ап8-1

Тема 8. Обеспечение законности в сфере исполнительной власти

1. Понятие и виды способов обеспечения законности в сфере исполнительной власти.

2. Государственный контроль.

3. Административный и прокурорский надзор.

1 вопрос

Законность – это важнейший общеправовой принцип, предполагающий строгое и точное соблюдение и исполнение законов всеми государственными и негосударственными органами, а также физическими и юридическими лицами.

В сфере исполнительной власти законность имеет особое значение – это связано с тем, что:

Во-первых, исполнительная власть в своей деятельности охватывает все сферы жизни общества и тем или иным способом воздействует на законные права и интересы каждого члена общества. Законность в этом случае обеспечивает защиту данных прав и интересов от возможного негативного воздействия со стороны государства.

Во-вторых, исполнительная власть осуществляется широким кругом уполномоченных государственных органов и должностных лиц. Законность обеспечивает унификацию деятельности всех названных субъектов, сохраняя тем самым единство системы исполнительной власти.

В-третьих, названные государственные органы и должностные лица осуществляют правотворческую деятельность, самостоятельно устанавливая новые правовые нормы. Законность обеспечивает соответствие данных норм действующему законодательству и тем самым обуславливает единство системы законодательства в РФ.

В-четвертых, исполнительная власть является административно-распорядительной деятельностью с правом применения мер государственного принуждения. Законность ограничивает возможный произвол со стороны государственных органов и должностных лиц, применяющих такое принуждение.

В исполнительной власти законность может обеспечиваться двумя основными способами: путем осуществления контроля или надзора.

Контроль – это особый вид деятельности, предполагающий систематическое наблюдение за деятельностью отдельных субъектов, с целью выявления, предотвращения и пресечения возможных негативных отклонений от заранее заданных параметров. Контроль как вид деятельности характеризуется следующими признаками:

а) контроль осуществляется преимущественно в отношении подчиненных субъектов.

б) порядок осуществления контроля устанавливается органами, его осуществляющими.

в) контроль осуществляется не только за соблюдением законности, но и за целесообразностью осуществляемых действий объектом контроля, т.е. орган контроля может отменить решение объекта.

г) по результатам осуществления контроля к субъектам могут применяться меры дисциплинарной, а в отдельных случаях административной и уголовной  ответственности.

Контроль делится на следующие виды:

1. В зависимости от времени проведения на:

а) Предварительный контроль осуществляется с целью предотвращения условий, способствующих совершению правонарушений.

б) Текущий контроль осуществляется непосредственно в процессе осуществления деятельности с целью пресечения совершаемых правонарушений.

в) Последующий контроль или проверка исполнения. На данном этапе устанавливается соответствие достигнутых результатов деятельности заранее установленным параметрам.

2. В зависимости от субъекта осуществляющего контроль:

а) государственный (контроль Президента РФ, контроль законодательных, исполнительных и судебных органов власти)

б) общественный

в) аудиторский

Второй способ обеспечения законности – это надзор, который является разновидностью контроля, однако обладает рядом отличительных признаков:

а) надзор осуществляется только специально уполномоченными государственными органами. Орган надзора не может отменить решение объекта, т.е. не вмешивается в текущую деятельность объекта.

б) надзор осуществляется за соблюдением специальных правил, обычно установленных этими органами.

в) надзор осуществляется только в отношении неподчиненных лиц.

г) по результатам надзора применяется меры административной и уголовной ответственности.

Выделяют 2 вида надзора:

- общий – осуществляется прокуратурой РФ

- специальный – осуществляется органами исполнительной власти.

2 вопрос

Президентский контроль

Президент РФ является высшим должностным лицом, обладающим наиболее широкими контрольными полномочиями в сфере осуществления исполнительной власти. Президент может осуществлять такой контроль либо непосредственно, либо через своих представителей.

