Хабаровск 2012

УДК 338.2 (571.6) ББК У 9 (2) 29

Б 24

Barabash E.S., Leonov S.N. Intermunicipal Сooperation: the Potential and Implementation Mechanism. – Khabarovsk : Khabarovsk State Academy of Economics and Law Publishing House, 2012. – 188 p. : 5 fig., 23 tables, bibl. 213.

ISBN 978-5-7823-0612-0

The monograph is devoted to the study of the current condition, development tendencies, the role and forms of intermunicipal economic cooperation at the regional level, analysis of Russian and foreign features of intermunicipal cooperation, constructing the methods of quantitative estimation of the cooperation results and their approbation on the example of interaction between the municipalities of the South Amur river region.

The work is intended for researchers, teachers, graduate students, students of economic colleges, and professionals in the field of regional management.

5 figures, 23 tables, 213 bibliog. titles.

Keywords: regional management, regional economic policy, intermunicipal cooperation, South Amur river region.

Readers:

I.Y.Belyaeva, Ph.D, professor, Head of Department, University of Finance (Government of the Russian Federation) (Moscow)

A.B.Levintal, Ph.D, professor, Deputy Plenipotentiary Representative of the President of the Russian Federation in the Far East Federal Okrug (Khabarovsk)

A.A.Sapozhnikov, Ph.D, Head of the State and Municipal Management Department, Bratsk State University (Bratsk)

ISBN 978-5-7823-0612-0

©Barabash E.S., Leonov S. N., 2012

©Khabarovsk State Academy of Economics and Law, 2012

©Economic Research Institute FEB RAS, 2012

3

УДК 338.2 (571.6) ББК У 9 (2) 29

Б 24

Барабаш Е. С. Межмуниципальное взаимодействие : потенциал и механизм реализации / Е. С. Барабаш, С. Н Леонов. – Хабаровск : РИЦ ХГАЭП, 2012. – 188 с. : ил. 5, табл. 23, библ. 213.

ISBN 978-5-7823-0612-0

Монография посвящена изучению современного состояния, тенденций развития, роли и форм межмуниципального экономического взаимодействия на региональном уровне, анализу особенностей российского и зарубежного опыта межмуниципального взаимодействия, построению методики количественной оценки результатов взаимодействия и её апробации на примере взаимодействия муниципалитетов Южного Приамурья. Работа адресована научным работникам, преподавателям, аспирантам, студентам экономических вузов, специалистам в области регионального управления.

Ил. 5, табл. 23, библ. 213 назв.

Ключевые слова: региональное управление, региональная экономическая политика, межмуниципальное взаимодействие, Южное Приамурье.

Монография подготовлена в рамках программы фундаментальных исследований Президиума Российской академии наук П.31 (проект 7.6 «Дальневосточный вектор научных основ региональной политики»).

Рецензенты:

И.Ю. Беляева, д-р экон. наук, профессор, завкафедрой государственного, муниципального и корпоративного управления Финансового университета при Правительстве Российской Федерации

А.Б. Левинталь, д-р экон. наук, профессор, заместитель полномочного представителя Президента Российской Федерации в Дальневосточном федеральном округе

А.А. Сапожников, д-р экон. наук, завкафедрой государственного и муниципального управления Братского государственного университета

ISBN 978-5-7823-0612-0

©Барабаш Е.С., Леонов С.Н., 2012

©Хабаровская государственная академия экономики и права, 2012

©Институт экономических исследований ДВО РАН, 2012

4

2.3Методические основы оценки механизма реализации межмуниципального взаимодействия ……………………………….…. 90

Глава 3 Оценка механизма межмуниципального взаимодействия в развитии Южного Приамурья ……………………………….. 107

3.1Потенциал и ограничения социально-экономического развития региона …………………………………………............................. 107

3.2Варианты межмуниципального взаимодействия при реализа-

3.3Разработка механизма межмуниципального взаимодействия в ходе развития Южного Приамурья ……………………………... 135

Заключение ………………………………………………............. 146

1.3Features of intermunicipal cooperation: Russian and foreign experience……………………………………………………. 43

2.3Methodical basics of estimating the implementation of intermunicipal cooperation mechanism……..……………………. 90

3.1The potential and limitations of the region’s socio-economic development ………………………………............................ 107

3.2Options of intermunicipal cooperation in implementing alter-

Введение

6

Реформа местного самоуправления, начало которой положил Федеральный закон № 131 от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», внесла множество нововведений в деятельность местных органов власти России. Следствием этого явилось выделение различных типов муниципальных образований в Российской Федерации, рост числа муниципалитетов и изменение их размеров. В результате сформировалась ситуация, когда из-за территориальной раздробленности собственные ресурсы муниципальных образований оказались недостаточными для решения тех или иных местных проблем. Как следствие, на региональном уровне в настоящее время преобладает тенденция передачи полномочий наверх (по вертикали власти), а возможности межмуниципального взаимодействия для решения вопросов местного значения недооцениваются и используются недостаточно.

В то же время мировым сообществом для решения многих возникающих на местах социально-экономических проблем и повышения эффективности использования совокупного потенциала территорий накоплен опыт применения новых форм управления, базирующихся на принципах взаимодействия, сотрудничества и кооперации. Право местных сообществ на сотрудничество зафиксировано в Европейской хартии местного самоуправления, а развитие механизмов межмуниципального взаимодействия поддерживается национальными органами власти многих стран, а также Европейским союзом. Подчёркивается, что сотрудничество между органами местного самоуправления может стать важным фактором выживания и конкурентоспособности территорий в нестабильных экономических условиях. На этом фоне особо выделяются удачные примеры межмуниципального взаимодействия не просто различных муниципальных образований одной страны, а межмуниципальных образований стран-соседей 1.

1 После завершения строительства соединяющего датский Копенгаген и шведский Мальме моста через пролив Эресунн эти два города фактически образовали единый муниципалитет. К этому Данию и Швецию подтолкнула конкуренция за инвестиции с новым европейским мегаполисом – Берлином (см. : Управление развитием муниципальных образований. М. : АНХ, 2007. С. 11).

7

В настоящее время в России интерес к межмуниципальному взаимодействию стимулируется в основном политическими и организационноэкономическими причинами и носит общероссийский и межрегиональный характер. Укреплению хозяйственных связей муниципальных образований в регионе, развитию взаимодействия между ними, экономической интеграции не уделяется должного внимания, хотя именно между муниципальными образованиями одного субъекта Федерации могут сложиться более тесные взаимосвязи, что обусловлено их функционированием в границах единой социально-экономической системы субъекта РФ. Исходя из этого, следует содействовать развитию межмуниципального экономического взаимодействия в субъектах Российской Федерации, выявлять и обобщать лучшие практики организации межмуниципального взаимодействия.

Проблемы межмуниципального взаимодействия акцентируются в посланиях Президента России, занимают видное место в повестках дня исполнительных и законодательных органов власти Российской Федерации всех уровней. Несмотря на появление в последнее время значительного числа работ, посвящённых проблемам межмуниципального взаимодействия, многие теоретические, методические и прикладные вопросы подобного взаимодействия остаются недостаточно проработанными, что и определяет актуальность выполненного исследования.

Различные аспекты межрегионального экономического взаимодействия анализируются в работах С.С. Артоболевского, Г.В. Былова, С.Д. Валентея, Г. Вилкенс, А.Г. Гранберга, О.В. Грицая, А.Н. Демьяненко,

Н.Н. Михеевой, А.И. Трейвиша и других исследователей.

Проблемы межмуниципального взаимодействия и сотрудничества рассматривают такие учёные, как Т.Т. Авдеева, Ю.М. Алпатов, Р.В. Бабун, О.И. Вендина, Б.М. Гринчель, С.Ф. Жилкин, О.П. Литовка, А.С. Новоселов, Л.Г. Рагозина, В.Е. Рохчин, О.М. Рой, А.А. Сапожников, Ю.В. Филиппов, А.Н. Швецов и др.

8

Среди зарубежных авторов, занимающихся вопросами межмуниципального взаимодействия, совершенствования управления развитием го-

К. Эклунда и других учёных и практиков.

Исследованию городской политики и различным аспектам стратегического планирования муниципальных образований и регионов посвящены труды А.Г. Бреусовой, М.А. Винокурова, А.Г. Воронина, Б.М. Гринчеля,

В настоящее время в России сформировалась правовая основа межмуниципальной интеграции, изложенная в федеральных законах России, законах субъектов Федерации. В то же время Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепил лишь саму возможность осуществления межмуниципального взаимодействия по различным направлениям, рамочно определив его основные формы. Остаются не до конца проработанными теоретические и научно-методические аспекты формирования механизмов межмуниципального взаимодействия. Проблемам изучения современного состояния, тенденций развития, роли и форм межмуниципального экономического взаимодействия на региональном уровне и посвящена данная работа.

Апробация изложенного в монографии подхода осуществлена на примере Южного Приамурья, для которого вопросы межмуниципального взаимодействия имеют большое значение, что связано с особенностями этого региона как полигона исследования. Южное Приамурье – приграничная, наиболее освоенная и заселённая часть Дальнего Востока России, включающая муниципальные образования двух дальневосточных субъектов Федерации (Хабаровского края и Еврейской автономной области) и имеющая крупные, реальные для реализации хозяйственные проекты, способные оказать неоднозначное влияние на социально-экономическое развитие все-

9

го российского Дальнего Востока. При оценке перспектив развития Южного Приамурья учитывалось близкое географическое размещение, сложные и достаточно плотные хозяйственные связи, сложившиеся между муниципалитетами в регионе на протяжении последних десятилетий.

Монография продолжает серию публикаций сотрудников базовой кафедры «Государственное и муниципальное управление» Хабаровской государственной академии экономики и права при Институте экономических исследований ДВО РАН по проблемам формирования и реализации региональной политики. Можно отметить ряд работ, обобщающих эти исследования: «Региональная экономика и управление: экономика Дальнего Востока» (Леонов С.Н., Корсунский Б.Л., Барабаш Е.С, 2007), «Зарубежный опыт регионального управления» (Леонов С.Н., Сидоренко О.В., 2011), «Селективная региональная политика: российский и зарубежный опыт» (Леонов С.Н., Сидоренко О.В., 2012).

В ходе работы над монографией и в процессе обсуждения основных результатов работы большую помощь авторам оказали академик РАН П.А. Минакир и д-р экон. наук, проф. С.Д.Валентей, которым авторы очень благодарны за поддержку и ряд ценных замечаний.

Авторы глубоко признательны заместителю полномочного представителя Президента Российской Федерации в Дальневосточном федеральном округе д-ру экон. наук, проф. А.Б. Левинталю; заведующему кафедрой государственного и муниципального управления Братского государственного университета д-ру экон. наук А.А.Сапожникову; заведующей кафедрой государственного, муниципального и корпоративного управления Финансового университета при Правительстве Российской Федерации д-ру экон. наук, профессору И.Ю.Беляевой, а также проректору по научной работе Хабаровской государственной академии экономики и права д-ру экон. наук, проф. М.И. Разумовской за замечания и конструктивные предложения, высказанные в ходе обсуждения работы.

Особую благодарность авторы выражают сотруднику Института экономических исследований ДВО РАН В.Д. Хижняку за подготовку картографических материалов.

10

Глава 1 Теоретические подходы к исследованию межмуниципального взаимодействия

1.1 Муниципальные образования как объекты и субъекты взаимодействий в регионе.

Потенциал межмуниципального взаимодействия

Врегиональной экономике общепризнанным является тот факт, что территория является важнейшей предпосылкой формирования самостоятельной политики в деятельности современных государств и региональных образований. В качестве научного понятия территория подразумевает ограниченную часть твёрдой поверхности Земли, характеризующуюся определённой площадью, географическим положением и другими признаками 2. Как экономическая категория территория охватывает совокупность сосредоточенных в её границах производственных элементов, обеспечивающих привлечение в её расположение материальных благ, доходных источников, удовлетворяющих потребности проживающего здесь населения.

Внаучной литературе часто встречается мысль о том, что с развитием общества роль территориального фактора заметно снижается, поскольку при оценке содержания общественных изменений всё в меньшей степени берётся в расчёт фактор расстояния между включёнными в эти изменения сообществами. Следовательно, для большинства стран мира межгосударственные границы становятся почти условными, а технические возможности позволяют преодолевать значительные расстояния в считанные часы 3. Как следствие, исследователи при объяснении характера происходящих в мире событий часто концентрируются не на изучении территориального фактора, а на социальных, культурных, национальных или исторических

аспектах рассматриваемых проблем. При несомненном значении такой

2Гранберг А. Г. Основы региональной экономики. М. : ГУ ВШЭ, 2000. С. 15.

3См. : Гуриев С. Мифы экономики : заблуждения и стереотипы, которые распространяют СМИ и политики. – 3-е изд., переработ. М. : Юнайтед Пресс, 2010. С. 214 – 218; Рой О. М. Стратегическое территориальное управление : бизнес-стратегии территориальных образований. Омск : Изд-во Омского гос. ун-та, 2009. С. 23 – 50.

11

трансформации, состоявшейся в последние 50 лет, роль территориального фактора вряд ли можно переоценить. Фактор территории способствует консолидации общественных сил, выработке в её границах общей культуры, символического единства и служит основой идентификации граждан в рамках того или иного локального сообщества.

Получается, что чем более открытыми становятся границы между национальными образованиями (государствами), тем более замкнутыми и устойчивыми формируются границы между локальными сообществами (регионами, городами, поселками).

Будучи замкнутой в административные границы, территория обретает качество территориального образования, которое располагает официально установленными границами и служит субъектом реализации хозяйственной политики. Факт осознанности границ территории её представителями (людьми, проживающими здесь и идентифицирующими с ней свои интересы) способствует формированию социальных общностей, являющихся важнейшим элементом любого территориального уровня. Деятельность людей, объединённых в такую общность, вызванная реакцией на сложившуюся в масштабах национально-государственного образования схему расселения, обусловливает необходимость выработки специальной политики, содействующей мобилизации усилий её членов на решение возникших на локальной территории проблем.

Важнейшим институциональным условием такой деятельности выступает публичная власть, призванная трансформировать общественный интерес в соответствующую территориальную политику. Таким образом, формируется модель территориального управления 4, нацеленная на адаптацию членов соответствующей социальной общности условиям её пространственного существования, достижение максимальной ресурсной самодостаточности территории, рационализацию и укрепление внутриобщинных связей. Потребность в разработке такой модели особенно усиливается по мере укрепления национально-государственных образований, либерализации экономических связей, распространения демократии на ор-

4 См. : Алаев Э. Б. Социально-экономическая география : понятийно-терминологический словарь. М. : Мысль, 1983. 350 с.

12

ганизацию политической жизни в стране. Необходимость защиты суверенитета страны стимулирует усиление региональной составляющей во внутренней политике государства за счёт делегирования на местный, муниципальный уровень значительной части полномочий, ранее закреплённых за государственными институтами.

Увеличение количества субъектов территориального управления в условиях рационализации системы административно-территориального устройства, предполагающей иерархизацию центров принятия решения, потребовало от последних выстроить прозрачную и согласованную систему взаимных обязательств и общих целей, что должно было стимулировать усилия действующих уровней публичной власти на обеспечение комплексности в развитии всей территории 5.

Стратегическое территориальное управление является одним из инструментов государственного влияния на бизнес-процессы, когда происходит осознание выстраивания особых отношений публичных органов власти с хозяйствующими субъектами, вызванных интеграционными тенденциями в мировой экономике, превращающими крупные частные компании в центры принятия судьбоносных решений в развитии территорий, где осуществляется их повседневная деятельность. Цель стратегического территориального управления заключена в создании условий развития производственной и социальной базы территории, обеспечивающей получение территорией долгосрочных конкурентных преимуществ.

Благодаря стратегическому территориальному управлению, путём повышения состязательности, конкурентности между отдельными территориями закладываются условия для пропорционального развития всего общества в совокупности всех территориальных уровней. Причём стратегическое территориальное управление не является исключительной прерогативой лишь государственной власти, заинтересованной в консолидации целей всех находящихся на территории субъектов планирования. Переход на принципы стратегического территориального управления позволяет муниципальным образованиям не только интегрировать районный и поселенческий уровни в систему общегосударственных приоритетов, но и обосно-

5 Рой О. М. Система государственного и муниципального управления. – 2-е изд. СПб. :

Питер, 2006. С. 169 – 229.

13

вать собственную логику саморазвития на долгосрочный период, выявить присущие ему резервы и конкурентные преимущества.

