый способ громоздок, неоперативен и, что важно, неосуществим в реальности как периодически возобновляемая процедура. Почему?

С формальной точки зрения каждый год мы будем иметь дело с ситуацией, которая на юридическом языке называется «внесение изменений в генеральный план». В соответствии с ч. 17 ст. 24 ГрК РФ от 29.12.04 такого рода действия должны осуществляться в соответствии с ч. 2–14 указанной статьи (в частности, принятие и опубликование решения о подготовке предложений по внесению изменений в генеральный план; опубликование, согласование подготовленных предложений, проведение публичных слушаний по их обсуждению; утверждение представительным органом местного самоуправления). Таким образом, аналитическая проверка осуществимости первого способа увязки краткосрочного бюджета с долгосрочным генеральным планом заставляет нас признать этот способ нереальным с правовой точки зрения. Остаются, правда, квазиправовые, суррогатные схемы, но мы не обязаны их рассматривать по той причине, что обсуждается федеральный закон, для которого такие схемы неприемлемы. В результате приходим к тому, что ГрК РФ от 29.12.04 должен был предусмотреть в качестве отдельного самостоятельного документа план реализации генерального плана. Что и было сделано.

4. Можно ли и нужно ли развивать и детализировать (например, посредством регионального законодательства, нормативных правовых актов органов местного самоуправления) установленные ГрК РФ от 29.12.04 положения о планах реализации генеральных планов поселений, городских округов?

Относительно «можно ли» – ответ «да». В силу того, что градостроительное законодательство является предметом совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, действует положение, согласно которому субъекты РФ могут посредством своих законов развивать, детализировать нормы федерального законодательства, не допуская противоречий с ним.

Относительно «нужно ли» – ответ также «да». Обсуждение норм ГрК РФ от 29.12.04 и текущая практика говорят о том, что существует потребность в более детальном регламентировании данного вопроса. Ниже приводится проект статьи, которая может содержаться в законе субъекта Российской Федерации и в которой развиваются и детализируются нормы ГрК РФ от 29.12.04 о планах реализации генеральных планов поселений, городских округов:

«Статья… Планы и программы реализации генерального плана поселения в субъекте Российской Федерации, генерального плана городского округа в субъекте Российской Федерации

1. Реализация генерального плана поселения осуществляется на основании плана реализации генерального плана поселения, который утверждается главой местной администрации поселения, реализация генерального плана городского округа - на основании плана реализации генерального плана городского округа, который утверждается главой местной администрации городского округа, в течение трех месяцев со дня утверждения соответствующего генерального плана.

2. План реализации генерального плана подготавливается на основании и с учетом:

раздела 2 части первой генерального плана - «Описание мероприятий по территориальному планированию и последовательности их выполнения»;

предложений органов местного самоуправления, в том числе относящихся к реализации планов размещения и строительства приоритетных объектов и сетей инженерно-технического обеспечения, транспортной инфраструктуры местного значения;

иных предложений, в том числе от органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления муниципального района, заинтересованных физических и юридических лиц.

3. В плане реализации генерального плана содержатся:

1) решение о подготовке проекта правил землепользования и застройки или о внесении изменений в правила землепользования и застройки;

2) сроки подготовки документации по планировке территории для размещения объектов капитального строительства местного значения, посредством которой определяются или уточняются границы земельных участков для размещения таких объектов, а также устанавливаются границы зон резервирования для принятии решений о резервировании земельных участков с последующим выкупом для муниципальных нужд поселения, городского округа, связанных с размещением и строительством объектов инженерно-технической и транспортной инфраструктуры местного значения;

3) сроки подготовки проектной документации и сроки строительства первоочередных объектов капитального строительства местного значения поселения, городского округа;

4) финансово-экономическое обоснование реализации генерального плана в части определения приоритетных задач, перечня первоочередных объектов, расчетов затрат, определения источников и последовательности финансирования;

5) иные положения по реализации генерального плана.

5. В плане реализации генерального плана могут содержаться:

положения планов реализации на территории поселения, городского округа документов территориального планирования Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального района (в случае генерального плана поселения);

адресуемые органам государственной власти Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, органам местного самоуправления муниципального района (в случае генерального плана поселения) предложения о скоординированной по срокам реализации действующих на территории поселения, городского округа документов территориального планирования.

6. План реализации генерального плана утверждается на срок не менее, чем два года, по истечении которого подготавливается новый план на следующий срок продолжительностью не менее двух лет.

В указанный план ежегодно вносятся изменения в связи с подготовкой и принятием бюджета на предстоящий финансовый год.

7. На основании и с учетом плана реализации генерального плана может подготавливаться программа реализации генерального плана на срок не менее, чем пять лет.

Программа реализации генерального плана утверждается главой соответственно поселения, главой городского округа.

8. Уполномоченный орган поселения, городского округа по вопросам градостроительной деятельности ежегодно подготавливает и представляет соответственно главе поселения, главе городского округа доклад о ходе реализации генерального плана с предложениями о внесении изменений в план, программу реализации генерального плана, а также предложениями о внесении изменений в генеральный план».

Вопрос (12.3) о неправомерности введения института «актуализации генерального плана»

Этот вопрос, в частности, обсуждался со специалистами градостроительного проектирования города Москвы, которые адресовали ГрК РФ от 29.12.04 упрек в том, что этим Кодексом не определены нормы, обязывающие органы публичной власти осуществлять регулярную актуализацию генерального плана.

Поскольку в федеральном законодательстве никак не определяется, что такое «актуализация генерального плана», необходимо «реконструировать» содержание данного понятия. В процессе анализа выстраивается следующая логическая цепочка:

1. слово «актуализация» должно обозначать некое действие, отличное от других действий, осуществляемых применительно к генеральному плану, иначе нет никакого смысла вводить отдельное понятие;

2. применительно к генеральному плану можно осуществлять только два вида действий – реализовывать его и вносить в него изменения;

3. по этой причине «актуализация» не может стоять в одном ряду с «реализацией генерального плана» и «внесением изменений в генеральный план». В лучшем случае можно говорить о том, что под «актуализацией» подразумевается какое-либо частное действие либо по «реализации», либо по «изменению», а само слово относится к профессиональному жаргону. И другого не дано.

Вывод: понятию «актуализация» следует отказать в праве на существование в качестве самостоятельного юридического термина.

Приведенные аргументы полностью подтверждаются ст. 41 «Актуализация Генерального плана» Закона города Москвы от 27 апреля 2005 г. № 14 «О Генеральном плане города Москвы (основные направления градостроительного развития города Москвы)», из которой следует, что «актуализация» – это не что иное, как внесение изменений в генеральный план, которое должно осуществляться в том же порядке, что и принятие генерального плана.

Следует отметить, что отсутствие правовой возможности использовать термин «актуализация» применительно к генеральному плану вовсе не означает невозможности его использования применительно к другим видам градостроительной деятельности – ведению дежурных планов и карт, о чем более подробно сказано в ответе на вопрос 44.1.

Доказательства в пользу того, что словосочетание «актуализация генерального плана» не может рассматриваться в качестве самостоятельного юридического термина, приведены. Остается ответить на вопрос, не должен ли ГрК РФ от 29.12.04 содержать нормы, согласно которым в генеральные планы с фиксированной этим законом периодичностью должны вноситься изменения?

Формально-юридическая сторона вопроса: допустимо ли в федеральном законе устанавливать для органов местного самоуправления (органов государственной власти городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга) фиксированные сроки для принудительного внесения на регулярной основе изменений в генеральные планы? Отвечая на этот вопрос, следует особо отметить два обстоятельства.

