оперировать терминами и понятиями, применяемыми в области таможенного дела, точно их использовать в правотворческой и правоприменительной практике;

-применять законодательство об административных правонарушениях, составлять необходимые процессуальные документы;

-анализировать судебную и административную практику по делам об административных правонарушениях в области таможенного дела;

владеть:

-обязательным понятийным минимумом дисциплины;

-навыками анализа норм таможенного права;

-навыками анализа судебной практики по делам об административных правонарушениях в области таможенного дела.

ПЕРВАЯ ЧАСТЬ. ОБЩАЯ ЧАСТЬ

Раздел I. НАУЧНО-ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЕ ОСНОВЫ ТАМОЖЕННОГО ДЕЛА И ТАМОЖЕННОГО ПРАВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Необходимо подчеркнуть особые место и роль данного раздела в выявлении и формулировании особенностей характера и содержания всего курса.

Раздел I имеет принципиальный, концептуальный характер и является научно-теоретической предпосылкой, своеобразным общим и глобальным теоретическим введением в курс, предопределяет его специфику и своеобразие, отличительные особенности, характеризующие статус и качества курса по сравнению с обычным стандартным учебником или учебным пособием.

При этом следует иметь в виду, что курс таможенного права как новой и комплексной отрасли российского права впервые предпринимается в юридической литературе.

Причем надо отметить, что такой подход влечет за собой не только существенную новизну в структуре и содержании данного курса, но и немалые сложности и проблемы, связанные с недостаточной научно-теоретической разработанностью фундаментальных проблем таможенной проблематики.

Во-первых, этот вывод касается проблем структуры, структуризации таможенного дела - объекта правового регулирования.

Включение в раздел I таких вопросов, как понятие и содержание таможенного дела, его полиструктурный характер и основные институты; таможенная политика и таможенное законодательство; идея о формировании и особенностях таможенного права - новой и комплексной отрасли российского права, а также других ключевых, концептуальных положений и моментов предопределяет перечень более конкретных тем и вопросов книги, т.е., по существу, саму структуру курса, его особенности и характерные черты.

Сказанным, разумеется, не исчерпываются смысл и необходимость данного краткого введения, поскольку в последующих главах книги применительно к специфике соответствующих разделов и глав даются краткие общие замечания и пояснения.

Весьма существенное значение при анализе правовых аспектов таможенной проблематики имеет выявление рамок, соотношения Таможенного кодекса, таможенного законодательства и таможенного права.

Определим в этом плане главное.

Таможенное законодательство - это вся интегрированная совокупность законодательства в широком смысле (т.е. законы, указы Президента Российской Федерации, акты Правительства, ФТС России и другие в сфере таможенного дела) по таможенным вопросам, т.е. наиболее обширная и динамичная часть, условно говоря, функционирующего таможенного поля, пространства.

Таможенное право - это наиболее высокая степень и уровень интегрированного юридического образования, включающего не только правовые институты и систему норм, их регулирующих, но и научно-теоретические основы таможенного дела и права, их эволюцию, проблемы природы и особенностей таможенного права, его системы, источников, различные аспекты сотрудничества стран СНГ в таможенной сфере, институты и формы международного таможенного права.

То есть таможенное право - это наиболее сложный, многомерный, многообъемный структурированный феномен со своими внутренними закономерностями и особенностями,

которые подробно раскрываются при общей характеристике этой комплексной отрасли российского права.

Глава 1. ПОНЯТИЕ, СОДЕРЖАНИЕ, СТРУКТУРНЫЕ ОСОБЕННОСТИ ТАМОЖЕННОГО ДЕЛА. ПОЛИСТРУКТУРНЫЙ ХАРАКТЕР

ТАМОЖЕННОГО ДЕЛА. ОСНОВНЫЕ ИНСТИТУТЫ. ТАМОЖЕННАЯ ПОЛИТИКА И ТАМОЖЕННОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО

Проблема содержания и структуры таможенного дела имеет не только концептуально-теоретическое, но и прикладное значение.

Следует сказать, что основными актами, регулирующими таможенное дело, являются Таможенный кодекс Таможенного союза <1> (приложение к Договору о Таможенном кодексе Таможенного союза, принятому решением Межгосударственного совета ЕврАзЭС на уровне глав государств от 27.11.2009 N 17), а также Федеральный закон от 27.11.2010 N 311-ФЗ "О таможенном регулировании в Российской Федерации".

