Этнополитология Часть 1. Хрестоматия. Документы и материалы Часть 2. Эт

традиционного направления международной деятельности провин­ ций, связанного с целенаправленным формированием обширного притока иммигрантов.

Другое направление международной деятельности провинций — интенсификация и стимулирование поиска рынков сбыта производи­ мой ими продукции или добываемого сырья. Характерное для совре­ менной эпохи жесткое обострение конкурентной борьбы за рынки сбыта, широкое распространение тарифных и нетарифных барьеров в международной торговле потребовали от провинций наряду с ис­ пользованием федеральных каналов максимальной активизации усилий по продвижению и реализации своей продукции за рубежом.

Быстрый рост финансовых расходов в непроизводственной сфе­ ре в послевоенный период затруднил борьбу провинциальных пра­ вительств по преодолению кризисных явлений в экономике и ог­ раничивал их возможности, связанные с новыми капиталовложени­ ями. Субсидии федерального правительства не могли удовлетворить финансовые потребности провинций в инвестициях, что привело к возникновению нового направления в международной деятельности последних — поиска источников капитала за рубежом. Значение именно этого направления особенно возросло с середины 60-х годов XX века. Если раньше большая доля необходимых инвестиций по­ крывалась за счет притока капиталов только из одной страны — США, то за последние 15—20 лет этот приток замедлился, что по­ буждает правительства целого ряда провинций активно изыскивать альтернативные внешние источники инвестиций.

В последнее десятилетие с развитием многостороннего междуна­ родного сотрудничества постоянно возрастает участие канадских провинций в работе международных организаций и конференций в области культуры, образования, охраны окружающей среды, соци­ ального обеспечения и т.д. А в рамках таких организаций, как Аген­ тство по сотрудничеству в области культуры и техники франкоязыч­ ных стран и Содружество франкоязычных стран, канадские провин­ ции Квебек и Нью-Брансуик добились даже предоставления себе особого официального политического статуса — «участвующего правительства» (самостоятельное участие провинций в международ­ ных организациях и конференциях, однако, относится к разряду редких исключений). На двусторонней основе провинции развивают культурный, туристский, научно-технический обмен с иностранны­ ми государствами. Кроме того, провинции участвуют в программах оказания помощи развивающимся странам.

3 0 1

Важное место в международной деятельности провинций зани­ мает участие в договорно-правовой практике. Если заключение офи­ циальных международных соглашений с иностранными государ­ ствами относится к разряду исключений (например, франко-квебек­ ское межправительственное соглашение в области образования от 1965 г.), то подобная практика в отношениях с членами других федераций получила довольно широкое распространение, и в пер­ вую очередь в отношениях со штатами США. Между канадскими провинциями и американскими штатами заключено в общей слож­ ности более тысячи всевозможных соглашений, которые носят как официальный, так и рабочий характер. Они распространяются на самые различные сферы сотрудничества, главным образом экономи­ ческого: промышленности, торговли, сельского хозяйства, энергети­ ки, транспорта, природных ресурсов, культуры и др. В результате связи провинций с США превратились в «важный элемент межпра­ вительственных отношений Канады и Соединенных Штатов».

Роль провинций в международной деятельности Канады не огра­ ничивалась их прямым вовлечением в орбиту межгосударственных связей. Они оказывают также влияние на политику Оттавы, исполь­ зуя для этого различные каналы давления на федеральное прави­ тельство как внутри страны, так и предпринимая определенные шаги на международной арене, которые вынуждают Оттаву вносить замет­ ные коррективы в свою внешнеэкономическую и внешнюю политику.

