Глава I. Социально-ориентированные некоммерческие организации в Российской Федерации: теоретико-понятийный анализ

1.1. Некоммерческий сектор в Российской Федерации: историко-правовые аспекты и организационные особенности

В современных реалиях происходит трансформация как самих организационных основ институтов гражданского общества, так и каналов коммуникации между ними, обществом и властью. Некоммерческие организации (далее НКО) выступают сегодня одним из основных институтов гражданского общества, выстраивающим каналы коммуникации с органами власти и одновременно реализующим «социальный заказ» государства по решению целого круга социальных, экологических, правозащитных вопросов, входящих в «повестку дня».

Прежде, чем перейти к рассмотрению текущей ситуации в развитии НКО обратимся к отдельным исторически аспектам становления и развития НКО в Российской Федерации, в том числе с учетом развития нормативно-правовой базы по данному вопросу.

Современный российский некоммерческий сектор уходит корнями в советский период, когда были как официальные общественные организации – ГОНГО, созданные государством для пропагандистских целей, такие как Комитет защиты мира и подобные ему, в которых людей заставляли вступать и «добровольно» жертвовать деньги, так и независимые группы, которые были частью демократического движения, часто называемого диссидентским движением. Они включали в себя правозащитников, группы, выступавшие за религиозную свободу, национально-освободительные движения, а также экологов и группы, выступавшие за права женщин. В период перестройки во второй половине 1980-х гг. происходило бурное возникновение общественных движений и неформальных групп, когда миллионы людей стали участвовать в многочисленных гражданских инициативах, политических дискуссиях и уличных акциях. Термин «неформалы» возник в результате отсутствия в тот период какой-либо правовой основы для создания независимых неправительственных организаций – первый закон о НКО был принят в 1990 г., когда у власти еще был Михаил Горбачев [Матвеева, 2014].

В этих неформальных группах участвовали многие политические активисты, потому что в рамках существовавшей тогда монополии коммунистической партии на партийную деятельность люди могли свободно выражать свои политические взгляды не в рамках политических партий, а, только участвуя в неформальных движениях, которых реформаторы во власти терпели и с определенного момента даже поддерживали. В ранние постсоветские годы и на протяжении 1990-х гг. случился настоящий бум числа новых НКО.

С 1987 по 1992 гг. появилось 729 НКО экологического толка, причем, за один 1991 г. их возникло 208. Вместе с созданными ранее к 1992 г. функционировало до 840 общественных экологических организаций. Волна экологических митингов прошла в период выборов в Верховные советы СССР и России. Эту тему многие политики использовали как стартовую площадку, впоследствии забыв слово «экология». Ухудшение экономического положения отвлекало общество от дела охраны природы. По данным социологических опросов, значимость и безотлагательность решения экологических проблем переместилась со 2 места в 1989-1990 гг. на 10 в 1992 г. (из предложенного списка наиболее острых проблем), а в 1993 г. – на 7 место из 13.

НКО играют в России такую же роль, как и в других странах:

- социальная функция: заполнение провалов и дефицитов госуправления и ориентированной на получение прибыли рыночной экономики, включая оказание поддержки нуждающимся группам и реагирование на новые вызовы путем социальных инноваций;

- функция общественного контроля (защита общественных интересов): противодействие злоупотреблениям со стороны государства и частных структур путем обеспечения правовой защиты, мониторинга, программ противодействия коррупции и повышения прозрачности действий органов власти, предания гласности и привлечения внимания к фактам нарушений и злоупотреблений, организации протестных действий, общественных кампаний и т. д.

- гражданская и демократическая функция: развитие гражданского образования и повышение роли ответственных граждан, развитие гражданского участия в принятии решений, влияние на выработку политики и управление, обеспечение обратной связи от общества к властям в отношении их политики и действий, укрепление демократических институтов, посредничество и организация диалога между государством и гражданами и между различными группами в обществе [Мерсиянова, Третий сектор].

Несмотря на социально-экономические сложности принятие нового прогрессивного законодательства об НКО в 1995-1996 гг. способствовало дальнейшему процессу развития организаций. Российский НКО-сектор активно развивался с профессиональной точки зрения во второй половине 1990-х гг., в значительной мере благодаря знакомству с международным опытом и взаимодействию с партнерами из других стран [Матвеева, 2010, с. 109].