1. В московской законодательной практике имеется норма о внесении изменений в генеральный план (об «актуализации генерального плана») в течение фиксированного периода времени. Однако следует принять во внимание, что здесь нет и не может быть аналогии с федеральным законом. Федеральный закон в случае установления рассматриваемой нормы диктовал бы действия другим. Законом города Москвы публичная власть диктует действия самой себе, что вполне правомерно и допустимо. Также правомерно и допустимо присутствие аналогичных норм в законе Санкт-Петербурга, нормативных правовых актах поселений, городских округов. Совсем другая, коллизионная, ситуация возникает, если имеется намерение, например, диктовать посредством закона субъекта Российской Федерации сроки для таких действий органам местного самоуправления поселений, городских округов.

2. Адекватные практике юридические конструкции «работают» тогда, когда норма, обязывающая действовать в определенные сроки, взаимодействует с «симметричной» нормой, устанавливающей последствия за бездеятельность. Поэтому если представить, что норма о сроках вводится в федеральный закон, то необходимо одновременно сконструировать другую норму – о последствиях, наступающих в случае, если орган местного самоуправления поселения, городского округа не внес изменение в генеральный план в течение отпущенного ему федеральным законом срока. Какая это может быть норма? Ответа нет по той причине, что в действующей системе российского законодательства не может существовать какая бы то ни было «карательная» норма на этот счет.

Вывод: с формально-юридической точки зрения в федеральном законе невозможно установить фиксированные сроки для принудительного внесения на регулярной основе изменений в генеральные планы.

Содержательная сторона вопроса: зачем в федеральном законе устанавливать для органов местного самоуправления (органов государственной власти городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга) фиксированные сроки для принудительного внесения на регулярной основе изменений в генеральные планы? Очевидно, что как нет убедительных аргументов в пользу того, что это необходимо делать, так нет их и в пользу того, что такая необходимость отсутствует. Но еще более очевидно, что «принуждение при отсутствии его необходимости» не может быть использовано как принцип построения федерального законодательства.

Таким образом, и с формально-юридических, и с содержательных позиций необходимо признать, что отсутствие в ГрК РФ от 29.12.04 норм, устанавливающих фиксированные сроки для принудительного внесения на регулярной основе изменений в генеральные планы, является не упущением, а выверенной и правильной установкой данного федерального закона.

Вопрос (13) о государственной экспертизе проектов документов территориального планирования, документации по планировке территории

Тема государственной экспертизы документов, подготавливаемых в рамках градостроительной деятельности, является предметом активной дискуссии среди занимающихся проектированием профессионалов, часть которых не согласны с положениями, зафиксированными в ГрК РФ от 29.12.04. Чтобы разобраться в связанных с этой темой проблемах и познакомиться с подходами к их решению, нам предстоит последовательно обсудить ряд вопросов.

Вопрос (13.1) о том, что такое государственная экспертиза, и о необходимости разделения экспертизы документов градостроительного проектирования и проектной документации

Государственная экспертиза – это действия государственных органов по проверке соответствия предоставленной документации установленным требованиям. Правильность такого общего и универсального определения вряд ли вызовет возражения. Оно согласуется, в частности, с определением, содержавшимся в ч. 2 ст. 29 ГрК РФ от 07.05.98: «…государственная экспертиза градостроительной документации осуществляется в целях установления соответствия данной документации требованиям законодательства Российской Федерации о градостроительстве».

Правомерно спросить: кто должен отвечать за то, чтобы представленные документы соответствовали требованиям законодательства Российской Федерации о градостроительной деятельности? Существуют как минимум два субъекта ответственности – «первичный» и «дополнительный».

Непосредственным субъектом такой ответственности всегда и при любых обстоятельствах должно быть лицо, утвердившее представленную документацию. И здесь следует обратить внимание на принципиальное отличие лиц, утверждающих документацию градостроительного проектирования и проектную документацию. В первом случае это органы публичной власти, во втором – частные (физические и юридические) лица. Уже по этой причине понятно, почему необходимо разделять экспертизу документации градостроительного проектирования и проектную документацию. Такого разделения по субъекту проведения экспертизы ГрК РФ от 07.05.98 не предусматривал, поэтому ГрК РФ от 29.12.04 сделал закономерный и необходимый шаг, это разделение закрепив. В рамках данного вопроса мы будем говорить только об экспертизе документации градостроительного проектирования – проектов документов территориального планирования и документации по планировке территории.

Вторым субъектом, несущим дополнительную – субсидиарную – ответственность, должно быть лицо, которое провело экспертизу. Такое требование логично и закономерно, и его отсутствие в законе должно рассматриваться как недостаток закона и формируемой на его основе системы. В ГрК РФ от 07.05.98 мы не обнаруживаем норм о такой ответственности, ГрК РФ от 29.12.04 эти нормы вводит.

Итак, с точки зрения определения ответственности экспертиза вторична по отношению к первичной ответственности, которую несет утверждающее лицо, и в силу своей вторичности она является посредствующей функцией. С учетом этих принципиальных обстоятельств следует разобраться, кого считать субъектом экспертизы-проверки.

Таким субъектом может являться:

1) само утверждающее лицо, которое не пользуется услугами посредника-эксперта. В таких случаях не возникает необходимости в специализированной услуге, называемой «экспертиза», или такая необходимость отрицается;

2) привлекаемый утверждающим лицом посредник-эксперт, который может быть:

• государственным служащим, группой (комиссией) государственных служащих, государственных экспертов. Только в этом случае возникает «государственная экспертиза»;

• частным (физическим, юридическим) лицом, которое обладает правом проведения экспертизы, если необходимость и порядок приобретения-подтверждения такого права определяется законом;

• частным (физическим, юридическим) лицом, которому «утверждающее лицо» доверяет, но которое не обладает формальным правом проведения экспертизы (в силу отсутствия требования законодательства о приобретении такого права либо в силу нежелания таким правом обладать).

По причине посредствующего, «страховочного» характера экспертизы утверждающее лицо может пожелать воспользоваться услугами сразу нескольких посредников-экспертов.

Как видим, государство может быть одним из многих субъектов экспертизы. Но тогда спрашивается: в каких случаях мы должны требовать, чтобы именно государство и никто другой в обязательном порядке было субъектом проведения экспертизы, когда необходима именно «государственная экспертиза» документации градостроительного проектирования?

Чтобы ответить на этот вопрос, нужно зафиксировать и осмыслить наличие коллизии применительно к государственной экспертизе документации градостроительного проектирования и совершить выбор в пользу утверждения или в пользу упразднения государственной экспертизы документации градостроительного проектирования.

В чем состоит коллизия применительно к государственной экспертизе документации градостроительного проектирования? Документацию градостроительного проектирования утверждают органы публичной власти, которые в этом случае должны нести ответственность за правильность данной документации, ее соответствие требованиям законодательства, а также должны нести имущественную ответственность. Такая ответственность может быть обеспечена только соответствующим бюджетом.

Если документация проходит государственную экспертизу, ответственность одного органа власти (заказчика документации) должна разделяться с другим органом власти (осуществляющим экспертизу). Однако же первично ответственность во всех случаях несет орган власти, утвердивший документацию. Именно он заинтересован в качественной проверке соответствия проектов документов территориального проектирования требованиям законодательства, и у него есть различные способы осуществить такую проверку, о чем было сказано выше.