Существенная роль, которую играют провинции в международ­ ной деятельности Канады, представляет собой важную отличитель­ ную особенность канадского федерализма. Так как в основе широ­ кого участия провинций в международных отношениях лежат объек­ тивные экономические процессы, протекающие в рамках канадско­ го государства, данное явление носит не временный, а долгосроч­ ный характер. Учитывая это обстоятельство и в целях сохранения своего контроля и верховенства в области внешних сношений, феде­ ральное правительство, как отмечалось выше, вынуждено было пой­ ти на определенные уступки провинциям, согласившись с децентра­ лизацией ряда аспектов международной деятельности Канады. Кро­ ме того, в некоторых вопросах, из-за особенностей конституцион­ но-правового устройства федерации, осуществление тех или иных шагов на международной арене было возможно только при сотруд­ ничестве с провинциальным уровнем власти. Расширение прав про­ винций (в том числе предоставление им права вступать в договоры и соглашения с иностранными государствами) было юридически

3 0 2

закреплено в 1968 г. в специальных документах федерального пра­ вительства: «Федерализм и международные отношения» и «Федера­ лизм и международные конференции по вопросам образования».

РАЗДЕЛЕНИЕ ПОЛНОМОЧИЙ МЕЖДУ ЦЕНТРОМ И ПРОВИНЦИЯМИ В ОБЛАСТИ УПРАВЛЕНИЯ СОЦИАЛЬНЫМИ ПРОГРАММАМИ

В условиях федеративного государственного устройства в Кана­ де сложилась довольно гибкая система разделения полномочий меж­ ду центральным правительством и властями провинций в области финансирования и управления социальными программами. В ходе становления одних направлений социальной политики главную роль играл центр, других — провинции, при том, что между двумя уров­ нями власти происходит активная борьба за контроль в этой сфере. Однако общей для послевоенного периода тенденцией стал рост взаимодействия в процессе разработки и осуществления программ социального обеспечения, здравоохранения, образования, профес­ сиональной подготовки кадров.

Федеральное правительство берет на себя 60% всех затрат на социальные нужды, провинции — 40%. При этом программы соци­ ального обеспечения финансируются преимущественно — почти на 85% — за счет средств, находящихся в распоряжении федерального правительства. В сфере социальных услуг, напротив, основная доля ассигнований — свыше 80% — покрывается из бюджетов провин­ ций. Фактическое распределение ролей в управлении той или иной программой со временем все в большей степени определяется факто­ рами организационно-экономической целесообразности.

В этом плане характерен пример управления системой здравоох­ ранения. Функции федерального и провинциальных правительств здесь четко разграничены. Федеральное министерство здравоохра­ нения и социального обеспечения занимается вопросами стратеги­ ческого порядка. Входящее в его состав управление долгосрочного планирования намечает основные направления развития медицинс­ кого обслуживания, определяет для него общенациональные, обяза­ тельные по всей стране стандарты и разрабатывает предложения по федеральным программам охраны здоровья. Эти задачи осуществ­ ляются усилиями высококвалифицированных специалистов различ­ ного профиля (не только медицинских работников, а и экономистов, социологов, демографов, специалистов по статистическому учету

3 0 3

и управлению). Остальные подразделения министерства координи­ руют научные исследования и подготовку кадров, участвуют в кон­ троле за соблюдением природоохранных законов и стандартов про­ мышленного производства (с точки зрения обеспечения эколо­ гической безопасности, высокого качества продуктов питания и ле­ карственных препаратов). В то же время министерству подчинено и управление по физической культуре и любительскому спорту, кото­ рое совместно с более чем 100 добровольными ассоциациями и клу­ бами занимается финансированием и организацией программ, наце­ ленных на развитие массового спорта и подъем физической актив­ ности населения.

Федеральное министерство не имеет отношения к оперативному контролю над деятельностью медицинских учреждений — это зада­ ча провинциальных ведомств. Провинции также имеют право само­ стоятельно выбирать конкретные методы организации службы здо­ ровья. Так, в шести из десяти провинций расходы на медицину фи­ нансируются только из общих налоговых поступлений и федераль­ ных дотаций, а в других четырех провинциях эти источники средств пополняются обязательными взносами. Они взимаются с населения как разновидность подоходного налога, от которого освобождены лишь лица старше 65 лет и семьи с низкими доходами.

