Занятие 6. Государственное управление использованием и охраной земель

1.Понятие государственного управления использованием и охраной земель, принципы и способы государственного управления использованием и охраной земель. Понятие и общая характеристика государственного управления в области использования и охраны земель

Существует несколько видов (форм) управления. К ним можно отнести:

государственное; муниципальное; общественное; внутрихозяйственное.

Ведущей формой управления в области регулирования общественных отношений, в том числе и в сфере землепользования, является государственное управление.

Вместе с тем в этой сфере возникла и развивается вторая форма управления — муниципальная. Она позволяет избавиться от существовавшей ранее излишней централизации при решении управленческих проблем организации землепользования, приблизить их решение к местным условиям экономики региона и отдельных хозяйств.

Земельное законодательство предоставляет широкую хозяйственную самостоятельность пользователям земли. Они сами без вмешательства государства планируют внутрипроизводственное использование и охрану земель. Но при этом хозяйства не должны нарушать обязательные требования законов о рациональном использовании земель и охране природной среды. 

Государственное управление в области использования и охраны земель представляет собой организующую деятельность специально уполномоченных государственных органов исполнительной власти, направленную на создание эффективных условий для использования и охраны земель всеми субъектами возникающих правоотношений независимо от форм собственности.

Основные задачи государственного управления земельными ресурсами:

создание правовых, экономических и организационных предпосылок функционирования всех форм собственности, владения и пользования землей и форм хозяйствования; повышение эффективности использования и охраны земельных ресурсов государства; сохранение и улучшение экологического состояния территорий.

Государственное управление в области рационального использования и охраны земель означает, что государство в лице своих компетентных органов устанавливает определенные правила и нормы по организации использования как всех земельных ресурсов страны, так и отдельных его частей (категорий земель, видов землепользования, различных землепользователей, собственников, арендаторов). Важная роль государства проявляется при создании новых правовых институтов в сфере землепользования (частной собственности на землю, аренды, рынка земли и т. д.).

Содержание государственного управления в области использования и охраны земель:

• управление государства-собственника земли, недвижимого имущества (хозяйственное управление);

• управление государства-органа власти, обладающего территориальным верховенством в отношении всех земель независимо от форм собственности.

Когда осуществляется управление в области землепользования со стороны государства в лице его компетентных представительных органов власти или органов исполнительной власти, то оно, как правило, выражается в обязательных властных предписаниях, адресованных землепользователям (например, при установлении земельного налога, при государственном контроле и экологических требованиях, ведении земельного кадастра, выявлении правонарушений и т. п.).

Правовые же решения, исходящие от органов государства (например, органов местной администрации), которые решают чисто хозяйственные вопросы в части земли-имущества, принимаются ими не как органами государственной власти, а как хозяйствующими субъектами (например, при заключении договоров аренды земли, организации торгов, заключении сделок с землей, при договорах о проведении внутрихозяйственного землеустройства и т. д.).

Таким образом, с одной стороны, земля выступает как объект, на который распространяются властные функции государства, с другой — как объект хозяйственной деятельности. Отсюда различия в методах регулирования отношений, возникающих по поводу осуществления властных функций государства и по поводу хозяйственных отношений, связанных с использованием и охраной земель.

В первом случае применяется метод власти и подчинения, который проявляется как правовой императив. Во втором — метод, не допускающий, как правило, императива, который выражается в согласованиях и учете волеизъявления землепользователя при формировании тех или иных решений органа государственного управления земельными ресурсами.

Однако наблюдение государства — собственника земли в лице его компетентных органов за поведением землепользователя, действующего в условиях «хозяйственной свободы», может смениться методом правового императива. Так, в силу права государственной собственности на землю отвод земли для хозяйственных потребностей производится на основании решения (постановления) компетентного государственного органа. Те же органы выносят решение об изъятии (продаже) земли или каких-либо изменениях в праве землепользования. Следовательно, возникновение, изменение или прекращение земельных правоотношений происходит на основании административно-правового акта — решения (постановления) государственного органа. Но в этом случае данный государственный орган выступает в качестве хозяйствующего субъекта, иными словами, «управляющего государственным земельным имуществом», а не как «власть». И хотя уполномоченный орган государства может предоставить (продать) земельный участок, а может, если к этому имеются основания, и отказать или решить вопрос не так, как желает проситель, возникающие отношения следует рассматривать как земельно-хозяйственные, а не как административные (властные).

