TERRORIZM

§ 1. Основы институциональной организации антитеррористической деятельности в Сибири

—в случае выявления нарушения положений нормативных правовых актов Российской Федерации и Ханты-Мансийского автономного округа по вопросам борьбы с терроризмом незамедлительно направлять соответствующую информацию в правоохранительные и контролирующие органы;

—проводить проверки выполнения требований по борьбе с терроризмом совместно с представителями соответствующих правоохранительных и контролирующих органов;

—составлять по результатам проверок акты с оценкой состояния антитеррористической безопасности организаций, независимо от форм собственности, и рекомендациями по совершенствованию организации антитеррористических мероприятий;

—направлять информацию о результатах проверок в городскую антитеррористическую комиссию;

—проводить работу с населением города по разъяснению требований антитеррористической безопасности;

—направлять в средства массовой информации материалы о принимаемых мерах по безопасности населения города и их действиях в условиях террористической опасности.

Рабочая группа обязана:

—выполнять поручения региональной антитеррористической комиссии и ее рабочей группы при правительстве Ханты-Мансийского автономного округа и городской антитеррористической комиссии;

—дважды в год направлять отчеты о проделанной работе в рабочую группу региональной антитеррористической комиссии при правительстве Ханты-Мансийского автономного округа;

—представлять обобщенные сведения по итогам проведенных проверок в городскую антитеррористическую комиссию;

—в случае обнаружения существенных недостатков в осуществлении мероприятий по борьбе с терроризмом принимать незамедлительные меры по их устранению, проинформировав при этом рабочую груп-

пу при правительстве Ханты-Мансийского автономного округа и городскую антитеррористическую комиссию1.

С 2001 г. помимо субъектов Российской Федерации РАК были созданы и в федеральных округах. Руководителями окружных РАК являются полномочные представители президента Российской Федерации

âфедеральных округах. С учетом этого вопросы антитеррористической деятельности обычно рассматриваются на заседаниях советов фе-

1 Ñì.: Об утверждении Положения и состава внештатной постоянно действую-

щей рабочей группы антитеррористической комиссии // http://www.n-vartovsk.ru/

forpint_doc.php.

151

Глава 3. СИБИРЬ — АНТИТЕРРОР

деральных округов. Подобные заседания могут проводиться совместно с представителями других органов и организаций. Так, в октябре 2004 г. в городе Омске проведено совместное заседание Совета Сибирского федерального округа и Совета Межрегиональной ассоциации «Сибирское соглашение». Одним из четырех рассматриваемых на заседании вопросов был вопрос «О повышении уровня антитеррористи- ческой деятельности».

После рассмотрения данного вопроса были приняты следующие решения.

1. Принять к сведению доклады полномочного представителя президента Российской Федерации в Сибирском федеральном округе, председателя Окружной антитеррористической комиссии А.В. Квашнина

èпредседателя Совета начальников органов ФСБ России в Сибирском федеральном округе С.П. Савченкова по данному вопросу.

2.Одобрить проект Методических указаний по организации системы антитеррористической деятельности на территории Сибирского федерального округа и рекомендовать их региональным антитеррористи- ческим комиссиям к использованию в практической работе.

3.Признать необходимым организовать при региональных антитеррористических комиссиях постоянно действующие оперативные штабы. Руководителям РАК принять соответствующие меры и о результатах проинформировать председателя Комиссии до 1 января 2005 г.

4.Рекомендовать Командующему войсками Сибирского военного округа (Н.Е. Макарову) с привлечением других воинских формирований, дислоцированных на территории округа, осуществить подготовку

èпроведение до конца текущего года масштабных антитеррористических учений.

5.Контроль за исполнением настоящего решения возложить на пред-

седателей региональных антитеррористических комиссий и Секретаря Окружной антитеррористической комиссии (В.В. Гончарова)1.

Как видим, окружная антитеррористическая комиссия обладает достаточным ресурсом для организации системы антитеррористической деятельности на территории федерального округа.

