2. Механизмы противодействия коррупции и их эффективность: опыт стран Содружества Независимых Государств

В качестве типичного для стран СНГ может быть представлен опыт антикоррупционной деятельности Республики Казахстан. Старт анти­коррупционной кампании здесь был дан более 15 лет назад с приня­тием в 1998 г. закона «О борьбе с коррупцией». В настоящее время действует закон «О противодействии коррупции» от 18 ноября 2015 г. № 410-V, в котором коррупция трактуется как незаконное использо­вание должностного статуса установленного круга субъектов в целях извлечения лично или через посредников имущественных или неиму­щественных благ и преимуществ. Затем в логической последовательно­сти были утверждены три антикоррупционные программы, в которых была представлена государственная политика борьбы с коррупцией с соответствующим ее правовым и организационно-управленческим обеспечением, детально прописаны меры, которые предполагалось реализовать в рамках единой национальной антикоррупционной стра­тегии.

Но претворение в жизнь намеченного особого успеха не имело. Страна не могла подняться выше 120-го места в рейтинге коррумпиро­ванности. Поэтому 14 апреля 2005 г. Президент Республики Казахстан подписал указ «О мерах по усилению борьбы с коррупцией, укрепле­нию дисциплины и порядка в деятельности государственных органов и должностных лиц». Одновременно была утверждена новая пяти­летняя государственная программа борьбы с коррупцией, проведена ревизия нормативной антикоррупционной правовой базы республики на предмет выявления документов, отдельных статей и норм, прово­цирующих и способствующих совершению коррупционных правона­рушений. Ввели в действие Кодекс чести государственного служащего. Президент публично обратился к гражданам страны и дал слово, что поблажек в части пресечения коррупционных преступлений никому не будет.

26 декабря 2014 г. указом главы государства введена в действие Анти­коррупционная стратегия Казахстана на 2015—2025 годы. Разработали типовое положение об аттестации служащих, внедрили должностную регламентацию с достаточно четкими стандартами прав, обязанно­стей, ограничений и запретов по каждой категории государственных и муниципальных служащих. Пересмотрели квалификационные тре­бования и условия заключения служебных контрактов. Одновременно установили критерии, направленные на обеспечение государственным служащим оплаты труда и набора социальных льгот, в достаточной сте­пени стимулирующих добросовестный труд и гарантирующих высокую престижность социального положения служащего после его отставки.

Сформировали специализированные органы по борьбе с корруп­цией: Национальное бюро по делам государственной службы и проти­водействию коррупции; комиссии по вопросам борьбы с коррупцией и соблюдению служебной этики государственными служащими; кон­сультативно-совещательный орган при президенте Республики Казах­стан; высший правительственный дисциплинарный совет; дисципли­нарные советы на общественных началах во всех государственных и муниципальных органах власти, во всех государственных корпора­циях и финансовых структурах.

Среди важнейших антикоррупционных задач называется устране­ние причин теневой экономики, прекращение массовой утечки капи­талов за пределы страны и создание условий для возврата националь­ных финансовых средств в реальный сектор экономики Казахстана. Экономические меры — сокращение наличного денежного оборота путем внедрения безналичных электронных технологий банковских расчетов; устранение условий, способствующих «отмыванию» неза­конно накопленных капиталов; правовое ограничение практики обна­личивания денежных средств; введение комплексного банковского контроля деятельности финансово-промышленных групп. На ключевые позиции выведены: активизация общественного антикоррупционного контроля; сокращение сектора теневого бизнеса; борьба с коррупцией в судебных и правоохранительных органах; повышение правовой куль­туры общества и формирование нетерпимого отношения к корыстной преступности; оптимизация оплаты труда служащих государственного аппарата; внедрение технологий электронного правительства; разви­тие международного сотрудничества в сфере противодействия корруп­ции. И самое главное — антикоррупционный мониторинг, анализ кор­рупционных рисков, принципиальность в решении коррупционных дел и неотвратимость наказания. А таких дел немало, в том числе громких. Например, по коррупционным злоупотреблениям на уровне област­ных руководителей, министерства обороны, крупных промышленных и аграрных корпораций.

Республика Беларусь. С момента обретения республикой незави­симости коррупция всегда рассматривалась обществом и руководством страны как прямая угроза национальной безопасности и поддержа­нию стабильности и согласия в обществе. Бескомпромиссная и реши­тельная борьба с коррупцией стала центральным звеном внутренней политики государства. Проблемы коррупции не выпадают из поля зре­ния главы государства, рассматриваются на Всебелорусских народных собраниях, в президентских посланиях белорусскому народу и Нацио­нальному собранию, в отчетах руководителей различных министерств и ведомств, а также во время встреч руководителей страны с предста­вителями зарубежных и государственных СМИ и трудовыми коллекти­вами предприятий и организаций республики.