Непосредственно Президент контролирует деятельность Правительства РФ и подчиненных ему федеральных органов исполнительной власти. При осуществлении контроля Президент вправе:

- отменять любые нормативно-правовые акты федеральных органов исполнительной власти;

- приостанавливать действия нормативно-правовых актов органов исполнительной власти субъектов РФ;

-освобождать от должности высших должностных лиц РФ, а также должностных лиц субъектов РФ.

Представителями Президента, осуществляющими контрольные функции, являются Администрация Президента РФ и его региональные представители.

Администрация Президента РФ осуществляет контроль за соблюдением и исполнением указов и иных нормативно-правовых актов Президента РФ.

Непосредственно для осуществления контроля в системе Администрации действует контрольное управление, которое вправе требовать и получать от любых органов исполнительной власти документы, вносить представление об устранении допущенных нарушений, направлять материалы дел по выявленным нарушениям в уполномоченные органы для привлечения виновных к дисциплинарной, административной или уголовной ответственности. Деятельность контрольного управления распространяется в том числе, и на президентские структуры.

Представители Президента РФ в федеральных округах обеспечивают соответствие законодательства субъектов РФ, входящих в данный округ, Конституции РФ и федеральным законам. Они осуществляют контроль за деятельностью всех государственных органов, находящихся на территории данного федерального округа, в частности:

- проводят согласительные процедуры при возникновении противоречий между субъектами.

- участвуют в формировании федеральных органов исполнительной власти на территории данного субъекта,

- обеспечивают взаимосвязь органов исполнительной власти субъекта с федеральными органами исполнительной власти;

- имеют право присутствовать на заседаниях государственных органов субъекта РФ;

- имеют право получать любую необходимую информацию о деятельности государственных органов субъекта;

- вправе требовать устранения допущенных нарушений;

- вправе обращаться в органы прокуратуры и суд с требованием о проверке соответствия принимаемых нормативно-правовых актов и совершаемых государственными органами субъекта действий, законодательству РФ и нормативно-правовым актам Президента РФ и актам федеральных органов исполнительной власти.

 Контроль законодательных органов

Законодательные органы по общему правилу не имеют права вмешиваться в деятельность органов исполнительной власти, тем не менее, Конституция РФ и действующее законодательство предусматривают возможность осуществления контроля за деятельностью административно-распорядительных органов.

Такой контроль осуществляется, прежде всего, путем рассмотрения отчетов. Наиболее важными из таких отчетов является отчет об исполнении федерального бюджета, представляемый Правительством РФ по итогам финансового года. Рассмотрение такого отчета дает основание на оценку деятельности Правительства РФ и в случае отрицательной оценки, Государственная Дума РФ вправе выразить Правительству РФ недоверие, что является основанием для отставки Правительства РФ.

Вторым способом осуществления контроля является право депутатского запроса. Депутатский запрос заключает в себе требование законодательного органа предоставить информацию по наиболее актуальным и болезненным вопросам общественной и политической жизни. Запрос направляется в орган исполнительной власти, к компетенции которого отнесено решение названных проблем. Руководитель этого органа обязан либо письменно, либо устно непосредственно на заседании Государственной Думы дать депутатам необходимые разъяснения, при этом Государственная Дума вправе принимать постановление, в котором содержаться указания органам исполнительной власти. Такие указания, хоть и носят рекомендательный характер, но должны учитываться при практическом осуществлении государственного управления.

Совет Федерации Федерального Собрания, осуществляя контроль за деятельностью исполнительной власти, вправе требовать отчета по любым вопросам, а также вправе утверждать либо не утверждать указы Президента РФ о введении военного или чрезвычайного положения.

Для более полного осуществления контроля Государственная Дума создала специальные органы. Наиболее значимым таким органом является Счетная палата РФ, которая контролирует соблюдение Закона «О федеральном бюджете РФ», состояние внутреннего и внешнего долга РФ, а также деятельность Центрального банка РФ.