В последние два десятилетия Россия переживала труднейший переходный период, сопровождавшийся существенными изменениями во всех сферах социальной, экономической и политической жизни с огромными дефицитами в госуправлении, слабыми демократическими институтами, дисфункциональной правовой системой, ростом коррупцией, мощными миграционными потоками и изменениями в этнорелигиозном составе населения во многих регионах, ранним капитализмом по типу «дикого Запада», приведшим к экономическим испытаниям, болезненным социальным сломам и бедности очень многих на фоне бессовестного обогащения некоторых, разрушающейся системой здравоохранения, неадекватной жилищно-коммунальной системой, растущей эпидемией ВИЧ/СПИДа и, сверх всего этого, двумя жестокими войнами в Чечне со многими тысячами жертв и массовыми нарушениями прав человека, откуда насилие и беззаконие выплескиваются на весь Северный Кавказ, и, наконец, с серией подлых и бесчеловечных террористических актов, потрясших всю нацию. Хотя Россия и освободилась от наследия тоталитарного советского прошлого и совершила колоссальный прорыв навстречу свободе и демократии в 1990-е гг., особенно если смотреть в долгосрочной исторической перспективе, два десятилетия беспрецедентного перехода дались стране очень тяжело. Учитывая все это, НКО в России столкнулись с беспрецедентным вызовом необходимости одновременного реагирования на множество проблем и в этих условиях им удалось укрепить свои позиции на политической сцене российского государства [Мерсиянова, 2015].

Ужесточение российского законодательства в области НКО относится к 2005-2006 гг. После серии «цветных революций» в ряде постсоветских стран при активном участии в этом процессе НКО, финансово поддерживаемых из-за рубежа, в Российской Федерации было принято решение о внесении в Государственную думу и принятие в начале 2006 г. и в 2012 г. законов об НКО (Федеральный закон Российской Федерации от 10 января 2006 г. № 18-Ф3 «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации», Федеральный закон Российской Федерации от 20 июля 2012 г. № 102766-6 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части регулирования деятельности некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента») [Голубева, 2017].

Наряду с этим «цветные революции» повлекли за собой ряд существенных изменений во внешней политике Российской Федерации:

- смена ряда режимов привела к подрыву интеграционных и оборонных схем, «выпадению» стратегически важных для РФ звеньев на западном, закавказском и центральноазиатском направлениях внешней политики РФ;

- «цветные революции» привели к осложнению процесса экспортирования российских углеводородов и осуществлению транзита энергопотоков по территории РФ с дальнейшим выходом на рынки Европы;

- отношения с рядом цветных режимов привели к переходу сторон в конфликтное взаимодействие с последующим ведением информационной и психологической войны.

Федеральный закон Российской Федерации от 10 января 2006 г. № 18-Ф3 «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» «накладывает существенные ограничения на зарубежные партнерства и финансирование российских гражданских институтов и создает условия для вмешательства государства в работу независимого сектора. Закон требует от российских организаций очень подробно отчитываться об использовании иностранных средств, при этом чиновники могут запретить иностранным НПО предоставлять средства конкретным российским партнерам или реализовывать какую-либо программу или проект, если они «угрожают конституционному порядку, территориальной целостности, общественному здоровью и морали, и правам третьих лиц». Сотрудники службы регистрации могут принимать такие решения самостоятельно, в административном порядке, не обращаясь с ходатайством в суд. Власти могут проводить полные проверки российских НПО продолжительностью до 30 дней, запрашивать и оценивать их управленческие, программные и финансовые документы за рамками таких проверок, посещать без предупреждения любые мероприятия НПО и на основании своих наблюдений принимать решение о том, действует ли организация в соответствии со своими собственными уставными целями, и инициировать ликвидацию, если они посчитают, что это нет так».