Феномен государственной экспертизы документации градостроительного проектирования состоит в том, что она фактически проводится дважды. Первый раз – государственным органом экспертизы, который до вступления в силу ГрК РФ от 29.12.04 не нес никакой ответственности за результаты проведенной им экспертизы, кроме дисциплинарной ответственности должностных лиц (отсутствие норм об имущественной ответственности в ГрК РФ от 07.05.98). Второй раз – государственными или муниципальными органами власти, которые утверждают соответствующие документы и должны нести за них реальную имущественную ответственность.

Коллизия состоит в том, что однотипные действия осуществляются два раза представителями двух различных органов власти и имущественная ответственность должна дважды обеспечиваться, вполне возможно – из двух различных бюджетов.

Указанная коллизия, закрепленная ранее действовавшим ГрК РФ от 07.05.98, существовала на протяжении многих лет, но уже не могла оставаться незамеченной. Перед законодателем встала задача разрешить эту коллизию посредством норм закона. Как? Либо упразднить «государственную экспертизу документации градостроительного проектирования», либо сохранить – полностью или частично.

В первоначальном проекте ГрК РФ от 29.12.04 предлагался первый вариант. В окончательном тексте Кодекса в результате острой дискуссии был принят компромисс – «сохранить частично». Что из этого получилось, мы обсудим ниже.

Вопрос (13.2) о том, как решались вопросы государственной экспертизы документов градостроительного проектирования в ГрК РФ от 07.05.98 и как они решаются ГрК РФ от 29.12.04

Для того чтобы понять суть произведенных ГрК РФ от 29.12.04 изменений по данному вопросу, необходимо зафиксировать и сопоставить главные позиции прежнего и нового градостроительных кодексов.

1. ГрК РФ от 07.05.98 не предусматривал разделения по субъекту проведения государственной экспертизы документации градостроительного проектирования и государственной экспертизы проектной документации. И ту и другую проводили «органы государственной экспертизы градостроительной и проектной документации».

ГрК РФ от 29.12.04 такое разделение установил. В первом случае государственную экспертизу проводит федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на проведение государственной экспертизы проектов документов территориального планирования, или подведомственное ему государственное учреждение. Во втором – государственную экспертизу проводит федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на проведение государственной экспертизы проектной документации, или подведомственное ему государственное учреждение.

2. ГрК РФ от 07.05.98 устанавливал два уровня проведения государственной экспертизы документации градостроительного проектирования. Федеральный – применительно к «градостроительной документации в отношении объектов градостроительной деятельности особого регулирования федерального значения, другой градостроительной документации и научно-исследовательских работ, разрабатываемых за счет средств федерального бюджета и совместного финансирования с привлечением средств бюджетов субъектов Российской Федерации, градостроительных разделов федеральных целевых программ, программ социально-экономического развития территории Российской Федерации, а также схем и проектов развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур федерального значения и благоустройства территорий федерального значения в части соблюдения градостроительных требований» (ч. 3 ст. 29 ГрК РФ от 07.05.98). Территориальный – применительно к градостроительной документации, научно-исследовательским работам, градостроительным разделам целевых программ субъектов Российской Федерации и местных целевых программ, программ социально-экономического развития территорий субъектов Российской Федерации и территорий муниципальных образований, а также схемам и проектам развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур и благоустройства территорий в части соблюдения градостроительных требований (ч. 3 ст. 29 ГрК РФ от 07.05.98).

ГрК РФ от 29.12.04 установил только один – федеральный – уровень проведения государственной экспертизы проектов документов территориального планирования. После введения Кодекса в действие Федеральным законом от 31 декабря 2005 г. № 199-ФЗ часть федерального полномочия по проведению государственной экспертизы документов территориального планирования была делегирована субъектам РФ (за исключением проведения государственной экспертизы проектов документов территориального планирования Российской Федерации).

3. ГрК РФ от 07.05.98 устанавливал обязательность проведения государственной экспертизы применительно ко всем видам градостроительной документации.

ГрК РФ от 29.12.04 установил возможность (то есть упразднил обязательность) проведения государственной экспертизы проектов документов территориального планирования и упразднил государственную экспертизу применительно к документации по планировке территории.

4. Что касается вопроса о порядке проведении экспертизы, то ГрК РФ от 07.05.98 устанавливал (ч. 1 ст. 29, ст. 25), что порядок проведения государственной экспертизы градостроительной документации должен определяться:

• Градостроительным кодексом РФ,

• иными законами РФ,

• иными нормативными правовыми актами РФ,

• законами субъектов РФ,

• иными нормативными правовыми актами субъектов РФ,

• правовыми актами федерального органа архитектуры и градостроительства.

ГрК РФ от 29.12.04 упразднил нерациональную множественность «порядков», сведя их к одному: «Порядок проведения государственной экспертизы проектов документов территориального планирования, размер платы за проведение государственной экспертизы проектов документов территориального планирования и порядок ее взимания устанавливаются Правительством Российской Федерации» (ч. 8 ст. 29).

5. ГрК РФ от 07.05.98 не определял позиций, которые должны были стать формализованными предметами государственной экспертизы, ограничившись общей формулировкой ч. 2 ст. 29: «Государственная экспертиза градостроительной документации осуществляется в целях установления соответствия данной документации требованиям законодательства Российской Федерации о градостроительстве».

ГрК РФ от 29.12.04 в ч. 5 ст. 29 установил предмет государственной экспертизы, включив в него положения о соответствии требованиям: 1) технических регламентов; 2) рациональной организации территории. Второе положение стало неудачным результатом компромисса. Почему неудачным? Потому что понятие «рациональная организация территории», не будучи формализованным, создает почву для субъективных толкований, а государственная экспертиза не может строиться на субъективной основе. Однако эта неопределенность может быть преодолена с помощью нормы ч. 6 ст. 29: «Направление проекта документа территориального планирования на государственную экспертизу или получение отрицательного заключения государственной экспертизы проекта документа территориального планирования не является препятствием для утверждения документа территориального планирования».

6. ГрК РФ от 07.05.98 по инерции закрепил как «объективный факт» множественность государственных экспертиз документации градостроительного проектирования. Согласно п. 4 ст. 29 это:

1. государственная экспертиза градостроительной и проектной документации;

2. государственная экологическая экспертиза;

3. «проверка-экспертиза», проводимая комитетами по земельным ресурсам и землеустройству;

4. «проверка-экспертиза», проводимая специально уполномоченными органами охраны памятников культуры;

5. «проверка-экспертиза», проводимая управлением государственного фонда недр,

6. «проверка-экспертиза», проводимая государственным горным надзором;

7. «проверка-экспертиза», проводимая санитарно-эпидемиологическим надзором;

8. «проверка-экспертиза», проводимая органами охраны недр;

9. «проверки-экспертизы», проводимые другими заинтересованными государственными органами, перечень которых определяется заданием на разработку градостроительной и проектной документации в соответствии с законодательством Российской Федерации.

При подготовке проекта ГрК РФ от 29.12.04 были выдвинуты в качестве принципиальных и впоследствии закреплены в тексте принятого Кодекса следующие положения:

1. недопустимость «множественности» государственных экспертиз, которая была сведена к государственной экспертизе проектов документов территориального планирования (в этом и состоял компромиссный «отход» от исходного предложения об упразднении всех государственных экспертиз применительно к документации градостроительного проектирования);

2. недопустимость неформализованности процесса государственных экспертиз, необходимость перехода к законодательно установленным предметам проверки документации на соответствие конкретным, формально определенным позициям, зафиксированным в технических регламентах как комплексных законодательных актах, объемлющих в своем составе всю совокупность требований безопасности, ныне предъявляемых различными экспертирующими органами;

3. установление переходного периода, связанного с упразднением множественности субъектов государственной экспертизы, подготовкой, принятием и введением в действие комплексных технических регламентов безопасности.

