Диссертация_ Габай Полина Георгиевна
.pdf161
ч. 4 ст. 122, ст. 124 следователями органов внутренних дел, ч. 2 ст. 118
дознавателями органов внутренних дел.
В последние годы на проблемы, связанные с неосторожной преступностью при оказании медицинской помощи, обращается внимание в основном Следственным комитетом РФ и его Председателем А.И. Бастрыкиным.
Поскольку предварительное расследование по уголовным делам о преступлениях, предусмотренных ч. 4 ст. 122, ст. 124, ч. 2 ст. 118 УК РФ, осуществляется следователями и дознавателями органов внутренних дел, и оперативно-розыскная деятельность в отношении всего круга рассматриваемых нами преступлений проводится в основном органами внутренних дел, то соответственно проблемы неосторожной преступности при оказании медицинской помощи должны быть изучаемы и обсуждаемы МВД России и в ее соответствующих территориальных подразделениях.
Кроме того, эти проблемы должны обсуждаться и анализироваться на межведомственном уровне, наши предложения по этому поводу обозначим ниже в данном параграфе.
Все это особенно важно в современный период, когда ежегодно увеличивается количество обращений граждан на некачественную оказываемую им медицинскую помощь. И мы указывали на то, что такая ситуация складывается отчасти потому, что оптимизация системы здравоохранения и реформирование медицинского образования свидетельствуют о серьезных упущениях.
В этой связи, полагаем, что необходимо в официальных статистических отчетах отражать показатели не только неосторожной преступности, но
и показатели неосторожной преступности, связанной с оказанием медицинской помощи.
На наш взгляд, необходимо внесение дополнений в Распоряжение Правительства РФ от 06.05.2008г. № 671-р (ред. от 18.06.2020) «Об
162
утверждении Федерального плана статистических работ» (вместе «с
Федеральным планом статистических работ»).
В частности, в пункте 1.12 «Здравоохранение и социальные услуги»
согласно документу, ежегодно |
представляется статистический отчет |
о деятельности государственных |
и негосударственных медицинских |
организаций.
Согласно указанной позиции Распоряжения Правительства РФ ежегодно Федеральной службой государственной статистики (Росстатом) формируется Статистический сборник «Здравоохранение в России» за соответствующий год,
который содержит информацию характеризующую состояние здравоохранения в Российской Федерации. В сборнике публикуются сведения о медико-
демографических аспектах здоровья населения и его отдельных социально-
демографических групп, организации лечебно-профилактической помощи и санаторно-курортного лечения населения, а также о состоянии рынка труда
вздравоохранении, производстве товаров медицинского назначения,
потребительском рынке товаров и услуг здравоохранения.
Представляется, что в сборнике «Здравоохранение в России» в разделе 4
«Занятость и оплата труда в здравоохранении, подготовка кадров», где рассматриваются вопросы, в том числе, кадрового обеспечения здравоохранения, следует предусмотреть пункт «Преступления и другие правонарушения, совершаемые медицинскими работниками при оказании медицинской помощи».
Втаком случае ежегодно в Статистическом сборнике «Здравоохранение
вРоссии» будет находить отражение ситуация, связанная с совершением медицинскими работниками не только преступлений при оказании медицинской помощи, но и административных правонарушений и дисциплинарных проступков. Это напрямую касается кадрового состава,
позволит иметь полное представление о правонарушениях в системе здравоохранения, их тенденциях, детерминантах, а также выработке
163
эффективных мер по их устранению.
Также укажем, что в соответствии с разделом 3 Распоряжения Правительства «Об утверждении Федерального плана статистических работ» Главным информационно-аналитическим центром МВД России171 ежегодно формируется статистический отчет «Состояние преступности в России». Кроме того, соответствующие сведения обобщаются ежемесячно. Однако в данном отчете имеется анализ сведений о неосторожных, только дорожно-
транспортных преступлениях. К сожалению, этого недостаточно, чтобы иметь представление о неосторожной преступности в России в целом. Мы уже, выше отмечали, что различная ведомственная статистика не дифференцирует сведения о неосторожной преступности. В этой связи, отсутствуют полные данные о лицах их совершивших. Полагаем, что в статистическом отчете ГИАЦ МВД России «Состояние преступности в России» необходимо предусмотреть отдельный раздел «Неосторожные преступления», в котором представлять статистический анализ неосторожной преступности в России, в том числе при оказании медицинской помощи, за отчетный период с характеристикой лиц,
совершивших неосторожные преступления, в том числе по занимаемой должности.
Обозначенные нами предложения по совершенствованию статистической отчетности позволят иметь объективные данные о масштабах неосторожной преступности при оказании медицинской помощи, ее особенностях.