В настоящее время практика организации стратегического территориального управления на местном уровне осуществляется, по меньшей мере, по двум направлениям: в рамках разрабатываемых, главным образом, крупными муниципальными образованиями (районами, городскими поселениями и городскими округами) концепций (стратегий) социально-эконо- мического развития и в русле налаживания механизмов самоорганизации первичных сообществ. Первое направление реализуется с учётом разработанных в недрах Правительства РФ базовых индикаторов развития муниципальных образований, стратегических ориентиров муниципальной экономики, тогда как второе предполагает формирование в границах муниципальных поселений устойчивых социальных групп, объединённых общностью хозяйственного интереса и ориентированных на последовательное выстраивание партнёрских отношений между первичными сообществами людей, населёнными пунктами, не являющимися муниципальными образованиями, планомерное конструирование и воспроизводство основ гражданского общества. Значительный вклад в развитие первого направления внесла петербургская школа стратегического планирования 6, в русле которой были развиты и апробированы технологии разработки стратегий Санкт-Петербурга и других городов.

Накопленный в рамках этого направления опыт представлен на специальном сервере 7 , получившем широкое признание среди теоретиков и практиков. Второе направление на протяжении ряда лет реализует кубанская школа стратегического территориального планирования, представленная исследователями Кубанского госуниверситета. Представителями

6См. : Гринчель Б. М., Костылева Н. Е. Методология и практика городского стратегического планирования. СПб. : ИРЭ РАН, 2000; Жихаревич Б. С. Основы стратегического планирования экономического развития города // Евроград. 1996. № 7. С. 31 – 37; Рохчин В. Е., Жилкин С. Ф., Знаменская К. Н. Стратегическое планирование развития города России : системный подход. СПб. : ИРЭ РАН; Скифия-принт, 2004; Рохчин В. Е., Жилкин С. Ф., Знаменская К. П., Тишин Е. В. Методические рекомендации по формированию концепции социально-экономического развития муниципального образования. М. : Муниципальная власть, 2000.

7www.citystrategy.leontiev.ru

14

этой школы разработаны алгоритмы формирования межмуниципальных ассоциаций и схем территориального планирования на уровне поселений 8.

На каждом уровне управления имеются свои особенности в реализации функции стратегического управления. Если на государственном уровне имеют место рекомендации к подготовке на территории определённых плановых документов, то на муниципальном уровне ни содержание, ни набор документов комплексного территориального планирования жёстко не регламентируется. На субфедеральном уровне принимаются, как минимум, предусмотренные федеральными нормативными актами долгосрочные стратегии социально-экономического развития субъектов РФ 9 и среднесрочные программы экономического и социального развития субъектов РФ 10. Развитие местного самоуправления сильно видоизменило муниципальное управление в России. Отсутствие чётких ориентиров развития на фоне экономических трудностей, переживаемых страной, создаёт опасность нерационального использования имеющихся ограниченных ресурсов и, как следствие, снижения уровня жизни населения.

Сложное социально-экономическое положение, существующее в большинстве муниципальных образований России, размывает социальную базу реформ, в том числе и в сфере местного самоуправления. Особые сложности возникают при разработке долгосрочных целей и приоритетов в соци- ально-экономическом развитии на уровне местного самоуправления, а также эффективных механизмов их достижения.

Муниципальное образование является территориальным образованием и, подобно любому территориальному образованию, является сообществом граждан, населяющих определённую территориальными граница-

8См. : Руководство по разработке стратегического плана развития муниципального образования. Краснодар : Тасис, 2003; Филиппов Ю. В., Авдеева Т. Т. Основы развития местного хозяйства. М. : Дело, 2000; Филиппов Ю. В., Пенюгалова А. В., Авдеева Т. Т. Инвентаризация и анализ ресурсов МСО (практическое руководство по составлению инвентарной книги муниципального образования и её применению в стратегическом планировании развития // В сб. : Стратегическое планирование в российских муниципалитетах. М., 2000; Пенюгалова А. В. Методологические основы и опыт применения информационной базы местного сообщества. Краснодар : Кубанский гос. ун-т, 2005, 281 с.

9Стандарт утверждён приказом министра регионального развития РФ № 14 от 27 февраля 2007 года.

10Типовой макет утверждён приказом министра экономического развития и торговли РФ № 170 от 17 июня 2002 года.

15

ми территорию, обладающую устойчивой системой нормативноправового и социокультурного регулирования, наименованием и официальными органами публичной власти. При этом понятие территориального образования шире таких понятий, как административнотерриториальная единица и муниципальное образование. От первого понятие территориального образования отличается обязательным наличием на соответствующей территории органов публичной власти, от второго – возможностью иметь статус как муниципального образования, так и субъекта государственной политики. Следовательно, границы территориального образования определяются двумя пределами. Верхним – границами государства, нижним – границами муниципальных поселений, ниже которых могут действовать только органы общественной власти. Определённость границ продиктована особой ролью публичных органов власти, способных реально регулировать взаимоотношения между основными субъектами общественных процессов.

Мы уже отмечали, что к настоящему времени не сложилось единого представления об основных терминологических характеристиках элементов стратегического территориального управления. Есть лишь понимание того, что система территориального стратегического управления должна охватывать всю систему российских территориальных образований с верхнего (национального) до нижнего (муниципального) уровня 11.

Однако уже сформировалось представление о том, что материальнофункциональную структуру любого территориального образования составляют следующие основные подсистемы 12: экономический базис, хозяйственная инфраструктура, население, географическое пространство (территория) и управление.

Экономический базис муниципального образования определяется соотношением базовых (градообразующих) и небазовых (градообслуживающих) предприятий 13, динамикой положенных в их основу экономических

11См. : Методологические основы стратегического территориального планирования http: // www.citystrategy.leontief.ru/?it=39c73ea6a2692

12См. : Рой О. М., Бреусова А. Г. Стратегическое территориальное управление : бизнесстратегии территориальных образований. Омск : Изд-во Омского гос. ун-та, 2009, С. 128 – 134.

13В литературе сформировались подходы, позволяющие относить предприятия к градо-

16

показателей, ёмкостью территориального рынка и его структурой. В рамках исследования, проводимого Мировым банком 14, было выявлено, что наибольшее число градообразующих предприятий в России принадлежит четырём отраслям – машиностроению, лесной, пищевой и топливной промышленности. При всей условности приведённых данных можно согласиться с авторами в главном – исключительном значении для любого территориального образования группы градообразующих предприятий, которые способствуют привлечению на территорию дополнительных финансовых ресурсов, обеспечивающих развитие градообслуживающей сферы.

Градообслуживающая сфера, или городское хозяйство, – это сложный комплекс подотраслей, тесно связанных и объединённых общей целью удовлетворения потребностей населения в его услугах. В состав градообслуживающей сферы входят: жилищно-коммунальный комплекс (ЖКК); транспортный комплекс; строительный комплекс (жилищно-гражданское строительство и строительная индустрия местного значения); комплекс потребительского рынка (торговля, общественное питание, бытовое обслуживание населения); комплекс служб, обеспечивающих общественную безопасность на территории муниципального образования, в том числе экологическую безопасность; системы управления, связи, информации и другие организации, обслуживающие городские нужды.

Градообслуживающие виды деятельности в городах всегда связаны с постоянным населением. С ростом города доля постоянного населения увеличивается, что с необходимостью вызывает и рост градообслуживающих видов деятельности. К примеру, в США при росте города от 2,5 тыс. до миллиона человек доля градообслуживающих видов деятельности возрастает с 24 до 56,7 % 15.

Для выявления зависимости между базовыми (градообразующими) и небазовыми (градообслуживающими) видами деятельности используется ряд типовых показателей: занятость, заработная плата, доходы и расходы,

образующим, если они обеспечивают занятость более 25 % жителей конкретного города; производят более 50 % общего объёма продукции, выпускаемой в данном городе; работают на один и тот же узкий рынок, причём внешний по отношению к данному городу.

14Швецов А. Н. Государственная поддержка российских городов. М. : УРСС, 2002. С. 18.

15Рой О. М., Бреусова А. Г. Стратегическое территориальное управление : бизнес-стратегии территориальных образований. Омск : Изд-во Омского гос. ун-та, 2009. С. 131.

17

условно чистая продукция, объём продаж. Каждая отрасль, в которой в отношении вышеприведённых показателей наблюдается превышение над средней по стране долей, считается базовой. Внутренним источником всякого развития являются противоречия. В качестве внутреннего источника развития муниципальных социально-экономических систем принято рассматривать структурно-функциональное противоречие между специализацией и комплексностью 16 . Действительно, уровень социальноэкономического развития муниципального образования во многом зависит от эффективности функционирования комплекса отраслей специализации, выступающего в роли специфического «локомотива». Комплекс отраслей специализации оказывает существенное влияние на развитие связанного с ним комплекса инфраструктурных отраслей; в совокупности они призваны обеспечить условия для эффективного функционирования в городе отраслей жизнеобеспечения населения. В этом и состоит роль специализации в развитии муниципалитетов.

Что касается понятия «комплексность» муниципального развития, то оно означает достижение такого состава, содержания составных частей экономики региона, пропорций и связей между ними, которые призваны обеспечить сбалансированную систему сфер деятельности людей, ориентированную на улучшение качества жизни населения, увеличение вклада муниципального образования в национальную экономику.

Содержание противоречия, противоположностями которого являются отрасли специализации с одной стороны, и остальные отрасли и сферы экономики муниципального образования – с другой, заключается в том, что отрасли специализации, удовлетворяющие потребности общества в целом, в масштабах муниципального образования имеют стремление к максимальному использованию всех территориальных ресурсов в ущерб другим отраслям и сферам муниципальной экономики.

Рассматриваемое противоречие в экономике муниципального образования между специализацией и комплексностью имеет и внешний аспект. Суть его сводится к различию интересов муниципалитета и общества в це-

16 Методологические основы стратегического территориального планирования http: // www.citystrategy.leontief.ru/?it=39c73ea6a2692

18

лом. Если муниципальное образование заинтересовано развивать отрасли хозяйства, непосредственно работающие на его экономику и население, то может возникать ситуация, при которой общегосударственные приоритеты и приоритеты субъектов Российской Федерации могут не совпадать с муниципальными. Такое противоречие объективно обостряется в условиях становления местного самоуправления, разрешение его требует совместных усилий как муниципального образования, так и региона – субъекта Российской Федерации, федерального центра. Представляется, что данное противоречие носит объективный характер, ведь, как отмечают отдельные авторы, «не существует и не может существовать органического совпадения интересов регионального развития и общегосударственных интересов, поскольку всегда имеются противоречия, связанные с конкретными условиями того или иного этапа исторического развития страны» 17 . Хозяйственная инфраструктура – это совокупность объектов инженерной сферы, обеспечивающих на территории благоприятные условия для повседневной жизни граждан, поддержку в рабочем режиме имеющихся зданий и сооружений, утилизацию отходов промышленного и бытового назначения. Хозяйственная инфраструктура складывается, как минимум, из трёх видов – коммунальной, транспортной и социальной инфраструктуры.

Мы уже отмечали, что важнейшим признаком любого территориального образования является пространство, которое оно занимает. Существующая в определённых границах территория располагает специфическими для себя особенностями относительно других территорий, будучи включённой в систему трансграничных миграционных связей в рамках вторичных территориальных систем.

Управление является функциональной подсистемой территориального образования, обеспечивающей распределение находящихся в его распоряжении ресурсов с целью сохранения и воспроизводства общества. Управление представляет совокупность административных и команднораспорядительных мер, применяемых органами власти для разработки и реализации наиболее значимых приоритетных целей:

17 Корсунский Б. Л., Леонов С. Н. Управление развитием проблемного региона. Хабаровск :

РИОТИП, 2006. С. 309 – 314.

19

–разграничение общественно значимых целей между исполнителями;

–распределение ограниченных ресурсов на их использование;

–предотвращение действий отдельных личностей и групп на несанкционированное нарушение заданного порядка.

Порядок является важнейшим внутренним свойством управления. Именно благодаря заданному порядку управленец получает возможность корректировать действия субъектов или процессов. Будучи нормативной характеристикой явления и процесса, порядок служит предпосылкой подбора средств управленческого регулирования.

Субъект долгосрочного территориального планирования в значительной мере определяется спецификой его объекта и носит в общем случае многоуровневый характер. Например, применительно к муниципальному образованию ядром субъекта долгосрочного планирования его развития выступают органы муниципального управления. Вместе с тем в состав ядра субъекта может входить государственный компонент по предметам ведения в лице органов регионального, а в ряде случаев федерального управления, входят представители других субъектов управления и хозяйствования, имеющие стратегические интересы в развитии муниципалитета.

Что касается объекта стратегического планирования комплексного со- циально-экономического развития муниципального образования, то в его качестве выступают все отрасли и сферы жизнедеятельности муниципалитета, а также протекающие в границах его территории экономические и социальные процессы.

В целом для муниципального образования инфраструктура и управление являются активными подсистемами, нацеленными на повышение экономической роли муниципального образования в обществе. Население и пространство (территория) выступают формообразующими условиями такого влияния, а также пользователями тех результатов, к которым приводит проводимая территориальным образованием политика. Как следствие, все активные элементы структуры муниципального образования должны быть вовлечены в процесс долгосрочного планирования. Это должно касаться и развития управления, и развития инфраструктуры.

20

Схема организации территориального управления, будучи разделённой между материальной и функциональной сферами, использует два элемента своей структуры – инфраструктуру для формирования материальных условий предоставления услуг и управление для реализации закреплённых за властью полномочий. Сосредоточенные в определённых границах и ориентированные на удовлетворение потребностей проживающего в этих границах населения оба элемента способствуют сохранению муниципального образования как территориального образования и его расширенному воспроизводству. Описанные подсистемы муниципального образования, находясь во взаимодействии друг с другом, формируют степень экономического влияния данного муниципального образования на соседние образования и содержат в себе элементы межмуниципального взаимодействия.

Характер влияния муниципального образования на соседние муниципалитеты задаётся присущим территории экономическим базисом, который во многом определяет состояние системы жизнеобеспечения муниципального образования, удовлетворённость населения условиями своего существования (проживания и трудоустройства), возможность проведения активной социальной политики местных властей.

Именно состояние системы жизнеобеспечения муниципалитета, удовлетворённость населения условиями проживания и трудоустройства, эффективности социальной политики местных властей служит основой для притяжения либо отталкивания населения и обеспечивает особенности режима воспроизводства территории муниципального образования в долгосрочной перспективе. Резюмируя, отметим, что усиление внимания к межмуниципальному взаимодействию обусловлено целым рядом объективных причин, имеющих характер предпосылок для развития горизонтальных связей на всех иерархических ступенях управленческой «вертикали».

Во-первых, изменился характер проблем, которые призваны решать органы власти и управления на подведомственной территории: повысилась сложность, комплексность проблем, усилилось их влияние на процессы социально-экономического развития территории, возросла зависимость от изменений внешней среды. Во-вторых, произошло ускорение темпов изменений как в политической, так и в экономической сферах, общественном сознании, качестве жизни населения муниципальных образований. В-

21

третьих, благодаря бурному развитию информационных технологий, новым возможностям информационного обмена, резко возросли взаимозависимость и взаимовлияние стран и регионов различного ранга.

В связи с этим решение значительного числа проблем муниципального развития требует участия не только «своих» органов местного самоуправления, но и заинтересованных властных и хозяйствующих структур за пределами административных границ муниципального образования.

Управленческая наука также говорит о том, что формы горизонтальных связей применяются и развиваются пропорционально степени сложности, комплексности и неопределённости решаемых задач 18. При этом горизонтальные связи, реализованные в матричных формах, кумулятивны и используются не как альтернатива, а как дополнение к существующим вертикальным структурным связям.

Именно такой подход представляется наиболее целесообразным для организации межмуниципального взаимодействия, если его рассматривать в системе стратегического территориального управления.