Иностранные НПО выделены в законе особо и должны еще более подробно отчитываться, включая ежеквартальные планы и финансовые отчеты, и эти планы и отчеты будут сравниваться органами регистрации на предмет совпадения. Контролирующие органы могут отказать иностранной организации в регистрации или изъять ее регистрацию из реестра, если будет обнаружено, что ее деятельность, цели и задачи «…создают угрозу суверенитету, политической независимости, территориальной целостности, национальному единству, самобытности, культурному наследию и национальным интересам Российской Федерации». Кроме того, закон накладывает неконституционные ограничения на то, кто может быть учредителем, членом и участником российских НПО, включая иностранцев, не находящихся на территории России, лиц, отбывающих наказание в местах лишения свободы и лиц, чьи действия были признаны судом содержащими признаки экстремистской деятельности.¹

Наиболее бурно отреагировал на данный законопроект Госдепартамент США, потребовав в ультимативном тоне немедленно приостановить принятие этих поправок. При этом Госдепартамент недвусмысленно дал понять, что от хода работы над поправками будет зависеть позиция США по вопросу принятия России в ВТО.

Казалось бы, какое дело США до российских общественных и некоммерческих объединений? Но в том-то все и дело, что в современных условиях именно общественные неправительственные организации, объединения и фонды становятся главными проводниками глобализации и американизации. Там, где Вашингтон напрямую не может влиять на политические процессы, результаты выборов или итоги референдумов, в дело вступают неправительственные организации, которые действуют зачастую как «пятая колонна». Именно поэтому США так важен пункт в нашем национальном законодательстве о возможности финансирования деятельности этих организаций из-за рубежа.

Прикрываясь часто вполне невинными целями и задачами, множество неправительственных организаций и фондов пронизывают всю структуру российского общества, особенно в зонах повышенной взрывоопасности – на Северном Кавказе, в Поволжье, национальных республиках. Формально они занимаются самыми нейтральными задачами: собирают информацию, налаживают систему образования, выдают гранты на исследования и помогают развивать локальные культуры. На самом деле эти структуры выполняют функции подрывных систем, являясь элементами сетевой войны, которую ведет США против всех. Неприметная деятельность международных неправительственных организаций на самом деле активно влияет на социальные процессы общества, организуя под благовидным предлогом широкие слои населения – интеллигенцию, ученых, молодежь, религиозных и культурных деятелей. В результате этой разнообразной деятельности происходит «базовый эффект», отражающийся в настроениях, электоральных предпочтениях и идеологическом настрое широких масс.

Головная структура, объединяющая разнообразные неправительственные организации – «Freedom house» («Дом Свободы»), расположенный в США и возглавляемый бывшим директором ЦРУ Джеймсом Вулсли. Фактически мы имеем дело с разведывательной деятельностью эпохи информационного общества, которая проводится, в отличие от традиционных форм шпионажа, почти открыто. Мы видели, какую роль неправительственные организации и фонды сыграли в Сербии, Грузии, Украине. В том случае, когда у США и их ставленников не хватало сил осуществить переворот политическими средствами (с помощью выборов), они прибегали именно к этим неправительственным организациям, оперативно мобилизуя их сеть в необходимые массовки. Поэтому госдепартамент США и озабочен российским законодательством в этой сфере, откуда по предложению лично Путина были изъяты моменты, связанные с возможностью зарубежного финансирования.

Всплеск недовольства последовал и от самих неправительственных организаций. Подготовленный 15 правозащитными организациями доклад «Первый год применения нового российского законодательства об НКО» был представлен на Конференции при Совете Европы в Страсбурге в апреле 2007 г. «Авторы доклада предлагают в срочном порядке внести поправки в закон об НКО. В частности, определить точный перечень причин для отказа в регистрации, уменьшить объем отчетности, а также ограничить права чиновников. Ведь последние сейчас могут не только «запрашивать документы, касающиеся деталей управления организацией», но и присутствовать на всех совещаниях, в том числе, к примеру, на совещании экологов, планирующих акции протеста. Проверка же организаций на соответствие заявленным в уставе целям «неуместна и нецелесообразна», потому что уставные цели многих специализированных организаций чиновники попросту не понимают» [Дзюбак, 2018, с. 31].