Проблемы неосторожной преступности при оказании медицинской помощи должны находить также обсуждение на межведомственном уровне,
совместно с Генеральной прокуратурой РФ, МВД России, Следственным комитетом РФ, Министерством здравоохранения РФ, Росздравнадзором,
Роспотребнадзором, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере охраны здоровья. О роли контрольно-надзорных органов будет отмечено ниже.
171 Далее по тексту – ГИАЦ МВД России.
164
Полагаем, что необходимо принятие |
межведомственного |
приказа |
Генеральной прокуратурой РФ, МВД России, |
Следственным комитетом РФ, |
|
Министерством здравоохранения РФ, Росздравнадзором, Роспотребнадзором |
||
«Об утверждении Инструкция о взаимодействии государственных |
органов |
|
в области обмена информацией и предупреждения преступности и других |
||
правонарушений при оказании медицинской помощи».
В данной Инструкции следует указать направления взаимодействия между правоохранительными и указанными государственными контрольно-
надзорными органами. В частности: 1) Генеральная прокуратура РФ,
МВД России, Следственный комитет РФ, Министерство здравоохранения РФ,
Росздравнадзор, Роспотребнадзор обязаны принять необходимые меры по организации межведомственного взаимодействия в целях своевременного обмена информацией о преступлениях и других правонарушениях медицинских работников при оказании медицинской помощи; 2) в случаях получения правоохранительными органами информации о допускаемых нарушениях в медицинской организации, а также коррупционных проявлениях необходимо
сообщить в территориальные органы Министерства здравоохранения РФ,
Росздравнадзора, Роспотребнадзора, а также в органы Генеральной прокуратуры РФ, где поступившее сообщение подлежит регистрации в установленном порядке; 3) в случае возбуждения уголовного дела о преступлении, совершенном медицинским работником при оказании медицинской помощи, немедленно сообщать о принятом решении в территориальные органы Министерства здравоохранения РФ, Росздравнадзора,
Роспотребнадзора, где поступившее сообщение подлежит регистрации в
установленном порядке; 4) Министерство здравоохранения |
РФ, |
Росздравнадзор, Роспотребнадзор и (или) их территориальные органы |
по |
результатам рассмотрения сообщений о нарушениях, допускаемых медицинскими работниками при оказании медицинской помощи, а также о коррупционных проявлениях, о нарушениях в медицинских организациях,
165
уведомляют орган, направивший сообщение; 5) контроль за исполнением приказа возложить на Генерального прокурора РФ, Министра внутренних дел РФ, Председателя Следственного комитета РФ, Министра здравоохранения РФ,
Руководителя Росздравнадзора, Руководителя Роспотребнадзора.
В таком случае, все выявленные факты о нарушениях в медицинских организациях, при оказании медицинской помощи будут подвергаться тщательному анализу, проверки и принятию соответствующих решений.
Одним из ключевых в комплексе специально-криминологических мер предупреждения неосторожных преступлений при оказании медицинской помощи, с нашей точки зрения, должны быть меры, ориентированные на недопущение любых коррупционных проявлений в этой сфере.
Анализ факторов, детерминирующих неосторожную преступность при оказании медицинской помощи, указывает на то, что именно коррупционное поведение медицинских работников лежит в основе целого ряда случаев причинения вреда здоровью или смерти пациентам по неосторожности. Более того, коррупция влечет за собой существенные организационно-
управленческие сбои в функционировании всего отечественного здравоохранения, что также способствует совершению рассматриваемых преступлений.
Несмотря на то, что коррупция в сфере здравоохранения проявляется не только в деятельности государственных и муниципальных, но и коммерческих медицинских организаций, наиболее разрушительное воздействие на данную сферу оказывается со стороны коррумпированных медицинских работников именно государственного и муниципального сектора здравоохранения.
Главным образом это деятельность медицинских работников, провоцирующая пациентов или их родственников к выплате различных незаконных вознаграждений, а также коррупционная деятельность в сфере закупок лекарственных средств и медицинских изделий. В результате такой деятельности нередко закупаются просроченные или фальсифицированные
166
лекарственные средства, устаревшая или некачественная медицинская техника. Естественно, все это непосредственным образом способствует неосторожному причинению вреда здоровью или смерти пациентам со стороны медицинских работников.
Например, в современных условиях достаточно частыми являются случаи использования в стационарных медицинских организациях лекарств с истекшим сроком годности. На это указывают опрошенные нами в ходе анкетирования практические работники правоохранительных органов (35%) и медицинские работники (25%).