Следует отметить, что до настоящего времени не сложилось общепринятое определение понятия «межмуниципальное взаимодействие». Интуитивно понятно, что это есть один из векторов местного развития, заключающийся в поиске консенсуса между смежными территориями в целях совместного решения каких-либо задач. Тем не менее в научной литературе, нормативных актах и в хозяйственной практике для обозначения этого явления наряду с понятием «межмуниципальное взаимодействие» широко используются термины «межмуниципальная кооперация», «межмуниципальное сотрудничество», «межмуниципальная интеграция» и «координация». Большинство авторов считает, что межмуниципальное взаимодействие – это система взаимодействия органов местного самоуправления, одно из важнейших направлений их функционирования. Так, межмуниципальная кооперация в интерпретации И.А. Кокина понимается как взаимодействие в целях координации, более эффективного осуществления своих прав и интересов, совместного решения различных вопросов и проблем, экономически, финансово и политически самостоятельных субъектов, осуществляющих деятельность по муниципальному управлению (органов

18 Мильнер Б. З. Теория организаций. М. : ИНФРА-М, 1998.

22

местного самоуправления, руководителей этих органов, муниципальных учреждений, предприятий и граждан) 19.

А.С. Серебрянникова трактует межмуниципальное сотрудничество как «одно из направлений функционирования органов местного самоуправления смежных территорий, призванное способствовать выражению и защите общих интересов муниципальных образований, эффективному решению задач местного значения и осуществлению прав граждан на местное самоуправление, обеспечению взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта Российской Федерации в ближайшей перспективе императивного характера (в отношении советов муниципальных образований субъекта), требующее наличия собственных финансовой и организационной основ, проявляющееся в создании специальных структур публично- и частноправового характера (союзы, ассоциации общероссийского, межрегионального и регионального уровней, коммерческие и некоммерческие организации, координационные органы) и использовании особых методов взаимодействия (например, заключение договоров о сотрудничестве, разработка и реализация совместных проектов социально-экономического, политического, правового, научного и кадрового характера, изучение, обобщение и распространение позитивного опыта других муниципальных и межмуниципальных единиц)» 20.

А.В. Негодуйко понимает межмуниципальное экономическое сотрудничество как совместную деятельность муниципальных образований и их органов местного самоуправления, направленную на достижение общих для них целей социально-экономического развития, решение общих экономических задач, предполагающую наличие специфических организационноправовых структур, особых форм и методов взаимодействия, финансового обеспечения, осуществляемую в целях координации социальноэкономического развития территорий, обеспечения экономической инте-

19Кокин И. А. Межмуниципальная кооперация в субъектах РФ : объективные потребности и правовые решения // Городское управление. 2003. № 11. С. 61 – 68.

20Серебренникова А. С. Межмуниципальное сотрудничество : проблемы дефиниции и организационно-правовых форм // Сибирский юридический вестник. 2004. № 2.

23

грации и хозяйственной кооперации муниципальных образований с учётом интересов населения 21.

М.В. Зинченко межмуниципальное сотрудничество понимает «как систему взаимодействия муниципальных образований, которая осуществляется с учётом социальных, политических, экономических интересов, формируемую с целью эффективного управления развитием территории на основе межмуниципальных связей» 22.

Л.Ю. Падилья-Сороса ставит знак равенства между межмуниципальным сотрудничеством и проектным менеджментом, подчёркивая важность последнего при исполнении полномочий по обеспечению жизнедеятельности территорий в условиях, когда между ними существуют кардинальные различия в уровне развития и степени обеспеченности ресурсами 23.

Анализ определений показывает неправомерность использования термина «интеграция» для целей нашего исследования, так как не предполагается объединение муниципалитетов в единое целое. Кооперация и координация являются достаточно узкими понятиями и могут рассматриваться как возможные формы взаимодействия или сотрудничества.

С нашей точки зрения, «взаимодействие» следует рассматривать как более широкое и масштабное понятие, чем «сотрудничество». Взаимодействие может предусматривать разные формы действий, в том числе и приводящие к конкуренции и конфликту интересов, что не характерно для сотрудничества 24. В данной работе межмуниципальное взаимодействие понимается как целенаправленная, институционально оформленная система согласованных действий органов местного самоуправления, охватывающая два и более муниципалитета, направленная как на эффективное решение вопросов местного значения (горизонтальный срез определения), так и для представительства интересов муниципальных образований на всех уровнях

21Негодуйко А. В. Управление межмуниципальным экономическим сотрудничеством в регионе : автореф. дис. … канд. экон. наук. Иркутск, 2008. С. 9.

22Зинченко М. В. Межмуниципальная интеграция как фактор управления развитием экономической системы территории : автореферат дис. … канд. экон. наук. Хабаровск, 2008.

23Падилья-Сороса Л. Ю. Межмуниципальное сотрудничество – перспективы развития // Городской альманах. 2008. Вып. 3. С. 125 – 131.

24Словарь русского языка : в 4 т. / под ред. А. П. Евгеньевой. – 2-е изд., испр. и доп. –

М. : Русский язык, 1981 – 1984. Т. 1, Т. 4.

24

государственной власти с целью социально-экономического развития территории (вертикальный срез).

В практике реализации межмуниципального взаимодействия возможно говорить о двух его видах – внутреннем и внешнем взаимодействии муниципалитетов. Для внутреннего взаимодействия характерно взаимодействие между поселениями в рамках муниципального района. Этот вид межмуниципального взаимодействия в современной России получил достаточно широкое распространение 25 . Внешний вид межмуниципального взаимодействия свойственен взаимодействию муниципальных районов и охватывает более широкий круг вопросов, чем внутренние взаимодействия.

Подобный двойственный подход к трактовке межмуниципального взаимодействия расширяет область применения взаимодействия от вопросов местного значения к социально-экономическому развитию территории в целом. Представляется, что подобная трактовка правомерна и не нарушает федерального законодательства, поскольку органы местного самоуправления могут воздействовать на социально-экономическое развитие территории, в том числе путём разработки стратегии её развития.

Но почему возникает потребность рассматривать организацию межрегионального взаимодействия как на уровне муниципального района, так и на межрайонном уровне? Представляется, что ответы на этот вопрос скрыты в сущности муниципального образования «муниципальный район».

Во-первых, на территории муниципального района обычно расположено несколько городских округов, которые располагают высококвалифицированными специалистами, в том числе рабочих профессий, на их территории сосредоточены предприятия инфраструктурного комплекса, технологически высоко оснащённые, а их потенциал, как, впрочем, и района, используется в силу разных причин не в полном объёме.

25Так, анализ ситуации по 214 поселениям Хабаровского края за 2008 – 2011 гг. показал, что из закреплённых за поселениями, согласно ФЗ-131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», 33 полномочий поселения оставляют за собой лишь небольшое число, передавая остальные полномочия полностью или частично на уровень муниципальных районов (подробн. см. раздел 1.3).

25

Во-вторых, муниципальный район в отличие от городских округов располагает лесными, водными ресурсами, полезными ископаемыми, землями сельскохозяйственного назначения, иными природными ресурсами, что делает его привлекательным для инвестиций, создания предприятий различных форм собственности, в том числе и межмуниципальных, по производству товаров, связанных с переработкой и использованием ресурсов района. Это является основанием для открытия новых видов деятельности, формирования локальных рынков, создания новых рабочих мест, в том числе решения вопросов местного значения межмуниципального характера, возможности пополнения доходной части бюджета района, городских округов, расположенных в границах муниципального образования.

В-третьих, существует немало вопросов местного значения, которые имеют межмуниципальный характер и их решение возможно в рамках межмуниципального взаимодействия, что может в дальнейшем стать основой для межмуниципальной интеграции и даже межмуниципальной специализации муниципальных образований. Мы согласны с мнением А.Г. Гричук и Б.А. Саломатина 26, что к таковым вопросам можно отнести: производство сельскохозяйственной продукции, рыбы, переработку дикоросов; пошив специальной и форменной одежды (медицинского работника, воспитателя дошкольного образовательного учреждения, работников жилищнокоммунального хозяйства и т.п.); организацию межмуниципальных перевозок в границах муниципального образования, в том числе с учётом интересов городских округов, расположенных в границах района; выращивание саженцев, рассады так необходимых для организации благоустройства поселенческих и городских территорий; организацию оптовой и мелкооптовой торговли; организацию переработки бытовых отходов; формирование рекреационных зон и т.д.

Список может быть продолжен и не является исчерпывающим. Данный список диктуется интересами развития территорий, формирования новых рабочих мест (так необходимых в условиях кризиса), интересами формирования рынка местных товаров, что минимизирует зависимость от по-

26 Гричук А. Г., Саломатин Б. А. Стратегия межмуниципального сотрудничества муниципальных образований // Научный вестник УрАГС. 2009. Вып. 1. С. 53 – 59.

26

ставщиков продукции «извне», меняет соотношение товаров местного производства и завозимых извне в пользу первых и, главное, производство местных продуктов питания, продукции, традиционной для народов Севера. В-четвёртых, немаловажным фактором, регулирующим межмуниципальное взаимодействие, является единая межмуниципальная нормативная правовая база, которая нацелена сформировать общепризнанные правила решения вопросов местного значения в рамках межмуниципального сотрудничества, к числу которых относятся:

–правила использования муниципальной собственности, муниципальных ресурсов – человеческих, земельных, водных ресурсов, лесных и сельскохозяйственных угодий района;

–правила предоставления услуг организациями, осуществляющими решение вопросов местного значения в рамках межмуниципального взаимодействия. Важность данных муниципальных правовых актов заключается в том, что они призваны защитить права потребителя межмуниципальных услуг, гарантировать надлежащий уровень качества;

–соглашения по формированию межмуниципальных, локальных рынков продукции, выпускаемой предприятиями малого и среднего бизнеса в рамках решения вопросов местного значения, являющиеся вопросом исключительной важности, позволяющим формировать не просто локальные рынки местных товаров и услуг, а новые подходы к организации занятости населения, вселить уверенность в собственных силах, сформировать новое понимание собственности домашнего хозяйства;

–соглашения по формированию межмуниципального заказа в соответствии с действующим законодательством.

Поскольку взаимодействие охватывает широкий спектр деятельности муниципальных образований, то возникает необходимость определить потенциал межмуниципального взаимодействия.

Обычно потенциал (от лат. potentia – сила) характеризуется как источники, возможности, средства, запасы, которые могут быть использованы для решения каких-либо задач, достижения определённой цели 27. Как правило, под потенциалом территории при его комплексной оценке понимают

27 Большой энциклопедический словарь. М., 1991. Т. 2. С. 188.

27

не экономический, а социально-экономический потенциал 28. Связано это с тем, что исследование тех или иных составляющих экономического потенциала региона неминуемо приводит к включению в рассмотрение социального аспекта, характеризуемого отношениями между людьми по поводу использования потенциала территории. Мы разделяем мнение С.Н. Леонова и Б.Л. Корсунского о том, что «социально-экономический потенциал региона … учитывает не только объём расположенного в пределах данного территориального образования имущества, выраженного в тех или иных количественных показателях, но и те качественные характеристики, которые предопределяют потенциальные возможности использования этого имущества в регионе» 29. Другими словами, качество результата социаль- но-экономического развития территорий выражается в понятии стратегического потенциала территории, характерным свойством которого является способность последней достигать долгосрочных стратегических преимуществ в размещении на своей территории дополнительных производственных мощностей. С учётом вышесказанного стратегический потенциал территории включает набор показателей полноты и внутренней устойчивости связей между хозяйствующими субъектами, предпринимательскими группами, производственно-торговыми комплексами, способствующих воспроизводству этой территории, её притягательности для потенциальных миграций и повышению уровня жизни её граждан. По объёму стратегического потенциала территории можно судить о его влиянии на близлежащие территории и объёмах возможной «инвестиционной ёмкости» региона (чем больше социально-экономические потенциалы муниципальных образований, тем большим потенциалом межмуниципального взаимодействия обладают эти регионы). При этом мы отдаём себе отчёт в том, что потенциал межмуниципального взаимодействия хотя и должен учитывать (базироваться) на показателях социально-экономического потенциала региона, но является понятием более широким, поскольку муниципальные образова-

28См. : Прокапало О. М. Региональная социально-экономическая динамика : Дальний Восток и Забайкалье. Хабаровск : РИОТИП, 2003; Когут А. Е., Рохчин В. Е. Информационные основы регионального социально-экономического мониторинга. СПб., 1995.

29См. : Корсунский Б. Л., Леонов С. Н. Управление развитием проблемного региона. Хабаровск : РИОТИП, 2006. С. 106 – 118.

28

ния, располагающие значительным социально-экономическим потенциалом, но территориально относящиеся к различным зонам по транспортной доступности или плотности населения, объективно будут иметь невысокий потенциал межмуниципального взаимодействия.

Резюмируя, отметим, что потенциал межмуниципального взаимодействия учитывает транспортную доступность, плотность населения и уровень социально-экономического развития муниципалитетов, измеряемый величиной их социально-экономических потенциалов.

При количественной оценке потенциала межмуниципального взаимодействия следует учитывать фактор транспортной освоенности территории и её заселённости, то есть сформировавшийся уровень социальноэкономического развития муниципальных образований следует корректировать на величину плотности населения и транспортной доступности.

1.2 Сущность механизма межмуниципального взаимодействия

Сущность управления межмуниципальным взаимодействием в рамках каждого муниципального образования состоит в целенаправленном воздействии органов местного самоуправления конкретного муниципального образования на используемые технологии межмуниципального сотрудничества в интересах местного сообщества.

Говоря об управлении межмуниципальным взаимодействием, следует отметить, что речь идёт лишь об одном из направлений управленческой деятельности органов муниципальной власти, которое осуществляется в рамках управления социально-экономическим развитием муниципального образования в целом. При этом социально-экономическое развитие муниципального образования мы рассматриваем как объект непосредственного управленческого воздействия и как объект влияния факторов внешнего и внутреннего характера. Межмуниципальное взаимодействие как объект управления представляет собой комплекс весьма динамичных процессов различной степени сложности, которые предусматривают наличие, как минимум, двух субъектов управления, поскольку речь идёт о взаимодействии. Однако для каждого из этих субъектов интересы партнёра по межмуниципальному взаимодействию рассматриваются как фактор внешнего влияния.

29

Множественность и неоднородность объекта управления в совокупности с уровнем его зависимости от воздействия внешних факторов обусловливает необходимость говорить о стратегическом характере управления, под которым понимается целенаправленное взаимодействие субъекта и объекта управления на основе управляющего воздействия и обратной связи с учётом влияния внешней среды. Стратегическое территориальное управление всегда исходит из двух положений и ориентируется на учёт неоднозначных последствий их проявления.

Во-первых, ситуация планирования всегда и принципиально не однозначна: условия управленческого действия не являются вполне прозрачными, меняются и зависят от действий других субъектов, принимающих самостоятельные решения и стремящихся к собственным целям, что особо заметно при необходимости выработки консенсуса долгосрочного развития ряда муниципальных образований.

Во-вторых, ситуация планирования – это всегда ситуация дефицита ресурсов. Именно соблюдение основных и сопутствующих принципов территориального планирования позволяет обеспечивать системность управленческих действий и оптимизацию использования ограниченных ресурсов муниципальных образований в условиях динамично изменяющейся внешней среды. Сценарный подход, концепция экономического роста и теории полюсов роста в настоящее время стали актуальными вопросами, обсуждаемыми на различных дискуссиях как практиками, так и теоретиками региональной науки 30. В ходе подобных дискуссий рождается понимание того, что современные противоречия развития российских муниципалитетов не могут быть разрешены прежними методами, хорошо известными и апробированными не только в рамках советской плановой экономики,

30 Государственная экономическая политика и экономическая доктрина России. К умной и нравственной экономике : в 5 т. М. : Научный эксперт, 2008. Т. 1; Управление со- циально-экономическим развитием России : концепции, цели, механизмы / рук. авт. кол. Д. С. Львов, А. Г. Поршнев. М. : Экономика, 2002; Сулакшин С. С. Ценностное, мотивационное, градиентное государственное управление как российский вызов. М. : Научный эксперт, 2009; Кузык Б. Н., Яковец Ю. В. Россия – 2050. Стратегия инновационного прорыва. М., 2005; Коалиции для будущего. Стратегии развития России. М., 2007; Стратегия и проблемы устойчивого развития России в XXI веке. М., 2002.

30

но и в капиталистических странах. Новые вызовы и проблемы требуют кардинального пересмотра концепции экономического роста как единственного «локомотива» регионального развития и учёта возможностей взаимосвязанного развития муниципалитетов.

Попытаемся критически переосмыслить большинство существующих сегодня подходов к пониманию самого термина «развитие муниципальных образований», а затем сконцентрируемся на понятии механизма межмуниципального взаимодействия. Подобная логика рассмотрения вопроса вызвана рядом моментов.