В докладе «Экономические последствия нового законодательства об НПО», подготовленном сотрудниками экономического факультета МГУ и Высшей школы экономики, ИНП «Общественный договор» и Институтом гражданского анализа по просьбе президентского совета всего российские НКО потратили на подготовку отчета за один год до 7,3 млрд руб. (около 3% расходов). Даже если чиновники на каждую организацию будут тратить 30-60 минут, чтобы ознакомиться с работой каждой, 140 сотрудникам понадобился бы на это год. Однако подобные высказывания со стороны США и неправительственных организаций, функционирующих в России, не привели к смене политического курса государства в отношении неправительственного сектора. При этом сам факт принятия закона о НКО в нашей стране показал, что Российская Федерация представляет сегодня суверенную державу, старающаяся не допускать иностранного вмешательства во внутреннюю политику.

В условиях некоторой стабилизации ситуации на постсоветском пространстве, а также дальнейшей демократизации российского государства по инициативе президента РФ Д. А. Медведева в 2009-2010 гг. были приняты несколько поправок в законодательство о деятельности неправительственного сектора. В частности, 3 июля 2009 г. был принят Государственной Думой и с 1 августа 2009 г. вступил в силу Федеральный закон Российской Федерации № 170-Ф3 «О внесении изменений в Федеральный закон «О некоммерческих организациях». Принятый закон избавляет НКО от излишней государственной опеки, упрощает их регистрацию и отчетность.

Основания для отказа в госрегистрации в основном остаются прежними. К примеру, вне закона в нашей стране остаются те иностранные неправительственные организации, чьи цели противоречат Конституции РФ и российскому законодательству, угрожают суверенитету, политической независимости, территориальной неприкосновенности России, а также те, чьи отделения, филиалы уже действовали на территории Российской Федерации, но с грубым нарушением российских законов, а потому были ликвидированы. Из списка оснований для отказа в регистрации иностранным НКО исключена норма, которая допускает субъективное толкование. Ведь нельзя безоговорочно сказать, действительно ли заявленные цели и задачи НКО «создают угрозу национальному единству, самобытности и культурному наследию Российской Федерации». Но в то же время появляется и дополнительное основание для отказа в регистрации любой НКО – недостоверность сведений в представленных документах.

Но самая, пожалуй, приятная новость для некоммерческих организаций – это упрощенный порядок отчетности, который вводится законопроектом для НКО, не связанных, ни с иностранными деньгами, ни с иностранными учредителями, в том случае, если «поступления имущества и денежных средств таких некоммерческих организаций в течение года составили менее 3 миллионов рублей». Им будет достаточно просто заявить о результатах своей деятельности. А устраивать проверки некоммерческим организациям теперь будут не каждый год, а раз в три года.

Представители общественных организаций России, в числе которых М. Слободская (Институт проблем гражданского общества), М. Каннабих («Фонд помощи заключенным»), Н. Ларионова («Союз социальной защиты детей»), М. Медведева (экологическое движение «Зеленая планета») и др. положительно оценили принятый закон, отметив, что «предлагаемые законопроектом изменения предоставляют возможность осуществлять деятельность не только крупным, но и «малым» некоммерческим организациям. Поправки направлены на упрощение процедур регистрации и отчетности некоммерческих организаций, а также изменение периода проведения проверки соответствия деятельности НКО, в том числе по расходованию денежных средств и использованию иного имущества, целям, предусмотренным ее учредительными документами».

Отметим также, что в 5 февраля 2010 г. в Российской Федерации был принят Федеральный закон № 40-Ф3 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций», предложенный президентом Д. А. Медведевым, который также вызвал значительный интерес среди НКО [Казбан, 2014, с. 39].

Суть закона заключается в том, что среди всех неправительственных организаций будут выделены «социально ориентированные», то есть специализирующиеся на социальной поддержке и защите граждан, помощи пострадавшим от стихийных бедствий и социальных конфликтов, беженцам и вынужденным переселенцам, подготовке населения к предотвращению несчастных случаев и к преодолению последствий стихийных бедствий, благотворительной юридической помощи, профилактике социально-опасного поведения, добровольчестве, образовании, науке, культуре, искусстве, здравоохранение, спорте и т. п., вообще благотворительности, а также охране и заботе об окружающей среде, животных и памятных мест. Таким организациям (за исключением политических и религиозных) законопроект обещает впечатляющие преференции: налоговые льготы, передачу в аренду и в пользование государственной и муниципальной собственности, информационную поддержку, консультирование, помощь в подготовке кадров, пиар в официальных СМИ и размещение среди данной группы НКО (которые будут внесены в соответствующие реестры) государственных и муниципальных заказов на выполнение работ и оказание услуг. Кроме того, отдельным пунктом указаны налоговые льготы гражданам и юридическим лицам, оказывающим некоммерческим организациям материальную поддержку.

