О приоритетах государственной политики в борьбе с терроризмом

(выступление в Государственной Думе на круглом столе «Международный терроризм - угроза национальной безопасности России»)

Современная обстановка в Российской Федерации с учетом глобальных геополитических перемен последнего времени, а также кризисных процессов, протекающих внутри страны, характеризуется расширением спектра и масштабов угроз государственной безопасности. Серьезный вклад в эту негативную динамику дает и такое крайне опасное социально-политическое явление как терроризм.

В проекте Федеральной программы усиления борьбы с терроризмом на 1999-2000 гг., который был разработан под эгидой Совета безопасности при Президенте Российской Федерации, отмечается, что терроризм превратился в одну из серьезных угроз национальной безопасности России.

Рост масштабов, острота и многообразие террористических проявлений повышают общественную опасность терроризма, его дестабилизирующее влияние на социально-политическую обстановку в стране, подрывают международный авторитет России. Крупномасштабные террористические акции несут опасность для жизни и здоровья значительного числа граждан.

Терроризм вошел в практику достижения антиконституционных целей национал-экстремистскими и сепаратистскими организациями и движениями, стал распространенным способом решения межэтнических, межконфессиональных и территориальных споров.

Расширяется социальная база террористической деятельности на основе резкого ухудшения экономической и политической ситуации в стране, нарастания в обществе глубоких социальных противоречий, формирования движений экстремистского характера, антиконституционных притязаний на изменение правового статуса отдельных регионов. В массовом общественном сознании распространяются стереотипы допустимости противоправного поведения, применения насильственных методов при защите социальных, политических, групповых и личных интересов.

Все активнее становятся устремления к нашей стране со стороны спецслужб ряда иностранных государств и международных политических структур, имеющие целью ослабление России и дестабилизацию обстановки в обществе. Отмечается рост количества попыток "импорта" терроризма в Российскую Федерацию.

Особое значение имеет то обстоятельства, крайне актуальное для современной российской действительности, что терроризм традиционно весьма эффективно использовался сепаратистами и экстремистами для дестабилизации социально-политической обстановки и подготовки почвы для развала государства. Яркими примерами новейшей истории, подтверждающими данный тезис, могут служить за рубежом - события в Югославии, в Российской федерации - в

14 Зак. 46

218

Чеченской Республике. К сожалению, продолжительная неопределенность статуса Чечни и отсутствие до осени 1999 г. четкой принципиальной позиции в этом вопросе у верховной исполнительной власти России активно генерировали разрушительные процессы в регионе Северного Кавказа, при этом для их реализации стали активно использоваться методы террора, в частности, развертывание «минного терроризма» в отношении личного состава федеральных сил и организация "слепого терроризма", осуществляемого посредством организации взрывов в местах скопления мирного населения.

В свете рассматриваемого вопроса представляется необходимым подчеркнуть ошибочность широко распространенной в России точки зрения, в соответствии с которой терроризм идентифицируется с профессиональной или организованной преступностью. Да, действительно, сегодня весьма сложно развести политические и криминальные процессы, настолько тесно они переплетаются между собой. Высокопоставленные государственные чиновники и официальные политики для достижения неких лично значимых для них целей часто тотовы прибегнуть к противоправным действиям, а авторитеты криминального мира активно рвутся на политические посты. И все же сведение терроризма к одной из форм организованной преступности (а это нашло отражение даже в названии одного из указов главы государства в 1998 году) представляется принципиально ошибочным.

В основе преступности, а также в качестве главного стимула противоправных действий для ее движущих сил лежит материальная выгода, корысть. Причинный же комплекс терроризма гораздо шире и богаче, в нем находит свое отражение тесное переплетение факторов социального, политического, идеологического, экономического и иного характера. В этой связи оценивать терроризм как структурный элемент преступности - значит, неверно определять цель борьбы с терроризмом и, как следствие, использовать для этого неадекватные для достижения данной цели методы. Такой подход обрекает борьбу с терроризмом на низкую эффективность. И все же такой подход достаточно широко распространен в государственных институтах России. Это, в частности, нашло свое выражение при разработке Федерального закона "О борьбе с терроризмом". Так, при подготовке законопроекта к первому слушанию разработчики определили терроризм как социально-политическое явление, заключающееся "в противоправном насилии или угрозе его применения в отношении физических лиц и организаций, а также уничтожении (повреждении) или угрозе уничтожением (повреждением) имущества и других материальных объектов, осуществляемых в целях нарушения общественной безопасности, международного правопорядка или установленного порядка управления путем принуждения органов государственной власти к принятию выгодных террористам решений". Таким образом, авторы отошли от узкой юридической трактовки терроризма, что, как представляется, было абсолютно оправданно,- ведь речь шла не об уголовном, а федеральном законе, целью которого являлось создание обще-

219

государственной системы мер борьбы с терроризмом как опасным социально-политическим явлением.