7. ГрК РФ от 07.05.98 не устанавливал имущественной ответственности органов государственной экспертизы. ГрК РФ от 29.12.04 посредством ч. 3 ст. 59 такую ответственность установил: «В случае наличия положительного заключения государственной экспертизы проектов документов территориального планирования, не соответствующих требованиям технических регламентов, Российская Федерация несет субсидиарную ответственность за причинение вреда, указанного в частях 1 и 2 настоящей статьи». Речь идет о вреде, причиненном жизни или здоровью физических лиц, имуществу физических или юридических лиц в результате утверждения не соответствующих требованиям технических регламентов документов территориального планирования.

Вопрос (13.3) о содержании компромиссного решения о государственной экспертизе документов территориального планирования, закрепленного в ГрК РФ от 29.12.04

Компромисс заключается в том, что, вместо упразднения государственной экспертизы документации градостроительного проектирования, было принято «половинчатое» решение: несмотря на нелогичность и избыточность самого института государственной экспертизы документации градостроительного проектирования, он был сохранен применительно к проектам документов территориального планирования, а документация по планировке территории «выведена из-под опеки». Такое частичное сохранение вместо упразднения привело к ситуации, которую можно охарактеризовать как парадоксальную.

С одной стороны, создаваемый (преобразуемый) институт является государственным, с другой – факультативным, необязательным, что следует из следующих норм ГрК РФ от 29.12.04:

«Федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, объединения граждан по собственной инициативе могут направить проекты документов территориального планирования на государственную экспертизу. Расходы, связанные с проведением государственной экспертизы проекта документа территориального планирования, несут лица, по инициативе которых проект документа территориального планирования направлен на государственную экспертизу» (ч. 1 ст. 29 ГрК РФ от 29.12.04);

«Направление проекта документа территориального планирования на государственную экспертизу или получение отрицательного заключения государственной экспертизы проекта документа территориального планирования не является препятствием для утверждения документа территориального планирования» (ч. 1 ст. 29 ГрК РФ от 29.12.04).

Согласитесь, необязательный государственный институт выглядит, по меньшей мере, странно.

Еще одно противоречие. С одной стороны, закон говорит о создании государственного института (правда, срок создания/преобразования не устанавливает – в ФЗ-191 отсутствуют соответствующие нормы, в отличие от других связанных со сроками позиций, вероятно в силу обязательности последних и необязательности рассматриваемой). С другой стороны, если нормы о создании такого института не выполняются, никаких последствий не наступает.

Очевидно, что институт государственной экспертизы документов территориального планирования не имеет долгосрочной перспективы, однако он является «страховочным механизмом», рассчитанным на переходный период, своего рода «буфером» для обеспечения последовательности преобразований.

Вопрос (13.4) о проведении государственной экспертизы документов территориального планирования и документации по планировке территории на переходном этапе

Этот вопрос важен в двух отношениях:

1. посредством ГрК РФ от 29.12.04, а также Федерального закона «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации», по существу, было инициировано начало процесса объективно необходимых (фактически запаздывающих) преобразований законодательства не только в сфере градостроительной деятельности, но и в сопряженных с нею областях;

2. поскольку процесс преобразований только начат и далек от завершения, возникла переходная ситуация, когда приходится решать вопросы, во-первых, как работать «в данный момент» и, во-вторых, что делать в части продолжения и завершения начатого в области совершенствования законодательства.

Как работать «в данный момент» применительно к решению проблем, связанных с проведением государственных экспертиз документации градостроительного проектирования

Во-первых, законодательством установлен приоритет ГрК РФ от 29.12.04 по вопросам регулирования градостроительной деятельности над иными федеральными законами, нормативными правовыми актами. Этот приоритет закреплен следующими нормами:

• «Федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации, содержащие нормы, регулирующие отношения в области градостроительной деятельности, не могут противоречить настоящему Кодексу» (ч. 2 ст. 3 ГрК РФ от 29.12.04);

• «до приведения в соответствие с Градостроительным кодексом Российской Федерации законов и иных нормативных правовых актов, регулирующих отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территорий, архитектурно-строительному проектированию, строительству, реконструкции объектов капитального строительства и действующих на территории Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также акты законодательства Союза ССР, действующие на территории Российской Федерации в пределах и в порядке, которые предусмотрены законодательством Российской Федерации, применяются постольку, поскольку они не противоречат Градостроительному кодексу Российской Федерации» (ст. 7 ФЗ-191).

Во-вторых, ГрК РФ от 29.12.04 не предусматривает проведения государственных экспертиз документации градостроительного проектирования, за исключением случаев, когда заинтересованные лица по своей инициативе «в факультативном порядке» и за свой счет обеспечивают проведение государственной экспертизы проектов документов территориального планирования (при наличии созданного/преобразованного федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на проведение такой экспертизы, или подведомственного ему государственного учреждения).

В-третьих, документация градостроительного проектирования во всех случаях подлежит проверке на соответствие требованиям технических регламентов. При этом «до вступления в силу в установленном порядке технических регламентов по организации территорий, размещению, проектированию, строительству и эксплуатации зданий, строений, сооружений проводится проверка соответствия проектов документов территориального планирования, документации по планировке территорий, проектной документации требованиям законодательства, нормативным техническим документам в части, не противоречащей Федеральному закону от 27 декабря 2002 года № 184-ФЗ “О техническом регулировании» и Градостроительному кодексу Российской Федерации”» (ч. 1 ст. 6 ФЗ-191).

В-четвертых, органы публичной власти до утверждения указанной документации обязаны обеспечить ее проверку на соответствие установленным требованиям. При этом органы публичной власти несут имущественную ответственность за обеспечение такого соответствия: «Возмещение вреда, причиненного жизни или здоровью физических лиц, имуществу физических или юридических лиц в результате утверждения не соответствующих требованиям технических регламентов документов территориального планирования Российской Федерации и документов территориального планирования субъектов Российской Федерации, осуществляется в полном объеме»; «Возмещение вреда, причиненного жизни или здоровью физических лиц, имуществу физических или юридических лиц в результате утверждения не соответствующих требованиям технических регламентов документов территориального планирования муниципальных образований, правил землепользования и застройки, документации по планировке территорий муниципальных образований, осуществляется в полном объеме» (ч. 1 и 2 ст. 59 ГрК РФ от 29.12.04).

В-пятых, следует принять во внимание норму ч. 2 ст. 6 ФЗ-191 применительно к одному из частных случаев:

«До вступления в силу в установленном порядке технических регламентов по организации территорий, размещению, проектированию, строительству и эксплуатации зданий, строений, сооружений в случае, если застроенные территории не разделены на земельные участки, границы земельных участков, на которых расположены многоквартирные дома, устанавливаются посредством подготовки проектов планировки территорий и проектов межевания территорий, которые утверждаются главой местной администрации поселения, главой местной администрации городского округа с соблюдением процедуры публичных слушаний в соответствии со статьей 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации. Не допускается требовать в указанном случае предоставление других документов для утверждения проектов планировки территорий, проектов межевания территорий».

Это означает, что в указанных случаях также не проводятся государственные экспертизы (включая государственную экологическую экспертизу) документации по планировке территории.