Исходя из этого, отношение к неправительственным организациям в России на протяжении последних двадцати лет претерпевало существенные изменения – от либерализации и полной свободы в 1990-е гг. к ужесточению деятельности НКО в 2006-2008 гг. до некоторой демократизации в вопросах регистрации и отчетности (с 2009 г.). Поэтому, проблема функционирования НКО сектора в нашей стране остается одной из активно обсуждаемых не только политиками и представителями НКО, но и обществом.

Перейдем в трактовке НКО, предложенной в российском законодательстве. Согласно ст. 2 Федерального закона РФ «О некоммерческих организациях» от 12.01.1996 N 7-ФЗ некоммерческой организацией является организация «не имеющая извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности и не распределяющая полученную прибыль между участниками. Некоммерческие организации могут создаваться для достижения социальных, благотворительных, культурных, образовательных, научных и управленческих целей, в целях охраны здоровья граждан, развития физической культуры и спорта, удовлетворения духовных и иных нематериальных потребностей граждан, защиты прав, законных интересов граждан и организаций, разрешения споров и конфликтов, оказания юридической помощи, а также в иных целях, направленных на достижение общественных благ». Наряду с этим в законе прописаны такие разновидности НКО, как социально ориентированные некоммерческие организации, некоммерческая организация – исполнитель общественно полезных услуг, иностранная некоммерческая неправительственная организация, некоммерческая организация, выполняющая функции иностранного агента.

По данным Министерства юстиции Российской Федерации и Управлений Министерства юстиции субъектов РФ, по организационно-правовой форме НКО делятся на 36 видов, в частности такие, как:

- автономная некоммерческая организация;

- национально-культурная автономия;

- некоммерческий фонд;

- общественная организация;

- общественное движение;

- общественный фонд;

- политическая партия;

- религиозная организация;

- товарищество собственников жилья и т. д.

Согласно данным Министерства юстиции Российской Федерации, количество НКО медленно, но верно продолжает сокращается на протяжении последних лет. Так, в 2016 г. в реестре было 227 тыс. некоммерческих организаций, в 2017 г. – 223 тыс., в 2018 г. – 219,5 тыс. организаций.

По итогам доклада Минюста за 2019 г. количество зарегистрированных в России некоммерческих организаций сократилось на 4,5 % за последние три года. «В сравнении с показателями прошлых лет наблюдается незначительное сокращение количества некоммерческих организаций, за последние три года их численность уменьшилась на 4,5%. В целом это прогнозируемая ситуация, обусловленная последовательной работой в сфере контроля за деятельностью некоммерческих организаций, прежде всего, по исключению сведений о фактически прекративших деятельность организациях из ведомственных реестров. По данным Минюста, всего в России в начале 2020 г. года было зарегистрировано более 213 тыс. НКО, из которых 198,8 тыс. подлежат госнадзору – 90 тыс. общественных объединений, в том числе 53 политические партии и 2,9 тыс. их структурных подразделений, 31 тыс. религиозных организаций и 91 тыс. других НКО, включая семь отделений международных организаций, иностранных НКО».²

Главной причиной по-прежнему остается, как и с момента принятия ФЗ «О некоммерческих организациях», существование организаций на бумаге без фактической работы со всеми вытекающими из нее видами отчетности. В частности, по данным того же Минюста за 2016 год отчеты представили 112 675 организаций. В 2017 году по решению суда из реестра были исключены 4753 некоммерческие организации, по решению налогового органа – 7857, а всего более 18 тыс. организаций. Регистрацию за этот период прошли 14 895 новых некоммерческих организаций.

Одной из главных проблем развития некоммерческого сектора в России с момента появления первых независимых общественных организаций остается крайне слабая информированность населения о деятельности некоммерческого сектора.

В качестве примера приведем результаты социологических опросов, проведенных в 2018 г. в городе Москва и в одном из регионов Российской Федерации – Кемеровской области-Кузбассе в городе Кемерово (в Кемерово наряду с социологическим опросом населения был проведен экспертный опрос).