Насколько велика ценность самого понятия «экономический рост» для регионального развития? Всегда ли экономический рост и соответствую-

щая ему динамика душевых показателей работают во благо и ведут к каче-

ственному улучшению жизни и социальной стабильности населения?

Можно ли добиться впечатляющих результатов в итоге межрегионального взаимодействия? Что должен представлять собой механизм межмуници-

пального взаимодействия?

Стоит напомнить, что впечатляющий экономический рост в нашей стране далеко не всегда был связан с позитивными изменениями 31. Даже если не оглядываться на эпоху сталинской индустриализации, бурный рост городов в брежневское время сопровождался множественными и острей-

шими жилищными и транспортными проблемами, резким ухудшением экологии, антропогенными катастрофами и пр.

Современные пространственные тренды развития России за годы эко-

номического роста во многом схожи с мировыми тенденциями. Так,

устойчивой чертой всего постсоветского периода развития остаётся рас-

тущая концентрация экономики России в сильнейших регионах с особыми преимуществами (см. таблицу 1.1).

31 Минакир П. А. Экономика регионов. Дальний Восток. М. : Экономика, 2006. С. 65 – 74.

31

Однако скорость концентрации экономической деятельности в Россий-

ской Федерации оказывается очень высокой. В подтверждение этого тезиса можно привести данные по Москве. С 1995 г., как видно из данных табли-

цы 1.1, доля столичного региона в суммарном валовом региональном про-

дукте (ВРП) регионов страны удвоилась уже к 2000 г., а к 2011 г. составила до четверти российского ВРП. Три крупнейших по экономической мощи субъекта РФ на протяжении десятилетия стабильно концентрируют свыше трети производимого в стране ВРП.

Таблица 1.1 – Доля крупнейших по экономической мощности субъектов Федерации в суммарном валовом региональном продукте регионов России

(РФ = 100 %)

Источник: рассчитано с использованием официальной базы статистических данных Госкомстата РФ

(www.gks.ru)

При этом «московское экономическое чудо», масштабные инвестиции и сопровождающие их массовое жилищное строительство, рост доходов населения ведут одновременно к росту качества потребления и снижению качества жизни. Московская экономика за последнее десятилетие превратилась в заложницу высоких темпов экономического роста и строительной экспансии, которые необходимо поддерживать всеми силами, иначе неотвратимо возникает угроза экономического коллапса, ибо, как показал экономический кризис, на рынке торгуют не реальными стоимостями, а фьючерсами, то есть «ожиданиями роста» 32. Фактически московский строительный комплекс и рынок недвижимости превратились во «врагов» родного города, сметая всё на своём пути, а Москва – в скрытую противницу

32Леонов С. Н. Проблемы регионализации современной российской экономики // Инициативы XXI века. 2010. № 1. С. 51 – 55.

32

экономического роста других городов и регионов страны, поскольку это уменьшает размеры столичной ренты и эксклюзивность инвестиций.

Эпоха «роста» подошла к своему логическому завершению уже давно, это невозможно списать на экономический кризис, транзитный характер российской экономики, наследие советского прошлого и другие экономические заклинания. Хотя в стране тенденции экономического роста существуют, он минимален и ненадёжен. Это показал кризис 2008 – 2009 годов. Рынок труда напряжён не столько из-за экономического бума или спада, сколько из-за неблагоприятной демографической ситуации и сокращения населения. Процессы урбанизации достигли своего зенита, сельской местности уже некого отдать городам, во многих регионах депопуляция приобрела необратимый характер. Так, на российском Дальнем Востоке уровень урбанизации превышает 75 %, в Хабаровском и Камчатском краях – более 80 %, а в Магаданской области – 94 % 33.

Города – главные фокусы территориального развития – начинают «тянуть одеяло» на себя (рост в одном муниципалитете происходит, как правило, за счёт других территорий, лишая их шансов или резко замедляя развитие 34). В целом ряде случаев это может привести, а часто и приводит к прогрессирующему обезлюдению территорий и утрате ими всяких шансов на развитие. Яркий пример – Вологодская область, обладающая хорошо сохранившейся системой мелкогородского расселения. Область в значительной степени обескровлена не только собственными крупными городами – Вологдой и Череповцом, но и значительно более масштабными центрами – Москвой, Петербургом, Ярославлем и др. Вологодская область более пятидесяти лет живёт в режиме «вымывания» людских ресурсов и, похоже, уже адаптировалась к отсутствию роста. Попытка вернуть её на эту стезю с созданием новой экономической зоны «Шексна» усилила и без того высокую концентрацию всех ресурсов в линейном ареале Вологда – Че-

33Леонов С. Н., Корсунский Б. Л., Барабаш Е. С. Региональная экономика и управление : экономика Дальнего Востока. Владивосток : Дальнаука, 2007. С. 53.

34Как показывает практика, столица региона далеко не всегда является его главным экономическим центром-«донором», часто она оттягивает на себя ресурсы, зарабатываемые вторыми, а то и третьими городами, что порождает недовольство, конфликты и трения. Таких пар или даже троек городов в России достаточно много, например Челябинск – Магнитогорск, Екатеринбург – Нижний Тагил, Ханты-Мансийск – Сургут и Нижневартовск, Белгород – Старый Оскол и Губкин, Краснодар – Новороссийск и Сочи, Вологда – Череповец, Самара – Тольятти.

33

реповец при высоком уровне напряжения локального рынка труда, требующего привлечения рабочей силы извне, и сработает против территории. В выигрыше окажется только бизнес 35. Второй момент в переосмыслении понятия «экономический рост», связан с признанием того факта, что окончание «эпохи роста» означает невозможность поворота тенденций вспять. Беспрецедентные усилия, прикладываемые сегодня, чтобы вернуться на дорогу «роста» во всех сферах, скорее всего, позволят лишь замедлить происходящие процессы. Современные попытки выстроить политику регионального развития в русле географии «полюсов роста» или «регионовлокомотивов» 36 представляются малопродуктивными. Предполагается, что точки роста создадут некий опорный каркас страны, который позволит «вытянуть» всю территорию, хотя существующий мировой опыт (в первую очередь КНР) показывает, что этого автоматически не происходит и не произойдет.

Мы согласны с тезисом О. Вендиной о том, что постиндустриальные тренды экономики наиболее развитых стран наглядно демонстрируют, что наибольшими шансами вырваться вперед обладают не места «производства», а места «потребления» денег. Это означает, что сфера материального производства достигла такой эффективности и таких масштабов, что дальнейшее наращивание объёмов производства не даёт ожидаемого экономического эффекта 37. Главным средством получения высоких прибылей (кроме торговли энергоносителями) становится третичный, прежде всего информационный сектор экономики, который предлагает более высокую оплату труда и начинает поглощать всё большее количество трудовых ресурсов. Но в Российской Федерации выдвижение «нематериального производства» в качестве стратегического приоритета развития вызывает сильное сопротивление общественного сознания. Большинство регионов и го-

35Подробнее см. : Вендина О. Стратегии развития крупнейших городов России : поиск концептуальных решений // www.demoscope.ru/weekly/2006/0247/analit01.php

36Так, в концепции «Стратегии социально-экономического развития регионов РФ», предложенной Минрегионом России, основная ставка делалась на идею поляризованного экономического развития и «территориальные кластеры», ядрами которых должны были выступать 10 – 12 городов, развивающих международные контакты (см. : Велетминский И. Десять локомотивов Владимира Яковлева // http://www.rg.ru/2005/04/28/yakovlev.html).

37Вендина О. Стратегии развития крупнейших городов России : поиск концептуальных решений // www.demoscope.ru/weekly/2006/0247/analit01.php

34

родов России ещё не вошло в стадию позднеиндустриальной модернизации хозяйства. Третичная экономика рассматривается как экономика вторичная, «паразитирующая» на реальном секторе. Лояльное отношение вызывают лишь формулировки типа «экономика знаний», «информационная» или «инновационная» экономика.

Управленческая практика показывает, что наибольший объём получаемых городами инвестиций связан с крупнейшими промышленными предприятиями, деятельность которых предопределяет и наполняемость бюджетов городов, и рост платёжеспособности населения. Эта точка зрения господствует и в общественном мнении. Так, свыше 70 % опрошенных жителей Екатеринбурга и около 67 % представителей экспертного сообщества города полагают, что именно промышленность обладает наибольшей инвестиционной привлекательностью. Следом за инвестициями в индустрию, опережающими темпами по 17 – 20 % в год, как в Волгограде или Челябинске, начинает расти и сфера услуг, но экономический профиль большинства крупнейших городов остается по-прежнему индустриальным 38.

Наряду со ставкой на промышленное развитие в среде «благополучных» регионов (как муниципалитетов, так и субъектов Федерации) предпочтительной является ставка не только на собственные источники роста, но и на «перераспределение богатства» в пользу регионов, имеющих наиболее сильные экономические или политические преимущества, определяющие их «рост». Например, город Владивосток, столица Приморского края, «пошёл в рост» лишь после того, как волевым решением ему была передана часть федеральных инвестиций, направленных на создание центра встречи стран-участниц Азиатско-Тихоокеанского экономического сотрудничества в 2012 году 39.

В-третьих, кризис логики «роста» привёл к дискредитации идеи планирования. Планирование в терминах «роста» («от достигнутого») перестало давать ожидаемые результаты, но желание властей «управлять процессами» и «переламывать тенденции» сохранилось. Отражения этого проявля-

38http: // goroda.yandex.ru

39В программе «Дальний Восток и Забайкалье» реализация «представительских» функций Владивостока забирает на себя половину средств, выделяемых из федерального бюджета на инвестирование развития всего программного региона.

35

ются в любых программных документах, декларирующих, что муниципалитет (субъект Российской Федерации) должен в долгосрочном будущем стать «процветающим», «богатым», «динамичным», но не приводящих описания того, как этого достичь. Как показывает сравнительный анализ городских стратегий, они представляют собой прогнозные документы, рисующие желаемое будущее города. Местная специфика лишь намёком проглядывает в этих описаниях 40.

Основным принципом достижения поставленных целей является выбор оптимального решения из существующих альтернатив в рамках имеющейся информации и проделанного анализа. Обычно предлагается три сценария: инерционный, или «всё идёт, как идёт»; реальный, связанный с перспективой умеренного роста и поддержанием жизнеспособных секторов экономики и её частичной реструктуризацией; инновационный, предполагающий ускоренный рост и процветание.

Сценарный подход представляет собой достаточно эффективный управленческий инструмент, хорошо работающий, когда субъект принятия решений один, но он неминуемо даёт сбой, когда их несколько. Каждый из субъектов по-своему представляет желаемое будущее и «принимает решения», исходя из «своих» интересов и понимания проблем.

У власти любого уровня нет инструментов, позволяющих существенно влиять на решения других. Сколько бы денег ни было потрачено на программу повышения рождаемости или как бы ни поднимались пошлины на алкоголь, табак или автомобили, принятие решений о рождении детей, покупке второго автомобиля или очередной бутылки водки останется в сфере частных интересов. Это касается всех ключевых процессов – миграции, рынка труда, бизнеса и даже электорального поведения. Понимание этого появилось у властей федерального и регионального уровней (вспомним недавнее высказывание В.В. Путина в бытность его премьер-министром России о том, что нельзя никакими заградительными пошлинами заставить людей покупать российские машины, если их качество не будет улучшать-

40 См. : Фомин А. Г. Пример Ивановской области по заключению межмуниципальных соглашений для решения вопросов местного значения // umsu.rkomi.ru/left/info/opit/2912); Методологические основы стратегического территориального планирования // www.citystrategy.leontief.ru/?it=39c73ea6a2692.

36

ся). Однако у власти достаточно сил, чтобы смягчать негативные проявления многих процессов или поддерживать позитивные сдвиги, чтобы управлять ситуацией в целом, принимая решения о том, какой тип капитала необходимо инвестировать и куда. То есть органы власти могут выступить своеобразными «инвестиционными локомотивами», «инвестиционными гарантами». Яркий пример даёт Петербург. Конкурируя с Пермью, город приложил огромные усилия, чтобы добиться размещения завода «Toyota» на своей территории. Сегодня он себя уже позиционирует как российский Детройт и объявляет о размещении завода «Renault» и «Nissan». Серьёзный объём инвестиций (примерно по 770 – 950 млн американских долларов), способный слегка оживить экономику северной столицы за счёт загрузки строительного комплекса и создания новых рабочих мест, в недалеком будущем может обернуться проблемами, связанными с необходимостью «завоза» работников на это предприятие, с их последующим обеспечением жильём, социальными услугами, а также с конкуренцией между разными сферами деятельности за размещение своих площадей в одном из ключевых постиндустриальных центров страны. О неизбежности такого хода событий свидетельствует опыт всех крупнейших европейских городов, которые завершили вывод автомобильного производства со своих территорий. Да и Москва пытается следовать тем же курсом, объявив о выводе АЗЛК со слишком дорогих городских земель 41.

С этой точки зрения массированные инвестиции в систему образования Красноярска или Владивостока будут работать на их будущее, а массированные инвестиции в промышленность Петербурга или Хабаровска могут обострить копящиеся проблемы этих городов в недалекой перспективе 42.

Понятно, что задача согласования интересов различных муниципалитетов сложна, компенсаторные механизмы не отработаны, как наглядно демонстрирует пример олимпийского Сочи или дальневосточного Владивостока, судебные и арбитражные институты, позволяющие минимизировать

41Вендина О. Стратегии развития крупнейших городов России : поиск концептуальных решений // www.demoscope.ru/weekly/2006/0247/analit01.php

42См. : Барабаш Е. С. Вопросы стратегического развития муниципальных образований. Переоценка ценностей // Вестник университета (государственный университет управления). 2010. № 5. С. 116 – 117.

37

потери и достигнуть справедливого решения, не обладают независимостью

икрайне плохо решают стоящие перед ними задачи. У наиболее «влиятельных» игроков есть неограниченные возможности «продавливать» свои интересы. Выигрыш «сильного» становится проигрышем более «слабого»

ив конечном итоге проигрышем всех, поскольку выбранное решение не работает на общие интересы. Надежду может дать только признание того, что успех бывает разным и качество жизни определяется не только количеством зарабатываемых денег, ростом ВРП или объёмом экономики. Постсоветский выбор российских муниципалитетов, так же как траектории

искорости развития, может быть разным. Однако без переосмысления концептуальных основ регионального планирования в соответствии с новыми условиями вряд ли можно ожидать устойчивого развития муниципалитетов и страны в целом.

Издесь крайне важным становится разработка механизма взаимодействия муниципалитетов, которая предполагает не столько тотальное совпадение целей и моделей, сколько согласование интересов и отказ от дублирования функций и соперничества (конкуренции) за ресурсы в отношениях между муниципалитетами.

При этом мы учитываем, что в экономике под механизмом реализации любого явления понимается «последовательность состояний, процессов, определяющих собой какие-нибудь действия, явления» 43. При подобном подходе разработка действенного организационно-хозяйственного (экономического) механизма межмуниципального взаимодействия для достижения целей развития и эффективной реализации конкретных межмуниципальных проектов подразумевает использование инструментов, призванных оптимизировать процессы согласования интересов, координацию действий муниципальных образований и их органов для целей повышения качества решения вопросов местного значения.

Сложность разработки механизма реализации межмуниципального взаимодействия связана с чрезвычайной открытостью муниципальных соци- ально-экономических систем. Проблема на порядок осложняется, если

43 См. : Большой экономический словарь / под ред. А. Н.Азрилияна. – 5-е изд., доп. и перераб. – М. : Институт новой экономики, 2002. 1280 с.

38

речь идёт о разработке и совместной реализации стратегических документов для рядом расположенных муниципальных образований, административно относящихся к различным субъектам Федерации, что характерно, например, для Южного Приамурья, объединяющего муниципальные образования различных субъектов Российской Федерации (Хабаровского края и Еврейской автономной области).

С точки зрения экономической теории механизм межмуниципального взаимодействия позволяет получать больший эффект за счёт экономии на масштабе, которая может достигаться в том числе и в результате формирования совокупного спроса от нескольких муниципалитетов (поселений). Если ёмкость рынка каждого из муниципалитетов недостаточно велика, чтобы обеспечивать оптимальный объём производства какого-либо вида услуг, то это приведёт к увеличению цены на данные услуги. Следовательно, для каждого отдельно взятого муниципалитета стоимость самостоятельного производства услуг будет выше, чем покупка этих услуг у «оптового» производителя. В конечном счёте межмуниципальное взаимодействие позволяет снизить налоговое бремя для домохозяйств и предприятий каждого конкретного муниципалитета.