Кроме того, приведем примеры использования в стационарных медицинских организациях лекарств с истекшим сроком годности. Так, в январе 2015г. Следственным управлением Следственного комитета России по Калининградской области было возбуждено уголовное дело по ст. 238 УК РФ в отношении медицинских работников Детской областной больницы за оказание ими медицинских услуг, не отвечающих требованиям безопасности. Врачи этой больницы использовали в своей деятельности просроченные лекарственные средства172, которые должны были быть списаны в установленном порядке.
Ранее аналогичные случаи были выявлены в Детской городской больнице №4 г. Саратова173 и во Владивостокской клинической больнице № 2174.
Основной причиной использования просроченных лекарств в медицинских организациях является коррумпированность отдельных руководителей таких организаций, которые делают возможным поступление в стационары лекарственных средств, срок годности которых истекает в ближайшее время.
Стоимость таких лекарств значительно ниже тех, которые были произведены
172 Медицинский скандал в Калининградской области [Электронный ресурс] / Режим доступа: URL: http://www.amic.ru/news/301085/.
173В детской больнице Саратова нашли просроченные лекарства. [Электронный ресурс] /
Режим доступа: URL: https://www.saratovnews.ru/news/2014/06/30/v-detskoi-bolnice-nashli- prosrochennye-lekarstva/?desktop?desktop (дата обращения 21.08.2019).
174В больнице Владивостока обнаружили просроченные лекарства. [Электронный ресурс] /
Режим доступа: URL: https://rg.ru/2012/03/30/reg-dfo/lekarstva-anons.html (дата обращения 21.08.2017).
167
позже.
Обнаружение преступлений коррупционной направленности, в том числе в сфере здравоохранения, представляет определенную сложность, поскольку большинство из них относится к так называемым «двусторонним», то есть таким, где нет потерпевшего - стороны, заинтересованной в выявлении такого преступления и наказании виновных, что обусловливает их высокую латентность.
Сегодня коррупционные проявления в здравоохранении проявляют себя в следующих направлениях: 1) растрата и расхищение средств, выделенных на здравоохранение, или доходов, полученных за счет платежей со стороны потребителей; 2) коррупция в сфере государственных закупок; 3) коррупция в платежных системах175; 4) коррупция в системе поставок лекарственных препаратов; 5) коррупция в учреждениях, предоставляющих медицинские услуги176.
Предупреждение коррупции в сфере здравоохранения включает в себя широкий комплекс специально-криминологических мер, но ключевыми среди них должны являться меры уголовно-превентивного характера.
Основной целью уголовно-правовых мер предупреждения коррупционных преступлений в сфере здравоохранения и, в частности, при оказании медицинской помощи является формирование «нулевой толерантности» к любым коррупционным проявлениям. В профессиональной среде медицинских работников и в предпринимательской сфере не должно быть иллюзий того, что совершение коррупционных или околокоррупционных нарушений может лежать в основе бизнеса, в том числе основанного
175 |
Бочарников |
И.В. |
О проявлениях коррупции в здравоохранении |
// |
Научно- |
|
исследовательский центр проблем национальной безопасности. [Электронный ресурс] /
Режим доступа: URL: http://nic-pnb.ru/ vnutrennie-ugrozynacionalnoj-bezopasnosti/o- proyavleniyax-korrupcii-v- zdravooxranenii/ (дата обращения: 12.07.2020).
176 |
Бочарников |
И.В. |
О проявлениях коррупции в здравоохранении |
// |
Научно- |
|
исследовательский центр проблем национальной безопасности. [Электронный ресурс] /
Режим доступа: URL: http://nic-pnb.ru/ vnutrennie-ugrozynacionalnoj-bezopasnosti/o- proyavleniyax-korrupcii-v- zdravooxranenii/ (дата обращения: 12.07.2020).
168
на некачественном исполнении государственных и муниципальных контрактов в сфере здравоохранения. Для этого правоохранительным органам совместно
с различными средствами массовой информации целесообразно
систематически информировать общество о выявленных коррупционных преступлениях в сфере здравоохранения, о размерах и видах уголовных наказаний, назначенных виновным лицам.
У соответствующих должностных лиц медицинских организаций и у предпринимателей должно складываться мнение о повышенном оперативном внимании со стороны правоохранительных органов к исполнению всех государственных и муниципальных контрактов в сфере здравоохранения. Это будет способствовать сокращению числа коррупционных преступлений в этой сфере при исполнении данных контрактов, которые, как правило, совершаются
по предварительному сговору между заказчиком и исполнителем.