Однако в процессе обсуждения законопроекта поступило большое количество однотипных замечаний, в которых их авторы, субъекты права законодательной инициативы, настоятельно рекомендовали Комитету Госдумы по безопасности, под эгидой которого шла работа над законом, привести дефиницию "терроризм" в соответствие со статьей 205 УК Российской Федерации. К сожалению, разработчикам законопроекта не удалось убедить руководство Комитета не идти на поводу недостаточно глубоко продуманных и не вполне компетентных замечаний. В результате понятие "терроризм" было заужено до перечисления криминализированных актов терроризма, соответствующих нескольким статьям УК Российской Федерации. Это не могло не привести и к сужению в законе сферы применения общегосударственной системы мер борьбы с терроризмом.

Для эффективной борьбы с терроризмом необходим концептуальный, выверенный подход, опирающийся на научный объективный анализ этого опасного и разрушительного по своим последствиям для российского общества и государства социально-политического явления. Противодействие террористическим угрозам должно осуществляться в рамках общегосударственной системы мер с привлечением всех ветвей и различных институтов государственной власти, общественности, населения. Следует отметить, что относительно невысокая статистика террористических проявлений в России не идет в сравнение с масштабами общеуголовной преступности. Однако специфика терроризма такова, что каждая удавшаяся акция, на которую рефлексивно реагируют все средства массовой информации, необыкновенно будоражит общественность, подрывает авторитет власти, дестабилизирует обстановку, запугивает обывателя. Таким образом, механизм воздействия террористических проявлений на общественное сознание и состояние в регионе или в стране в целом имеет более глубокий и масштабный характер, чем у преступлений узко криминального, общеуголовного характера.

Надо признать, что в Российской Федерации в последние годы предприняты усилия по созданию правовых основ и построения механизма борьбы с терроризмом. Этому способствовали: принятие нового Уголовного кодекса Российской Федерации, где предусмотрена ответственность за ряд террористических преступлений (например, статьи 205, 207, 277, 360); утверждение Концепции национальной безопасности, в которой нашли отражение угрозы терроризма; разработка Федерального закона "О борьбе с терроризмом", упорядочившего понятийный аппарат, провозгласившего принципы борьбы с терроризмом и урегулировавшего ряд самых важных аспектов этой деятельности (в частности, проведение контртеррористических операций); создание Федеральной антитеррористической комиссии, центрального органа, координирующего борьбу с терроризмом в России. Наконец, продолжается работа над про-

14*

220

движением в органах верховной исполнительной власти идеи принятия Федеральной программы усиления борьбы с терроризмом. Конечно же, в каждом из нормативных актов и документов, регламентирующих вопросы организации борьбы с терроризмом, при их критическом анализе специалисты и ученые могут обнаружить целый ряд недостатков, однако нельзя не признать и того факта, что все же они создают ту правовую и организационно-политическую основу, которая так необходима сегодня для практической реализации задач противодействия террористическим угрозам в Российской Федерации.

Какие вопросы организации борьбы с терроризмом представляются сегодня приоритетными в России? Исходя из анализа состояния и тенденций складывающейся в нашей стране обстановки и имеющейся нормативной базы, можно сделать вывод о том, что первоочередные усилия органов власти должны быть сконцентрированы на наполнении конкретным содержанием того механизма борьбы с терроризмом, здание которого в общих чертах уже выстроено. При этом следует и перераспределить ответственность за реализацию функций противодействия террористическим угрозам с тем, чтобы эта деятельность действительно была общегосударственной. Так, например, в статье 6 Федерального закона "О борьбе с терроризмом" к субъектам, осуществляющим борьбу с терроризмом, отнесено шесть ведомств: ФСБ, МВД, СВР, ФСО, МО и ФПС Российской Федерации. На практике же основная тяжесть этой деятельности ложится на плечи сотрудников ФСБ России и МВД России . Отчего это происходит?