В-шестых, в настоящее время имеет место формальное несоответствие некоторых законов и нормативных правовых актов ГрК РФ от 29.12.04. Как быть, какими нормами руководствоваться? Есть два подхода к решению данной коллизии на переходном этапе:

• руководствоваться нормами ГрК РФ от 29.12.04, который не предусматривает проведения государственных экспертиз документации градостроительного проектирования (за исключением случаев, когда заинтересованные лица по своей инициативе «в факультативном порядке» и за свой счет обеспечивают проведение государственной экспертизы проектов документов территориального планирования), имея при этом в виду, что документация градостроительного проектирования во всех случаях подлежит проверке на соответствие установленным требованиям и во всех случаях органы публичной власти, утверждающие эту документацию несут имущественную ответственность за обеспечение такого соответствия;

• проводить проверку-экспертизу, предусмотренную иными федеральными законами, вплоть до выполнения требования ст. 7 ФЗ-191.

Что делать в части продолжения и завершения начатого в области совершенствования законодательства по вопросам государственной экспертизы документации градостроительного проектирования

В ситуации, когда некоторые законы и иные нормативные правовые акты формально не соответствуют ГрК РФ от 29.12.04, вопрос о том, «что делать?», понятен: подготавливать законопроект о внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в части предусмотренного ГрК РФ от 29.12.04 осуществления государственной экспертизы документов территориального планирования, государственной экспертизы проектной документации, государственного строительного надзора.

Изменения должны быть внесены в следующие федеральные законы:

1. Закон Российской Федерации от 18 апреля 1991 г. № 1026-I «О милиции»;

2. Закон Российской Федерации от 14 мая 1993 г. № 4979-I «О ветеринарии»;

3. Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»;

4. Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. № 69-ФЗ «О пожарной безопасности»;

5. Федеральный закон от 23 февраля 1995 г. № 26-ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах»;

6. Федеральный закон от 17 ноября 1995 г. №169-ФЗ «Об архитектурной деятельности в Российской Федерации»;

7. Федеральный закон от 21 ноября 1995 года № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии»;

8. Федеральный закон от 29 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе»;

9. Федеральный закон от 30 ноября 1995 г. № 187-ФЗ «О континентальном шельфе Российской Федерации»;

10. Федеральный закон от 10 декабря 1995 г. № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения»;

11. Федеральный закон от 10 января 1996 г. № 4-ФЗ «О мелиорации земель»;

12. Федеральный закон от 3 апреля 1996 г. № 28-ФЗ «Об энергосбережении»;

13. Федеральный закон от 2 мая 1997 г. № 76-ФЗ «Об уничтожении химического оружия»;

14. Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 117-ФЗ «О безопасности гидротехнических сооружений»;

15. Федеральный закон от 21 декабря 1997 г. №116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов»;

16. Федеральный закон от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления»;

17. Федеральный закон от 31 июля 1998 г. № 155-ФЗ «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации»;

18. Федеральный закон от 17 декабря 1998 г. № 191-ФЗ «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации»;

19. Федеральный закон от 25 февраля 1999 г. № 39-ФЗ «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений»;

20. Федеральный закон от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»;

21. Федеральный закон от 1 мая 1999 г. № 94-ФЗ «Об охране озера Байкал»;

22. Федеральный закон от 17 июля 1999 г. № 181-ФЗ «Об основах охраны труда в Российской Федерации»;

23. Кодекс внутреннего водного транспорта Российской Федерации от 7 марта 2001 г.;

24. Трудовой кодекс Российской Федерации от 30 декабря 2001 г.;

25. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г.;

26. Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»;

27. Федеральный закон от 26 марта 2003 г. №35-ФЗ «Об электроэнергетике»;

28. Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г.;

29. Федеральный закон от 22 июля 2005 г. № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации».

Вопрос (14) о содержании и статусе нормативов градостроительного проектирования

В ГрК РФ от 07.05.98 были нормы о государственных градостроительных нормативах и правилах, в ГрК РФ от 29.12.04 их нет, вместо них введены нормативы градостроительного проектирования — региональные и местные. Чем вызвана такая замена, в чем разница между двумя видами нормативов?

Сразу скажем, что замена произведена не ради замены, но, чтобы это доказать, потребуется проанализировать зафиксированную нормами ГрК РФ от 07.05.98 концепцию формирования государственных градостроительных нормативов и правил с позиции ее соответствия трем принципам (критериям) рациональной организации системы нормирования посредством законодательства:

1) принципу «отделения зерен от плевел» (отделение обязательного, обусловленного безопасностью, от необязательного, не относящегося к безопасности);

2) принципу «собирания камней» (сведение обязательных требований из разрозненных документов в единый комплексный документ);

3) принципу «двух статусов» (требования безопасности определяются законами, иное – иными актами).

С указанных позиций нам предстоит ответить на следующие вопросы:

• какие положения, позиции согласно ГрК РФ от 07.05.98 должны были входить в состав государственных градостроительных нормативов и правил;

• какова была согласно ГрК РФ от 07.05.98 «внутренняя» структура государственных градостроительных нормативов и правил, их «внешнее» соотношение с иными нормативами;

• каков согласно ГрК РФ от 07.05.98 был формально-юридический статус государственных градостроительных нормативов и правил;

• каковы содержание, статус и состав региональных и местных нормативов градостроительного проектирования в соответствии с ГрК РФ от 29.12.04.

Вопрос (14.1) о положениях, позициях, которые согласно ГрК РФ от 07.05.98 должны были входить в состав государственных градостроительных нормативов и правил

В ст. 1 ГрК РФ от 07.05.98 содержалось определение:

«…государственные градостроительные нормативы и правила — нормативно-технические документы, разработанные и утвержденные федеральным органом архитектуры и градостроительства или органами архитектуры и градостроительства субъектов Российской Федерации и подлежащие обязательному исполнению при осуществлении градостроительной деятельности всех видов».

Это определение помогает составить представление о статусе нормативов (кто утверждает, обязательность для всех) и об их двухуровневой структуре (федеральные и территориальные). Прямых указаний на содержание (положения, показатели, характеристики) рассматриваемых нормативов в ГрК РФ от 07.05.98 не было, за исключением одного косвенного указания на одну из возможных позиций – «уровень обслуживания населения» (ч. 3 ст. 13). По этой причине обратимся к документу «Строительные нормы и правила. Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений. СНиП 2.07.01-89*» в качестве примера государственных градостроительных нормативов и правил.

Если оценивать «Строительные нормы и правила…» с точки зрения принципа «отделения зерен от плевел», то следует отметить, что в данном документе присутствуют положения двух видов: 1) рекомендации с расчетными показателями, используемыми при градостроительном проектировании; 2) показатели, обязательные для выполнения, например показатели, обусловленные противопожарными требованиями (приложение 1, обязательное), требованиями обеспечения безопасности полетов воздушных судов (приложение 2, обязательное).

Рассматриваемый документ содержит, в частности:

• показатели интенсивности использования территорий различного назначения, включая показатели плотности населения на территориях жилого назначения, выраженной в количестве человек на один гектар территории и (или) количестве квадратных метров общей жилой площади на один гектар территории при различных показателях жилищной обеспеченности на различных этапах развития территории;

• показатели для определения потребности в территориях различного назначения;

• показатели обеспечения доступности объектов социального, транспортного обслуживания путем установления расстояний до соответствующих объектов различных типов и применительно к различным планировочным и иным условиям.