--------------------------------

<1> Таможенный кодекс Таможенного союза (приложение к Договору о Таможенном кодексе Таможенного союза, принятому решением Межгосударственного совета ЕврАзЭС на уровне глав государств от 27.11.2009 N 17) (ред. от 10.10.2014) // Собрание законодательства РФ. 2010. N 50. Ст. 6615.

В соответствии со ст. 2 ФЗ "О таможенном регулировании в РФ" таможенное регулирование в Российской Федерации в соответствии с таможенным законодательством Таможенного союза и законодательством Российской Федерации заключается в установлении порядка и правил регулирования таможенного дела в Российской Федерации. Таможенное дело в Российской Федерации представляет собой совокупность средств и методов обеспечения соблюдения мер таможенно-тарифного регулирования, а также запретов и ограничений при ввозе товаров в Российскую Федерацию и вывозе товаров из Российской Федерации.

Если попробовать обобщенно определить главные отличительные особенности такого феномена, как таможенное дело, то это, во-первых, его сложный, комплексный характер и, во-вторых, неоднородность составляющих элементов.

Следует прежде всего подчеркнуть полиструктурный характер таможенного дела: функциональные множественность, разнообразие, многоцветие составляющих частей, элементов.

Причем весьма существенной особенностью является именно функциональная разнородность составных частей: например, таможенная политика, таможенные платежи и входящие в правоохранительный блок нарушения таможенных правил и ответственность за них, и тем более - процессуальная деятельность таможенных органов.

Это разноплановые феномены, институты, входящие самостоятельными частями, элементами в более общую категорию "таможенное дело".

В широком смысле к общему пониманию феномена "таможенное дело" могут быть отнесены институты и категории таможенного дела и права стран СНГ; основные понятия и институты международного таможенного права.

Что касается составных частей таможенного дела, то к ним, помимо перечисленных, должны быть отнесены таможенная статистика и ведение Товарной номенклатуры внешнеэкономической деятельности (ТН ВЭД), борьба с контрабандой и иными преступлениями в сфере таможенного дела, а также с нарушениями таможенных правил, производство по делам о нарушениях таможенных правил и др.

С учетом сказанного структура таможенного дела может быть представлена следующими двенадцатью блоками:

-таможенная политика;

-перемещение через таможенную границу товаров и транспортных средств (принципы);

-таможенные процедуры;

-таможенно-тарифное регулирование;

-таможенные платежи (федеральные таможенные доходы);

-таможенный контроль;

-таможенная статистика и Товарная номенклатура внешнеэкономической деятельности;

-контрабанда и иные преступления в сфере таможенного дела;

-нарушения таможенных правил и ответственность за них;

-производство по делам о нарушениях таможенных правил;

-рассмотрение дел о нарушениях таможенных правил.

Выделение этих блоков, конечно, несколько условно и может быть более дифференцированным. Например, в самостоятельный блок можно выделить дознание и оперативно-розыскную деятельность таможенных органов. В целом же оно дает адекватную картину современной структуры российского таможенного дела.

С учетом всего этого можно, характеризуя структуру таможенного дела, определенно говорить не о двенадцати, а о четырнадцати блоках, составных частях таможенного дела России.

Значение, роль и статус каждого из отмеченных блоков неодинаковы. Однако, будучи различными по характеру и целям, по месту в системе таможенного дела, в совокупности они составляют органическое единство, поскольку служат общим таможенным (и более широким - внутри- и внешнеэкономическим) задачам Российской Федерации.

Нельзя не видеть серьезной разницы между таможенной политикой, составляющей "душу" таможенного дела, и, скажем, таможенным оформлением или таможенным контролем - очень важными элементами, но все же подчиненными этой политике, обслуживающими ее. Надо различать также нормы материального и процессуального таможенного права, которыми регулируется статус тех или иных блоков таможенного дела.

Значительными особенностями отличается такой блок, как таможенный контроль, который носит как бы сквозной характер и проявляется практически на всех стадиях таможенной деятельности - в частности, в процессе перемещения через таможенную границу товаров и транспортных средств.

Все это свидетельствует о целостности таможенного дела и вместе с тем об объективной дифференцированности его составных частей, каждая из которых имеет свое назначение и обладает соответствующими особенностями. Такая специфика имеет существенное значение для правового, в том числе кодексно-законодательного, регулирования статуса каждого из блоков.