Согласно исследованию аналитической группы «Циркон»,³ проведенному среди жителей Москвы, при высоком уровне декларируемой информированности граждан о деятельности НКО (63 %) подавляющее большинство (85 %) ответили, что не пользовались услугами некоммерческих организаций. Из тех респондентов, кто заявил, что помогал незнакомым людям в последние два-три года, только 9 % сказали, что помогали в рамках мероприятий НКО и только 2 % москвичей смогли назвать благотворительные акции, в которых они принимали участие; еще меньше человек назвали конкретные НКО (фонд «Подари жизнь», фонд «Вера»). Большинство москвичей воспринимают НКО в качестве полноправных субъектов решения проблем социальной сферы, но не видят преимуществ организаций третьего сектора по сравнению с другими игроками на этом рынке. При всем том москвичи демонстрируют позитивный настрой и интерес к теме благотворительности и общественно-полезной деятельности: 43 % респондентов хотели бы получать информацию о мероприятиях НКО.

Среди полученных результатов также можно отметить следующее:

1. «Москвичи демонстрируют позитивное восприятие НКО и декларируемое одобрение их деятельности. Но основой представлений не является знание конкретных НКО или опыт взаимодействия с ними.

2. НКО как участник рынка социальных услуг не выдерживает конкуренции с государством. В глазах москвичей у НКО нет особых конкурентных преимуществ перед социальными услугами, оказываемыми государством.

3. Первоочередные функции НКО в глазах москвичей – это помощь в решении социальных проблем и благотворительность.

4. Москвичи демонстрируют высокий уровень помогающего поведения, но низкое участие в деятельности НКО. При этом есть реальный шанс повысить уровень участия горожан в общественно-полезной деятельности через НКО путём привлечения их на регулярной основе и в рамках отдельных акций и мероприятий. Большинство жителей Москвы не исключают для себя возможности участия в деятельности НКО в будущем».

По данным Общественной палаты Кемеровской области,⁴ среди населения наиболее востребованы молодежные (38 %), ветеранские (34 %), правозащитные (32 %), студенческие (30 %) и экологические (30 %) организации.

Опрос экспертов показал, что в целом экспертные оценки совпадает с мнением населения. В тоже время оценки населения по данному вопросу акцентируют внимание на более широком круге вопросов, связанных не только экологической и правозащитной тематикой, но и значимостью решения вопросов, студентов и в целом молодежи, людей пенсионного возраста, включая ветеранов боевых действий.

Наиболее востребованными организациями, по мнению экспертного сообщества, в Кемеровской области являются экологические и правозащитные организации, что определяется особенностями региона и характеристиками политического режима. Наиболее проблемной темой является экология. Отсюда вопросы, связанные с ней, выходят на первый план. Безусловно, есть такие организации как ИРБИС и тому подобное, однако они как правило локальные и связаны с одной определённой проблемой, которая существует в городе. Отсутствует и чёткая организационная структура, такие организации у нас имеют стихийный характер, появляются и исчезают вместе с проблемой. Руководители экологических организаций порою пытаются следовать только своим собственным интересам, не прислушиваясь к обществу, что тоже не делает их основной движущей силой в развитии гражданского общества.

Возвращаясь к полученным результатам социологического опроса населения в Кузбассе, отметим, что респондентам был задан вопрос об информационной доступности работы НКО в различных СМИ. На первых трех позициях расположились следующие СМИ: интернет (56 %), социальные сети (46 %), информация от коллег по работе, родственников (34 %).

Относительно вопроса по выявлению сфер деятельности, в которой НКО могут приносить максимальную пользу, то ответы населения распределились следующим образом: борьба с асоциальными явлениями (55 %), благотворительность (42 %), социальная поддержка и оказание социальных услуг (41 %). Полученные ответы свидетельствуют о значимости оказания населению социальной помощи и поддержки по различным вопросам, к которым относится и борьба с асоциальными явлениями (наркомания, алкоголизм, курение и т.д.). Деятельность благотворительных организаций также пользуется доверием и поддержкой среди населения.