Эффект масштаба для региональной экономики в виде развитого межмуниципального рынка – это и современные форматы торговли, и перспективные производства товаров потребительского рынка. При этом важным фактором становится укрупнение и повышение эффективности локальных рынков – труда, недвижимости, большая ёмкость, разнообразие возможностей для участников рынка, широкие возможности наращивания современных компетенций 44. Важнейшее значение имеет и «инфраструктурный эффект». Проекты строительства новых энергомощностей, транспортных комплексов и информационных узлов, оправданны и имеют большую экономическую отдачу именно для более крупных территориальных образований. Это же можно сказать об образовательной, особенно об инновационной инфраструктуре. Таким образом, механизм взаимодействия включает в себя цели, направления, формы и методы реализации

44 Власова Н. Ю., Джек Л. Н. Перспективы развития межмуниципального сотрудничества в субъектах Российской Федерации // Научный вестник Уральской академии государственной службы. 2009. № 3.

39

межмуниципального взаимодействия. Сущность механизма межмуниципального экономического взаимодействия состоит в совокупности способов осуществления совместной экономической деятельности органов местного самоуправления муниципальных образований, то есть в обеспечении достижения сотрудничающими муниципальными образованиями рубежей своего социально-экономического развития, намеченных на стратегическую перспективу. В свою очередь, структура механизма реализации стратегических целей межмуниципального взаимодействия включает, во-первых, определение целей взаимодействия; во-вторых, муниципальную политику межмуниципального сотрудничества; в-третьих, ресурсы, необходимые для реализации намеченных стратегических целей межмуниципального взаимодействия. Ключевая проблема стратегического управления межмуниципальным взаимодействием связана с выбором и обоснованием целей такого взаимодействия. Целеполагание в региональной экономике в целом является проблемой как советского, так и российского менеджмента, и сфера межмуниципального взаимодействия не является исключением 45. Важной проблемой стратегического развития муниципального образования является обоснование его стратегического выбора, выступающего в качестве предтечи целей развития его экономики. Поэтому актуализируется задача учёта фактора межмуниципального взаимодействия как при обосновании нового стратегического выбора муниципального образования, так и при его реализации. В работе мы понимаем цель межмуниципального взаимодействия как состояние, к которому стремится субъект межмуниципального сотрудничества, причём цель должна быть определена качественно (с помощью целевой установки), иметь количественные ориентиры (задаваемые с помощью целевых показателей) и быть «развёрнутой» во времени.

В качестве «типовых» целевых установок межмуниципального взаимодействия для муниципальных образований следует выделить следующие:

45 Шураев В. В. Общий контур механизма реализации стратегических целей межмуниципального взаимодействия // Региональное управление : сб. науч. тр. СПб. : Региональное управление, 2005. Вып. 1.

40

–использование потенциала межмуниципального взаимодействия для решения актуальных проблем комплексного социально-экономического развития муниципальных образований;

–активное формирование и позиционирование современного привлекательного для инвесторов имиджа муниципалитетов на основе использования разнообразных форм межмуниципального взаимодействия;

–формирование и защита общих интересов муниципальных образова-

ний в российских государственных структурах и за рубежом.

Специфическими элементами механизма, наряду с целеполаганием, яв-

ляются организация совместной экономической деятельности органов местного самоуправления различных муниципальных образований; разра-

ботка, внедрение и финансирование межмуниципальных проектов и про-

грамм; планирование совместной деятельности и контроля; взаимодей-

ствие субъектов межмуниципального экономического сотрудничества;

государственное регулирование и поддержка данного вида взаимодействий,

атакже мотивация и стимулирование этого взаимодействия.

Внастоящее время ещё не сложилось единое понимание сущности отдельных элементов рассматриваемого механизма межмуниципального взаимодействия. Целесообразно стратегию достижения намеченных целей межмуниципального взаимодействия трактовать как некоторую «генеральную линию», характеризующую направленность действий по их реализации. Такая «генеральная линия» может быть представлена совокупностью базовых положений, опираясь на которые органы местного самоуправления осуществляют разработку и реализацию муниципальной политики межмуниципального взаимодействия.

Что касается муниципальной политики межмуниципального взаимодействия, то она рассматривается как совокупность форм обеспечения и методов реализации целей межмуниципального взаимодействия. Объектом такой политики выступают муниципальные образования, заинтересованные в развитии интеграционных связей, а субъектом – совокупность муниципальных и государственных органов управления, заинтересованных биз- нес-структур, причём ядром отмеченной совокупности являются органы

41

управления взаимодействующих муниципалитетов, несущих в конечном счёте всю полноту ответственности за комплексное социальноэкономическое развитие «своих» муниципальных образований.

1.3 Особенности межмуниципальных взаимодействий: российский и зарубежный опыт

Взаимодействие между органами местного самоуправления, ставящее во главу угла местное экономическое развитие, может стать важным фак-

тором выживания и конкурентоспособности территорий в нестабильных экономических условиях. Попытки формировать объединённую политику для соседних муниципальных образований осуществляются достаточно давно, и зарубежные страны накопили здесь интересный опыт. Право местных сообществ (коммун) на сотрудничество при осуществлении их полномочий, в том числе на вступление в рамках закона в ассоциации с другими местными сообществами (коммунами) для осуществления задач,

представляющих общий интерес, зафиксировано в ст. 10 Европейской хар-

тии местного самоуправления 46.

В зарубежной практике в основном действуют договорные, контракт-

ные механизмы, которые позволяют формировать партнёрские отношения и синхронизировать местную политику в разных направлениях: обеспече-

ние населения определёнными услугами, развитие инфраструктурных про-

ектов, дорожное строительство, земельные отношения, социальные про-

граммы и многое другое. Как было отмечено в разделе 1.2, с точки зрения экономической теории подобные механизмы позволяют получать больший эффект за счёт экономии на масштабе, которая может достигаться в том числе и в результате формирования совокупного спроса от нескольких по-

селений. В целом в зарубежной практике существует ряд форм или спосо-

бов выражения межмуниципального взаимодействия:

46 Хартия ратифицирована Российской Федерацией Федеральным законом № 55-ФЗ «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления» от 11 апреля 1998 года.

42

–добровольное сотрудничество;

–межмуниципальные соглашения;

–перераспределение полномочий на субнациональном (региональном)

или общенациональном уровне.

Ассоциативные формы межмуниципального сотрудничества получили за рубежом наибольшее развитие, причём ассоциации и советы создаются в зарубежных странах не столько с целью защиты политических прав му-

ниципалитетов и продвижения их интересов (хотя это и является актуаль-

ным), сколько для следующего:

–развития управленческих технологий (создание различных органов, от координирующих до управляющих);

–защиты профессиональных интересов муниципальных служб (напри-

мер, ассоциация пожарных бригад (Финляндия));

– объединения ресурсов муниципалитетов в форме различных коммер-

ческих и некоммерческих хозяйствующих субъектов при ассоциациях для оказания услуг муниципалитетам 47.

Формы хозяйствующих субъектов в зарубежных странах в целом сход-

ны с российскими, но возможности участия в них муниципалитетов значи-

тельно шире. Шире также используются и всевозможные объединения, со-

здаваемые для осуществления различной управленческой деятельности.

Примеры форм межмуниципальной кооперации, сложившиеся в зару-

бежных странах, представлены в таблице 1.2.

Как видно из данных таблицы 1.2, в государствах Европы правовой ста-

тус межмуниципального объединения как субъекта публичного права ре-

47 Попов Д. А. Межмуниципальное сотрудничество : опыт зарубежных стран и перспективы развития в Российской Федерации // Спорт : экономика, право, управление. 2008. № 2.

43

гламентирован достаточно подробно, а его деятельность контролируется с

двух сторон – государством и местным сообществом.

Таблица 1.2 – Формы межмуниципального взаимодействия (ММВ). Зарубежный опыт

44

Примечания: * – Попов Д. А. Межмуниципальное сотрудничество : опыт зарубежных стран и перспективы развития в Российской Федерации // Спорт : экономика, право, управление. 2008. № 2; ** – Негодуйко А. В. Управление межмуниципальным экономическим сотрудничеством в регионе : автореф. дис. … канд. экон. наук. Иркутск, 2008;

*** – Маркварт Э., Исупова С. Межмуниципальное сотрудничество в Германии // Российская муниципальная практика. 2009. № 8. С. 17 – 21; **** – Алпатов Ю. М. К вопросу о формировании концепции межмуниципального сотрудничества муниципальных образований // Право и государство : теория и практика. 2008. № 4. С. 34 – 38; ***** – Пиндт Х. Столетний опыт кооперации в Дании // Российская муниципальная практика. 2009. № 8; ****** – Исупова С. С., Маркварт Э. Э. Межмуни-

45

ципальное сотрудничество в Германии : виды и формы, преимущества и риски // В сб. : Вопросы межмуниципального хозяйственного сотрудничества. М. : Изд. Гос. Думы, 2010. С. 49 – 66; ******* – Рагозина М. Г. Межмуниципальное сотрудничество в России : перспективы развития с учётом адаптации зарубежного опыта к возможностям российского законодательства // В сб. : Вопросы межмуниципального хозяйственного сотрудничества. М. : Изд. Гос. Думы, 2010. С. 87 – 106; ******** – Петроградская А. А. Перспективные формы межмуниципального сотрудниче-

ства // justictmaker.ru/view-article.php?id=13&art=1575; ********* – Межмуниципальная кооперация : сб. материалов

/ под ред. Ю. В. Кириллова. – Обнинск : Ин-т муниципального управления,1997.

Например, для выполнения отдельных задач в сфере собственной компетенции австрийские общины могут объединяться на основании соглашения в союзы общин, однако такое соглашение требует разрешения надзорного органа. Разрешение должно быть дано на основании постановления, если имеется соответствующее закону соглашение участвующих общин и образование союза общин не угрожает (в случае выполнения задач государственного управления) функционированию участвующих в соглашении общин как самоуправляющихся единиц, а также основывается на принципах целесообразности, рентабельности и экономичности 48. Объединение местных общин, их устройство на основе самоуправления, согласно ст. 120 ФКЗ Австрии, являются предметом регулирования федерального конституционного законодательства, а конкретизация этих законов осуществляется через законодательство земель.

Союзы общин Германии в соответствии со ст. 28 Конституции ФРГ пользуются правом самоуправления в рамках своих полномочий и в соответствии с законом. Совокупностью положений 104a, 105, 106 Основного Закона ФРГ определяется финансовая основа для организации деятельности союзов общин 49.

В Испании провинция является местным образованием, объединяющим группу муниципалитетов и образующим единицу территориального управления для выполнения деятельности государства. В данном европейском государстве также предусматривается возможность создания объединений муниципалитетов, отличающихся от провинций 50.

Общины Республики Словении, руководствуясь ст. 143 Конституции, самостоятельно принимают решения об объединении в более крупные самоуправляющиеся местные сообщества в целях регулирования и решения

48См. : ст. 116a Федерального конституционного закона Австрийской Республики от 10 ноября 1920 г. (Приводится по сб. : Конституции государств Европы. М. : Норма, 2001).

49См. : Конституции зарубежных государств / сост. проф. В. В. Маклаков. – 4-е изд., перераб. и доп. М. : Волтерс Клувер, 2003.

50См. : ст. 141 Конституции Королевства Испании // Конституции зарубежных государств / сост. проф. В. В. Маклаков. – 4-е изд., перераб. и доп. М. : Волтерс Клувер, 2003.

46

местных вопросов, имеющих более широкое значение. Государство по согласованию с указанными сообществами передаёт определённые полномочия в их исключительную компетенцию и определяет степень участия этих сообществ в выдвижении предложений и осуществлении некоторых функций, относящихся к компетенции государства.

В конституциях некоторых европейских государств допускается принудительное объединение органов местного самоуправления с целью совместного выполнения или предоставления услуг в случаях, если это предусмотрено законом 51. Длительный и разнообразный международный опыт межмуниципального взаимодействия сформировал его базовые принципы, нарушение которых может сделать межмуниципальное взаимодействие неперспективным. К базовым принципам взаимодействия муниципалитетов относятся три нижеследующих:

–сохранение самостоятельности органов местного самоуправления в рамках развивающегося межмуниципального взаимодействия;

–недопустимость принуждения к объединению (кроме тех случаев, когда это предусмотрено законом, подобно Греческой Республике);

–наличие экономической и политической целесообразности объединения. Широкая практика развития межмуниципального взаимодействия сви-

детельствует о том, что такое сотрудничество позитивно оценивается муниципалитетами. Так, в Баварии, определяя цели межмуниципального взаимодействия, более 40 % муниципальных образований отмечают улучшение экономической ситуации. Почти треть муниципальных образований путём межмуниципального взаимодействия пытаются гарантировать выполнение более широкого спектра задач, чем это было им под силу «в одиночку», а более 83 % муниципальных образований Германии считают, что в будущем значение межмуниципального взаимодействия возрастёт 52.

Однако наряду с безусловными преимуществами межмуниципального взаимодействия существуют и определённые риски такого сотрудничества, главными из которых нужно назвать следующие:

– различная степень готовности муниципалитетов к активной работе;

51См. : ст. 120 Конституции Греческой Республики // В сб. : Конституции зарубежных государств / сост. проф. В. В. Маклаков. – 4-е изд., перераб. и доп. М. : Волтерс Клувер, 2003.

52Исупова С. С., Маркварт Э. Э. Межмуниципальное сотрудничество в Германии : виды и формы, преимущества и риски // Вопросы межмуниципального хозяйственного сотрудничества. М. : Изд. Гос. Думы, 2010. С. 65.

47

–утрата возможностей единоличного принятия решений по отдельным вопросам местного значения, исполнение которого передано, например, другому муниципалитету или целевому союзу;

–игнорирование интересов более мелких муниципалитетов.

Как показало изучение зарубежного опыта межмуниципального взаимодействия, в любом случае следует учитывать, что делегирование собственных полномочий другому муниципалитету или частным третьим лицам приносит с собой опасность снижения реальных возможностей управления и контроля работы отдельных органов общины. Снизить риск возникновения подобных ситуаций удаётся путём выбора соответствующей правовой формы организации межмуниципального взаимодействия, особенно если вопросам контроля и влияния на принятие решений представительным органом придаётся большое значение.

Во многих случаях при организации межмуниципального взаимодействия с самого начала отсутствует структурное равновесие, поскольку муниципальные образования различаются с точки зрения финансового, кадрового и экономического потенциалов. Малые общины при этом видят опасность в доминирующем положении более крупных муниципалитетов. Для преодоления ущемления или полного игнорирования интересов небольших общин, в правовых документах, регламентирующих межмуниципальное взаимодействие, обычно предусматривается такая система голосования, которая запрещает принятие решений исключительно одним муни- ципалитетом-участником, даже если количество населения в нём многократно превышает объединённое население других небольших общин.

Ратификация Российской Федерацией в 1998 г. Европейской хартии местного самоуправления послужила мощным дополнительным импульсом для развития отечественного местного самоуправления. В соответствии со ст. 10 Европейской хартии органы местного самоуправления имеют право сотрудничать и в рамках закона вступать в ассоциацию с другими органами местного самоуправления для осуществления задач, представляющих общий интерес (согласно требованиям Европейской хартии, право органов местного самоуправления вступать в ассоциацию для защи-

48

ты и достижения общих интересов должно быть признано в каждом государстве).

В отличие от большинства европейских государств, в Российской Федерации вопросы межмуниципального взаимодействия не регламентируются Основным Законом страны, но, согласно ст. 30 Конституции, каждый имеет право на объединение, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов.

Восполняя пробелы конституционного регулирования, вопросы межмуниципального взаимодействия достаточно подробно регламентирует Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 53.

Законодательство Российской Федерации, регламентирующее вопросы организации межмуниципального сотрудничества в области гражданского права, достаточно ёмко. Согласно ст. 125 Гражданского кодекса Российской Федерации, от имени муниципальных образований участвовать в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, а также приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права

иобязанности вправе: 1) органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов; 2) юридические лица и граждане в случаях и порядке, которые предусмотрены федеральными законами, указами Президента Российской Федерации

ипостановлениями Правительства Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований по их специальному поручению.

Федеральный закон ФЗ-131 более детально регулирует вопрос взаимодействия муниципальных образований в экономической сфере: на основании ст. 8 межмуниципальные объединения могут образовываться в целях объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов; руководствуясь ст. 68 и 69, представительные органы муниципальных образований вправе принимать решения об учреждении межмуниципальных хозяйственных обществ и создании некоммерческих организаций и т.д. Но,

53 См. : ст. 8, 66 – 69 Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.