Вместе с тем и лечебные учреждения обладают немалой финан­ совой и оперативной самостоятельностью. Провинциальные ведом­ ства контролируют в основном не сам процесс, а конечные резуль­ таты их работы — а именно качество медицинского обслуживания населения. В том, что касается использования финансовых ресурсов (на новое строительство и ремонт, покупку оборудования, проведе­ ние исследований и т.п., вплоть до вложения имеющихся на счету больницы и временно свободных средств в облигации и акции), глав­ ную роль играет правление больницы, куда помимо ее директора входят выборные представители населения, местных общественных организаций, крупных компаний. Вопросы организации лечебного процесса директора больниц решают совместно с представителями медицинского персонала.

ИММИГРАЦИОННАЯ ПОЛИТИКА КАНАДЫ

В 80-е годы большинство развитых капиталистических стран жестко ограничивают поток иммигрантов. Так, в США льготный режим распространяется главным образом на высококвалифициро­

3 0 4

ванный персонал. На этом фоне относительно либеральное иммиг­ рационное законодательство Канады дает основание политологам называть ее «наиболее открытым из западных обществ».

Потенциальных переселенцев в Канаде подразделяют на три ос­ новные категории: члены семей, независимые иммигранты и беженцы.

Члены семей — близкие родственники канадских граждан — составляют около половины всех иммигрантов. Главным условием их приема является отсутствие опасных для общественного здоровья заболеваний и конфликтов с законом. Кроме этого, необходимо либо иметь финансовые накопления, либо получить официально зарегис­ трированное обязательство со стороны родственников в Канаде, обязующихся в течение десяти лет обеспечивать своих близких жи­ льем и средствами к существованию. Официально воссоединение семей объявлено «краеугольным камнем» иммиграционной полити­ ки Канады, а категория членов семей — самой привилегированной. В действительности, родственники выходцев из стран третьего мира подвергаются дискриминации; при оформлении их виз, как правило, используются самые различные предлоги для отказов и проволочек.

Отбор независимых иммигрантов осуществляется по специальной системе, оценивающей в баллах уровень образования и квалификации претендента, «дефицитность» его специальности в Канаде, возраст, знание английского или французского языка. Для иммигрантовпредпринимателей необходимо иметь определенную сумму капита­ ла (не менее 500 тыс. долл.), предназначенную для инвестирования. Категория независимых иммигрантов составляет около 30% всех переселенцев.

Большинство иммигрантов-беженцев — из числа лиц, отобранных специальными сотрудниками канадской иммиграционной службы в находящихся за рубежом лагерях для перемещенных лиц. Отбор осу­ ществляется по тем критериям, что и для независимых иммигрантов (исключая систему подсчета баллов), чтобы оценить возможности претендентов успешно адаптироваться к жизни в Канаде. Большое значение при этом придается политико-идеологической ориентации потенциальных переселенцев. Так, Канада приняла около 100 тыс. так называемых «людей в лодках», покинувших Южный Вьетнам после свержения проамериканского сайгонского режима. Среди по­ литэмигрантов из стран Латинской Америки, подавших прошение о предоставлении вида на жительство в Канаде, положительный ответ получают менее 15%.

В последние несколько лет острой проблемой для Канады стал

3 0 5

рост численности нелегальных иммигрантов — визитеров, остав­ шихся в стране после официально разрешенного срока, и так назы­ ваемых «псевдобеженцев» — по существу, беглецов от нищеты и голода, которые, не надеясь преодолеть барьеры экономического отбора, рассчитываюг получить вид на жительство в Канаде, выда­ вая себя за жертв политических или религиозных преследований. По разным оценкам, в стране находится от 50 до 150 тыс. «нелегалов», не прошедших регистрацию из опасения быть высланными.

Лица, получившие статус легальных иммигрантов, ограничены

вполитических правах. Они не могут избирать и быть избранными.

Вэкономическом плане иммигранты формально имеют те же права, что и канадские граждане (исключения составляет запрет на врачеб­ ную и юридическую практику). На средства федерального прави­ тельства для вновь прибывших организуются курсы изучения двух официальных государственных языков — английского и француз­ ского, а также специальные программы адаптации к условиям мес­ тного рынка труда. При всем этом основная масса «новых» канад­ цев занята на наиболее тяжелых по условиям труда, низкооплачива­ емых и малопрестижных работах.