Интересно, что полномочный представитель Президента в СФО А. Квашнин накануне создания окружной РАК заметил, что полномо- чия новой структуры не будут ограничиваться борьбой с терроризмом, она должна быть готова бороться также с техногенными и при-

1 Ñì.: Сибирский федеральный округ. Совет округа / Документы. — Протокол ¹ 20 совместного заседания Совета Сибирского федерального округа и Совета Межрегиональной ассоциации «Сибирское соглашение» // http://www.sibfo.ru/sovokr.

152

§ 1. Основы институциональной организации антитеррористической деятельности в Сибири

родными катастрофами. При создании такой системы в Сибири будет ставиться жесткая профилактическая работа на всех уровнях, отметил полпред. По его словам, узким местом в борьбе с терроризмом является не мобилизация сил при свершившемся акте террора, а повседневная беспечность, в результате которой домовладельцы сдают квартиры сомнительным личностям1. Таким образом, А. Квашнин, по сути дела, в вопросах противодействия терроризму отдал приоритет его профилактике.

Таким образом, на смену Межведомственной антитеррористической комиссии пришла Федеральная антитеррористическая комиссия, а на смену межведомственным антитеррористическим комиссиям в субъектах — региональные антитеррористические комиссии (РАК). Возникает естественный вопрос, чем региональные антитеррористи- ческие комиссии стали отличаться от межведомственных антитеррористических комиссий? Представляется, что принципиальных разли- чий не было. Речь в основном шла о смене «вывесок». С учетом этого можно предположить, что в руководстве страны на тот период еще не была выработана достаточно четкая стратегия организации борьбы с терроризмом.

Заметим, что в 2002 г. постановлением правительства от 10 декабря ¹ 880 было утверждено новое Положение о Федеральной антитеррористической комиссии. Оно практически ничем не отличалось от Положения, утвержденного постановлением от 6 ноября 1998 г. ¹ 1302. Интересно однако то, что и в новом положении вопросы деятельности РАК, их статус и функции вновь не раскрывались. Отмечалось только, что решения, принимаемые ФАК «в соответствии с ее компетенцией, являются обязательными для всех федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, региональных антитеррористических комиссий, а также организаций Российской Федерации». Возникает впечатление, что Центр, рекомендовав субъектам создать антитеррористи- ческие комиссии, дал им возможность действовать полностью по своему усмотрению.

В результате предпринятых руководством страны мер в России сложилась структура органов, участвующих в деятельности по противодействию терроризму. Условно их можно разделить на два блока: 1) органы, осуществляющие борьбу с терроризмом (силовые органы) и 2) органы, деятельность которых направлена на профилактику терроризма (ФАК

1 Ñì.: Алданова А. Анатолий Квашнин создает систему антитеррора в Бурятии //

«Коммерсантъ». — 2004. — 26 нояб.

153

Глава 3. СИБИРЬ — АНТИТЕРРОР

и РАК). Недостатком этой структуры являлось отсутствие единого центра, который координировал бы деятельность и «силовиков», и антитеррористических комиссий. Непосредственно же в организации деятельности РАК можно отметить следующие недостатки:

—отсутствие типового положения, регламентирующего деятельность окружных и региональных антитеррористических комиссий, что не позволяло выработать единый подход к организации работы этих комиссий;

—неопределенность административно-правового статуса антитеррористических комиссий в городских и районных муниципальных образованиях, что являлось сдерживающим фактором активизации антитеррористической деятельности на местном уровне.

—отсутствие единого механизма финансирования антитеррористи- ческих мероприятий из бюджетов федерального, окружного и региональных уровней, что препятствовало эффективной реализации решений РАК в области профилактики терроризма;

—отсутствие во многих РАК штатных рабочих групп, что негативно сказывалось на организации деятельности комиссий.