49

как показывают результат комплексного анализа действующего законодательства Российской Федерации и примеры правоприменительной практики, организация межмуниципального сотрудничества в экономической сфере всё ещё характеризуется возникновением негативных явлений 54 . Компетенция муниципальных образований в гражданском чётко обозначенные границы и в силу ст. 125 Гражданского кодекса Российской Федерации фактически является «производной» от компетенции органов местного самоуправления. В свою очередь, установленные действующим законодательством пределы компетенции органов местного самоуправления в области частного права не позволяют в должной мере организовать эффективное межмуниципальное взаимодействие.

Во-первых, на основании результатов сравнительно-сопоставительного анализа Федерального закона ФЗ-131 и Федерального закона от 27 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 55 установлено, что из компетенции органов местного самоуправления исключён вопрос местного значения о комплексном социально-экономическом развитии муниципального образования. В связи с этим социально-экономическое развитие территорий и привлечение в муниципальные образования инвестиций в настоящее время де-юре не могут решаться муниципалитетами в рамках межмуниципального взаимодействия.

Данный тезис подтверждается наличием в п. 29 ч. 2 ст. 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» 56 положения о том, что «организация и осуществление межмуниципальных инвестиционных проектов» относятся к полномочиям субъектов Российской Федерации. Во-вторых, по смыслу ст. 8 и 68 Федерального закона ФЗ-131 представительные органы муниципальных образований вправе: 1) принимать реше-

54Попов Д. А. Межмуниципальное сотрудничество : опыт зарубежных стран и перспективы развития в Российской Федерации // Спорт : экономика, право, управление,

2008. № 2.

55Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федера-

ции : ФЗ № 154-ФЗ от 27.08.1995 г. // СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506. 56 См. : СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.

50

ния об учреждении межмуниципальных хозяйственных обществ только для совместного решения вопросов местного значения; 2) учреждать межмуниципальные хозяйственные общества исключительно в форме закрытых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью. Федеральный закон ФЗ-131 не уполномочивает муниципальные образования создавать межмуниципальные хозяйственные общества, уставная деятельность которых не сопряжена с решением вопросов местного значения. Однако эти общества могли бы успешно функционировать и отчислять часть прибыли в муниципальные бюджеты.

Установление запрета на участие органов государственной власти и органов местного самоуправления в создании акционерных обществ, если иное не установлено законом 57, было необходимо в середине 90-х годов. В то время государство хотело создать максимально благоприятные условия для развития рыночной экономики и потому стремилось исключить даже гипотетическую возможность оказывать на неё какое-либо влияние со стороны органов власти. С тех пор ситуация изменилась, но муниципальные образования по сравнению с Российской Федерацией и субъектами Федерации по-прежнему не обладают объёмом властных полномочий, достаточным для влияния на деятельность хозяйствующих субъектов. Властные полномочия, включая применение принудительной силы государства, сегодня могут быть применены только органами государственной власти.

Местное самоуправление имеет двоякую природу происхождения и сочетает в себе публично-властные и общественно-хозяйственные начала. Предоставление муниципальным образованиям права совместно участвовать в создании открытого акционерного общества позволит проводить открытую подписку на совместно выпускаемые акции или предлагать их для приобретения неограниченному кругу лиц, что может способствовать привлечению капитала извне.

Как показывает зарубежный опыт, такое участие общин в хозяйственном обороте допускается. Причём общинам в этом случае предоставляются дополнительные правовые гарантии: «Федеральное законодательство гарантирует общине определённый объём прав в случае, если доля её уча-

57 См. : Об акционерных обществах : ФЗ № 208-ФЗ от 26.12.1995 г. // СЗ РФ. 1996. № 1. Ст. 1.

51

стия в имуществе общества является наибольшей либо ей принадлежит не менее одной четверти при условии, что совокупная доля всех участвующих в обществе территориальных корпораций составляет большинство» 58.

Немаловажным представляется делегирование полномочий муниципальных образований и заключение соглашений между муниципальными образованиями о передаче части полномочий, что может рассматриваться как реально существующая в России форма межмуниципального взаимодействия. Отметим, что Федеральный закон № 131 прямо такую форму организации местного самоуправления в России не называет, однако мы согласны с А.А. Петроградской 59, что «такие соглашения следует относить к административным, опосредующим не административно-правовые, а муници- пально-правовые отношения, что позволяет их рассматривать в качестве административных соглашений и считать одной из форм межмуниципального взаимодействия». В Российской Федерации межмуниципальное взаимодействие муниципальных районов и поселений в их составе реализуется через передачу части полномочий поселений району, что обычно закрепляется в действующих в каждом районе соглашениях «О передаче осуществления части полномочий по решению вопросов местного значения поселений». Так, анализ ситуации по 214 поселениям Хабаровского края за 2008 – 2011 гг. показал, что из закреплённых за поселениями, согласно Федеральному закону ФЗ-131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», тридцати трёх полномочий поселения оставляют за собой лишь небольшое число полномочий, передавая остальные полностью или частично на уровень муниципальных районов (см. таблицу 1.3). При этом выявленная тенденция имеет довольно устойчивый характер.

Как видно из данных таблицы 1.3, в 2011 г. возросло до 7 число полномочий местного значения, которые все поселения края решают самостоятельно (в 2010 г. лишь 4 вопроса из 33 вопросов местного значения, закреплённых за поселениями Федеральным законом ФЗ-131, решались всеми поселениями в Хабаровском крае самостоятельно). При этом количество и наименование вопросов местного значения, по которым большинство поселений передают часть полномочий по их решению районам, остаётся из года в год стабильным. За период наблюдений с 2008 г. по 2011 г. таких полномочий оказалось два –

58Гриценко Е. В. Местное самоуправление в системе публичного управления федеративного государства : значение опыта ФРГ для России. Иркутск : Изд-во ИГЭА, 2001. С. 168.

59Петроградская А. А. Правовое регулирование межмуниципального сотрудничества в Российской Федерации : автореф. …канд. юрид. наук, Саратов, 2011. С. 21.

52

полномочия по ЖКХ (организация в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом (таблица 1.3 п. 4), а также полномочия по созданию системы градостроительной документации (утверждение генеральных планов поселений, правил землепользования и застройки, резервирования земель и изъятия земельных участков для муниципальных нужд (таблица 1.3 п. 20).

Таблица 1.3 – Динамика структуры переданных полномочий по решению вопросов местного значения, от поселений муниципальным районам, в соответствии с заключенными соглашениями по муниципалитетам Хабаровского края за 2010 – 2011 гг. (%)

53

*) – нумерация вопросов местного значения поселений дана согласно ст. 14 ФЗ-131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ».

Источник: Рассчитано по данным Центра стратегического планирования правительства Хабаровского края.

54

В части полномочий по ЖКХ и созданию системы градостроительной документации 85 % поселений края (180 из 214 поселений) передавали свои полномочия муниципальным районам на протяжении всего периода наблюдений. Именно эти полномочия поселениям сложно реализовывать самостоятельно в связи с большими финансовыми затратами, большой трудоёмкостью выполнения работ и недостатком квалифицированных кадров. По результатам анкетирования глав поселений Хабаровского муниципального района Хабаровского края (2010 г.) были получены следующие характеристики процессов межмуниципального взаимодействия поселений:

–поселения чаще всего взаимодействуют по следующим вопросам местного значения: организация библиотечного обслуживания населения, создание условий для организации досуга и обеспечения жителей услугами организаций культуры, обеспечение условий для развития на территории поселения физической культуры и массового спорта, организация проведения официальных физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий;

–поселения больше всего нуждаются в сотрудничестве по вопросам организации сбора и вывоза бытовых отходов и мусора, обеспечения деятельности аварийно-спасательных служб и (или) аварийно-спасательных формирований на их территории; осуществления мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, по охране жизни и здоровья граждан; содействия в развитии сельскохозяйственного производства, создания условий для развития малого предпринимательства;

–поселения взаимодействуют в основном с граничащими поселениями своего района. Лишь отдельные поселения, имеющие значительный потенциал межмуниципального взаимодействия, имеют связи с поселениями других муниципальных районов;

–первостепенными задачами взаимодействия поселений, требующих объединения усилий для их решения, названы организация сбора, вывоза и хранения бытовых отходов; строительство и содержание скотомогильников; строительство и ремонт дорог внутри поселений; обеспечение первичных мер пожарной безопасности.

Возможности использования зарубежного опыта в российской муни-

ципальной практике определяются наличным опытом межмуниципального взаимодействия за рубежом и активной потребностью внедрения лучших

55

практик в российскую действительность. Из числа зарубежных моделей межмуниципального взаимодействия, которые при определённых технологических доработках могут быть использованы в российской практике, можно выделить следующие.

Софинансирование расходов как один из видов объединения ресурсов без создания юридического лица в соответствии с российским бюджетным законодательством затруднительно, но функциями софинансирования общественно значимых проектов или задач разных муниципалитетов станет обладать фонд, который может быть создан в рамках межмуниципального сотрудничества при условии включения таких функций в его устав учредителями. При этом финансирование социально значимых проектов может осуществляться фондом как за счёт целевых взносов учредителей, если это определено уставными документами фонда, так и за счёт привлечённых внебюджетных средств.

Договор на приобретение услуг. Российское законодательство, в принципе, не запрещает приобретение услуг одним муниципалитетом у другого на основании договора возмездного оказания услуг. Однако в соответствии с гражданским и бюджетным законодательством расходование бюджетных средств на приобретение услуги (даже в рамках межмуниципального сотрудничества) должно соответствовать процедурам закупки, определённым Федеральным законом № 94.

В отличие от зарубежной практики, где в рамках межмуниципального соглашения цена услуги может быть снижена, российские муниципалитеты не имеют такого опыта. Теоретически установление договорной цены возможно на услуги, тарификация которых осуществляется муниципалитетом, но практически это сделать довольно трудно, особенно на услуги поставщиков, являющихся субъектами естественных монополий или сложившихся монополистов (водоотведение, водоснабжение), чаще всего являющиеся предметом договора. Тарификация данных услуг осуществляется исходя из реальных затрат на их предоставление. Практики разделения стоимости данных услуг на оптовую и розничную в российском правовом опыте нет, поэтому снижение закупочной цены для другого муниципалитета возможно только по схеме предоставления льгот (скидок), но тогда

56

муниципалитет-поставщик должен понимать, из каких средств он будет возмещать предприятию его выпадающие доходы.

Вместе с тем бюджетные услуги, расчёт стоимости которых пока осуществляется без учёта реальных затрат на их оказание, могут быть предметом договора. Фактически эта практика уже сложилась (население прилегающих к крупному городу поселений часто пользуется бюджетными услугами города, иногда – в экстренных ситуациях) однако она развивается стихийно, без надлежащего нормативного оформления, поэтому чревата проблемами. Мы согласны с мнением М.В. Зинченко 60 о том, что при обсуждении льготной тарификации услуг в пользу муниципалитета с меньшими ресурсными возможностями необходимо искать аргументы, которые могли бы быть реально выгодны муниципалитету-продавцу. В противном случае соглашение не будет достигнуто. Кроме того, в случае проведения переговоров о заключении соглашения с целью последующей закупки услуг, тарификация по которым осуществляется не на муниципальном уровне (ТФОМС, Программа государственных гарантий предоставления медицинской помощи населению, подушевые нормативы финансирования и т.п.), к участию в переговорах необходимо привлекать субъект Федерации, обозначая острую необходимость подобной формы получения услуг, так как возмещение расходов таких учреждений осуществляется в том числе и из средств регионального бюджета и (или) территориальных отделений страховых фондов.

Создание совместных администраций российским законодательством прямо не возбраняется, но ст. 8 Федерального закона № 131 запрещает передачу любым межмуниципальным объединениям полномочий органов МСУ. Не случайно в Федеральном законе № 131 передача полномочий по соглашению отнесена к гл. 3 «Вопросы местного значения» и не квалифицируется как форма межмуниципального взаимодействия. Поэтому юридически такая форма взаимодействия муниципалитетов, как передача контрольной функции, в соответствии с российским законодательством невозможна. Однако в рамках гражданско-правовых соглашений органы местного самоуправления могут создавать некие органы, но без образования юридического лица. Эти органы могут осуществлять координацию,

60 Зинченко М. В. Межмуниципальная интеграция как фактор управления развитием экономической системы территории : автореф. дис. … канд. экон. наук. Хабаровск, 2008.

57

совместное согласование действий, консультирование. Такие примеры в российской практике уже есть, хотя их и мало и их решения носят лишь рекомендательный характер (например, в Мытищинском районе Московской области в рамках соглашения о сотрудничестве, заключённом между районом и поселениями, создан координационно-консультативный совет, где главы муниципальных образований осуществляют согласование планов и стратегий социально-экономического развития территорий, нормативных правовых актов муниципалитетов и других важнейших документов) 61 . Вместе с тем в условиях жёсткой нехватки квалифицированных кадров, особенно в небольших муниципалитетах, совместное осуществление ряда исполнительных функций становится востребованной технологией, поэтому её разработка требует специального экспертного внимания.

Развитие ассоциативных форм межмуниципального сотрудничества.

Российские ассоциации не могут пока осуществить переход от только политической сферы активности к управленческой или хозяйственной, они не используют данное им законодательством право организации хозяйствующих субъектов для осуществления той или иной общественно полезной для муниципалитетов деятельности в сфере развития местного самоуправления, поэтому у российской практики есть возможность дальнейшего развития названной формы межмуниципального взаимодействия с учётом опыта зарубежных стран.

Кредитные организации в России являются только коммерческими, создаваемыми для целей извлечения прибыли. В советской практике существовала форма добровольного общественного кредитования, известная как касса взаимопомощи. Она формировалась из вступительных и ежемесячных взносов участников, хранящихся на текущих счетах Сбербанка (чаще всего счетах профсоюзных организаций). Данная организация выдавала беспроцентные ссуды на срок несколько месяцев. Российское законодательство и сегодня допускает создание потребительских кооперативов граждан (Федеральный закон № 117-ФЗ). Но данный Закон не регулирует взаимоотношения юридических лиц, поэтому как форма межмуниципального сотрудничества не может использоваться. Кроме того, выделение бюджетных кредитов в настоящее время жёстко ограничено требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации, поэтому как форма межму-

61 Наумов С. Ю., Подсумкова А. А. Основы организации муниципального управления // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс».

58

ниципального взаимодействия бюджетное кредитование сегодня не осуществимо, хотя и актуально для развития муниципалитетов.

Резюмируя, отметим, что применение в российской практике межмуниципального взаимодействия ряда вышерассмотренных элементов зарубежного опыта организации взаимодействия муниципалитетов позволит повысить результативность названного процесса и способствовать росту уровня жизни населения, проживающего во взаимодействующих муниципалитетах.

Глава 2 Методические основы оценки процессов межмуниципального взаимодействия в регионе

2.1Роль и формы межмуниципального взаимодействия

вкоординации действий местных органов власти

Проведённая в начале 2000-х гг. муниципальная реформа в Российской Федерации породила увеличение числа органов местного самоуправления более чем вдвое, довела затраты на содержание управленческого персонала в бюджетах подавляющего большинства новообразованных местных органов до 30 % и более 62. Реформа стимулировала также непрерывное изменение закреплённых полномочий и последующее их «делегирование» маломощными органами более крупным (финансово обеспеченным) муниципальным образованиям, попытки исполнить хоть что-то в явно недостаточных пределах выделенных «сверху» сметных расходов.

Вэтих условиях пришло понимание того, что муниципальные образования могут многого добиться, если будут объединяться для межмуниципального сотрудничества в целях согласования интересов, координации действий как по решению вопросов местного значения, так и для взаимодействия с федеральными и региональными органами власти.

Вцелом причины возникновения интереса к межмуниципальному сотрудничеству в РФ можно свести в три группы 63:

62Региональное измерение государственной экономической политики России / под общ. ред. А. С. Малчинова. М. : Научный эксперт, 2007. С. 71.

63Барабаш Е. С. Роль межмуниципального сотрудничества в координации действий местных органов власти // Труды Братского государственного университета. 2010. Ч. 1.