Вторым контрольным органом является Уполномоченный по правам человека, который осуществляет контроль за соблюдением на территории РФ международно-правовых и внутренних норм по правам и свободам человека и гражданина. Уполномоченный по правам человека вправе беспрепятственно посещать любые части территории РФ, а также любые учреждения и организации, знакомиться с документами связанными с их деятельностью, составлять отчеты о состоянии защиты прав и свобод человека и представлять их Государственной Думе и иным высшим органам государственной власти РФ.

 Контроль исполнительных органов

Контрольные функции осуществляются всеми без исключения органами исполнительной власти. Эти органы осуществляют контроль только в пределах закрепленной за ними компетенции.

В зависимости от компетенции такой контроль можно разделить на 3 вида:

1. Общий контроль. Он осуществляется органами исполнительной власти общей компетенции, обладающими надведомственными полномочиями и обеспечивающими координацию деятельности всех остальных органов исполнительной власти. Органы общего контроля вправе требовать устранение допущенных нарушений, представления отчетов и объяснений от органов исполнительной власти, приостанавливать действие правовых актов органов исполнительной власти, противоречащих законодательству.

2. Ведомственный контроль. Он осуществляется органами отраслевой и межотраслевой компетенции в отношении подчиненных им субъектов. Данный контроль охватывает только те аспекты деятельности хозяйствующих и иных субъектов, которые прямо вытекают из отраслевой компетенции соответствующего государственного органа. В рамках осуществляемого контроля должностные лица органов исполнительной власти вправе беспрепятственно посещать подконтрольные объекты, знакомиться с текущей документацией, получать установленные законодательством отчеты, требовать устранения допущенных нарушений, и привлекать виновных к дисциплинарной ответственности.

3. Надведомственный контроль. Он осуществляется органами специальной компетенции за соблюдением и исполнением специальных административных правил. Надведомственный контроль осуществляется, как правило, в отношении неподчиненных субъектов. В рамках этого контроля уполномоченные государственные органы вправе знакомиться с документацией по предмету контроля, требовать устранения допущенных нарушений и привлекать виновных к административной ответственности.

Контроль судебных органов

Судебные органы РФ осуществляют контроль за деятельностью органов исполнительной власти путем рассмотрения гражданских, административных и уголовных дел. Особенностью судебного контроля является:

1. Судебный контроль не может осуществляться по инициативе самих судебных органов. Для начала контрольной деятельности суду необходимо специальное обращение, поданное иными субъектами. При рассмотрении уголовных дел таким обращением является обвинительное заключение, направленное прокурором и органами предварительного следствия; по гражданским делам -  исковое заявление заинтересованных лиц, по административным делам - заявление государственных органов и иных субъектов. Только при наличии таких обращений суд вправе устанавливать законность тех или иных действий, либо решений органов и должностных лиц исполнительной власти. При этом судебные органы контролируют только законность деятельности, не касаясь вопросов хозяйственной целесообразности.

2. Судебные органы сами не вправе отменять незаконные решения органов исполнительной власти. Такие решения признаются неправомерными и должны отменяться тем органом, который их принял.

В процессе рассмотрения гражданских, уголовных и административных дел судом могут быть выявлены какие-либо нарушения в деятельности государственных органов. Суд, выявив такие нарушения, вправе  вынести частное определение, в котором указываются допущенные нарушения. Частное определение подлежит обязательному рассмотрению соответствующим органом, о результатах которого извещается суд.

Судебный контроль осуществляют: конституционные суды, арбитражные суды, суды общей юрисдикции. Мировые суды рассматривают административные, гражданские и уголовные дела, по которым предусмотрено наказание не более 2 лет.

3 вопрос

Административный надзор представляет собой особый вид государственной деятельности специально уполномоченных органов исполнительной власти и их должностных лиц, направленный на строгое и точное исполнение органами исполнительной власти, коммерческими и некоммерческими организациями, гражданами специальных норм и правил, закрепленных в законах или подзаконных актах.

Субъектами административного надзора являются:

- федеральные службы;

- государственные инспекции (ГИБДД);

- структурные подразделения государственных органов.