Можно ожидать, что ситуация изменится после того, как 17 февраля 2006 г. был опубликован Указ Президента России ¹ 116 «О мерах по противодействию терроризму». В нем, в частности, предписывалось образовать:

—Национальный антитеррористический комитет «в целях совершенствования государственного управления в области противодействия терроризму»;

—антитеррористические комиссии в субъектах Российской Федерации «для координации деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по профилактике терроризма, а также по минимизации и ликвидации последствий его проявлений».

Национальный антитеррористический комитет (НАК) является органом, обеспечивающим координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по противодействию терроризму, а также осуществляющим подготовку соответствующих предложений президенту Российской Федерации.

Основными задачами НАК являются:

—подготовка предложений президенту Российской Федерации по формированию государственной политики в области противодействия

154

§ 1. Основы институциональной организации антитеррористической деятельности в Сибири

терроризму, а также по совершенствованию законодательства Россий-

ской Федерации в этой области;

—координация деятельности по противодействию терроризму федеральных органов исполнительной власти, антитеррористических комиссий в субъектах Российской Федерации, а также организация их взаимодействия с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и организациями;

—разработка мер по противодействию терроризму, устранению способствующих ему причин и условий, в том числе мер по обеспече- нию защищенности потенциальных объектов террористических посягательств;

—участие в международном сотрудничестве в области противодействия терроризму, в том числе в подготовке проектов международных договоров Российской Федерации в этой области;

—подготовка предложений по обеспечению социальной защиты лиц, осуществляющих борьбу с терроризмом и (или) привлекаемых

êэтой деятельности, а также по социальной реабилитации лиц, пострадавших от террористических актов;

—решение иных задач, предусмотренных законодательством Российской Федерации, по противодействию терроризму.

Для осуществления своих задач НАК имеет право:

—принимать решения, касающиеся организации, координации, совершенствования и оценки эффективности деятельности федеральных органов исполнительной власти по противодействию терроризму, а также осуществлять контроль за их исполнением;

—запрашивать и получать в установленном порядке необходимые материалы и информацию от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений, организаций и должностных лиц;

—создавать рабочие органы для изучения вопросов, касающихся противодействия терроризму, а также для подготовки проектов соответствующих решений Комитета;

—привлекать для участия в работе Комитета должностных лиц и специалистов федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также представителей общественных объединений и организаций (с их согласия);

155

Глава 3. СИБИРЬ — АНТИТЕРРОР

—вносить в установленном порядке предложения по вопросам, требующим решения президента Российской Федерации или правительства Российской Федерации.

В состав НАК по должности входят:

—директор ФСБ России (председатель Комитета);

—заместитель руководителя администрации президента Российской Федерации — помощник президента Российской Федерации;

—министр внутренних дел Российской Федерации (заместитель председателя Комитета);

—заместитель директора ФСБ России (заместитель председателя Комитета — руководитель аппарата Комитета);

—заместитель председателя Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (по согласованию);

—заместитель председателя Государственной думы Федерального Собрания Российской Федерации (по согласованию);

—руководитель аппарата правительства Российской Федерации — министр Российской Федерации;

—министр Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий;

—министр иностранных дел Российской Федерации

—министр здравоохранения и социального развития Российской Федерации;

—министр информационных технологий и связи Российской Федерации;

—министр промышленности и энергетики Российской Федерации;

—министр транспорта Российской Федерации;

—министр юстиции Российской Федерации;

—директор Службы внешней разведки России;

—директор Федеральной службы охраны России;

—руководитель Росфинмониторинга;

—начальник Генерального штаба Вооруженных Сил Российской Федерации — первый заместитель министра обороны Российской Федерации;

—заместитель секретаря Совета Безопасности Российской Федерации.

Национальный антитеррористический комитет осуществляет свою деятельность на плановой основе в соответствии с регламентом, утверждаемым председателем Комитета. Заседания Комитета проводятся не реже одного раза в два месяца. В случае необходимости по решению председателя могут проводиться внеочередные заседания Комитета.

