Овчинников

В процитированной норме Декларации, согласно Уставу ООН, четко сформулирован подход этой организации к праву на самоопределение: последнее имеет различные вариации или формы , и территориальное самоопределение возможно только в том случае, если иным фо р- мам, например, национально-культурной автономии (общественному объединению), государство централизованно препятствует.

В современном международном праве самоопределение наций или народов в форме сепаратизма или ирредентизма признается во зможным лишь в случае геноцида или дискриминации по национальному признаку, а также конституционного закрепления права той или иной территории на отделение (выхо д из государства). В про тивном случае, признание права этносов на самоопределение означает признание возможности распада любого государства с бо лее или менее сложным этническим составом населения. В принятой 24 октября 1970 г. на 1883-м пленарном заседании Генеральной Ассамблеей ООН «Декларации о принц и- пах международного права, касающихся дружественных о тношений и сотрудничества между государствами в соответствии с уставом организации объединенных наций» у казывается, что право на самоопределение применимо к колониальным ситуациям и этим правом обладаю т народы, находящиеся в колониальной или иностранной зависимости. Кроме того, там же признается, что часть народа той или иной независимой страны может воспользоваться э тим правом только в том случае, если отсутствуют демократические формы участия всех представителей народа, независимо от национальной, расовой или конфессиональной принадлежности в органах власти, то ес ть участия в управлении государством наравне со всеми.

Таким образом, право на самоопределение не предполагает политико -территориальное самоопределение с «правом выхода», за исключением тех случаев, ко торые характеризую тся геноцидом и дискрим и- нацией по отношению к тому или иному этносу. И международное пр а- во, и Конституция Российской Федерации гарантирую т право на сам о- определение в рамках существующего многонационального гос ударства с использованием различных форм самоопределения в целях со хранения своей общности, культуры, традиций, языка и быта .

Из права на самоопределение вытекает право на равное участие в управлении страной. В неко торых государствах власть идет насто лько далеко в национальном вопросе, что представляет отдельные гарантии и преимущества национальным меньшинствам в политическом процессе. В соответствии с рассмотренным выше принципом «обеспечения фактического равенства независимо от национальной принадлежности» конституции разных стран закрепляю т нормы, обеспечивающие привилегии и кво ты в избирательном праве представителям национальных меньшинств.

171

Наконец, одной из главных задач государственной власти по отно - шению к национальным меньшинствам служит обеспечение их э тнокультурного развития, прежде всего национального языка. Анализируя начальные стадии национальных движений, чешский историк М ирослав Хро х обращал внимание на то, ч то национальные движения в Европе, активисты которых впервые начали свою агитацию в XIX веке , обращались к своим малообразованным этническим собратьям, составляющим недоминирующие национальные общности, не посредством политич е- ской логики гражданских или человеческих прав, а через языковые и культурные апелляции. «Действительность общего языка и обычаев была гораздо более доступной для понимания, чем заумные ко нцепции конституционной свободы», – полагает С. Хро х. Происходит это и сегодня, особенно в бывших республика х Югославии, СССР, в Румынии, Прибалтике , где нет еще сформировавшегося гражданского общества .

Впрочем, даже при образцовой демократии, когда все граждане равны, есть одно право, которое не может быть реализовано каждым: право быть понятым, если говоришь на родном языке. В большинстве государств мира можно говорить на любом, на самом экзотическом языке, но право быть понятым отсу тствует: каким бы демократич еским не было государство, все языки не могут знать государственные служащие, предпочтение отдается тем, кто владеет в совершенстве официал ь- ным языком. Поэ тому в любой демократии присутствуют неизбежно этнократические черты: при назначении на государственную службу предпочтение отдается знающим в совершенстве язык страны, т.е. пре д- ставителям титу льной нации.

Зарубежный опыт регулирования национальных отношений в о б- ласти образования и языка богат разными примерами бесконфликтного решения. Уже достаточно большое количество стран приняли норм а- тивные акты, направленные на развитие определенных ступеней обр а- зования на национальном языке, а также их всестороннюю (научнометодическую, информационную, финансовую) по ддержку в развитии образования на национальном языке. Наибо лее защищенными языки национальных меньшинств являю тся в законодательствах Бельгии, Финляндии, Испании, Венгрии, Австрии, Швейцарии, Норвегии и ряда других стран.