Очевидно, что такие показатели не связаны непосредственно с требованиями безопасности и могут считаться не обязательными, а только рекомендательными, о чем, по существу, и сказано в данном документе.

Таким образом, исходя из нераздельного сочетания обязательных требований, обусловленные безопасностью, и необязательных рекомендаций необходимо признать несоответствие данного документа первому из вышеперечисленных принципов рациональной организации системы нормирования посредством законодательства — принципу «отделения зерен от плевел».

Вопрос (14.2) о «внутренней» структуре государственных градостроительных нормативов и правил, их «внешнем» соответствии иным нормативам согласно ГрК РФ от 07.05.98

«Внутренняя» структура – это наличие двух уровней государственных градостроительных нормативов и правил – федеральных и территориальных. По контексту норм ГрК РФ от 07.05.98 можно установить, что территориальные нормативы детализируют федеральные «с учетом природно-климатических, социально-демографических, национальных и иных особенностей субъектов Российской Федерации» (ч. 1 ст. 53 ГрК РФ от 07.05.98). Иных позиций, определяющих соотношение федеральных и территориальных нормативов в законе не содержится. Поэтому, например, неясно, в какую сторону (больше, меньше) и до какого предела территориальные нормативы могут отличаться от федеральных.

«Внешнее» соотношение с иными нормативами – это наличие помимо градостроительных нормативов иных, «не градостроительных»: «Специальные нормативы и правила, затрагивающие интересы в области градостроительной деятельности и относящиеся к федеральным градостроительным нормативам и правилам, утверждаются и вводятся в действие соответствующими федеральными органами исполнительной власти по согласованию с федеральным органом архитектуры и градостроительства» (ч. 4 ст. 52 ГрК РФ от 07.05.98).

«Внутренняя» структура и «внешнее» соотношение с иными нормативами показывает, что предусмотренная ГрК РФ от 07.05.98 концепция формирования государственных градостроительных нормативов и правил не соответствует и второму принципу рациональной организации системы нормирования посредством законодательства (принципу «собирания камней»), согласно которому необходимо объединять обязательные требования из разрозненных документов в сводном комплексном документе.

Вопрос (14.3) о формально-юридическом статусе государственных градостроительных нормативов и правил согласно ГрК РФ от 07.05.98

Под статусом в данном случае подразумевается, кто эти нормативы и правила утверждает и для кого. Утверждает федеральный орган архитектуры и градостроительства или органы архитектуры и градостроительства субъектов Российской Федерации. Для кого? Для всех. Причем утверждает в качестве обязательных требований, подлежащих выполнению.

Парадокс в том, что «смешанный» документ, содержавший и обязательные и необязательные (рекомендательные) позиции, утверждался федеральным ведомством, то есть даже не Правительством РФ и не законом РФ. Ясно, что такая система не могла иметь долгосрочной перспективы устойчивого функционирования. Она была обречена на распад, прежде всего в силу внутренних противоречий, которые рано или поздно должны были проявиться.

В данном случае зафиксированная в ГрК РФ от 07.05.98 концепция формирования государственных градостроительных нормативов и правил не соответствует и третьему принципу рациональной организации системы нормирования посредством законодательства, который предусматривает, что требования безопасности должны определяться законами, а иное – иными документами (принцип «двух статусов»).

Вопрос (14.4) о содержании, статусе и составе региональных и местных нормативов градостроительного проектирования согласно ГрК РФ от 29.12.04

Выше была показана неизбежность «саморазрушения» утвержденной ГрК РФ от 07.05.98 системы государственных градостроительных нормативов и правил в силу нарушений логики ее построения.

ГрК РФ от 29.12.04 утвердил обусловленный объективной необходимостью переход на другую, более устойчивую и логически выверенную систему — систему региональных и местных нормативов градостроительного проектирования и закрепил в отношении последних следующие концептуальные положения:

• встроенность в законодательный контекст. Обязательные к выполнению требования в связи с соблюдением мер безопасности содержатся в технических регламентах, принимаемых посредством федеральных законов, а региональные и местные нормативы градостроительного проектирования носят рекомендательный характер в части градостроительного проектирования. Таким образом, реализуются три рассмотренных выше принципа — «отделения зерен от плевел», «собирания камней» и «двух статусов»;

• упразднение нормативов рекомендательного характера на федеральном уровне исходя из того, что рекомендательность обусловлена региональной и местной спецификой, а задача федерального уровня – обеспечение требований безопасности;

• установление норм об учете рекомендательных региональных и местных нормативов градостроительного проектирования при подготовке проектов генеральных планов поселений, городских округов, правил землепользования и застройки, документации по планировке территории;

• установление содержания и базового состава региональных и местных нормативов градостроительного проектирования в отношении минимальных расчетных показателей обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности человека (обеспечения объектами социального и коммунально-бытового назначения и доступности таких объектов для населения, обеспечения объектами инженерной инфраструктуры, благоустройства территории);

• введение нормы, согласно которой «не допускается утверждение местных нормативов градостроительного проектирования, содержащих минимальные расчетные показатели обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности человека ниже, чем расчетные показатели обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности человека, содержащиеся в региональных нормативах градостроительного проектирования» (ч. 6 ст. 24 ГрК РФ от 29.12.04);

• передача субъектам Российской Федерации, органам местного самоуправления полномочий по определению состава, порядка подготовки и утверждения соответственно региональных и местных нормативов градостроительного проектирования.

Последнюю позицию можно проиллюстрировать вариантом текста закона субъекта Российской Федерации применительно к регламентированию состава, порядка подготовки и утверждения местных нормативов градостроительного проектирования.

«Статья… Местные нормативы градостроительного проектирования

1. Местные нормативы градостроительного проектирования в поселениях и городских округах субъекта Российской Федерации (далее – местные нормативы градостроительного проектирования) – утверждаемые в порядке, определенном в соответствии с настоящим Законом, минимальные расчетные показатели обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности человека (в том числе объектами социального и коммунально-бытового назначения, доступности таких объектов для населения (включая инвалидов), объектами инженерной инфраструктуры, благоустройства территории), которые учитываются при подготовке, согласовании и утверждении документов территориального планирования муниципальных образований <…> области (схем территориального планирования муниципальных районов, генеральных планов поселений, генеральных планов городских округов), а также проектов планировки территории, утверждаемых органами местного самоуправления поселений и городских округов субъекта Российской Федерации.

Не допускается утверждение местных нормативов градостроительного проектирования, содержащих минимальные расчетные показатели обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности человека ниже, чем расчетные показатели обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности человека, содержащиеся в региональных нормативах градостроительного проектирования субъекта Российской Федерации.

2. Отсутствие местных нормативов градостроительного проектирования в субъекте Российской Федерации не является препятствием для утверждения генеральных планов поселений, генеральных планов городских округов, а также проектов планировки территории.

При отсутствии региональных и местных нормативов градостроительного проектирования решения о согласовании и утверждении указанных в части 1 настоящей статьи документов территориального планирования и проектов планировки принимаются с учетом обосновывающих материалов к указанным документам и проектам, содержащим положения о расчетных показателях обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности населения, проживающего на соответствующей территории.

При наличии региональных и отсутствии местных нормативов градостроительного проектирования решения о согласовании и утверждении указанных в части 1 настоящей статьи документов территориального планирования и проектов планировки принимаются с учетом: 1) региональных нормативов градостроительного проектирования, а также 2) обосновывающих материалов к указанным документам и проектам, содержащим положения о расчетных показателях обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности населения, проживающего на соответствующей территории.