156

§ 1. Основы институциональной организации антитеррористической деятельности в Сибири

Присутствие на заседании Комитета его членов обязательно. Заседание НАК считается правомочным, если на нем присутствует более половины его членов. В зависимости от вопросов, рассматриваемых на заседаниях, к участию в них могут привлекаться иные лица.

Члены Комитета обладают равными правами при обсуждении рассматриваемых на заседании вопросов. Они не вправе делегировать свои полномочия иным лицам. В случае невозможности присутствия члена Комитета на заседании он обязан заблаговременно известить об этом председателя Комитета. Тогда на заседании Комитета с правом совещательного голоса может присутствовать, после согласования с председателем, лицо, исполняющее его обязанности.

Для реализации решений НАК могут подготавливаться проекты указов, распоряжений и поручений президента Российской Федерации, а также проекты постановлений и распоряжений правительства Российской Федерации, которые представляются на рассмотрение в установленном порядке. В случае если указанные проекты были рассмотрены и одобрены на заседании Комитета, их согласование с органами государственной власти, представители которых присутствовали на заседании, при представлении проектов на рассмотрение в установленном порядке не требуется. Федеральные органы исполнительной власти, представители которых входят в состав Комитета, принимают акты (совместные акты) для реализации решений Комитета.

Для организации планирования применения сил и средств федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов по борьбе с терроризмом, а также для управления контртеррористическими операциями в составе НАК действует Федеральный оперативный штаб.

Решения этого штаба, принятые в соответствии с его компетенцией, обязательны для всех государственных органов, представители которых входят в его состав и в состав оперативных штабов в субъектах Российской Федерации.

В состав Федерального оперативного штаба по должности входят:

—руководитель штаба (назначается председателем НАК);

—министр внутренних дел Российской Федерации (заместитель руководителя штаба);

—заместитель директора ФСБ России, заместитель председателя Национального антитеррористического комитета — руководитель аппарата Комитета (заместитель руководителя штаба);

—заместитель председателя правительства Российской Федерации — министр обороны Российской Федерации;

157

Глава 3. СИБИРЬ — АНТИТЕРРОР

—министр Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий;

—министр иностранных дел Российской Федерации;

—директор Службы внешней разведки России;

—директор Федеральной служб охраны России;

—руководитель Росфинмониторинга;

—заместитель секретаря Совета Безопасности Российской Федерации.

В субъектах Российской Федерации для управления контртеррористи- ческими операциями созданы оперативные штабы. Их руководителями по должности являются руководители территориальных органов Федеральной службы безопасности в соответствующих субъектах Российской Федерации, если председателем Комитета не принято иное решение.

Решения оперативных штабов в субъектах Российской Федерации, принятые в соответствии с их компетенцией, обязательны для всех государственных органов, представители которых входят в их состав.

В состав оперативного штаба в субъекте Российской Федерации входят:

—начальник территориального органа ФСБ России (руководитель штаба);

—начальник территориального органа МВД России (заместитель руководителя штаба);

—начальник Главного управления МЧС России по субъекту Российской Федерации;

—представитель Вооруженных Сил Российской Федерации (по согласованию);

—начальник Центра специальной связи и информации Федеральной службы охраны России в субъекте Российской Федерации;

—заместитель высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации.

Указ устанавливает, что председателем НАК по должности является директор ФСБ России. Заметим, что в период создания, например,

â1997 г. Межведомственной антитеррористической комиссии многие отмечали, что принципиальным является положение о статусе комиссии при правительстве, а не под эгидой ФСБ, которое не обладает в полной мере теми властными полномочиями и материально-техническими ресурсами, которые необходимы для решения общегосударственных по своим масштабам и значимости задач борьбы с терроризмом. Указ ¹ 116 наделяет ФСБ такими полномочиями и ресурсами. В частности,

158

§ 1. Основы институциональной организации антитеррористической деятельности в Сибири

правительству Российской Федерации предложено: «а) в 2-месячный срок представить предложения по приведению актов президента Российской Федерации в соответствие с настоящим Указом; б) в 3-месяч- ный срок решить в установленном порядке финансовые, материаль- но-технические и иные вопросы, связанные с реализацией настоящего Указа; в) привести свои акты в соответствие с настоящим Указом».