59

1)политические (совместное участие муниципальных образований в разработке и обсуждении законов, затрагивающих интересы местного самоуправления, участие в парламентских слушаниях и международных форумах по проблемам местного самоуправления);

2)организационно-экономические (реализация двухуровневой модели местного самоуправления в РФ (муниципальные районы и поселения) и формирование во вновь созданных городских и сельских поселениях местных органов власти потребовали значительных финансовых, материальных

итрудовых ресурсов);

3)пространственно-деятельностные (региональные границы обычно «пульсируют» вместе с расширением или сокращением масштабов человеческой деятельности, лежащей в основе образования регионов. В настоящее время региональные аналитики фактически разделились в своих представлениях о ведущих трендах регионообразования и движении региональных границ. Часть из экспертов и исследователей ведущим трендом регионообразования считает «укрупнение юрисдикции» – расширение однородных в правовом отношении и имеющих в связи с этим единые правовые границы обширных целостных пространств (укрупнение регионов) 64.

Отметим, что причины третьей группы чаще реализуются за рубежом России. Считается, что крупные регионы становятся более активными игроками на глобальном рынке: они способны продуцировать более масштабные проекты; их столицы претендуют на более высокий статус в мировой региональной иерархии; схемы развития транспортных путей, системы расселения становятся более простыми и понятными.

Например, в Британии дискуссия об укрупнении регионов прошла в 1950 – 1960-е годы. Известно, что многие немецкие правоведы, экономисты и политики выступали за сокращение входящих в состав ФРГ земель до трёх – пяти. Такая работа велась с начала 1950-х гг., когда был создан Комитет по решению проблемы территориального устройства. В 1970-е гг. Правительство Германии вновь вернулось к этому вопросу, но укрупнение

С. 264 – 273. (Проблемы управления социально-экономическим развитием регионов Сибири. Государственное и муниципальное управление).

64 Олсон М. Возвышение и упадок народов. Экономический рост, стагфляция, социальный склероз. Новосибирск : ЭКОР, 1998.

60

отложилось в связи с созданием ЕС. Польша в преддверии вступления в Евросоюз осуществила укрупнение своих воеводств. Вместо 49 было создано 16 регионов (воеводств). Укрупнение может идти на уровне муниципалитетов и их ассоциаций. В частности, после завершения строительства соединяющего датский Копенгаген и шведский Мальме моста через пролив Эресунн эти два города фактически образовали единый муниципалитет 65. К этому Данию и Швецию подтолкнула конкуренция за инвестиции с новым европейским мегаполисом – Берлином, куда переместился политический центр Германии. В настоящий момент по пути создания единого муниципалитета фактически уже движутся эстонский Таллинн и финский Хельсинки 66.

В России интерес к организации межмуниципального взаимодействия

объясняется главным образом политическими и организационно-

экономическими причинами.

В сложившейся ситуации важнейшее значение приобрела разработка и

внедрение организационных механизмов, позволяющих наиболее эффек-

тивно выполнять муниципальные функции на поселенческом и районном

уровнях. Реформирование системы местного самоуправления в Российской

Федерации поставило органы власти и управления перед сложностями,

среди которых следующие:

– ограниченность финансово-материальных ресурсов и объектов инфра-

структуры для эффективного решения вопросов местного значения;

– дефицит квалифицированных кадров, восполнение которого в корот-

кие сроки трудно осуществимо;

65Большой Копенгаген и южный берег Швеции сформировали единый экономический регион с 3,5 млн жителей. Его сегодняшний общий ВНП уже на старте обеспечил этому району восьмое место в первой десятке экономических регионов Европы. Появилась возможность выйти на новый масштаб реализации совместных (или согласованных) проектов: в строительстве метро, модернизации железной дороги, строительстве аэропорта, деловых центров. По объёму исследований регион Копенгаген – Мальме, включающий также университеты Роскилле и Лунда, сможет претендовать на пятое место среди научных центров Европы после Лондона – Оксфорда, Парижа, Москвы и Рандстадта (голландского региона, охватывающего Амстердам, Гаагу, Роттердам и Утрехт (см. : Управление развитием муниципальных образований (стратегическое планирование. Территориальное планирование). М. : АНХ, 2007. С. 11.

66См. : Управление развитием муниципальных образований (стратегическое планирование. Территориальное планирование). М. : АНХ, 2007. С. 11.

61

– недостаток у органов власти вновь созданных муниципальных образований опыта самостоятельного решения вопросов местного значения и управления муниципальным развитием.

Врезультате воздействия политических и организационно-

экономических причин у местных органов самоуправления появляется острая необходимость в объединении политических устремлений и финансовых средств. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – ФЗ-131) предусматривает право на сотрудничество и в пределах, установленных законом, объединение с другими местными органами самоуправления для выполнения задач, представляющих общий интерес. Межмуниципальное сотрудничество используется не только для решения вопросов местного значения и повышения эффективности их решения, но и в целях обеспечения более чёткого и слаженного взаимодействия муниципальных образований с субъектами РФ и Федерацией в целом, с органами государственной власти, в целях представительства интересов муниципальных образований на всех уровнях государственной власти. В качестве субъектов отношений межмуниципального сотрудничества могут выступать муниципальные образования всех типов. При этом территориальные пределы межмуниципального сотрудничества не ограничиваются территорией субъекта страны или его частью. Межмуниципальные связи могут иметь межтерриториальный, межрегиональный, а также международный характер. В России эти отношения ещё только набирают силу, в то время как за рубежом практика широко использует различные формы межмуниципального сотрудничества как на международном, так и на национальном (страновом) уровне.

62

Авторитетными неправительственными международными форумами местных властей являются Международный союз местных властей 67, ос-

новной задачей которого является создание благоприятных условий межмуниципального сотрудничества, защита интересов местного само-

управления в собственных государствах и на международном уровне, а

также Конгресс местных и региональных властей Европы, в составе кото-

рого имеется палата местных властей.

В США наиболее значимой является Национальная лига городов,

ставящая задачей лоббирование интересов городов в Конгрессе США и федеральном правительстве и объединяющая столицы штатов, крупные города и городские агломерации. При этом каждый штат США имеет соб-

ственную лигу городов, так что крупный город может входить одновре-

менно и в лигу штата, и в Национальную лигу 68. В Испании существуют синдикаты коммун как добровольные объединения, создаваемые для сов-

местного осуществления определённых работ, относящихся к компетенции заинтересованных коммун. В Великобритании имеются ассоциации граф-

ских, окружных и низовых (деревенских, приходных) звеньев муници-

пальной системы. Как правило, они действуют самостоятельно, поддержи-

вая связи с министрами центрального правительства.

Как было показано в разделе 1.3, для России, в силу глубоких историче-

ских связей, общности правовых систем (континентальный тип) и формы государственного устройства (федерация), особый интерес представляет опыт Германии, где выработаны разнообразные формы горизонтального взаимодействия коммун и действует разветвлённая система общинных

67Международный союз местного самоуправления объединяет ассоциации местного самоуправления более чем 70 стран. Особыми членами являются центральные и региональные министерства, образовательные и научные учреждения, а также частные лица, связанные с местным самоуправлением, образованием и наукой.

68Для организации межмуниципального хозяйственного сотрудничества и решения задач, затрагивающих интересы нескольких соседних муниципалитетов, в США создаются так называемые специальные округа (школьные, водохозяйственные).

63

объединений (союзов, ассоциаций). Особо активен Немецкий союз горо-

дов69 . Межмуниципальное сотрудничество в Германии зачастую сопро-

вождается передачей определённых задач коммунального самоуправления межобщинным организациям. Однако значительная часть ответственности за реализацию коммунальных задач по-прежнему остаётся за общинами;

передаются всегда только отдельные задачи; коммуны имеют возможность влиять на ход их реализации в объединении, используя свои права по уча-

стию в принятии решений и контроле за их осуществлением. Практика ис-

пользования различных форм общинных объединений в зарубежных стра-

нах показывает, что во многих случаях передача полномочий союзам об-

щин значительно повышает эффективность выполняемой местной задачи.

В целом межмуниципальное взаимодействие – это организационное и пра-

вовое выражение кооперационных связей, складывающихся между муни-

ципальными образованиями. Формы межмуниципального взаимодействия,

характерные для Российской Федерации, в зависимости от их организаци-

онно-правового содержания могут быть сгруппированы в три основные вида (см. таблицу 2.1):

– договорные (заключение договоров и соглашений о сотрудничестве,

совместной деятельности);

–ассоциативные (создание межмуниципальных ассоциаций и объединений);

–координационные (проведение консультаций, создание совместных координационных, совещательных и консультативных органов).

Наиболее формализованной и сложной по своей организационной структуре формой межмуниципального сотрудничества является создание объединений муниципальных образований или межмуниципальных объ-

единений, обладающих организационной самостоятельностью. Статьёй 8

69 В состав Немецкого союза городов входят 745 членов, в том числе 144 города – непосредственные члены и 601 город – косвенные члены (входящие в 11 земельных союзов). Кроме того, Союз объединяет 8 региональных и специализированных союзов в качестве чрезвычайных членов.

64

ФЗ-131 это право закреплено в виде возможности создания межмуници-

пальных организаций в форме межмуниципальных объединений, хозяй-

ственных обществ. Кроме того, органы местного самоуправления вправе принимать решения о создании автономных некоммерческих организаций,

заключать договоры и соглашения.

В условиях ограниченности ресурсов возрастает значимость оптимиза-

ции расходов на обеспечение функций органов местного самоуправления,

чего возможно добиться путём аутсорсинга в отношении вспомогательных муниципальных функций (бухгалтерский учёт, юридические услуги, раз-

мещение заказов на поставки товаров для муниципальных нужд).

65

Таблица 2.1 – Характеристика форм межмуниципального взаимодействия (ММВ), характерных для Российской Федерации

*) МСУ - местное самоуправление; МО - муниципальное образование; ЗАТО - закрытое административно-территориальное образование

Источник: составлено по ФЗ № 131 от 06.10.03 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»; официальный портал Ленинградской области (http://www.lenobl.ru); сайт Республики Коми (http://umsu.rkomi.ru); официальный интернет-портал Республики Алтай (http://www.altai-republic.com); официальный портал органов власти Воронежской области (http://www.govvrn.ru/wps/portal); официальный информационный портал Хабаровского края (http://www.khabkrai.ru); официальный портал органов власти ЕАО (http://www.eao.ru); Государственная экономическая политика и Экономическая доктрина России. в 5 т., М.: Научный эксперт, 2008.

Выделяются четыре подхода к организации аутсорсинга вспомогательных функций местных администраций:

–передача функций вспомогательного обслуживания местных администраций сторонней организации на контрактной основе;

–разделение вспомогательных функций между администрациями различных поселений на договорной основе;

–осуществление некоторых функций поселенческих администраций районной администрацией на договорной основе;

–смешанное разделение функций, что предполагает сочетание вышеназванных вариантов аутсорсинга функций муниципального образования.

В России все горизонтальные формы взаимодействия муниципальных образований (договоры, ассоциации) регламентируются нормами гражданского, то есть частного права. Так, статус ассоциаций муниципальных образований как некоммерческих организаций особого рода в настоящее время закрепляется гражданско-правовыми актами о некоммерческих организациях 70. Федеральный закон № 131 внёс ряд существенных изменений в деятельность союзов и ассоциаций муниципальных образований России. Согласно ему, в каждом субъекте РФ в 2006 г. был образован единый совет муниципальных образований. Однако данное правило не в полной мере согласуется со свободой создания некоммерческих организаций и

вцелом со свободой договорных отношений, а в определённой степени указывает на публично-правовую природу советов муниципальных образований 71. Вопрос о порядке создания совета муниципального образования тесно связан с вопросом о членстве в данной организации. Прежде всего отметим, что членами советов муниципальных образований являют-

70Следует обратить внимание на то, что ни в Гражданском кодексе, ни в Федеральном законе «О некоммерческих организациях» организационно-правовая форма ассоциации муниципальных образований не названа. Упоминаются только ассоциации юридических лиц – коммерческих или некоммерческих организаций. В принципе, ассоциации муниципальных образований во многом близки по своему статусу ассоциациям коммерческих и некоммерческих организаций, однако знак равенства между ними ставить нельзя. Так, только одно то, что участники межмуниципальных объединений, согласно действующему законодательству, не являются юридическими лицами, а относятся к специфическим публичным субъектам гражданско-правовых отношений, определённым образом влияет на характер различных правоотношений с их участием.

71Союзы и ассоциации муниципальных образований / сост. А. Н. Нифанов. Белгород : ИРПиЗ, 2009. – 15 с.

ся муниципальные образования соответствующего субъекта Российской Федерации независимо от вида (поселения, городские округа, муниципальные районы). Предметом дискуссии является, во-первых, обязательность для муниципальных образований вхождения в состав совета, и, во-вторых, минимальное количество муниципальных образований в составе совета.

В литературе встречаются разные точки зрения по этому поводу. Существует мнение об обязательном вхождении всех муниципальных образований субъекта Российской Федерации в состав соответствующего совета 72. Данная позиция представляется небесспорной. ФЗ-131 не устанавливает для муниципальных образований обязанности вхождения в состав совета. Следовательно, в данном случае должны применяться общие нормы Федерального закона «О некоммерческих организациях» о добровольном членстве в некоммерческой организации. Организационно-правовая форма ассоциации предполагает наличие в её составе, как минимум, двух организаций. В целом нет веских оснований не применять данное положение и к советам муниципальных образований 73. Кроме того, ФЗ-131 не запрещает создание нескольких советов в одном субъекте Российской Федерации.

Резюмируя, отметим, что форма добровольного сотрудничества для России является альтернативным способом предоставления услуг в масштабе района без применения процедуры слияния. Это особенно актуально для тех субъектов Федерации, где поселения создавались без какого-либо экономического обоснования. Подобный тип создания поселений характерен, например, для юга Дальневосточного федерального округа 74 , где большинство поселений было создано не по экономическим, а внеэкономическим, чаще всего военным и политическим устремлениям. В настоящее время многие из них не в состоянии самостоятельно обеспечить выполнение функций, возложенных на них ФЗ-131.

Огромную нехватку средств испытывают поселения. Причина заключается в том, что при выравнивании бюджетной обеспеченности муници-

72Замотаев А. А. Проблемы создания советов муниципальных образований субъектов Российской Федерации // Муниципальная власть. 2006. № 1. С. 11 – 15.

73Лызлов Д. Н. Особенности правового статуса советов муниципальных образований субъектов Российской Федерации // Юрист. 2006. № 9. С. 64.

74Леонов С. Н., Корсунский Б. Л., Барабаш Е. С. Региональная экономика и управление. Экономика Дальнего Востока. Владивосток : Дальнаука, 2007. С. 50 – 58.

68

пальных образований не учитывается тот факт, что муниципальные образования даже одного типа часто различаются по своему экономическому развитию, а следовательно, и по доходам. Бюджетная обеспеченность в сельских поселениях в большинстве случаев не превышает 1,5 тыс. руб. на одного жителя 75 . Поэтому региональная власть вынуждена корректировать бюджет в пользу глубоко дотационных поселений.

Форма добровольного сотрудничества оказывается весьма эффективной при условии, что лица, ответственные за выработку стратегии деятельности в различных органах власти на местах, одинаково определяют первостепенные направления развития. Сотрудничество обычно предполагает процесс взаимовыгодного обмена, однако некоторые муниципальные образования могут оказаться неспособными предложить что-либо взамен. Проблемы, с которыми сталкиваются муниципальные образования, весьма значительны: конкуренция на мировых рынках, бюджетные диспропорции, разрастание центров урбанизации. Их решение может потребовать создания постоянно действующей организационной структуры.

Форма сотрудничества в виде межмуниципальных соглашений представляет собой формальные или неформальные договорённости, которые заключаются между муниципальными органами власти по вопросу предоставления услуг. Зарубежная практика давно подтвердила эффективность подобных соглашений в отношении предоставления таких услуг, как пожарная охрана, срочная отправка грузов, функционирование дорожного хозяйства на пограничных территориях, оптовые закупки и выпуск долговых обязательств 76 (подробнее об этом см. раздел 1.3). Заключение соглашений обычно преследует цель снижения издержек или определения круга вопросов, находящихся в совместном ведении различных муниципальных образований. Заключение межмуниципальных соглашений эффективно применительно к оказанию незначительных услуг на контрактной основе

75Фомин А. Г. Пример Ивановской области по заключению межмуниципальных соглашений для решения вопросов местного значения // umsu.rkomi.ru/left/info/opit/2912

76Исупова С. С., Маркварт Э. Э. Межмуниципальное сотрудничество в Германии : виды и формы, преимущества и риски // В сб. : Вопросы межмуниципального хозяйственного сотрудничества. М. : Изд. Гос. Думы, 2010. С. 49 – 66; Межмуниципальная кооперация : сб. материалов / под ред. Ю. В. Кириллова. Обнинск: Ин-т муниципального управления, 1997.

