4. Проблемы повышения эффективности правового регулирования.
Эффективность правового регулирования — это соотношение между результатом правового регулирования и стоящей перед ним целью. Судя по количеству совершаемых в нашей стране правонарушений, в сфере правового регулирования еще имеется немало проблем, связанных с его эффективностью.
Повышение эффективности правового регулирования возможно на следующих основных направлениях:
§ совершенствование процесса правотворчества (нормы права должны в максимальной степени соответствовать объективно складывающимся общественным отношениям);
§ совершенствование правоприменения. Нужно создавать с помощью юридических средств такое положение, когда соблюдение закона будет выгоднее его нарушения;
§ совершенствование судебной системы (приведение ее в такое состояние, когда гражданам будет намного выгоднее обращаться за решением спорных вопросов именно в суд, а не к чиновникам и, тем более, к криминалитету);
§ повышение уровня правосознания и правовой культуры населения (преодоление правового нигилизма как еще довольно распространенного общественного явления путем комплекса образовательных, воспитательных и иных мер). Повышение уровня правосознания и правовой культуры, в свою очередь, будет влиять позитивно на качество правового регулирования, на укрепление законности и правопорядка.
Эффективность правового регулирования — это соотношение, между целью правового регулирования и реальным его результатом сообразно интересам личности, общества и государства.
Цель правового регулирования - максимально обеспечить реализацию социально-значимых интересов и потребностей, создать среду для их осуществления и тем самым обеспечить условия для формирования социально-приемлемого правового поведения.
Результатом правового регулирования является реальное состояние правовой упорядоченности общественных отношений, согласованное с формально закрепленной моделью правовой регламентации.
Проблемы повышения эффективности правовой нормы в механизме правового регулирования
Правовые нормы, являясь ядром правового регулирования, оказывают непосредственное идеологическое воздействие на жизнь общества. Очевидная ценность правовой нормы заключается в ее способности регулировать общественные отношения, быть полезной для их участников. По справедливому определению В.М. Баранова, ценность нормы - в ее способности служить целью и средством для удовлетворения потребностей [1]. Ценной может быть только эффективная норма права. Само понятие эффективности правовых норм в литературе разнообразно. Эффективность нормы права определяется как "способность с наименьшими издержками воздействовать положительно на общественные отношения и на... их участников в заданном направлении при тех социальных условиях, которые реально существуют в период их действия в стране" [2]. А.С. Пашков и Л.С. Явич условия эффективности нормы права раскрывают следующим образом: норма права эффективная, если соответствует объективным потребностям, предусматривает оптимальный вариант поведения, требуемого для достижения цели, и реально обеспечивает наступление фактического результата [3]. Д. А. Керимов полагает, что понятие эффективности законодательства может быть определено следующим образом: эффективность законодательства состоит в качестве его установлений и соответствий результата его реализации тем целям, которые преследовал законодатель (правотворческий орган вообще) [4]. При всем многообразии дефиниций, все они схожи в одном: норма права эффективна, если достигнута цель ее установления в виде положительного изменения подвергнутых правовому регулированию общественных отношений. Несомненным достоинством такого определения понятия эффективности правовых норм является то, что в этом случае эффективность рассматривается в качестве общенаучной категории, сущность которой формирует проблематику рациональных способов достижения цели нормативно-правового регулирования общественных отношений.
Следует особо подчеркнуть, что норма права при оценке ее эффективности является первичным элементом, части нормы не могут обладать самостоятельной эффективностью.
Так, не имеет никакого смысла сопоставление эффективности гипотез различных норм, как нельзя и утверждать, что эффективность гипотезы представляет собой совокупность условий действия нормы. Без привязки к определенной диспозиции нельзя рассматривать и эффективность санкции, поскольку, взятая в отрыве от нормы в целом, она не может отражать не только эффективности, но и справедливости, адекватности, ценности правовой нормы.
Эффективность правовых норм обусловлена комплексом различных условий, связанных как с качеством самих норм, так и социальным механизмом их действия. К качествам содержания правовых норм, обуславливающим их эффективность, относят их социальную ценность, адекватность социальным реалиям и потребностям, уровень юридико-техниче-ского изложения содержащихся в них предписаний [5]. Среди социальных (внешних) факторов, обуславливающих эффективность правовых норм выделяются: 1) макросоци-альные условия (реальные социально-экономические возможности общества, состояние общественного сознания и правовой культуры, престиж права др.); 2) условия, связанные с функционированием политической и правовой системы; 3) микросоциальные условия (формальные и неформальные группы, трудовые коллективы и др.); 4) личностные условия субъектов, реализующих правовые нормы [6].
Необходимо подчеркнуть, что при анализе эффективности правовых норм необходимо учитывать существование целей, с достижением которых и сопоставим результат правового воздействия. В правовой доктрине различают ступенчатые и неступенчатые цели [7]. К первым следует отнести те, которые достижимы в различной степени, которая может находиться в каких-то определенных границах (от нуля до установленной величины) либо же не иметь верхнего предела. Вторые же могут быть либо достигнуты всецело, либо не достигнуты совсем.
Следует согласиться с мнением С.А. Ку-рочкина, о том, что нельзя рассматривать эффективность исключительно как соотношение результата с заданной целью [8]. В рамках оценки эффективности нормы права анализу необходимо подвергнуть также качество построения и функционирования самой системы, оптимальность и рациональность приемов и способов правового воздействия, а также объем издержек, которые понесут государство и общество на достижение целей, ради которых принимаются правовые нормы. В этой связи у государства возникает необходимость конструктивного развития саморегулирования в общественной системе, создания соответствующих нормативных условий.