Более 10 лет в Республике Беларусь действует специальное антикор­рупционное законодательство, базовый документ которого — Закон Республики Беларусь от 20 июля 2006 г. «О борьбе с коррупцией», нию стаоильности и согласия в ооществе. Бескомпромиссная и реши­тельная борьба с коррупцией стала центральным звеном внутренней политики государства. Проблемы коррупции не выпадают из поля зре­ния главы государства, рассматриваются на Всебелорусских народных собраниях, в президентских посланиях белорусскому народу и Нацио­нальному собранию, в отчетах руководителей различных министерств и ведомств, а также во время встреч руководителей страны с предста­вителями зарубежных и государственных СМИ и трудовыми коллекти­вами предприятий и организаций республики.

Более 10 лет в Республике Беларусь действует специальное антикор­рупционное законодательство, базовый документ которого — Закон Республики Беларусь от 20 июля 2006 г. «О борьбе с коррупцией». Республика ратифицировала Конвенцию Совета Европы об уголов­ной ответственности за коррупцию, Конвенцию ООН против трансна­циональной организованной преступности, Конвенцию ООН против коррупции, Конвенцию Совета Европы о гражданско-правовой ответ­ственности за коррупцию. Указом Президента Республики Беларусь от 23 сентября 2010 г. № 485 утверждена Государственная программа по борьбе с преступностью и коррупцией на 2010—2012 годы. Разрабо­таны также региональные и отраслевые программы в целях эффектив­ного предупреждения, выявления и пресечения коррупции в отдельных регионах, отраслях и сферах деятельности, системах государственных органов и иных организаций. В республике сформировалась система борьбы с коррупцией, которая включает: разработку антикоррупци­онной нормативной правовой базы и механизма ее реализации; раз­граничение зон ответственности и организацию взаимодействия заинтересованных структур по противодействию коррупции; создание специальных подразделений по борьбе с коррупцией; научно-инфор­мационное сопровождение деятельности государственных органов по борьбе с коррупцией; использование государственных СМИ, актив­ное вовлечение граждан, общественных организаций и трудовых кол­лективов в деятельность по противодействию коррупции.

Постепенно сформировалась единая система государственных орга­нов, осуществляющих борьбу с коррупцией. Прокуратуре отведена роль ведущей ответственной организации в системе борьбы с кор­рупцией. При Генеральной прокуратуре Республики Беларусь создан общественный совет по противодействию коррупции, основная задача которого — консолидация общественности для оказания помощи пра­воохранительным органам в борьбе с коррупцией, создание единой системы мониторинга и информирования по этой проблеме. Весо­мую роль в борьбе с коррупционными проявлениями играют госу­дарственные СМИ, «горячие линии», «телефоны доверия», «телефоны обратной связи», проведение единых дней информирования, деятель­ность информационно-пропагандистских групп, встречи руководите­лей с трудовыми коллективами, прием граждан по месту жительства. В республике давно поняли, что только совместными усилиями можно добиться положительных результатов.

Не меньший интерес представляет опыт реализации антикоррупци­онных стратегий других государств СНГ. Многие из них стали на путь активного противодействия коррупции и правового оздоровления общественных отношений, прежде всего отношений в системе государ­ственной и муниципальной службы. Исследование их опыта позволяет выделить несколько важных моментов:

• во-первых, все страны СНГ единодушны в характеристике кор­рупции как опасного, сложного и многогранного явления, отража­ющего глубинные противоречия правовой системы. Коррупцию все страны квалифицируют как серьезную угрозу национальной безопас­ности и делают вывод о необходимости формирования эффективных механизмов противодействия этому социальному злу;

• во-вторых, все понимают, что коррупция возникает, развивается и трансформируется одновременно с государством, правом и бизнесом. Поэтому борьба с коррупцией должна носить всеобъемлющий систем­ный характер, опираться на прочное антикоррупционное националь­ное и международное законодательство, эффективную правоохрани­тельную систему и силу общественного мнения;

• в-третьих, в самом широком смысле коррупция трактуется как использование власти и должностного положения в личных интересах, а также в интересах третьих лиц. Более того, в ряде стран СНГ корруп­ция стала естественной социальной средой существования преступного мира, в результате чего государства все больше приобретают признаки коррумпированных;

• в-четвертых, во всех странах СНГ приняты национальные страте­гии, планы, программы и специализированные законы, направленные на борьбу с коррупцией, сформированы официальные и общественные структуры по их реализации. Сделано это в форме многочисленных совещательных, консультативных, координационных и экспертных структур;

• в-пятых, развитие законодательства в сторону усиления не только уголовной и административной, но и моральной ответственности за правонарушения коррупционного характера.