Как представляется, все дело в том, что основной акцент в борьбе с терроризмом в нашей стране традиционно делается на пресечении террористических проявлений, а не на их предупреждении А за пресечение акций терроризма, политически мотивированного или корыстного, ответственны, действительно, органы безопасности и внутренних дел. Однако подход, при котором главные усилия борьбы с терроризмом сконцентрированы на пресечении по существу состоявшегося уже террористического деликта, является по своему существу близоруким, ущербным и неэффективным. Ведь, как правило, террористические проявления - это продукт запущенных и своевременно неразрешенных противоречий социально-политического свойства, которые при бесконтрольном со стороны власти развитии достигают антагонистической стадии и выливаются в противоправные действия. Нет необходимости обстоятельно доказывать тезис о том, что органы правоохраны и спецслужбы, в компетенцию которых вменена задача борьбы с терроризмом, сталкиваются при их решении с заключительными стадиями сложных криминогенных процессов, про-

Пример проведения контртеррористической операции в Чеченской республике под руководством Министра обороны России является нетипичным, да и сами военные действия, осуществляемые федеральными силами в Чечне против вооруженных сил сепаратистов можно назвать контртеррористической операцией лишь с очень большой натяжкой

221

израстающих из сфер, на которые они, в соответствии с российским законодательством, влиять не могут (я имею в виду социальную, идеологическую, экономическую сферу, область межнациональных отношений и т.д.).

В этой связи остро встает вопрос о необходимости пересмотреть приоритеты в борьбе с терроризмом, направив основные усилия общегосударственной системы антитеррористических мер на выявление, угнетение, локализацию и устранение факторов, способствующих возникновению, развитию и реализации террористических проявлений. И здесь основная ответственность ложится не на органы безопасности и внутренних дел, а на институты политической власти, долженствующие вырабатывать и проводить в жизнь такую национальную, социальную, экономическую стратегическую линию, которая бы максимально снижала вероятность возникновения экстремистских проявлений в стране, включая и крайнюю форму экстремизма - терроризм.

Определенные шаги в направлении усиления профилактического направления в борьбе с терроризмом уже сделаны. Так, в статье 2 Федерального закона "О борьбе с терроризмом" в качестве основного принципа этой деятельности объявлен принцип приоритета мер предупреждения терроризма. В упоминавшемся проекте Федеральной программы усиления борьбы с терроризмом в числе пяти разделов одним из представительных являлся раздел "Профилактика терроризма", предусматривавший комплекс мероприятий, направленных на усиление режимных мер, привлечение к предупреждению террористических проявлений общественности и негосударственных структур безопасности, осуществление виктимологической профилактики с использованием возможностей средств массовой информации и другие.

Хотелось бы верить, что нашедшие отражение в подготовленных на федеральном уровне документах тезисы о корректировке антитеррористических усилий государства в направлении усиления именно предупредительных, профилактических мер, не останутся на бумаге, а будут реализовываться в жизнь, продвигая нашу страну к демократии и цивилизации и повышая степень защищенности граждан от угроз террористического характера.

Терроризм в Российской Федерации

(выступление на заседании Постоянной палаты по науке, здравоохранению,

образованию и культуре Политического консультативного совета

при Президенте Российской Федерации)

Обстановка в Российской Федерации характеризуется расширением спектра и масштабов угроз национальной безопасности. Серьезный вклад в эту негативную динамику дает и такое крайне опасное социально-политическое и криминальное явление как терроризм. Рост масштабов, острота и многообразие террористических проявлений повышают общественную опасность терроризма,

222

его дестабилизирующее влияние на социально-политическую обстановку в стране, подрывают международный авторитет России. Крупномасштабные террористические акции, примерами которых могут служить события августа-сентября 1999 г. в Дагестане и последовавшие за ними взрывы жилых домов в Буйнакске, Москве, Волгодонске, несут опасность для жизни и здоровья значительного числа граждан, вызывают их обоснованную критику в адрес правоохранительных органов, специальных служб и в целом исполнительной власти Российской Федерации.

Следует подчеркнуть, что серьезные затруднения в организации эффективной борьбы с терроризмом создает отсутствие его точной и универсальной дефиниции. Заметим, что определение терроризма в Уголовном кодексе Российской Федерации не может адекватно отражать содержание феномена терроризма, так как ограничивает его восприятие юридическими рамками и сводит в этой связи терроризм к совокупности террористических акций, предусмотренных уголовным законом. Некоторые исследователи склонны идентифицировать терроризм с организованной преступностью. Такой точки зрения придерживаются, например, профессор Е.Г.Ляхов из МЮИ МВД России или бывший Председатель Комитета Госдумы Российской Федерации по безопасности В.И.Илюхин.

Подход, при котором терроризм идентифицируется с организованной преступностью, нашел отражение и в названии одного из указов Президента РФ, изданного в декабре 1998 г. : "О неотложных мерах по усилению борьбы с терроризмом и другими наиболее опасными формами организованной преступности".