69

или в отношении распределения издержек. Однако оно не может решить проблему координации деятельности в масштабах всего региона.

Одной из важных проблем, требующих скорейшего нормативного регулирования, является организация взаимоотношений между бюджетами му- ниципалитетов-доноров с бюджетами муниципалитетов, являющихся реципиентами (при нахождении и тех и других на территории одного и того же субъекта Российской Федерации). Это характерно для многих регионов в отношении финансового положения областного центра и рядом расположенных поселений. В некоторых случаях целесообразно поручить координацию предоставления услуг, экономический эффект от которых приходится на территорию нескольких муниципальных образований, региональным органам власти. Например, на уровень субъекта Российской Федерации могут быть переданы такие функции, как региональное планирование или региональное экономическое развитие. Целесообразность их передачи связана ещё и с тем, что на региональном уровне более мощный кадровый потенциал и больше опыта такой работы. Региональная власть также может способствовать заключению межмуниципальных соглашений, направленных на повышение координации предоставления таких услуг, как водоснабжение, утилизация отходов и транспортные перевозки. Данная координирующая функция по конкретным услугам может быть передана соответствующим департаментам субъектов Российской Федерации.

В условиях ограниченности финансовых ресурсов в бюджетах муниципальных образований на выполнение определённых функций межмуниципальное взаимодействие позволяет привлечь дополнительные источники мобилизации бюджетных средств. На данном этапе развития институтов местного самоуправления межмуниципальное взаимодействие – одно из ключевых направлений реформы, от развития которого будет зависеть становление, как местного самоуправления, так и гражданского общества в целом. Межмуниципальное взаимодействие позволяет легче учесть отличающиеся целевые установки различных муниципальных образований при разработке и реализации региональных стратегий, но остаются слабо проработанными вопросы количественной оценки как потенциала межмуниципального взаимодействия, так и результатов реализации самого механизма межмуниципального взаимодействия.

70

2.2 Методические основы оценки потенциала межмуниципального взаимодействия

Масштаб и значение проблематики муниципального управления как важнейшей составной части системы жизнеобеспечения населённых пунктов и территорий можно увидеть в утверждении из «Повестки на XXI век»

– документа Организации Объединённых Наций, посвящённого основным горизонтам и направлениям ближайшего развития человеческой цивилизации: «К концу XX столетия основная часть населения мира будет проживать в городах. Хотя в городах, особенно в развивающихся странах, проявляются многие симптомы глобального кризиса в области окружающей среды и развития, в них, тем не менее, создаётся шестьдесят процентов валового национального продукта и при надлежащей организации может быть развит потенциал для поддержания их производительности, улучшения условий жизни их обитателей и рационального использования природных ресурсов» 77. Город всегда является центром определённой территории, на которой располагаются связанные с ним сельские населённые пункты и незаселённые территории, для которых город выступает центром коммуникации. Но и жизнь города невозможна без этой территории. Говоря о муниципальных образованиях, важно видеть эту систему взаимоотношений. Особого внимания в системе стратегического планирования и управления заслуживает достижение согласованности управленческих решений, принимаемых на разных уровнях системы административного управления. Причём важность подобного согласования должна возрастать от национального к муниципальному уровню власти. По мере развития практики долгосрочного планирования в муниципальных образованиях становятся очевидными существующие изъяны в этой части работы. Вопиющим фактом является, например, то, что стратегии регионального развития, которые при активной роли Министерства регионального развития разрабатываются сегодня едва ли не во всех субъектах Федерации, за редчайшими исключениями никак не учитывают особенностей муниципаль-

77 Цитируется по : Управление развитием муниципальных образований (стратегическое планирование. Территориальное планирование). М. : АНХ, 2007. С. 189 – 190.

71

ного уровня управления и возможного социально-экономического выигрыша от учёта межмуниципального взаимодействия 78.

Другим проявлением незавершённости отношений в системе управления является практика перераспределения бюджетных отчислений, когда дополнительные поступления в бюджет, появившиеся в результате активной работы муниципалитета, изымаются из его бюджета при планировании следующего финансового цикла. Это отбивает у органов власти муниципальных образований желание прилагать усилия, направленные на улучшение инвестиционного и предпринимательского климата, и порождает стремление скрыть дополнительные доходы 79. Следует отметить, что оба названных изъяна не способствуют развитию социальноэкономических потенциалов муниципальных образований России.

Говоря о стратегическом планировании как о технологии долгосрочного муниципального управления, следует иметь в виду два положения, которые мы уже отмечали в разделе 1.2.

Во-первых, ситуация планирования всегда и принципиально неоднозначна: условия управленческого действия не являются вполне прозрачными, меняются и зависят от действий других субъектов, принимающих самостоятельные решения и стремящихся к собственным целям (других муниципальных образований, субъектов Федерации или иных субъектов хозяйствования).

Во-вторых, ситуация планирования – это всегда ситуация дефицита ресурсов. Осознание ограниченности имеющихся ресурсов – одно из ключевых обстоятельств, заставляющих управляющего обращаться к стратегии. Если ресурсов достаточно, в разработке стратегии их использования нет необходимости. Другое дело, когда их недостаточно. Тогда приходится либо точно определять приоритеты и направления деятельности, которые могут быть реально обеспечены имеющимися ресурсами, либо искать способы привлечения ресурсов (выстраивать схемы оптимального использования ресурсов, выделять критические точки этих схем, анализировать

78Новоселов А. С. Методологические проблемы стратегического управления пространственным развитием региона // В сб. : Стратегическое управление пространственным развитием субъектов Федерации и городов Сибири / под ред. А. С. Новоселова. Новосибирск : Изд-во ИЭОПП СО РАН, 2009. С. 5 – 27.

79Леонов С. Н., Казанцева Т. В. Межбюджетные отношения на уровне субъекта Федерации. Владивосток : Дальнаука, 2006. С. 32 – 53.

72

разные варианты развития событий, оценивать балансы затрат, рисков и приобретений и т.д.). Но при этом в любом случае стратегический подход позволяет максимально эффективно использовать возможности имеющихся ресурсов для достижения поставленных целей.

Стратегическое планирование обеспечивает целостность деятельности, даёт возможность строить её максимально целеустремлённо и эффективно, но требует проработанных ответов на вопросы о целях (ориентирах) и обстоятельствах деятельности (при этом подобные ответы невозможно дать один раз, к их формулированию необходимо возвращаться в связи с меняющими обстоятельствами деятельности).

Между тем ещё не сформулировано чёткое понятие того, что такое стратегия развития муниципального образования. Ясно то, что стратегия не является планом мероприятий, программой городского хозяйства или градостроительным планом. Существует мнение о том, что стратегия развития города – это идеология и концептуальный ориентир для разработки планов и программ, критериальная основа для оценки их результативности 80. Важным в этом понятии является акцент на оценку результативности разрабатываемых программ. Тем не менее в содержательном плане наиболее точным представляется определение муниципальной стратегии, данное профессором В.Е. Рохчиным: «Стратегия развития муниципального образования – это система представлений о стратегических целях и приоритетах местной социально-экономической политики, важнейших направлениях и средствах реализации указанных целей» 81.

Как следует из приведённого определения, важнейшей структурной составляющей стратегии развития муниципального образования являются цели развития территориального образования и механизм их достижения. Стратегия выступает как организатор местного сообщества, поскольку к её разработке привлекаются очень разные (в идеале все) силы и субъекты, формирующие местное сообщество.

80Лексин В. Н. Стратегия развития г. Петропавловска-Камчатского на 2007 – 2013 гг. : доклад на конференции «Стратегия развития Петропавловска-Камчатского», март 2007 г. // petropavlovsk.kamchatka.ru/index/programs/gorod/strategiya/strategiya.shtml

81Рохчин В. Е., Тишин Е. В. и др. Методические рекомендации по формированию концепции социально-экономического развития муниципального образования. М. : Муниципальная власть, 2000.

73

Стратегия является инструментом муниципального управления, без чего она попросту не имеет смысла, и заявляет позицию и волю муниципального образования относительно намерений его развития. Тем самым муниципальное образование делается отчётливым в качестве субъекта взаимодействия с любыми другими заинтересованными в нём субъектами. Но каково место территориальной стратегии в системе государственных и муниципальных функций и как формируется алгоритм разработки и реализации территориальной стратегии?

Выявить место территориальной стратегии в системе государственных и муниципальных функций тем более важно, поскольку прямой анализ системы полномочий уровней публичной власти в России показывает отсутствие какой-либо правовой возможности прямого воздействия на бизнеспроцессы. Для государственных органов власти такая возможность может проявляться для предупреждения ситуаций, которые могут привести к нарушению функционирования систем жизнедеятельности, поддержки сельскохозяйственного производства, организации и осуществления межмуниципальных инвестиционных проектов. На муниципальном уровне подобными функциями являются содействие в развитии сельскохозяйственного производства, расширение рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия 82.

Цели государственной и муниципальной политики обычно имеют долгосрочные ориентиры. Сложность достижения этих целей и задач требует обязательного вовлечения в данный процесс представителей различных социальных групп, заинтересованных в благоприятном исходе такой политики. Однако разнообразие и крайняя неоднородность вовлечённых в эту политику сторон, выраженная в различии интересов, требует объединения усилий всех участников этого процесса на основе консолидации целей.

Важно, что в основе такой консолидации целей лежит разработка комплексных документов, предполагающих объединение и скоординированное использование имеющихся на данной территории материальных, кадровых и организационных ресурсов. В процессе целеполагания субъект стратегического территориального управления распределяет свои функции

82 См. : Рой О. М., Бреусова А. Г. Стратегическое территориальное управление : бизнесстратегии территориальных образований. Омск : Изд-во Омского гос. ун-та, 2009. С. 51 – 54.

74

между входящими в него уровнями, разграниченными в соответствии с закреплёнными за ними управленческими полномочиями (таблица 2.2).

Исполняя соответствующие функции, орган публичной власти разрабатывает комплекс мер, инструментов, предназначенных для достижения стоящих перед ним целей. Главным требованием, предъявляемым к инструментам стратегической территориальной политики, является достижение устойчивости и стабильности в функционировании её объекта. Характер устойчивости и стабильности территориального образования определяется сбалансированностью его экономической системы, обеспечивающей её расширенное воспроизводство при условии возмещения ресурсного потенциала, задействованного в этом воспроизводстве.

Таблица 2.2 – Распределение целей субъекта стратегического планирования по уровням управления

стратегии территориальных образований. Омск : Изд-во Омского гос. ун-та, 2009. С. 56.

Сосуществование стратегий различных уровней способно снять напряжённость во взаимоотношениях между субъектами Федерации и муниципалитетами (особенно крупными муниципальными образованиями), вызванную несовершенством законодательной базы, регулирующей сферу межбюджетных отношений в Российской Федерации, и заложить основу пропорционального развития регионов на базе консолидированных планов

75

различных территориальных уровней (подобная практика уже хорошо зарекомендовала себя в Европе, и поэтому во многих странах пришли к осознанию необходимости её расширения и развития).

Резюмируя, отметим, что обоснование стратегических целей концепции развития муниципальных образований и механизмов их достижения предполагает выполнение ряда прогнозно-аналитических работ. Попытаемся сформулировать принципиальные положения, которые следует учесть при организации исследований по формированию концепции и предложить алгоритм разработки и реализации стратегических целей регионального развития, раскрывающий последовательность выполнения основных прогноз- но-аналитических работ.

Во-первых, главным целевым ориентиром всех работ в области стратегического планирования комплексного муниципального развития является повышение качества жизни населения до уровня, нижняя граница которого определяется системой государственных социальных стандартов (при этом может наблюдаться эмерджентный эффект, если рассматривать взаимодействие муниципалитетов, то есть совместную реализацию целевых установок развития соседних муниципальных образований).

Во-вторых, при разработке стратегических целей развития и механизма их реализации следует в первую очередь ориентироваться на эффективное использование потенциала межмуниципального взаимодействия.

В-третьих, результативность прогнозно-аналитических работ, связанных с определением целей стратегического развития муниципального образования, обоснованием его стратегического выбора, разработкой других элементов концепции комплексного социально-экономического развития в значительной мере определяется наличием полной и достоверной информации о внутренних закономерностях развития муниципального образования, факторов местного и внешнего характера, определяющих в совокупности своей исходную социаль- но-экономическую ситуацию, сложившуюся в муниципалитете к началу работ в сфере стратегического планирования его развития, то есть потенциал соци- ально-экономического развития муниципалитета.

Алгоритм разработки и реализации стратегических целей, характеризующий технологическую последовательность выполнения прогнозноаналитических работ по формированию и реализации концепции долгосрочного развития муниципального образования, представлен на рисунке 2.1.

76

стратегических целей развития муниципального образования (МО)

Первый этап работ (диагностика проблемы) охватывает четыре иссле-

довательских блока.

В блоках 1, 2 и 3 выполняется комплекс аналитических работ, в рамках которых осуществляется изучение генезиса и анализ внутренних законо-

мерностей формирования муниципального образования, анализ влияния внутренних (качество жизни населения, состояние и эффективность ис-

пользования городского социально-экономического потенциала, экономи-

ческая ситуация и экологическая обстановка, состояние системы управле-

ния муниципалитетом и т.п.) и внешних факторов (речь идёт о выявлении и учёте интересов различных субъектов управления и хозяйствования),

влияющих на стратегическое развитие муниципального образования. В

блоке 4 алгоритма осуществляется интегральная оценка исходной соци-

ально-экономической ситуации для формирования стратегических целей и обоснования стратегического выбора муниципального образования.

Второй этап (определение ограничений и критериев принятия решений)

включает блоки 5 – 8. В блоке 7 осуществляется определение системы стандартов качества жизни (стратегических целей социального развития),

основой разработки которых выступают, во-первых, система государ-

ственных стандартов качества жизни (блок 5 схемы); во-вторых, система муниципальных социальных стандартов (блок 6). В блоке 8 с учётом инте-

гральной оценки исходной социально-экономической ситуации в муници-

пальном образовании (блок 4) и предложений по системе стандартов каче-

ства жизни (блок 7) определяются предпосылки и ограничения перспек-

тивного развития муниципального образования.

Следующая важная задача формирования стратегии перспективного развития муниципального образования (этап III) – обоснование вариантов стратегического развития, которые являются, по существу, ядром концеп-

ции развития муниципалитета (блок 9).

В рамках решения этой задачи определяются «полюса» перспективного роста муниципалитета, вокруг которых формируются доминантные функ-

ции, реализуемые в перспективе.

На четвёртом этапе осуществляются оценка и выбор альтернативных сценариев развития муниципального образования, для чего в блоке 10 ал-

горитма выполняются комплексная оценка и выбор рационального вариан-

та долгосрочного развития. Критерием выбора при этом выступают огра-

ничения, сформированные в блоке 8.

И, наконец, проблема практической реализации концепции, которая возникает на пятом, последнем этапе. Важность её очевидна: не очертив хотя бы эскизно контур механизма воплощения стратегического замысла,

можно получить документ, существование которого не даст реального импульса к решению имеющихся и прогнозируемых проблем комплекс-

ного социально-экономического развития муниципалитета. Такой меха-

низм можно определить как совокупность принципов, форм, методов и инструментов управленческого воздействия на процесс реализации стра-

тегического замысла социально-экономического развития муниципаль-

ного образования. Создание системы мониторинга и формирование ме-

ханизма реализации целей стратегического развития муниципального образования осуществляется в рамках блока 10 алгоритма.

Системный анализ реального опыта разработки стратегических доку-

ментов по развитию муниципальных образований был реализован на примере Хабаровского края, где в настоящее время восемь муниципаль-

ных образований имеют утверждённые стратегические документы развития 83.

Полученные результаты представлены в таблице 2.3.

83 Барабаш Е. С. Стратегия развития муниципального образования // Территориальные исследования : цели, результаты и перспективы : материалы IV региональной школы-семинара молодых учёных, аспирантов, студентов. Биробиджан : ИКАРП ДВО РАН – ДВГСГА, 2007.

С. 14 – 21.

79

Таблица 2.3 – Использование элементов технологии стратегического планирования муниципальных образований Хабаровского края