При этом необходимо отметить, что в целом опрос населения в городе Кемерово показал, что респонденты демонстрируют разное отношение к идее гражданской активности и непосредственно личному участию в общественной деятельности. Так, на вопрос о выявлении отношения к идее более активного привлечения населения к процессам самоуправления при решении проблем «местного» значения более половины респондентов положительно относятся к данному процессу. Так, «очень положительно» относятся 25 %, «скорее положительно» к расширению возможностей участия населения в решении вопросов местного самоуправления – 37 %. При этом 12 % считают эту идею «скорее отрицательной», «крайне отрицательной» – 8 %, «затруднились ответить» – 18 %.

Более конкретный вопрос, связанный с непосредственно личным участием гражданин в решении проблем местного самоуправления, оценивается большинством респондентов с положительной динамикой (см. табл. 25). Самое активное участие практически во всех делах готовы принимать 9 % населения, во многих делах – 17 %, в отдельных мероприятиях – 32 %, не готовы – 24 %, не смогли дать определенный ответ – 18 %.

Вопрос, касающийся более активного привлечения населения к процессам самоуправления при решении проблем «местного» значения, был задан экспертам. Всеми экспертами было отмечено, что идея замечательная. Однако проблемой является отсутствие механизмов привлечения населения к процессам самоуправления. Так, в частности, согласно Федеральному закону от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изм. и доп., вступ. в силу с 28.08.2020) возможности проявления инициативы органами местного самоуправления достаточно ограничены. Вот и получается, что основным институтом построения гражданского общества опять же выступает не население, а государство, которое, естественно, заботится, прежде всего, о своих интересах.

Кроме того, необходимо создать условия для этого. Должно быть и единство в народе, и стимул для его развития. Сейчас общество способно объединяться только в критических ситуациях, для развития институтов гражданского общества нужно совсем другое. Только создание единой цели, которая бы помогла людям осознать необходимость гражданского общества сможет побудить их развивать его институты.

Обобщая полученные результаты двух социологических опросов и оценки экспертов весьма серьезной проблемой остается слабая осведомленность россиян о проектах, программах и направления деятельности, реализуемых некоммерческими организациями.

Тема информационной открытости некоммерческого сектора актуализировалась с активным развитием СО НКО. Вопрос присутствия НКО в информационном поле был поднят на встрече Президента Российской Федерации Владимира Путина с членами Общественной палаты Российской Федерации в августе 2017 года. Президент дал поручение проанализировать правоприменительную практику в сфере предоставления услуг по распространению социальной рекламы и представить предложения по повышению их доступности для СО НКО. С этой целью в ноябре 2017 года при Общественной палате был создан Координационный совет по социальной рекламе и социальным коммуникациям.

В первую очередь совет осуществляет мониторинг создания при федеральных телеканалах комиссий по размещению социальной рекламы. Такие комиссии появились пока у Общественного телевидения России (ОТР), телеканала «Звезда», Первого канала и при ВГТРК.⁵

На их сайтах размещена доступная информация с требованиями к размещаемой социальной рекламе, и любая организация, в том числе благотворительная, может изучить эти требования и направить свою социальную рекламу для трансляции. Однако общественный мониторинг не обнаружил никакого присутствия этих комиссий на сайтах этих телеканалов.

В настоящее время разрабатывается процедура проведения экспертизы социальной рекламы. Смысл в том, что если НКО произвела социальную рекламу (в том числе и о сборе пожертвований) и хочет разместить ее в СМИ (в первую очередь на телеканалах), она может обратиться в Координационный совет, эксперты которого дадут заключение: действительно ли это социальная реклама, достаточно ли она качественна? Вместе с этим вердиктом та или иная НКО сможет обратиться на телеканал с просьбой разместить рекламу в эфире. Важно, чтобы при трансляции социальной рекламы не потерялся источник сообщения, т. е. конкретная некоммерческая организация.