В связи с общей характеристикой таможенного дела, его содержания и структуры необходимо хотя бы кратко определить наиболее часто употребляемые в обороте понятия. К их числу следует отнести прежде всего такие, как "таможня", "таможенная территория", "таможенная граница", "таможенные органы", "таможенная система", "таможенная служба", "таможенная политика", "таможенное законодательство" и др.

Термин "таможня" произошел от слова "тамга", означавшего у тюркских народов знак - клеймо (тавро), которое проставлялось на товаре, имуществе. Получение ханских ярлыков сопровождалось сбором, который, в сущности, являлся пошлиной, взимавшейся при торговле на рынках и ярмарках. От слова "тамга" был образован глагол "тамжить", т.е. облагать товар пошлиной, а место, где товар тамжили, стало называться таможней. С тех пор, конечно, содержание данного понятия существенно видоизменилось. В настоящее время таможня - это правоохранительный по своему характеру орган исполнительной власти, входящий в единую

систему таможенных органов Российской Федерации.

Отметим, что в настоящее время достаточно много внимания уделяется совершенствованию правоохранительной деятельности таможенных органов.

Как указано в распоряжении Правительства РФ от 28.12.2012 N 2575-р "О Стратегии развития таможенной службы Российской Федерации до 2020 года" <1>, совершенствование правоохранительной деятельности, усиление борьбы с преступлениями и административными правонарушениями в сфере таможенного дела направлены на повышение уровня экономической безопасности государства.

--------------------------------

<1> Распоряжение Правительства РФ от 28.12.2012 N 2575-р "О Стратегии развития таможенной службы Российской Федерации до 2020 года" // Собрание законодательства РФ. 2013. N 2. Ст. 109.

Основными задачами в этой области являются:

организация эффективного противодействия международной преступности, в том числе терроризму, нарушению правил оборота наркотических средств и психотропных веществ, международной торговле контрафактной продукцией;

эффективный обмен упреждающей информацией о признаках подготавливаемых преступлений, относящихся к компетенции таможенных органов, путем реализации межведомственного протокола обмена данными между Пограничной службой Федеральной службы безопасности Российской Федерации и Федеральной таможенной службой, доступа таможенных органов к сведениям о пересечении физическими лицами Государственной границы Российской Федерации, к базам данных Министерства внутренних дел Российской Федерации, Федеральной миграционной службы, Федеральной налоговой службы и других федеральных органов исполнительной власти;

укрепление взаимодействия с другими правоохранительными органами и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации путем заключения соглашений о предоставлении доступа к ведомственным информационным базам данных для взаимного использования, а также посредством использования системы межведомственного электронного взаимодействия;

внедрение электронных компонентов в систему оперативно-технического контроля товаров и транспортных средств в ходе их доставки от таможенного органа в месте прибытия на таможенную территорию Таможенного союза до внутреннего таможенного органа, создание специализированных комплексов автоматической обработки биллинговой информации, а также аналитической обработки результатов оперативно-технических мероприятий;

своевременное оснащение и переоснащение таможенных органов современными водными и воздушными судами, а также развитие инфраструктуры их базирования и ремонтной базы;

создание условий для более эффективного использования кинологической службы в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации;

совершенствование структуры комплекса инженерно-технических сооружений Центральной таможни (Кинологического центра Федеральной таможенной службы);

совершенствование методической работы по применению уголовного, уголовно-процессуального и административного законодательства Российской Федерации;

совершенствование внутриведомственного, межведомственного и международного взаимодействия по борьбе с правонарушениями, отнесенными к компетенции таможенных органов, с коррупцией и международным терроризмом, незаконным оборотом объектов интеллектуальной собственности, наркотических средств и иных предметов, перемещаемых через таможенную границу Таможенного союза и (или) через Государственную границу Российской Федерации;

повышение качества административного производства по делам об административных правонарушениях.

Целевые индикаторы указанного направления развития таможенной службы Российской Федерации:

доля дел об административных правонарушениях, по которым вынесены постановления о назначении наказания, за исключением дел об административных правонарушениях, производство по которым прекращено в связи с обжалованием или опротестованием, в общем количестве дел об административных правонарушениях (с 82 процентов в 2012 году до 89 процентов к 2020 году);

доля уголовных дел, возбужденных таможенными органами Российской Федерации по материалам, полученным в результате проведения оперативно-розыскных мероприятий, по которым таможенными органами Российской Федерации произведены доначисления таможенных платежей, в общем количестве таких уголовных дел (с 7 процентов в 2013 году до 20 процентов к 2020 году).