Примером могут служить усилия стран СНГ по обузданию корруп­ции в сфере государственных закупок. Главное здесь:

• совершенствование нормативной законодательной базы. Во всех государствах приняты специальные антикоррупционные законы, про­граммы и хартии, внедряются стандарты результативности и соответ­ствующие административные регламенты, регулирующие порядок про­ведения тендеров, закупок и аудиторских проверок. В целом, делается все то, что создает здоровую деловую среду, позволяет контролировать ситуацию и в случае необходимости применять соответствующие коор­динирующие меры, а если требуется, то и соответствующие юридиче­ские санкции;

• стимулирование антикоррупционных усилий на проектном и ведомственном уровнях. С этой целью принимаются соглашения о добропорядочности взаимодействия, требующие и от подрядчиков, и от государственных служащих отказаться от практики дачи и получе­ния взяток, организации откатов и «распилов». Тут же предусмотрены санкции за нарушение достигнутых соглашений. Прозрачность отно­шений обеспечивается путем обнародования тендерной документации, проведением аудиторских проверок, участия в переговорах представи­телей общественности;

• повышение уровня профессионализма специалистов, занятых в сфере организации тендерных мероприятий путем: а) создания спе­циальных учебных программ; б) учреждения профессиональных ассо­циаций; в) разработки кодексов служебной, корпоративной и деловой и ведомственном уровнях. С этой целью принимаются соглашения о добропорядочности взаимодействия, требующие и от подрядчиков, и от государственных служащих отказаться от практики дачи и получе­ния взяток, организации откатов и «распилов». Тут же предусмотрены санкции за нарушение достигнутых соглашений. Прозрачность отно­шений обеспечивается путем обнародования тендерной документации, проведением аудиторских проверок, участия в переговорах представи­телей общественности;

— повышение уровня профессионализма специалистов, занятых в сфере организации тендерных мероприятий путем: а) создания спе­циальных учебных программ; б) учреждения профессиональных ассо­циаций; в) разработки кодексов служебной, корпоративной и деловой этики; г) мониторинга и аттестации предприятий; д) разработки мини­мальных стандартов в области государственных подрядов; е) заключе­ния пактов добропорядочности.

Именно с целью реализации идеи конструктивного и высоконрав­ственного сотрудничества Transparency International под эгидой Все­мирного экономического форума в Давосе (Швейцария) предложила внедрить в практику делового сообщества пакт добропорядочности — свод принципов ведения цивилизованного бизнеса на основе здоровых правил рыночного поведения, включая поведение полного неприятия двойных стандартов, предательства, продажности и взяточничества. Пакт представляет собой соглашение между официальными структу­рами государства, учреждением, осуществляющим государственные закупки, и претендентами на контракты, закрепляющее здоровые пра­вила рыночного поведения. Пакт гарантирует, что никто из участников договоренности не позволит себе нечестную игру, что процесс управле­ния проектом будет беспристрастен.

Документ предполагает заключение специального соглашения о порядке взаимоотношений между заказчиком — правительством, министерствами, другими структурами государственного управле­ния — и бизнесом как исполнителем и равноправным участником конкурса на выполнение государственного заказа. В пакте содержится железное правило — не платить, не предлагать, не вымогать и не при­нимать взятки, не участвовать в сговорах с конкурентами и не преда­вать партнера с целью получения более выгодного контракта или иной выгоды. Иными словами, не участвовать в никакой сомнительной, а тем более незаконной деятельности ни во время ведения перегово­ров, ни во время подготовки и заключения, ни во время исполнения контракта.

Пакты добропорядочности давно успешно применяются в странах латиноамериканского континента, в том числе в Аргентине, Колум­бии, Эквадоре, Мексике. Используется эта форма и в Южной Корее. Корейский пакт добропорядочности уникален тем, что требует от под­рядчиков принесения «клятвы честности» в течение 10 дней после заключения контракта, в противном случае они лишаются контракта. Подрядчики также должны дать согласие на применение строгого наказания за нарушение пакта, включая отстранение от работ. Чинов­ники, участвующие в отработке контракта, также должны принести клятву честности своему руководству и согласиться на строгие санкции по отношению к себе в случае ее нарушения¹. Тем самым пакт гаран­тирует уверенность в том, что никто из участников договоренности не позволит себе вести двойную игру и что весь процесс управления действительно беспристрастен. В противном случае к делу приступает Комитет по борьбе с коррупцией.

