Тема 11
1.Понятие местного управления и самоуправления.
Рассматривая вопрос о государственно-территориальном устройстве зарубежных стран мы отметили, что их территория делится на административно-территориальные единицы. Деление это может быть двухзвенным (Болгария), трехзвенным (Польша), четырехзвенным (Франция). Административно-территориальное устройство любой страны представляет собой важнейшую часть государственной организации. Складывается административно-территориальное деление страны под влиянием географических, экономических, социальных и демографических факторов. Регулирование административно-территориального устройства в унитарных государствах – это компетенция центральных органов власти. В федеративных государствах – это компетенция субъектов федерации, но общие принципы организации административно-территориального устройства строятся на основе федеральной конституции.
Основная цель разделения государства на конкретные административные единицы – это решение проблемы эффективного управления, которое отвечало бы нуждам населения, поскольку местное управление в зарубежных странах строится в большинстве случаев на основе административно-территориального деления государства.
Таким образом, местное управление – это управленческая деятельность в местной территориальной единице, осуществляемая центральной властью или администрацией вышестоящего территориального уровня управления.
Осуществляется местное управление в основном через назначаемые вышестоящей властью административные органы. Во Франции в наиболее крупных административно-территориальных единицах-регионах органом управления является префект Республики и подчиненные ему отраслевые ведомства. Префект назначается Правительством Франции. Нижестоящие административно-территориальные единицы-департаменты возглавляются назначаемыми префектами департаментов. Промежуточные между департаментом и коммуной административно-территориальные единицы-округа возглавляются также назначаемыми чиновниками-супрефектами.
В большинстве зарубежных стран утвердилась на конституционном уровне концепция, в соответствии с которой органами государственной власти считаются только центральные органы страны и их представители на местах – назначаемые губернаторы, префекты, комиссары. Выборные органы на местах и формируемая ими собственная администрация являются, согласно этой концепции, органами местного самоуправления.
Следовательно, местное самоуправление – это деятельность самого населения местной территориальной единицы, так называемого территориального коллектива и его выборных органов по управлению делами данного коллектива. Государственные органы не вправе давать органам местного самоуправления обязательные указания по реализации их функций. На организацию местного самоуправления возможно возложение задач государственного управления, например, в реализации финансируемых государством программ в сфере образования, здравоохранения. При этом они могут быть обязаны выполнять указания вышестоящих органов государственной власти.
В некоторых зарубежных странах органы местного самоуправления рассматриваются как продолжение центральной государственной власти. Однако и в этом случае органы местного самоуправления автономны по вопросам своей компетенции.
Административно-территориальные единицы в теории принято подразделять на «естественные» и «искусственные».
К «естественным» относятся поселения, села, города, которые получили обобщенное название общины и являются низовыми административно-территориальными единицами.
В общинах всегда есть выборные органы, избираемые ее населением. В демократических странах в этом звене нет назначаемых центральной властью чиновников общей компетенции.
Такая система управления получила название общинного или муниципального самоуправления.
«Искусственные» административно-территориальные единицы (губернии, области, воеводства) создаются актами государства и получили обобщенное название регионов. Система управления «искусственными» административно-территориальными единицами имеет несколько вариантов: *
региональное государственное управление – когда в области или губернии действуют только назначенные центральной властью управитель области, губернатор (Болгария, Тайланд); *
региональное самоуправление – при котором в регионах действуют только избранные населением выборные органы (Великобритания); *
смешанная система управления, например, в департаментах Франции, где наряду с назначаемым префектом имеется выборный генеральный совет департамента.
2.Англо-Американская и европейская система власти на местах.
Разнообразие подходов зарубежных государств к организации жизнедеятельности местного сообщества предопределяет многообразие типов организации местной власти. Факторами, определяющими выбор той или иной модели организации местного управления, являются административно-территориальное устройство, национальные особенности и местный муниципальный опыт.
Выделяют две основные системы организации власти на местах.
Англо-американская система характеризуется наличием местного самоуправления на всех уровнях ниже уровня государства, субъекта федерации или автономии (Великобритания, США, Новая Зеландия, Канада, Индия, другие страны из числа бывших британских колоний или доминионов). Эту систему отличает отсутствие назначаемого правительством представителя, осуществляющего контроль за деятельностью органов местного самоуправления. Сказанное не означает отсутствие правительственного контроля вообще, он осуществляется опосредованно, с помощью судебных, а не административных процедур.
Так, например, в Великобритании, где продолжает сохранять позиции "общественная" модель местного самоуправления, отсутствуют на местах полномочные представители правительства, опекающие местные органы. Однако государственный контроль за муниципальной властью осуществляют министерства по делам окружающей среды, образования, здравоохранения и др. Британское законодательство определяет пределы полномочий муниципальных органов, нередко используются финансовые рычаги воздействия на них.
Для англо-американской системы местного самоуправления характерна абсолютная выборность и срочность полномочий органов местного самоуправления и ряда должностных лиц. В административно-территориальных единицах население напрямую избирает совет (правление), обычно на два-четыре года, начальника полиции, казначея, атторнея, являющегося представителем данной административно-территориальной единицы в суде, и др. Мэры избираются либо непосредственно населением, либо советом. В ряде случаев совет может нанимать на определенный срок менеджера для выполнения управленческих функций (подобная практика распространена в США).