Таможенные органы согласно ст. 10 ФЗ "О таможенном регулировании в РФ" составляют единую систему, в которую входят Федеральная таможенная служба, региональные таможенные управления, таможни, таможенные посты.

Таможенная система - собирательное понятие. Оно подразумевает не только действующую структуру таможенных органов, но и нормы таможенного законодательства, в том числе подзаконные и иные нормативные правовые акты.

Система таможенного управления включает все структурные компоненты таможенных органов, непосредственно связанные с функционированием механизма государственного управления в таможенном деле, а также те таможенные правовые акты, которые определяют правовой статус, компетенцию таможенных органов, порядок их взаимодействия.

Под системой таможенных органов следует понимать только материальный компонент таможенной системы - собственно исполнительные и распорядительные органы государства, осуществляющие реализацию таможенной политики. Необходимо подчеркнуть, что для любой системы управления наиболее существенным признаком является наличие строгой субординации отношений, иерархической административной подчиненности. С этой точки зрения

(являющейся, кстати говоря, небесспорной) в систему таможенных органов нельзя включить целый ряд государственных и коммерческих структур, учреждений, организаций, которые хотя и занимаются решением отдельных вопросов таможенного дела, но не находятся в подчинении центрального или местных таможенных органов.

Термин "таможенная служба" в самом общем виде обозначает организацию государственной службы в таможенных органах. При исследовании ее аспектов главным объектом выступают не система таможенных органов и не отдельный орган, а сотрудники данных учреждений как особая группа государственных служащих.

Можно условно различать широкое и узкое понятия таможенной службы. В первом случае речь идет о совокупности таможенных органов, органов таможенной охраны, об иных звеньях и структурах, непосредственно участвующих в таможенном деле, а также о правовом статусе должностных лиц таможенных органов, о порядке и правовых условиях прохождения государственной службы в таможенных органах, лабораториях, вычислительных центрах, НИИ, вузах и иных учреждениях таможенного профиля. Во втором случае - о таможенной службе только как о виде государственной службы, т.е. о порядке и условиях ее прохождения в таможенных органах.

В настоящей книге термин "таможенная служба" употребляется преимущественно в широком смысле.

Руководство таможенным делом - одна из форм управления, координации и контроля за реализацией таможенной политики. Оно входит в компетенцию государственной власти Российской Федерации - Федерального Собрания, Президента, Правительства.

Управление таможенным делом (или таможенное управление) следует определить как организацию и осуществление управленческой деятельности, нацеленной на проведение в жизнь таможенной политики на различных территориальных уровнях: в рамках Российской Федерации в целом; на региональном - республиканском, краевом, областном уровнях; на уровне территории деятельности таможен и таможенных постов.

Таможенная политика РФ является составной частью ее внутренней и внешней политики.

Наличие среди составляющих таможенного дела столь обобщенного и многопланового понятия, как таможенная политика, и одновременно относительно частных, хотя и весьма важных, таможенных инструментов и рычагов, таких как порядок и условия перемещения через таможенную границу товаров и транспортных средств, взимание таможенных платежей, таможенный контроль и другие средства проведения таможенной политики в жизнь, вызывает некоторые сомнения и вопросы.

Таможенная политика России - это система политико-правовых, экономических, организационных и иных широкомасштабных мероприятий в сфере таможенного дела, направленных на реализацию и защиту внутри- и внешнеэкономических интересов.

Таможенная политика является составной частью внутренней и внешней политики Российской Федерации. Ее причастность к внутренней политике Российского государства очевидна и обоснованна. Таможенная политика как продолжение внутренней политики, инструмент и средство решения внутриэкономических задач приобрела в условиях приватизации, формирования и развития рыночных отношений большую значимость. Во-первых,

она призвана стимулировать всестороннее развитие отечественной экономики, придать ей новые импульсы. Во-вторых, ее цель - ограждать эту экономику от проникновения деструктивных элементов.

Как составная часть внутренней политики, таможенная политика является по своему характеру правоохранительной, стоящей на страже государственных интересов, прав юридических лиц, предпринимателей, граждан. Не будет преувеличением утверждать: таможенная политика служит обеспечению и реализации внешнеэкономических задач и интересов России. Причем продуманная и сбалансированная таможенная политика призвана, во-первых, создать условия для оздоровления и подъема российской экономики, а во-вторых, активно способствовать ее интегрированию в мировое хозяйство.