При наличии местных нормативов градостроительного проектирования решения о согласовании и утверждении указанных в части 1 настоящей статьи документов территориального планирования и проектов планировки принимаются с учетом: 1) указанных нормативов, а также 2) обосновывающих материалов к указанным документам и проектам, содержащим положения о расчетных показателях обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности населения, проживающего на соответствующей территории.

3. Не допускается регламентировать местными нормативами градостроительного проектирования положения о безопасности, определяемые законодательством о техническом регулировании и содержащиеся в технических регламентах.

Местные нормативы градостроительного проектирования не должны противоречить техническим регламентам безопасности в области территориального планирования и планировки территории и подготавливаются с учетом указанных технических регламентов безопасности.

4. Состав и содержание местных нормативов градостроительного проектирования в субъекте Российской Федерации определяется нормативными актами глав поселений, глав городских округов об утверждении указанных нормативов с учетом наличия следующих рекомендуемых минимальных и (или) максимальных показателей для:

1) определения интенсивности использования территорий различного назначения в зависимости от их расположения, а также этапов последовательного достижения поставленных задач развития таких территорий:

плотности населения на территориях жилого назначения, выраженной в количестве человек на один гектар территории и (или) количестве квадратных метров общей жилой площади на один гектар территории при различных показателях жилищной обеспеченности на различных этапах развития территории;

интенсивности использования территорий иного назначения, выраженной в процентах застройки, иных показателях;

2) определения потребности в территориях различного назначения, включая:

территории для размещения различных типов жилищного и иных видов строительства;

озелененные и иные территории общего пользования применительно к различным элементам планировочной структуры и типам застройки, в том числе парки, сады, скверы, бульвары, размещаемые на селитебной территории;

территории для развития сети дорог и улиц с учетом пропускной способности этой сети, уровня автомобилизации (из расчета количества автомобилей на тысячу человек постоянно проживающего и приезжающего населения);

территории для развития объектов инженерно-технического обеспечения;

3) определения размеров земельных участков для размещения объектов капитального строительства, необходимых для государственных или муниципальных нужд, включая размеры земельных участков для размещения:

объектов социального обслуживания,

объектов коммунального обслуживания;

линейных объектов дорожной инфраструктуры, включая указания о категориях дорог и улиц, расчетной скорости движения, ширине полос движения, другие показатели (при условии отсутствия таких показателей в технических регламентах);

линейных и иных объектов инженерно-технической инфраструктуры;

объектов для хранения индивидуального и иных видов транспорта;

иных объектов;

4) обеспечения доступности объектов социального, транспортного обслуживания путем установления расстояний до соответствующих объектов различных типов и применительно к различным планировочным и иным условиям;

5) определения при подготовке проектов планировки и проектов межевания:

а) размеров земельных участков, в том числе выделяемых для использования существующих зданий, строений, сооружений, включая многоквартирные дома;

б) расстояний между проектируемыми:

улицами, проездами, разъездными площадками применительно к различным элементам планировочной структуры территории;

зданиями, строениями и сооружениями различных типов и при различных планировочных условиях;

6) определения иных параметров развития территории при градостроительном проектировании.

5. Решение о подготовке местных нормативов градостроительного проектирования принимается главой поселения, главой городского округа. В таком решении:

определяется орган, ответственный за подготовку указанных нормативов – уполномоченный орган поселения, городского округа по вопросам градостроительной деятельности;

определяются сроки, условия финансирования и иные вопросы организации работ по подготовке местных нормативов градостроительного проектирования.

6. Решение о подготовке местных нормативов градостроительного проектирования в течение пяти дней после его принятия подлежит опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования нормативных правовых актов муниципальных образований, иной официальной информации, и может размещаться на официальном сайте поселения, городского округа в сети "Интернет".

7. Уполномоченный орган по вопросам градостроительной деятельности в соответствие с законодательством организует и проводит конкурс на размещение муниципального заказа по подготовке местных нормативов градостроительного проектирования.

8. Глава поселения, глава городского округа направляет подготовленный проект местных нормативов градостроительного проектирования Правительству субъекта Российской Федерации на согласование.

Предметом согласования является положение, определенное абзацем вторым части первой настоящей статьи.

Правительство субъекта Российской Федерации в течение тридцати дней со дня направления ему проекта местных нормативов градостроительного проектирования направляет главе поселения, главе городского округа решение о согласовании, либо о несогласовании проекта с обоснованием причин.

9. По истечении срока, указанного в части 8 настоящей статьи, но не позднее одного месяца со дня истечения этого срока, глава поселения, глава городского округа может принять одно из следующих решений:

утвердить местные нормативы градостроительного проектирования;

отклонить представленный проект местных нормативов градостроительного проектирования и направить его на доработку.

В случае если по истечении срока, указанного в первом абзаце данной части настоящей статьи главой поселения, главой городского округа не принято решение, проект местных нормативов градостроительного проектирования считается отклоненным.

10. Решение об утверждении местных нормативов градостроительного проектирования в течение пяти дней после его принятия подлежит опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных нормативных правовых актов, иной официальной информации, и может размещаться на официальном сайте поселения, городского округа в сети "Интернет".

11. В течение семи дней после принятия решения об утверждении местных нормативов градостроительного проектирования уполномоченный орган по вопросам градостроительной деятельности обеспечивает размещения нормативов в информационной системе обеспечения градостроительной деятельности городского округа или муниципального района (в случае утверждения местных нормативов для поселения).

12. Внесение изменений в местные нормативы градостроительного проектирования осуществляется в порядке, определенном настоящей статьей.»

Вопрос (14.5) о технологии территориального планирования в части соблюдения требований безопасности в период отсутствия принятых посредством законов технических регламентов

Согласно ГрК РФ от 29.12.04 подготовка документов в системе градостроительного проектирования основывается на применении технических регламентов. Поскольку принятых технических регламентов пока нет, действует норма п. 1 ст. 6 ФЗ-191:

«До вступления в силу в установленном порядке технических регламентов по организации территорий, размещению, проектированию, строительству и эксплуатации зданий, строений, сооружений проводится проверка соответствия проектов документов территориального планирования, документации по планировке территорий, проектной документации требованиям законодательства, нормативным техническим документам в части, не противоречащей Федеральному закону от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ “О техническом регулировании» и Градостроительному кодексу Российской Федерации”».

Обсуждается также, можно ли до принятия федеральными законами технических регламентов принимать на уровне субъектов Российской Федерации нормативные технические документы в области безопасности и руководствоваться ими. При ответе на этот вопрос приходится принимать во внимание следующие два обстоятельства.

Во-первых, в п. 1 ст. 6 ФЗ-191 не сказано о времени принятия нормативных технических документов, на соответствие которым может проверяться документация в период отсутствия технических регламентов. Возможной представляется, например, формулировка: «…проводится проверка соответствия <…> нормативным техническим документам, действовавшим до вступления в силу Градостроительного кодекса Российской Федерации (курсив наш. – Авт.)». Но поскольку данная формулировка отсутствует, можно предположить, что соответствующие нормативные технические документы могут подготавливаться и приниматься в период до вступления в силу технических регламентов.

Во-вторых, чтобы проверить высказанное предположение, надо обратиться к ст. 46 Федерального закона «О техническом регулировании». Выясняется, что в период до вступления в силу соответствующих технических регламентов следует руководствоваться нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными документами федеральных органов исполнительной власти. При этом по факту отсутствия соответствующих норм в указанной статье федерального закона можно заключить, что без принятых технических регламентов не могут подготавливаться и приниматься «промежуточные» нормативные технические документы в области безопасности на уровне субъектов Российской Федерации.