В то же время существуют и примеры противоположные. Так, в Великобритании не используются языки национальных меньшинств для ведения официальной и деловой документации. Дети национальных меньшинств могут изучать язык во внешкольное время в классах, созданных и финансируемых общиной.

Культурные основы жизни национальных общностей имеют основополагающее значение для со хранения их самобытности. Законо дательство многих стран о храняет самобытность национальных мен ь-

172

шинств в области культурного развития и национально го образования. Способствует этому и международное право.

Право на по лучение образования, направленного на воспитание уважения к родителям ребенка, его культурной самобытности, язы ку и ценностям, к национальным ценностям его страны, закреплено в пункте «с» ч. 1 ст. 29 Конвенции о правах ребенка (принята и открыта для по д- писания, ратификации и присоединения резолюцией 44/25 Генеральной Ассамблеи ООН от 20 ноября 1989 г.; вступила в силу 2 сен тября

1990 г.).

Право на доступ к ку льтурным ценностям, участие в культурной жизни и ку льтурное развитие в рамках национальной ку льтуры закреплено во Всеобщей декларации прав человека; в Международном пакте об экономических, социальных и ку льтурных правах; Международном пакте о гражданских и по литических правах; Декларации о праве на развитие , принятой Резо люцией Генеральной Ассамблеи ООН № 41/ 128 от 4 декабря 1986 г.; Конвенцией о борьбе с дискриминацией в области образования и т.д.

Другим механизмом сохранения самобытного культурного творч е- ства народностей является предоставление возможности по поддержанию свободных и беспрепятственных контактов с представ ителями родственных групп населения, проживающих в других госу дарствах.

Отсу тствие защиты этнокультурной самобытности помимо того, что этот фактор является о тправным в мотивации всех национальных движений и является первым звеном в цепочке сепарационного процесса, может привести к самым катастрофическим последствиям. Один из самых ярких примеров тому, как э то ни прискорбно признавать, – опыт России в отношении аборигенных народов Севера. Проживающие здесь малочисленные народы (ненцы, ханты , манси, нганасаны и др.) ввиду исключения традиционного оборота ряда земель, а также по причине крайне неадекватной государственной политики, нацеленной на индустриализацию этих этно культурных регионов, катастрофически дегр а- дировали, потеряв языковые, морально-нравственные устои и традиции. Модернизация обернулась алкоголизмом, преступностью, нар ушением семейных устоев, высокой смертностью и низкой продо лжительностью жизни.

В то же время, диалог и взаимодействие ку льтур является необхо - димым элементом в развитии национально -культурной самобытности. Поэтому такой обмен культурными традициями в упорядоченной форме вполне желателен, более того, даже необ ходим.

Существует исторически выработанная оптимальная межэтнич е - ская дистанция, под которой понимается такое соотношение этнических контактов в том или ином регионе, которое обеспечивает целостность и воспроизводство этнических культур с о дновременным м ежэтническим

173

ральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» такое различение присутствует в ст. 5 п. б, хо тя никакого различия между ними не проводится. Правовые последствия порождает лишь наличие статус а «национального меньшинства» и «коренного малочисленного народа». Например, п. «в» ст. 71 Конституции РФ особо оговаривает, что в ведении Российской Федерации находятся наряду с регулированием и защитой прав и свобод человека и гражданина регулирование и защита прав национальных меньшинств. В Общероссийском классификаторе видов экономической деятельности в особую группу отнесена деятельность организаций, «выступающих в защиту и за улучшение положения особых групп населения, например этнических групп и меньшинств». Более того, термины «межнациональные отношения», «национальные меньшинства», «коренные малочисленные народы» использую тся в классификаторе правовых актов в качестве о тдельных параметров кла с- сификации.