Такая оценка, при которой столь многоаспектное и сложное с точки зрения генезиса явление как терроризм, произрастающее из преимущественно социальных и политических отношений, идентифицируется с продуктом организованной преступности, представляется неверным. Да, терроризм и оргпре-ступность часто дополняют друг друга. Можно даже привести примеры, когда террор становился основным, доминирующим тактическим приемом борьбы за прибыли со стороны организованной преступности. И приходится констатировать, что представители ее современной российской модели успешно освоили террористический инструментарий для достижения своих преступных целей. Но ставить на этом основании знак равенства между терроризмом и организованной преступностью нельзя. Такой подход представляется упрощенным, обедняющим причинный комплекс терроризма, само его содержание, а потому - и не способным содействовать выработке оптимальных путей противодействия террористической угрозе.

Действительно, оценивая террористические проявления только как деликты организованной преступности, мы оставляем за рамками понятия "терроризм" собственно политически мотивированные акции терроризма. Следует заметить при этом, что в условиях современной российской действительности

223

подобные действия, обладающие всеми признаками террористических, далеко не всегда являются продуктом прямого умысла исключительно криминальных элементов. Угрозы убийством в адрес государственных и общественных деятелей, как оказывается на поверку, зачастую допускаются людьми, находящимися в отчаянном материальном положении, а захват заложников - попыткой вытребовать законно причитающуюся, но в течение длительного времени не выдаваемую заработную плату. Убийство коррумпированного чиновника может явиться следствием безуспешных попыток пострадавшего от его действий гражданина добиться его наказания законным путем. Чаще всего такого рода проявления, сходные по объективной стороне с акциями терроризма, не предполагают тщательной подготовки и совершаются спонтанно.

Заметим, что смешение понятий терроризма и организованной преступности исключает возможность идентифицировать как терроризм и широкие репрессивные акции, осуществляемые верховной властью (или одной из ее ветвей) в отношении собственных граждан. А ведь это обстоятельство весьма существенно для нашей страны, история которой содержит периоды, когда под лозунгами защиты государственности, территориальной целостности, гражданских свобод или демократии не раз развязывался психологический террор в отношении оппозиционно настроенных слоев населения, иногда переходивший и в акции физического уничтожения инакомыслящих.

Представляется, что в качестве социально-политического феномена терроризм следует понимать как систематическое, социально или политически мотивированное, идеологически обоснованное использование насилия либо угроз применения такового, посредством которого через устрашение физических лиц осуществляется управление их поведением в выгодном для террористов направлении и достигаются преследуемые террористами цели. Кстати, такое определение терроризма включает в себя и "криминальную модификацию" терроризма, находящуюся на вооружении организованной преступности, так как организованная преступность на определенном этапе своего развития внедряется уже и в область социальных и политических отношений.

Терроризм вошел в практику достижения антиконституционных целей национал-экстремистами, религиозными радикалами и сепаратистами, стал распространенным способом решения межэтнических, межконфессиональных и территориальных споров. Привычными для населения стали сообщения о заказных убийствах и похищениях людей с целью получения выкупа. Расширяется социальная база террористической деятельности. В основе этого процесса лежат крайне неблагополучная ситуация в экономической и политической сферах, глубокие социальные противоречия в обществе, формирование движений экстремистского характера, распространение в массовом общественном сознании стереотипов допустимости противоправного поведения, применения насильственных методов при защите социальных, политических, групповых и личных интересов.

224

Активно проявляются устремления к нашей стране, особенно к региону Северного Кавказа, со стороны различных экстремистских исламских организаций иностранных государств и международных политических структур, имеющие целью дестабилизацию обстановки в российском обществе. На этом фоне отмечается рост количества попыток "импорта" терроризма в Российскую Федерацию. Трагические события на Северном Кавказе, взорвавшие ситуацию в этом регионе в августе 1999 года, убедительно свидетельствуют об объективной заинтересованности в ослаблении Российской Федерации ряда стран дальнего и ближнего зарубежья. Это подтверждается и попытками оказать давление на Россию в плане прекращения контртеррористической операции, проводимой в Чечне, и предоставлением материальной, финансовой и военной помощи чеченским боевикам, и ведением переговоров представителями власти Грузии, Латвии, Турции и других стран с лидерами террористов самопровозглашенной "Ичкерии".

И все же приходится констатировать, что в качестве основных факторов, которые воспроизводят терроризм в России сегодня и, вероятно, будут способствовать разрастанию террористической угрозы в стране в ближайшие годы, выступают обстоятельства внутреннего, а не внешнего характера. Анализ показывает, что к числу таких факторов можно отнести следующие.