В 2018 г. Общественная палата Российской Федерации провела опрос на тему «Информационная открытость НКО в России», в котором приняли участие представители действующих НКО, в основном небольших региональных организаций со штатом до 10 человек (76 %). Опрос показал, что около 14 % активных региональных НКО регулярно используют социальную рекламу, а для распространения информации подавляющее большинство опрошенных (88,2 %) предпочитают использовать возможности социальных сетей, 68,4 % публикуют материалы в традиционных СМИ.⁶

Главная проблема взаимодействия СМИ и НКО, по мнению общественников и экспертов, состоит в том, что представители некоммерческого сектора не всегда умеют интересно рассказать о своей деятельности.⁷ Есть проблема в самом подходе к подаче информации: зачастую НКО презентуют не конкретные проекты и дела, а просто свои организации, что представляет мало интереса для СМИ.⁸

С 2018 года Общественная палата Российской Федерации реализует проект «#РегионНКО», в рамках которого проходят презентации лучших региональных практик в сфере поддержки некоммерческих организаций и оказания содействия их выходу на рынок социальных услуг.

Одним из возможных направлений повышения доверия общества к деятельности НКО является прозрачность и открытость их деятельности: в идеале любой желающий должен иметь возможность изучить в открытом доступе подробные публичные отчеты о работе организации, реализованных проектах, финансовых потоках. В России пока практика публичной отчетности НКО распространяется медленно.

По данным опроса «Информационная открытость НКО в России», в котором были собраны ответы преимущественно представителей небольших действующих НКО из регионов, около половины организаций готовят ежегодные публичные отчеты о своей деятельности. Стимулировать публикацию НКО публичных отчетов призван ежегодный конкурс «Точка отсчета». В 2018 году на конкурс поступили заявки от 307 некоммерческих организаций из 47 регионов РФ, 252 из которых были приняты на рассмотрение жюри.⁹

Как было отмечено в Докладе Общественной палаты за 2017 год, в большинстве стран с развитым третьим сектором существует система градации НКО по уровню публичной отчетности. Доступ НКО к программам государственного финансирования, налоговым и иным льготам и преференциям предполагает предоставление организацией более подробных сведений о своей деятельности, включая финансовые потоки, иными словами – более жесткие требования к прозрачности. Поэтому разграничение различных категорий НКО предполагает введение более гибкой системы отчетности и стандартов отчетности НКО.

По данным опроса, проведенного Общественной палатой Российской Федерации в 2018 году, большинство участников форумов «Сообщество» (представители НКО, гражданские активисты) выступают за введение дифференцированных форм отчетности для разных типов НКО.

В 2018 году к этой теме обратились также эксперты Общероссийского гражданского форума, которые представили проект «Стандарты информационной открытости НКО». Предлагаемый стандарт включает обязательство по раскрытию актуальной информации, характеризующей деятельность, а также источники и объемы доходов и расходов НКО. Раскрытие информации включает три уровня открытости – базовый, расширенный и полный, в зависимости от степени готовности организации к размещению информации о своей деятельности в открытом доступе.¹⁰

Активную общественную дискуссию среди представителей третьего сектора вызвали нововведения по отчетности НКО, установленные Приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 16 августа 2018 г. № 170122. Приказ утверждает новые формы отчетности НКО, расширяет понятие «иностранные источники» и устанавливает обязанность по предоставлению отчетов о расходовании средств и имущества, полученных от иностранных организаций и частных лиц либо от российских юрлиц и граждан, получающих средства из иностранных источников.

Реакция сектора варьировалась от предложения пересмотреть/отменить данный приказ до готовности принять данное новшество при условии разъяснения процедуры реализации требования Минюста: каким образом НКО должны получать информацию об иностранном финансировании своих контрагентов, как будет распределяться ответственность за достоверность представленной НКО информации, к кому будут применяться новые правила отчетности и т. д. Особое беспокойство в контексте отчетности НКО в профессиональном сообществе вызвал вопрос получения достоверных сведений об иностранном финансировании организаций – контрагентов российских НКО, в том числе донорских организаций. В отсутствие разъяснений со стороны Минюста относительно практической реализации новых требований к отчетности НКО, высказывались сомнения в исполнимости требований о включении в отчеты сведений о денежных средствах и использовании иного имущества, полученных от российских контрагентов, имеющих иностранные источники финансирования.

Итак, вопросы слабой информированности населения о работе некоммерческого сектора в России ставит под большое сомнение изменение ситуации в развитии как данного института, так и в целом гражданского общества. Необходим дальнейший поиск возможных путей решения данной проблемы при активном участии представителей самих НКО из регионов и Общественных палат Российской Федерации и региональных Общественных палат.