После трех лет пребывания в стране легальные иммигранты могут претендовать на получение гражданства. За этот срок необхо­ димо изучить один из официальных языков, получить общее пред­ ставление о законах и порядках страны и не иметь на своем счету правонарушений. Лица, ранее имевшие канадское гражданство, могут просить восстановить его через год после возвращения в Канаду. Допускается сохранение статуса гражданина Канады при получе­ нии гражданства какой-либо другой страны.

Общую ответственность за регулирование движения переселен­ цев несет федеральное министерство по делам занятости и иммигра­ ции. Ему подчинено около 500 иммиграционных агентств в пунктах прибытия иностранцев — канадских международных аэропортах, морских портах, населенных пунктах на границе с США. Почти 80 стран имеют соглашения с Канадой о приеме визитеров на срок до трех месяцев без предварительно оформленных разрешений, кото­ рые могут быть получены непосредственно в пунктах прибытия.

Вид на постоянное жительство в любом случае должен оформ­ ляться только за пределами Канады. Иммиграционные службы (бюро) при канадских посольствах и консульствах с 1981 г. перешли

введение федерального министерства иностранных дел. Большин­ ство из 60 зарубежных бюро расположены в развитых капиталисти­

3 0 6

ческих странах и лишь десять приходится на страны Азии и Африки. В Европе «вербовкой» квалифицированных работников занимаются также зарубежные представительства канадских провинций, отделения авиакомпании «Эйр Кэнада», частные агентства по найму, предста­ вительства крупных фирм. При наличии их рекомендаций процедура оформления вида на жительство в посольствах и консульствах мак­ симально упрощена.

Решением вопросов о предоставлении легальным иммигрантам канадского гражданства и его восстановления в Канаде занимаются специальные суды (их около 30), в спорных случаях — федеральный суд.

В связи с ростом нелегальной иммиграции для выявления «подлин­ ных беженцев» среди иностранцев, проживающих в стране без вида на жительство, создано специальное Управление по делам беженцев.

По закону, вступившему в силу в 1978 г., федеральное прави­ тельство обязано по важнейшим вопросам иммиграционной поли­ тики консультироваться с провинциями. Последним предоставлены широкие права в плане привлечения иммигрантов, хотя формально юридическое оформление соответствующих документов осуществля­ ет только федеральная иммиграционная служба. За последние десять лет проекты реформ иммиграционного законодательства выносятся на широкое обсуждение, в котором особенно активное участие при­ нимают представители провинций, а также этнические и церковные организации, объединения предпринимателей. Доминирующее место при этом занимают планы увеличения общего объема иммиграции в ближайшее время со 150 до 260 тыс. человек в год, что составит приблизительно 1% от совокупной численности населения Канады.

ИНДЕЙСКИЙ ВОПРОС В ЛАТИНСКОЙ АМЕРИКЕ

ИНДЕЙЦЫ В ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ ЛАТИНОАМЕРИКАНСКИХ СТРАН1

Хотя выдающиеся руководители движения за ликвидацию испанского колониального господства (Миранда, С. Боливар и др.) и пытались ставить вопросы о формировании освобождающихся

'С м .: Р о с с и я н а п о р о г е X X I в е к а ... М ., 1 9 9 6 .— С .3 2 3 — 3 2 8 .