Термины «этнические», «религиозные» и «языковые меньшинства», «лица, принадлежащие к таким меньшинствам » широко используются в международно-правовых актах, хо тя определения там также нет. Так, например, в Рамочной конвенции о защите национальных мен ь- шинств от 1 февраля 1995 года в ст. 3 говорится: «Любое лицо, прина д- лежащее к национальному меньшинству, имеет право свободного выбора рассматриваться или не рассматриваться как таковое, и э тот выбор или осуществление прав, которые связаны с э тим выбором, никоим образом не должны ущемлять данное лицо ». Россия ратифицировала Рамочную конвенцию о защите национальных меньшинств о т 1 февраля 1995 года , подписанную от имени Российской Федерации в городе Страсбурге 28 февраля 1996 года, со следующим заявлением: «Российская Федерация считает неправомочным включение в оговорки и заявления при по дписании или ратификации Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств в одностороннем порядке определения термина ―национальное меньшинство‖, ко торое не содержится в Рамочной конвенции. По мнению Российской Федерации, попытки исключения из сферы действия Рамочной конвенции постоянно проживающих на территории государств – участников Рамочной конвенции лиц, ранее имевших гражданство, но произвольно лишенных его, противор ечат целям Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств».

В Федеральном законе «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» дано четкое определение, кого следует считать коренным малочисленным народом: «Коренные малочисленные народы Российской Федерации – народы, проживаю щие на территориях традиционного расселения своих предков, со храняющие традиционные образ жизни, хо зяйствование и промыслы, насчитыва ю-

175

щие в Российской Федерации менее 50 тысяч человек и осознающие себя самостоятельными этническими общностями» (ст. 1). Единый перечень коренных малочисленных народов Российской Федерации у т- верждается Правительством Российской Федерации по представлению органов государственной власти субъектов Российской Федерации, на территориях которых проживаю т эти народы . Не заметили мы и понятийного различия между этническими общностями, группами и нар одами, народностями.

Конституция РФ заложила основы национального равноправия в ст.19, согласно которой государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественно го и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Запрещаются любые формы ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежн о- сти. Статья 26 гарантирует свободу выбора своей национальной пр и- надлежности, а также право на пользование родным языком, на свобо д- ный выбор языка общения, воспитания, обу чения и творчества . Часть 3 ст. 68 гарантирует всем ее народам право на сохранение родного языка, создание условий для его изучения и развития. Статья 69 Основного закона гарантирует права коренных малочисленных народов в соотве т- ствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации. Наконец, в ч. 1 ст. 72 по дчеркивается, ч то защита прав национальных меньшинств, а также исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных э тнических общностей нахо дится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, что свидетельствует о важности для государства рассматриваемого вопроса.

Уголовно-правовой механизм обеспечения прав и свобод нацменьшинствам задействует следующие правовые конструкции: 1) ч. 1 п. «е» ст. 63 рассматривает в качестве отягчающих наказание обстоятельств совершение преступления по мотиву национальной, расовой, религио з- ной ненависти или вражды; 2) ст. 136 УК РФ предусматривает уголовную ответственность за нарушение равенства прав и свобод человека и гражданина в зависимости от национальности, языка , происхождения; 3) ст. 282 предусматривает уго ловную ответственность за действия, направленные на возбуждение национальной, расовой или религиозной вражды, унижение национального достоинства , пропаганду исключ и- тельности, превосхо дства либо неполноценности граждан по признаку их о тношения к религии, национальной или расовой принадле жности; 4) ст. 282.1 УК РФ устанавливает уголовную ответственность за созда-

176

ние экстремистского сообщества, то есть организованной группы лиц для подготовки или совершения преступлений по мотивам расовой, национальной или религиозной ненавис ти либо вражды; 5) наконец, ст. 357 УК РФ устанавливает ответственность за геноцид – действия, направленные на полное или частичное унич тожение национальной, этнической, расовой или религиозной группы путем убийства членов этой группы, причинения тяжкого вреда их здоровью, насильственного воспрепятствования деторождению, принудительной передачи детей , насильственного переселения либо иного создания жизненных условий, рассчитанных на физическое уничтожение членов этой группы. Как видим, достаточно широкий набор уголовно -правовых запретов нарушения прав и свобод по о тношению к национальным меньшинствам.