На наш взгляд, понятие эффективности юридического механизма управления наиболее точно определено И.Я. Дюрягиным, который предлагает понимать его как наибольшую полезность результата действия права (норм, юридического механизма) в процессе достижения поставленной цели [9]. При этом конечный результат формируется не самим механизмом или правовой нормой, а непосредственно деятельностью лиц, подвергающихся управлению при помощи права. По этой причине возникает необходимость оценки норм права с точки зрения их экономической эффективности, состоящей из двух элементов - определение цели, которую стремятся достичь, и ресурсов, обладающих ценностью [10]. В случае, если удается получить наилучший результат при заданных условиях или же достичь его при минимальных усилиях, имеет место так называемая максимальная эффективность, где уровень благосостояния и есть результат, сами же усилия измеряются в единицах затраченных ресурсов.
Кроме того, качество самого регулирующего действия, рациональность и оптимальность приемов и способов правого регулирования определенного вида общественных отношений можно охарактеризовать как эффективное при сопоставлении результата и затрат на его достижение. С.А. Курочкин справедливо считает, что экономический подход к праву определяет эффективность системы правовых норм через их свойство как правового средства путем сопоставления фактически достигнутого результата воздействия и затрат на его получение [8]. Несмотря на то, что данный подход получил признание в правовой доктрине, полемика среди правоведов все еще ведется, поскольку не все ученые поддерживают данную точку зрения, указывая на то, что речь должна идти не о затратах как таковых, а об оценке социальных параметров, конституирующих социальные позиции и обеспечивающих тот или иной уровень фактического признания конкретной формы типовой меры, содержащейся в законе [7].
Сторонники указанной позиции, например А.С. Пашков и Л.С. Явич, отмечают, что нельзя рассматривать вопрос эффективности правовой нормы в отрыве от затрат, связанных с поддержанием этой нормы и с достижением
предусмотренного результата [3]. При этом в данном контексте имеются в виду не только затраты материальные, но и траты человеческой энергии, времени, различного рода моральные и идейно-политические издержки. В свою очередь, И.С. Самощенко и В.И. Никитинский полагали, что основными критериями оценки эффективности правовых норм являются, с одной стороны, социальная ценность, полезность полученного результата, а с другой - фактическая величина произведенных для этого затрат [см. 7]. При этом следует подчеркнуть, что при таком подходе социальную ценность, полезность результата характеризует именно соотношение его экономической составляющей с фактической величиной произведенных затрат.
Таким образом, эффективность есть системное свойство, а экономичность, рациональность и оптимальность правового регулирования являются необходимыми условиями эффективности нормы права. Полагаем, что поиск наиболее эффективных способов воздействия на общественные отношения предусматривает не только анализ параметров, которые лежат в основе социальных позиций и обеспечивают оптимальный уровень фактического признания типовой меры, содержащейся в законе, но и оценку всех видов издержек, которые предстоит понести для достижения желаемого уровня такого признания [7]. При этом применение к оценке эффективности правовых норм экономического подхода, одновременно предполагает и использование телеологического, выраженного в соотношении желаемого результата и достигнутой цели. Вывод об эффективности той или иной нормы права можно сделать лишь при комплексном подходе к ее оценке, результат ее действия необходимо оценивать не только в сравнении с заданными целями, но и учитывать затраты на получение результатов. При этом цель не обязательно должна быть экономически выгодной: она является одним из ключевых требований при оценке средств.
В рамках рассмотрения проблем повышения эффективности правовых норм необходимо также обратить внимание на такое качество нормы как экономичность, поскольку оно наряду с другими обуславливает ее эффективность. Экономическая эффективность норм права неразрывно связана с таким негативным явлением как избыточность правовой информации. Для эффективности правового регулирования общественных отношений необходимо, чтобы воля законодателя, выраженная в нормах права, была полностью доведена до адресатов, субъектов права, правильно ими воспринята и реализована в поведении. Достижение этой цели непосредственно зависит от следующих факторов: 1) объем и содержательность правовой информации; 2) ясность самих сообщений; 3) соотношение числа сигналов-носителей информации и ее смысла; 4) помехоустойчивость. Данные характеристики и находят отражение в категории избыточности правовой информации. Существенным условием эффективной реализации права является необходимость четкого и однозначного понимания и трактовки смысла правовых норм. Социальная информация в законах излагается весьма экономно, поскольку в нее необходимо вместить максимум содержания в минимум "сигналов" [11].
В связи с этим возникает юридико-техническая проблематика: стиль, язык изложения правовых предписаний, их согласованность между собой. При таком подходе к проблеме повышения эффективности норм права важнейшим требованием к языку правотворчества выступает лаконичность, использование в законе языковых средств должно быть максимально экономичным. Именно краткость, точность и сдержанность языка закона создают благоприятные условия для единообразного его понимания, толкования, соблюдения, исполнения и применения [11]. Помимо этого, необходимо стремиться к обеспечению "правовой гармонии", - внешней логике, взаимообусловленности различных элементов правовой нормы, пунктами, частями и статьями, главами и разделами закона.
Таким образом, экономичность правовой нормы следует определить как минимальную достаточность содержащейся в правовых нормах информации, которая необходима для правильного усвоения и эффективной реализации правовых предписаний. Экономичность нормативно-правового регулирования обеспечивается адекватностью отражения в нормах права объективных потребностей общественных отношений, совокупностью юридико-технических средств законодатель-
ного закрепления и реализации правовых предписаний, а также их единством и согласованностью.
При этом основным вектором развития и важнейшим ориентиром процесса повышения эффективности правовых норм являются права и законные интересы человека и гражданина. Механизм правового регулирования, выступая в качестве юридической технологии удовлетворения данных интересов, должен быть, прежде всего, социально ориентированным по своей природе, его основной задачей является создание режима благоприятствования осуществлению законных стремлений субъектов права, упрочнению их правового статуса.