Один из основополагающих принципов - единство таможенной политики, осуществляемой в Российской Федерации. Это исключает возможность ее разделения между Федерацией и ее субъектами (по Конституции, это республики, края, области, города Москва и Санкт-Петербург, автономные области, автономные округа).

Принцип единства таможенной политики обуславливает отнесение таможенного регулирования к ведению Российской Федерации. В соответствии со ст. 74 Конституции, имеющей прямое отношение к характеристике таможенной политики, как, впрочем, и таможенного законодательства: 1) на территории России не допускается установление таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств; 2) ограничения перемещения товаров и услуг могут вводиться в соответствии с федеральным законом, если это необходимо для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей.

Что касается субъектов Российской Федерации, то целесообразно всемерно учитывать их потребности и интересы, а также опираться на информационно-консультативную помощь с их стороны в ходе подготовки нормативных документов в области таможенного дела, проектов дислокации таможен, обеспечения их инфраструктурой и т.д. Такой подход к интересам субъектов Российской Федерации реализован в ряде указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ по таможенным вопросам.

Учитывая также тесную соприкасаемость таможенных и других государственных органов, необходимо всесторонне углублять взаимодействие между ними.

Поскольку мы непосредственно подошли к характеристике таможенного законодательства, следует остановиться на понятии таможенного регулирования, которое используется в ряде статей (71, 106) Конституции РФ.

По нашему мнению, данное понятие весьма неоднозначно. Конечно, речь идет о регулировании таможенного дела, а не какой-то иной сферы. Причем подразумевается преимущественно правовое регулирование, хотя, заметим сразу, этого явно недостаточно. Вот почему таможенное регулирование предполагает использование целого спектра способов, методов, приемов (организационно-управленческих, экономических, технологических и т.д.). Даже самые тщательные с юридической точки зрения нормы не будут работать на практике. Когда речь идет о таком многоплановом понятии, как таможенное регулирование, прежде всего надо иметь в виду, что его необходимо рассматривать только в теснейшей, органической связи с еще более сложным явлением, каким представляется современная таможенная политика России. А она в настоящее время отличается не только новыми подходами и динамизмом, но и

недостаточной стабильностью, а подчас непоследовательностью и противоречивостью.

Если кратко охарактеризовать правовую основу современного российского таможенного дела, то условно можно говорить о трех ее составных частях:

конституционные нормы, прямо или косвенно регулирующие таможенное дело;

нормы законодательства (в узком смысле слова), т.е. собственно таможенные законы, и нормы иных законов, регулирующие таможенное дело;

текущие нормативные правовые акты (издаваемые Президентом, Правительством, а также ФТС России либо этим органом совместно с другими министерствами по вопросам таможенного дела).

Что касается понятия "таможенное законодательство", то возможны разные его трактовки. Предпочтительна, по нашему мнению, широкая трактовка, которую подразумевают соответствующие правовые нормы Конституции (в частности, п. "ж" ст. 71; ст. 74; п. "в" ст. 106), федеральные конституционные законы, федеральные законы, нормативные акты Президента, постановления Правительства, акты некоторых федеральных министерств и федеральных служб. В данном случае содержание терминов "правовая основа таможенного дела" и "таможенное законодательство" равнозначно. При ином подходе сфера таможенного законодательства искусственно сужается. Из нее необоснованно исключаются многочисленные и очень важные правовые акты по вопросам таможенного дела, изданные Президентом, Правительством Российской Федерации, ФТС России, министерствами и некоторыми другими федеральными органами исполнительной власти.

В соответствии с ч. 9 ст. 4 ФЗ "О таможенном регулировании в РФ" <1> нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, изданные ими по предмету регулирования настоящего Федерального закона, могут быть обжалованы в Верховный Суд Российской Федерации.

--------------------------------

<1> Федеральный закон от 27.11.2010 N 311-ФЗ "О таможенном регулировании в Российской Федерации" (ред. от 06.04.2015) // Собрание законодательства РФ. 2010. N 48. Ст. 6252.

Если таможенным законодательством Таможенного союза установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены данным Федеральным законом, применяется таможенное законодательство Таможенного союза.

В таможенное законодательство могут быть включены не только законы и иные правовые акты, прямо регулирующие таможенное дело. Например, Закон Российской Федерации от 15 апреля 1993 г. "О вывозе и ввозе культурных ценностей" <1> говорит о перемещении любыми лицами и в любых целях через таможенную границу Российской Федерации культурных ценностей, находящихся на территории Российской Федерации, без обязательства их обратного ввоза.

--------------------------------