Осенью 2018 г. в прессе освещался еще более резонансный случай. Стало известно, что в больнице города Видное нет лекарств, медикаменты вынуждены покупать сами больные, многих пациентов обслуживают исключительно на платной основе, при этом за их лечение больница получает деньги от государства. Отделения больницы, в которых невозможно ввести платные услуги, — закрываются. Были установлены различные факты хищения средств. Грубые нарушения законодательства, имеющие коррупционные корни,
были обнаружены в хозяйственных договорах, заключаемых этим медицинским
учреждением. Например, в то время как |
помещения |
больницы |
сдавались |
в аренду, средства за это перечислялись |
не на счет |
больницы, |
а на счета |
третьих лиц177.
В настоящее время в каждой государственной и муниципальной медицинской организации утверждается антикоррупционная политика учреждения. Однако обязанность разрабатывать и принимать меры по
177 В Видновской районной больнице гибнут люди. Объявлен сбор подписей за отставку главврача Виктора Барсука. 6 ноября 2018 г. [Электронный ресурс] / Режим доступа: URL: http://vidnoe24.ru/news/2018/11/2600/ (дата обращения: 12.12.2019).
169
предупреждению коррупции возложена и на иные организации, в том числе частные медицинские, в соответствии с базовым законом, определяющим
основные принципы противодействия коррупции: Федеральным законом от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»178. К сожалению, медицинские организации частной системы здравоохранения чаще всего игнорируют данное требование законодательства.
В тех медицинских организациях, где акты, посвященные антикоррупционной политике, всё же утверждены, медицинские работники обязаны незамедлительно информировать своего руководителя или правоохранительные органы о поступившем им коррупционном предложении и о коррупционных правонарушениях своих коллег. Но в реальности этого не происходит. Положения антикоррупционной политики, даже если и приняты, то в большей части не исполняются и носят декларативный характер. Да и неудивительно, так как законодатель не сформировал работающий механизм по урегулированию и пресечению подобных явлений.
Еще один из видов коррупционных проявлений представляет собой так называемый «конфликт интересов», выражающийся, в первую очередь, в личной заинтересованности субъекта конфликта интересов. Понятие конфликта интересов применительно к сфере здравоохранения закреплено в ч. 1 ст. 75
Федерального закона «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации». При этом из системного анализа ст. 74 и 75 данного закона следует, что конфликт интересов в сфере здравоохранения возникает у медицинского работника только при взаимодействии с представителями различного рода организаций, занимающихся разработкой, производством и (или) реализацией лекарственных препаратов и медицинских изделий. Таким образом, целый ряд ситуаций, возникающий при взаимоотношениях пациента и врача, хотя фактически и влечет за собой конфликт интереса, однако с
178 Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» //Собрание законодательства РФ, 29.12.2008, № 52 (ч. 1), ст. 6228.
170
юридической точки зрения им не является. Примером может служить сговор врача с представителями другой медицинской организации, в которую врач согласно договоренности, за определенное вознаграждение направляет своих пациентов (клинико-диагностические лаборатории, рентгенодиагностические центры, узкие специалисты и др.), иногда даже вопреки экономической целесообразности для пациентов, да и вообще без каких-либо реальных медицинских показаний. С учетом того, что данная ситуация не является конфликтом интересов с точки зрения законодательства в сфере здравоохранения, ни руководитель медицинской организации, ни медицинский
работник (врач) не обязаны принимать меры по предотвращению
и урегулированию конфликта интересов.
Более того, проблема имеется не только в узком понимании самого конфликта интересов, но и в существующем в настоящее время механизме урегулирования конфликта интересов при осуществлении медицинской деятельности, который является неэффективным и имеет ряд проблем.
Комиссия Министерства здравоохранения РФ по урегулированию конфликта интересов при осуществлении медицинской деятельности и фармацевтической
деятельности, |
утвержденная Приказом Минздрава России |
от |
21.12.2012 |
№ 1350н179, |
имеет совершенно формальные функции. |
На |
практике |
деятельность указанной Комиссии предназначена не для урегулирования, а лишь для установления или опровержения его (конфликта) факта. Какие-либо меры воздействия на нарушителей Комиссией не принимаются.
Кроме того, некоторые специалисты подвергают критике сам механизм урегулирования конфликта интересов, предусмотренный Федеральным законом «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации», поскольку полагают, что «довольно трудно представить себе ситуацию, при которой врач
179 Приказ Минздрава России от 21.12.2012 № 1350н «Об утверждении Положения о Комиссии Министерства здравоохранения Российской Федерации по урегулированию конфликта интересов при осуществлении медицинской деятельности и фармацевтической деятельности» //Российская газета. 2013. № 136. 26 июня.