Указ президента от 17 февраля 2006 г. ¹ 116 вступил в силу со дня вступления в силу другого важного документа — Федерального закона «О противодействии терроризму» (он опубликован 6 марта 2006 г.). Его разработчики использовали концептуальный подход законодательного обеспечения антитеррористической деятельности, рекомендованный модельным законом «О борьбе с терроризмом», принятым в апреле 2004 г. Межпарламентской ассамблеей Содружества Независимых Государств. С нормами модельного закона соотносятся, в частности, большинство его положений, относящихся к понятийному аппарату, система принципов борьбы с терроризмом, модель государственной системы противодействия терроризму, правовое регулирование подготовки и проведения контртеррористической операции и некоторые другие.

Вместе с тем, особенности криминальной ситуации в России, обусловленные высокой вероятностью усиления террористической активности, аналитическое осмысление приобретенного опыта (как позитивного, так и отрицательного) в пресечении террористических акций, последние разработки отечественной криминологии, науки уголовного права, административного права обусловили необходимость учета складывающихся реалий при разработке нового законопроекта. Этим же объясняется и отличие в наименовании закона: «О противодействии терроризму». Такое название в большей степени соответствует тому, что именно является основой современной политики государства в сфере пресечения террористических устремлений на самых разных стадиях. Термин «борьба» в смысловом отношении более узкое понятие и скорее отражает действия специальных служб, непосредственно направленные на прекращение террористических акций, и в малой степени ориентирует на решение вопросов предупреждения терроризма. Предлагаемый термин «противодействие» более широк и охватывает не только активность специальных служб и правоохранительных органов, но и действия других органов государственной власти, органов местного самоуправления, а также организаций и отдельных граждан, направленные, в том числе, и на предупреждение терроризма.

159

Глава 3. СИБИРЬ — АНТИТЕРРОР

Приоритет мер, связанных с предупреждением терроризма, согласно закону «О противодействии терроризму», является одним из основных принципов работы в этой области. Обратим при этом внимание на то, что Федеральная антитеррористическая комиссия и подобные региональные комиссии являются субъектом противодействия терроризму как раз путем его профилактики. Между тем, закон никак не касается вопроса о деятельности этих комиссий в отличие от того проекта, который разрабатывался Государственной думой. В этот проект были включены вопросы деятельности указанных комиссий, их статуса и функций. Отсутствие указанных вопросов в принятом законе «О противодействии терроризму» можно объяснить выходом президентского указа ¹ 116.

Председатель НАК утверждает Положение об антитеррористической комиссии в субъекте Российской Федерации и ее регламент. Организационное и материально-техническое обеспечение деятельности таких комиссий осуществляется высшими должностными лицами (руководителями высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации.

Руководителями антитеррористических комиссий в субъектах Российской Федерации являются руководители высших исполнительных органов государственной власти этих субъектов. В состав таких комиссий помимо его руководителя должны входить:

—начальник территориального органа ФСБ России (заместитель председателя комиссии);

—представитель законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации (по согласованию);

—начальник территориального органа МВД России;

—начальник Главного управления МЧС России по субъекту Российской Федерации;

—начальник Центра специальной связи и информации ФСО России

âсубъекте Российской Федерации.

Итак, для координации деятельности территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по профилактике терроризма, а также по минимизации и ликвидации последствий его проявлений указом президента от 17 февраля 2006 г. ¹ 116 предусмотрено создание антитеррористических комиссий в субъектах Российской Федерации. Таким образом, вновь возникает ситуация, когда дается указание создать то, что уже существует.

Спустя несколько месяцев после выхода указа, в мае 2006 г. президент В. Путин поднял вопрос о работе антитеррористических комиссий

160