Административный надзор обладает следующими признаками:

- отсутствие организационной подчиненности объекта субъекту;

- надзор осуществляется за соблюдением специальных правил, норм, стандартов;

- субъект не вправе вмешиваться в оперативно-хозяйственную деятельность объекта;

- субъекты вправе применять меры административного принуждения;

- надзор осуществляется как за юридическими, так и за физическими лицами;

- наличие у субъекта юрисдикционных полномочий, т.е. по рассмотрению дел о правонарушениях;

- формами административного надзора является проверка выданных лицензий, разрешений, документов.

Для выполнения своих задач органы административного надзора наделены полномочиями:

1. По предупреждению правонарушений: вправе запрашивать и требовать сведения, информацию, документы, беспрепятственно обследовать территории объектов, проводить проверки.

2. По пресечению правонарушений; дача предписаний об устранении выявленных нарушений, о приостановке работ, ведущихся с нарушением установленных требований, приостанавливать или аннулировать лицензии и т.д.

3. По применению мер ответственности: назначать наказания, проводить производство по делам об административных правонарушениях.

4. По нормотворчеству: устанавливают и разрабатывают правила, нормы, требования, стандарты при осуществлении той или иной деятельности.

Систему органов прокуратуры составляют: Генеральная прокуратура РФ, прокуратуры республик, краев, областей, автономных областей, округов, городов и районов, а также транспортные и специализированные прокуратуры, действующие на правах областных или районных прокуратур.

Органы прокуратуры осуществляют надзор за исполнением на территории РФ всех законов, обеспечением их верховенства, единства и укреплением законности, защитой прав и свобод человека и гражданина.

Сущность прокурорского надзора состоит в действиях прокуроров по выявлению, пресечению, устранению и предупреждению нарушений законов государственными и общественными образованиями.

Объектами прокурорского надзора являются:

- федеральные органы исполнительной власти;

- представительные и исполнительные органы субъектов РФ;

- органы местного самоуправления;

- органы военного управления;

- органы управления;

- органы контроля;

- коммерческие и некоммерческие организации;

- учреждения и организации исполнения наказания.

Надзор органов прокуратуры не распространяется на указы Президента РФ. В случае несоответствия постановлений Правительства Конституции РФ и федеральным законам Генеральный прокурор РФ информирует об этом Президента РФ.

Методами прокурорского надзора являются:

1. Проверка исполнения законов поднадзорными объектами. Осуществляется на основании поступившей информации о фактах нарушения закона, требующих принятия мер прокурором. Для осуществления своих полномочий прокурор наделяется следующими правами: беспрепятственно входить на территорию объекта, иметь доступ к документам, проводить проверки, требовать материалы и документы, вызывать должностных лиц и граждан для дачи объяснений, надзор за соблюдением прав и свобод граждан.

2. Проверка правовых актов, издаваемых поднадзорными объектами. Критериями установления несоответствия актов закону являются:

- несоблюдение правил, сроков, формы, процедуры издания норм, актов;

- отсутствие основания для издания актов;

- произвольное толкование или умышленное искажение положений закона и т.д.

3. Участие прокурора в заседаниях федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления.

4. Изучение и обобщение сведений о нарушениях законности и принятие по ним мер.

В случаях нарушений законов и иных актов прокурор может отреагировать в следующих формах:

1. Протест приносится на противоречащий закону акт и направляется органу или должностному лицу, издавшему неправомерный акт. Протест подлежит рассмотрению в течение 10 дней и о результатах рассмотрения прокурор уведомляется в письменной форме.

2. Представление – форма реагирования на факты нарушения закона, причины и условия им способствующие. Оно вносится в органы, должностным лицам, которые полномочны принимать меры по их устранению. Представление должно быть рассмотрено в течение месяца  и о результатах рассмотрения прокурор извещается в письменной форме.

3. Постановление о возбуждении уголовного дела или производства об административном правонарушении направляется в уполномоченный орган, который в письменной форме должен сообщить прокурору о результатах рассмотрения.

4. Предостережение о недопустимости нарушения законодательства объявляется должностному лицу с целью предупреждения готовящегося правонарушения.