В этих действиях проявляется «власть» собственника над своим имуществом, а не власть государства-суверена.

Таким образом, деятельность органов государства и других владельцев земли по управлению и организации землепользования широка и многогранна. Практическое значение имеет разграничение их правомочий, ибо в разных функциях управления, в том или ином их сочетании по-разному проявляются методы управления.

Принципы управления в сфере использования и охраны земель.

В основе управления охраной и использования земель лежат общеправовые принципы, присущие системе государственного управления социально-экономическим развитием, специфические принципы, вытекающие из объективных законов развития общества и природы и учитываемые при организации процесса управления, отраслевые земельно-правовые принципы.

Основой государственного управления является принцип устойчивого развития, который включает предоставление широких земельных полномочий региональным органам исполнительной власти, субъектам Федерации, органам местного самоуправления.

Важной прерогативой государственного управления земельными ресурсами является классификация земель по категориям в зависимости от их целевого назначения. Это позволяет государству:

во-первых, находиться у истоков определения назначения земель, не допускать без достаточных оснований перевода их из одной категории в другую;

во-вторых, осуществлять контроль за режимом использования земель в зависимости от их целевого назначения.

Стабильность целевого назначения земель, сохранение, прежде всего, сельскохозяйственных земель, недопущение их необоснованного перевода в менее эффективные формы использования всегда составляли краеугольный принцип российского земельного права.

Второй категорией земель являются земли населенных пунктов - поселений. Они используются как пространственный базис для проживания, строительства зданий, сооружений, удовлетворения культурно-бытовых нужд населения.

Самой большой категорией земельного фонда по площади считаются земли лесного фонда, режим которых подчиняется правилам использования, охраны и воспроизводства лесов, на них произрастающих. К землям водного фонда относятся земли, занятые водными объектами, водоохранные зоны, прибрежные полосы и др. Близки к ним по режиму использования земли особо охраняемых территорий - природоохранного, заповедного, рекреационного, историко-культурного назначения. Резервом являются земли запаса.

Государственное управление землями подразделяется на общее и отраслевое управление.

Общее управление земельными ресурсами осуществляется органами общей и специальной компетенции и распространяется на все территории независимо от категорий земель и форм владения ими. Общее управление землями возложено на Федеральное собрание, Президента, Правительство Российской Федерации.

Отраслевое управление осуществляется министерствами, государственными комитетами, Федеральными службами по принципу подведомственности им предприятий, учреждений, организаций, которым предоставлены земли. Осуществление ими управления, как правило, не зависит от территориального размещения земель. Задачи перед отраслевым управлением ставятся органами общего государственного управления.

Характер деятельности исполнительных органов государственной власти по организации рационального использования и охраны земель обусловлен принципом разделения властей, закрепленным в статье 10 Конституции РФ (принцип разграничения сфер деятельности и полномочий государственных органов, осуществляющих законодательную, исполнительную и судебную власти).

Общие принципы управления в сфере использования и охраны земель. Общие социальные принципы управления:

а) непосредственного уча­стия граждан в разработке, принятии и контроле за реализацией решений, затрагивающих их земельные и связанные с ними интересы;

б) учета общест­венного мнения;

в) законности и др.

Общие организационно-технические принципы управления:

а) принцип конкретности прав, обязанностей и ответственности за их нарушение;

б) принцип сочетания территориального и отраслевого подходов;

в) принцип сочетания коллегиальности с единоначалием и др.

Специальные принципы:

а) принцип приоритета здоровья населе­ния при постановке и решении целей и задач управления в сфере использова­ния и охраны земель;

б) принцип обеспечения целевого характера использо­вания земель;

в) принцип сочетания административно-территориального под­хода с природно-географическим районированием: территориальный (земли, леса, животный мир), бассейновый (применительно к водам), региональный (атмосферный воздух), окружной (недра) принципы построения органов ис­полнительной власти и др.