Немаловажным шагом по защите прав лиц, причисляющих себя к национальным меньшинствам является Федеральный закон от 25.07.2002 г. № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности», в соответствии с которым «экстремистская деятельность (экстремизм) – деятельность общественных и религиозных объединений, либо иных организаций, либо средств массовой информации, либо физич е- ских лиц по планированию , организации, подготовке и совершению действий, направленных на … возбуждение расовой, национальной или религиозной розни, а также социальной розни, связанной с насилием или призывами к насилию; унижение национально го достоинства; ос у- ществление массовых беспорядков, ху лиганских действий и актов ва н- дализма по мотивам идеологической, политической, расовой, наци о- нальной или религиозной ненавис ти либо вражды, а равно по мотивам ненависти либо вражды в отношении какой-либо социальной группы; пропаганду исключительности, превосхо дства либо неполноценности граждан по признаку их отношения к религии, социальной, расовой, национальной, религиозной или языковой принадлежности».

Одним из самых важных нормативных актов в рассматриваемой сфере является ФЗ «О национально-культурной автономии». Данный нормативный акт предос тавил всем национальным меньшинствам, а не только «коренным народам», возможность сохранения национальной самобытности, родного языка и культуры посредством создания общественных организаций, наделенных широкими правами и государстве н- ной поддержкой. Мы посвятим ему отдельный анализ в нашем исследовании.

Идео логия национальных отношений на современном этапе развития нашего государства изложена в Концепции государственной национальной по литики Российской Федерации, у твержденной Указом Пр е- зидента Российской Федерации 15 июня 1996 го да. Федеральным органам государственной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления реко-

177

мендовано руководствоваться Концепцией при решении конкретных задач в сфере национальных отношений, а также при разработке федеральных, региональных и местных программ национального развития и межнационального сотрудничества. В ней также затрагиваю тся о тношения, в числе которых, в частности, «обеспечение политической и правовой защищенности малочисленных народов и национальных меньшинств».

Кдостаточно эффективным можно отнести и ФЗ от 20.07.2000

№104-ФЗ «Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации», устанавливающий общие принципы организации и де я-

тельности общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Восто ка Российской Федерации, создаваемых в целях защиты исконной среды обитания, традиционного образа жизни, прав и зако н- ных интересов указанных коренных малочисленных народов, а также определяющий правовые основы общинной формы самоуправления и государственные гарантии его осуществления. Благо даря этому закону родовые общины признаны субъектами права.

Исхо дя из стратегии правового регулирования национальных о т- ношений в нашей стране, следует разделять по нятия «равноправие» и «недискриминация» по отношению к национальным меньшинствам. Обеспечить недискриминацию национальным меньшинствам не достаточно, для истинного равноправия необ ходимо не то лько запрещение дискриминации, но и создание дополнительных гара нтий для выравнивания прав титульной нации и нацменьшинств, проживаю щих на ее территории. Более того, в условиях равноправия недискриминацию обеспечить нельзя, так как антидискриминационные нормы носят н е- равноправный по отношению к национальному большинству характер. Следует согласиться с широко распространенным убеждением в том, что особые права для части населения, пусть даже очень незнач ительной, нарушают принцип равноправия, который до лжен не знать наци о- нальных различий. Правда, при э том следует подчеркну ть, ч то это нарушение носит формальный характер : нарушается формальное раве нство, но никак не социальное (фактические), так как с помощью этих мер достигается именно выравнивание в фактическом пр авовом статусе. Поэтому мы считаем, что для избежания пу таницы необ хо димо различать в данном случае равенство формальное и социальное. Если речь идет об элементарном запрете дискриминации, то можно говорить об обеспечении формального равенства. Если же речь идет о дополнител ь- ных мерах обеспечения равенства лю дей всех национальностей (посредством наделения особыми правами национальные меньшинства, например, снижение процента представительства избирателей при обр а- зовании избирательных округов на территориях коренных малочисле н-

178

ных народов), то здесь следует говорить о нарушении формального равенства и фактическом выравнивании (в нашем примере – выравнивание в возможности влиять на политическую жизнь и быть услышанным малочисленному этносу). Как справедливо подчеркивает Э. Ян: «Юридическое признание этнически-языкового и, при определенных обстоятельствах, национального неравенства служит предпосылкой того, что все граждане государства приблизительно в равной мере смогут пользоваться значительной долей всех тех гражданских прав, которые при демократии действительно должны быть равными для каждого индивида».