Органа общей компетенции не существует. Управленческой деятельностью, например в Великобритании, занимаются отраслевые постоянные комиссии (комитеты), создаваемые из членов совета. Комитеты в рамках своих сфер управленческой деятельности занимаются подбором и организацией работы служащих.
Континентальная система в противоположность англо-американской предполагает сочетание местного самоуправления с местным и региональным управлением в различных формах (Бельгия, Италия, Испания, Нидерланды, Португалия, Франция и другие государства). Одной из таких форм может быть административная опека, широко применявшаяся до 50-х гг. XX в. в Западной Европе и заключавшаяся в том, что решения органов местного самоуправления не могут вступить в силу без одобрения назначенного государством местного администратора. Другой формой является административный надзор за проверкой законности решений муниципальных органов. При этом администратор может оспорить решение только в судебном порядке. Данная система основана на сочетании выборных местных органов с назначаемыми правительством полномочными представителями, осуществляющими административный надзор за их работой. Например, во Франции реформой 1982 г. такой надзор был смягчен, однако суть системы осталась прежней: Комиссар Республики (представитель государства) наблюдает за правильным осуществлением полномочий департаментскими службами. Через административный суд он может аннулировать акты коммунального, департаментского и регионального уровней. В некоторых случаях выборный орган местного самоуправления является одновременно представителем государственной администрации на муниципальном уровне. Так, в Германии существуют административные единицы, именуемые правительственными округами (29 округов). Ведущее положение в управлении ими занимают правительственные президенты, назначаемые земельными правительствами и непосредственно подчиняющиеся министру внутренних дел земель. Правительственный президент обладает широкими полномочиями по надзору за органами коммунального управления. Ему непосредственно подчинены правительственный президиум (состоящий из чиновников, назначаемых в административном порядке и ведающих вопросами общего управления), а также отраслевые органы управления. Эти управленческие структуры представляют собой систему местного управления, построенную на принципах административного подчинения. Низовое звено ее - главы администраций районов (ландраты и районные директора) - являются и чиновниками, и главами исполнительных органов коммунального самоуправления. В данном случае мы наблюдаем смешанный вариант модели: сочетание местных органов самоуправления и управления.
Разновидностью континентальной является иберийская система местного управления. Она получила распространение в испаноговорящих государствах Латинской Америки (последние составляют абсолютное большинство на этом континенте). Эта модель управления весьма вариативна, имеет существенные различия по странам. В латиноамериканских республиках с сильным президентом роль и соответственно объем полномочий представителей центра значительно больше по сравнению с европейскими аналогами. Помимо контрольных функций представители центра руководят полицией и осуществляют надзор за деятельностью выборных органов местного самоуправления. При данной системе представитель центральной власти осуществляет проверку законности актов, принимаемых органами местного самоуправления. Решение считается вступившим в силу, если в установленный срок не него не поступило возражений от представителя центра. В качестве противовеса, гарантии независимого функционирования органов местного самоуправления выступает право последних на судебную защиту. В мировой практике различают унифицированные и неунифицированные модели местного управления. В первых (Бельгия, Италия, Франция) действует единая система управления на местах, однопорядковые муниципальные органы обладают равным статусом. Как правило, сама система таких органов регулируется конституционными нормами.
При неунифицированной системе (Великобритания, Германия, Греция, Испания, Канада, США) однопорядковые муниципальные органы обладают разным правовым статусом (это зависит главным образом от того, расположены они в городской или сельской местности). Отличие моделей подобного типа заключается в том, что каждая система содержит крупные подсистемы с собственными центрами регулирования и контроля муниципальной деятельности, занимающими промежуточное положение между общегосударственными органами и местностями. Существуют прямые административные отношения этих органов (независимо от вида и ступени) с соответствующими правительственными учреждениями. Заметим также, что элементы соподчинения между муниципалитетами различных ступеней наличествуют в ряде зарубежных стран.
Интересный опыт местного самоуправления представляет Конфедерация швейцарских кантонов. В Швейцарской Конфедерации на местном уровне встречаются два типа организации местного сообщества - коммун. Первый - это коммуны совещательной власти, при которых граждане избирают Коммунную ассамблею, все решения которой подлежат обязательному рассмотрению на референдуме. Каждое решение, затрагивающее общинное функционирование (в том числе финансовые, бюджетные, инвестиционные вопросы и даже вопросы о размерах заработной платы различным категориям работников коммуны, влекущие за собой финансирование из бюджета коммуны), подлежит вынесению па обязательный референдум. Второй тип швейцарских коммун не предполагает проведения обязательных референдумов по перечисленным вопросам. Ответственность за их решение, как правило, возлагается на коллегиальный представительный орган, возглавляемый президентом или мэром коммуны. Такая организация местного сообщества позволяет 80-85% всех дел указанного уровня решать на месте.