3 0 7

от европейского господства государств на базе автохтонных (индей­ ских) традиций, а провозглашение независимости Мексики даже декларировалось как восстановление мексиканской (т.е. ацтекской) империи, на деле моделью государственного строительства послужил опыт образования национальных государств Западной Европы. Именно поэтому в многонациональных латиноамериканских госу­ дарствах в комплексе государственно-правовых воззрении возобла­ дала концепция «государство — нация», которая не соответствовала реальному положению вещей. Указанная концепция проявила стой­ кость и живучесть, ее питательной средой послужило совпадение расово-этнической и социальной структур: так называемое белое, европоязычное, население принадлежало в основном к «высшим» (господствующим и эксплуататорским) слоям общества, в то время как туземное население, индейцы, — к угнетенным и эксплуатируемым слоям. Отсюда исходящая от «высших» слоев тенденция прямого целе­ направленного подавления и разрушения туземных форм обществен­ ного устройства, языка и культуры. С ней тесно переплетена и другая тенденция: «не замечать» индейского вопроса как национального, в лучшем случае рассматривать его лишь как аграрно-крестьянский.

Неудивительно, что в конституциях латиноамериканских стран, принятых после обретения независимости, за очень редким исклю­ чением, о чем будет сказано ниже, отсутствуют положения, которые закрепляли бы национальные права индейцев, причем речь идет и о тех государствах, где они составляют большинство, либо весьма значи­ тельную часть населения (Мексика, Перу, Боливия, Эквадор, Чили, Гватемала). Однако помимо конституций в процессе исторического развития латиноамериканских стран было издано множество законо­ дательных актов, регулирующих положение индейского населения. Это так называемое «индейское законодательство» обычно провоз­ глашает право индейцев на занимаемые ими земли, иногда (как в Бразилии, Гайане или Парагвае) определяет формы организации и прин­ ципы деятельности резерваций, носящих в разных странах разные наименования, часто декларирует «уважение» к традиционной куль­ туре и языку коренного населения, устанавливает принципы и компе­ тенцию органов индейского общинного управления, условия деятель­ ности религиозных миссий на территории проживания индейцев ит.д.

«Индейское законодательство» латиноамериканских стран про­ никнуто духом протекционизма, покровительства по отношению к индейцам, заботой о них, что, впрочем, отнюдь не препятствовало угнетению и эксплуатации индейцев, экспроприации их земельных

3 0 8

владений. С другой стороны, создание резервационного режима для многих малых индейских народов в значительной степени оберегает их от наплыва разного рода хищнических элементов капиталисти­ ческого общества, а тем самым — от геноцида и этноцида.

Что касается упомянутых выше редких исключений из господ­ ствующей в Латинской Америке конституционной практики, игно­ рирующей существование национального (индейского) вопроса, то речь идет о том, что лишь много позже Войны за независимость, уже в XX веке, главным образом в связи с возникновением прогрес­ сивных правительств и режимов, в текстах конституций некоторых (очень немногих) стран появились специальные статьи, касающиеся национальных аспектов индейского вопроса (языка, культуры, иног­ да — законодательства), а также землепользования. Приведем вы­ держки из конституций отдельных латиноамериканских государств.

В Конституции Боливии (1947 г.) можно выделить три статьи, непосредственно касающиеся положения индейского населения:

Статья 168. Государство признает и гарантирует законное суще­ ствование для коренных жителей страны.

Статья 169. Разрешается законодательство коренных обитате­ лей страны, а также индейское и местное законодательство с учетом особенностей различных районов страны.

Статья 170. Государство содействует просвещению крестьянства путем создания школ для коренных обитателей страны. Эти учеб­ ные центры носят характер организаций, сосредоточивающих в себе экономические, социальные и педагогические функции.

Нельзя пройти мимо того факта, что в 1967 г. в период правления в стране тоталитарного режима была принята новая конституция, в которой нет ни одной статьи, касающейся положения индейского населения.

В Конституции Гватемалы — страны, в которой, подобно Боли­ вии, индейские этносы составляют большинство населения, — можно отметить лишь две статьи, касающиеся положения индейцев:

Статья 42. Всякая дискриминация по мотивам расы, цвета кожи, религии, рождения, экономического или социального положения или политических идей объявляется незаконной.

Статья 110. Объявляется представляющим общественный интерес проведение единой политики в развитии культуры и в улучшении экономического и социального положения групп коренного населения.

Стоит упомянуть также о статье 5-й гватемальской конститу­ ции, которая провозглашает испанский в качестве официального

3 0 9