Существуют и недостатки в деле обеспечения национально го равноправия. К одним из таких недостатков относится и то, ч то большая часть нормативных актов посвящена коренным малочисленным нар о- дам, в то время как последние составляю т незначительную часть общего числа нацменьшинств в нашей стране. Кроме того, к этнонациональн о- му неравноправию ведет современное федеративное устройство России, которое одним этносам предоставило такую форму национального с а- моопределения, как национально-территориальная автономия в виде республик или автономных округов и областей, а другим – нет.

С федерализмом связана проблема представительства национальных кадров в органах власти: национальности, имеющие собственную политико-территориальную автономию в этом плане имеют больше прав. Вопрос о гарантиях участия в политической жизни национальным меньшинствам считается одним из фундаментальных в национальном вопросе любой страны. Спецификой России является то, что наци о- нальный вопрос в таком контексте распадается на три по двопроса: право национальностей, обладающих своими государственными образованиями быть представленными в органах центральной власти; право н а- циональных меньшинств быть представленными в органах федеральной власти и право на то же самое по отношению к органам государственной власти субъектов федерации. Первый вопрос решается посредством наличия такого органа власти, как Совет Федерации. Второй вопрос уже более сложен и предлагаю тся различные схемы его решения. Третий, можно сказать, пока вообще не имеет решения.

Одной из наиболее действенных на сего дняшний день является ф е- деральная правовая гарантия участия коренных малочисленных народов в политическом процессе. На сегодняшний день политико -правовой режим национальных о тношений в э той части характеризуется следующими нормами, закрепляющими:

а) правомочие субъектов Российской Федерации законами устана в- ливать кво ты представительства малочисленных народов в законо дательных (представительных) органах субъектов Российской Федерации и представительных органах местного самоуправления;

179

б) право субъектов при образовании избирательных округов на о п- ределенных законом субъекта Российской Федерации территориях ко м- пактного проживания коренных малочисленных народов допускать о т- клонение о т средней нормы представительства избирателей до 30%;

в) право муниципальных органов власти в своих уставах закреплять вопросы организации местного самоуправления, обусловленные ко м- пактным проживанием на территории муниципального образования национальных групп и общностей, коренных (аборигенных) народов, казачества с учетом исторических и иных местных традиций;

г) консультативные советы по делам национально -ку льтурных автономий при Правительстве Российской Федерации, органах исполн и- тельной власти субъектов Российской Федерации и органах местного самоуправления;

д) право делегирования уполномоченных представителей в советы представителей малочисленных народов при органах исполн ительной власти субъектов Федерации и органах местно го самоуправления, а также право участия в разработке и экспертизе проектов федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, затрагивающих вопросы защиты исконной среды обитания, традицио н- ного образа жизни, хозяйствования и промыслов малочисленных нар о- дов, проведения экологических экспер тиз, контроля за пользованием земель и т.д.

На региональном и муниципальном уровне правовые гарантии включаю т в себя набор конкретизирующих федеральные нормы правоустановлений: это и образование национальных избирательных округов, округов с меньшей численностью избирателей, различных квот в законодательных органах власти, учреждение специализированных стру к- тур, представляющих интересы коренных малочисленных народов в органах власти субъектов, развитие национально -территориального общественно го самоуправления путем формирования советов общин, старейшин, представителей коренных малочисленных народов; выделение территорий традиционного природопользования; применительно к о б- щественным объединениям коренных малочисленных народов – наделение их особыми правами, а именно правом законодательной инициативы (Корякский, Ненецкий автономные округа), участия совместно с государственными органами в процессах подготовки и реализации пр а- вовых актов, затрагивающих интересы коренных народов (Приморский край, Ненецкий и Чуко тский автономные округа) и т.п.

Как видно из вышеизложенного, существует строгая научнотеоретическая и нормотворческая тенденция на привлечение к полит и- ческой деятельности малочисленных народов России. Однако в практ и- ческой плоскости участие данных субъектов не всегда отвечает норм а- тивным идеалам: в Палате Республики пар ламента Карелии нет депу та-

180