Вопрос (15) о том, что подготовка документов территориального планирования предопределяет иные действия в сфере управления развитием территорий, а также о последствиях отсутствия документов территориального планирования

Ответ на этот общий вопрос мы сформулируем после того, как рассмотрим четыре частных вопросов.

Вопрос (15.1) о том, что согласно ГрК РФ от 29.12.04 документы территориального планирования становятся основанием для принятия решений о резервировании, изъятии земельных участков, переводе земель из одной категории в другую

Нельзя не отметить факт принципиальной значимости: ГрК РФ от 07.05.98 не определял, а ГрК РФ от 29.12.04 определяет документы территориального планирования как обязательное условие для выполнения органами публичной власти иных действий в сфере управления развитием территорий.

Согласно ст. 3 ФЗ-191 с 1 января 2008 г., при отсутствии документов территориального планирования, не допускается принятие органами государственной власти, органами местного самоуправления решений:

1) о резервировании земель, земельных участков для государственных или муниципальных нужд;

2) изъятии, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд;

3) переводе земель из одной категории в другую.

Следует также принять во внимание то, что указанные решения (применительно к позициям 1 и 2) не могут быть приняты при отсутствии документации по планировке территории, подготовленной и утвержденной в порядке реализации документов территориального планирования. Об этом свидетельствует совокупность норм, регламентирующих действия по планировке территории. В частности, согласно ч. 3 ст. 44 ГрК РФ от 29.12.04 в составе градостроительного плана земельного участка указываются, среди прочего, границы зоны планируемого размещения объектов капитального строительства для государственных или муниципальных нужд. Понятно, что планируемое размещение может предполагать также резервирование с последующим изъятием, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд. Кроме того, градостроительные планы, в которых определяются границы зон предстоящего резервирования, являются составной частью документации по планировке территории.

Другими словами, ГрК РФ от 29.12.04 фактически установил необходимость «связки» (одновременного наличия) двух компонентов градостроительной деятельности, двух видов документов – документов территориального планирования и документации по планировке территории как обязательное основание для принятия решений о резервировании земель, изъятии, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд.

Вопрос (15.2) о том, что согласно ГрК РФ от 29.12.04 посредством документов территориального планирования может осуществляться упорядочение административно-территориального деления, а также о том, почему в ГрК РФ от 29.12.04 упразднены «пригородные зоны городов», не представлены «агломерации», иные типы урбанизированных территорий

Рассмотрим сначала первую часть вопроса. В ГрК РФ от 29.12.04 зафиксированы следующие положения:

• каждый орган публичной власти в составе материалов по обоснованию проектов документов территориального планирования может подготавливать и направлять другим органам публичной власти предложения по изменению административно-территориальных границ (субъектов Российской Федерации, муниципальных образований);

• органы публичной власти, обладающие полномочиями утверждать соответствующие административные границы, могут использовать свои документы территориального планирования, а также предложения, содержащиеся в документах территориального планирования других органов публичной власти, для принятия решений об изменении таких границ.

Смысл заложенного в ГрК РФ от 29.12.04 предельно простого механизма последовательного упорядочения, уточнения, корректировки административно-территориального деления с использованием предложений, содержащихся в документах территориального планирования, исчерпывается тремя позициями:

1. территориальное планирование является самым действенным и адекватным инструментом для оценки сложившегося положения дел и выработки предложений по упорядочению ситуации с точки зрения комплексного взаимосвязанного развития территории в целом и ее отдельных компонентов с учетом фактора «управляемости и рациональности административных границ»;

2. при необходимости такие образования, как «пригородные зоны», «локальные агломерации», в документах территориального планирования могут быть оконтурены и объединены в пределах измененных административных границ, представляемых для рассмотрения в качестве предложений и утверждения в установленном порядке;

3. существующие и измененные административные границы всегда фиксируют границы территории юрисдикции органов публичной власти, обладающих суверенным и неотъемлемым правом осуществлять в таких пределах территориальное планирование.

Ничего сверх этих трех позиций нет и не может быть в федеративном государстве (о невозможности «выдавливать» публичные субъекты территориального планирования, «замещать» их другими публичными субъектами мы говорили выше). Между тем эти самоочевидные позиции были подвергнуты критике со стороны оппонентов ГрК РФ от 29.12.04. Речь шла о том, что якобы игнорируется актуальная проблема правовой делимитации таких градостроительных объектов, как агломерации, пригородные зоны городов, урбанизированные территории иных типов, выходящие за границы отдельных поселений, муниципальных образований, а в ряде случаев пересекающие границы субъектов Федерации.

Попробуем разобраться в существе вопроса, проанализировав ситуацию с «пригородными зонами». ГрК РФ от 29.12.04 действительно не упоминает о них. Между тем «пригородным зонам» посвящена отдельная ст. 86 в Земельном кодексе Российской Федерации и целая глава из двух статей, 49 и 50, в ГрК РФ от 07.05.98. Чем обоснована такая позиция ГрК РФ от 29.12.04?

Начнем со ст. 86 Земельного кодекса. Ключевая норма этой статьи зафиксирована в ч. 3: «Границы и правовой режим пригородных зон, за исключением пригородных зон городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, утверждаются и изменяются законами субъектов Российской Федерации».

Итак, утверждаются два компонента: границы и правовой режим. Очевидно, что в данном случае границы не являются административными, иначе рассматриваемые нормы не содержались бы в Земельном кодексе, поскольку установление административных границ не является предметом земельного законодательства. Значит, границы устанавливаются исключительно для установления в их пределах правового режима.

Посмотрим, что происходит с правовым режимом. В пределах пригородной зоны могут располагаться все семь категорий земель, определенных ст. 7 Земельного кодекса Российской Федерации. Применительно к шести категориям правовой режим определяется соответствующими статьями самого Земельного кодекса; исключение составляют земли поселений, правовой режим которых, согласно ч. 2 ст. 85 Земельного кодекса, определяют градостроительные регламенты, приписанные к соответствующим территориальным зонам в пределах поселений и определяемые в составе нормативных правовых актов органов местного самоуправления – правил землепользования и застройки. Указанные правила, согласно Земельному кодексу, утверждаются органами местного самоуправления, а не законами субъектов Российской Федерации.

Получается, что нормы ст. 86 Земельного кодекса Российской Федерации противоречат нормам других статей того же кодекса. По причине этого внутреннего противоречия ст. 86 невозможно применять, следовательно она должна быть упразднена.

Кроме того, данная статья вошла в противоречие с ГрК РФ от 29.12.04 и в соответствии со ст. 7 ФЗ-191 не должна применяться:

«До приведения в соответствие с Градостроительным кодексом Российской Федерации законов и иных нормативных правовых актов, регулирующих отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территорий, архитектурно-строительному проектированию, строительству, реконструкции объектов капитального строительства и действующих на территории Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также акты законодательства Союза ССР, действующие на территории Российской Федерации в пределах и в порядке, которые предусмотрены законодательством Российской Федерации, применяются постольку, поскольку они не противоречат Градостроительному кодексу Российской Федерации».

Теперь посмотрим ст. 49 и 50 главы IX «Регулирование использования территорий пригородных зон городов при осуществлении градостроительной деятельности» прежде действовавшего ГрК РФ от 07.05.98. Следует обратить внимание на две нормы, одна из которых содержится в ч. 2 ст. 49, а другая — в ч. 2 ст. 50.