Опыт подтверждает также справедливость того, что эффективность пакта добропорядочности зависит не только от ткачества самих дого­воренностей, но и от того, на какой стадии он подписывается. В идеале Пакты добропорядочности давно успешно применяются в странах латиноамериканского континента, в том числе в Аргентине, Колум­бии, Эквадоре, Мексике. Используется эта форма и в Южной Корее. Корейский пакт добропорядочности уникален тем, что требует от под­рядчиков принесения «клятвы честности» в течение 10 дней после заключения контракта, в противном случае они лишаются контракта. Подрядчики также должны дать согласие на применение строгого наказания за нарушение пакта, включая отстранение от работ. Чинов­ники, участвующие в отработке контракта, также должны принести клятву честности своему руководству и согласиться на строгие санкции по отношению к себе в случае ее нарушения¹. Тем самым пакт гаран­тирует уверенность в том, что никто из участников договоренности не позволит себе вести двойную игру и что весь процесс управления действительно беспристрастен. В противном случае к делу приступает Комитет по борьбе с коррупцией.

Опыт подтверждает также справедливость того, что эффективность пакта добропорядочности зависит не только от ткачества самих дого­воренностей, но и от того, на какой стадии он подписывается. В идеале антикоррупционные обязательства должны приниматься уже на этапе планирования и не ограничиваться только предварительным отбором претендентов, проведением тендера и заключением контракта. Если пакт добропорядочности вступает в действие на начальном этапе реа­лизации проекта и заканчивается после его завершения, то можно быть уверенным, что он обеспечит эффективный антикоррупционный контроль на протяжении всего процесса.

Между тем следует иметь в ввиду, что многие казавшиеся вполне качественными законы и программы антикоррупционного действия завершились неудачей. Даже отсутствие единого кодифицированного нормативно-правового акта, типа закона «О противодействии корруп­ции» не является серьезным препятствием эффективному решению проблем коррупции. Более того, формирование всевозможных анти­коррупционных комитетов, комиссий и бюро, специальных надзорных инстанций и специальных структур по контролю исполнения норм деловой этики, принятие всевозможных программ, законов, указов и этических кодексов во многих случаях малопродуктивно и срабаты­вают должным образом лишь в странах с уже утвердившимися систе­мами государственного управления. Это первое.

Второй важный урок заключается в том, что сосредотачивать анти­коррупционные усилия исключительно на государственном секторе недостаточно — антикоррупционные программы и соответствующее им законодательство должны охватывать и частный сектор экономики, и сферу социально-бытовых, и культурно-развлекательных отношений. Действия должны носить полномасштабный комплексный характер. Неправильная расстановка приоритетов приводит к серьезным прова­лам, коррупция легко приспосабливается к новым условиям. Количе­ство взяток, например, сокращается, а вот размеры отдельных взяток возрастают. Если в 2009 г. средняя взятка в нашей стране равнялась примерно 9 тыс. руб., в 2010 г. — 61 тыс. руб., то сейчас — превышает 139 тыс. руб. Отсюда вывод: в борьбе с коррупцией в разных странах и в разных условиях следует применять разные средства и разные формы, при этом действовать одновременно по всем направлениям и самым широким фронтом. Антикоррупционные действия, как уже подчеркивалось, должны быть стратегически выверенными и носить системно-комплексный характер.

Третий урок касается причин неудач в борьбе с коррупционным злом. Причины эти носят универсальный характер: недостаток поли­тической воли; отсутствие должной последовательности в решениях и управленческих действиях; неподкрепленность программ противо­действия коррупции конкретными мерами практического действия; самотек, формализм, половинчатость; увлечение силовой составля­ющей антикоррупционного воздействия в ущерб предупреждающей и в разных условиях следует применять разные средства и разные формы, при этом действовать одновременно по всем направлениям и самым широким фронтом. Антикоррупционные действия, как уже подчеркивалось, должны быть стратегически выверенными и носить системно-комплексный характер.

Третий урок касается причин неудач в борьбе с коррупционным злом. Причины эти носят универсальный характер: недостаток поли­тической воли; отсутствие должной последовательности в решениях и управленческих действиях; неподкрепленность программ противо­действия коррупции конкретными мерами практического действия; самотек, формализм, половинчатость; увлечение силовой составля­ющей антикоррупционного воздействия в ущерб предупреждающей и профилактической; недостаточное внимание борьбе с элитной кор­рупцией; отсутствие конструктивного взаимодействия с институтами гражданского общества.