ugolovnaya-otvetstvennost-za-korruptsionn-e-prestupleniya-po-zarubejnomu-zakonodatelstvu
.pdfНа сегодняшний день проблема коррупции является чрезвычайно важной и насущной в политической, экономической, социальной жизни как России, так и всего мира. Каждый из нас знает, что это такое, и, возможно, многие уже на практике сталкивались с ней. Дело в том, что коррупция существует практически во всех сферах жизни общества, она проявляется в самых разнообразных формах и видах.
Коррупция разрушает демократическое общество, мешает развитию бизнеса. Из рук чиновников «уполномоченные» коммерческие структуры получают разрешение заниматься видами деятельности, приносящими огромные прибыли, т. е. получают привилегию быть богатыми. В свою очередь, они платят за это государственным чиновникам взятки нового типа, которые практически нераскрываемы в ходе расследования. Коррупция – очень сложное политическое и социальное явление, в нем причина и следствие часто переплетаются между собой, и довольно часто становится трудно определить, является ли то или иное проявление коррупции следствием старого, или это проявления чего-то нового.
Вавгусте 1990 г. была принята Конвенция Совета Европы об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности, в которой рассматривались как уголовноправовые, так и гражданско-правовые аспекты международного сотрудничества по борьбе с данным видом преступлений. В ноябре 1996 г. Комитет Министров Совета Европы принял Программу действий по борьбе с коррупцией.
Конвенция ООН против коррупции принята 31 октября 2003 г. и является комплексным универсальным международным договором, препятствующим развитию и распространению коррупции во всех сферах жизнедеятельности [1]. Отдельные государства также предприняли попытку дать законодательное определение коррупции. Так, гл. 8 УК Китая именуется «Коррупция и взяточничество». Коррупция признается самостоятельным преступлением. Статья 382 УК Китая гласит, что коррупция – присвоение, воровство, получение мошенническим путем или незаконное завладение иными способами общественным имуществом государственными служащими и лицами, которым государственными органами, компаниями, предприятиями и организациями, народными объединениями поручено управление и хозяйственное распоряжение государственным имуществом с использованием своих служебных преимуществ.
Вмире различают две модели борьбы с коррупцией: сингапурскую и шведскую. В 1965 г., когда Сингапур приобрел независимость, там был очень высокий уровень коррупции. С целью преодоления этого явления регламентировали действия чиновников, упростили процедуры, строго следили за соблюдением этических стандартов, создали автономное Бюро по расследованию случаев коррупции, ужесточили наказания и укрепили судебную систему. Были предприняты и неординарные акции. Например, были поголовно уволены все сотрудники таможенной службы.
Швеция в середине XIX в. также отличалась высоким уровнем коррупции. Для борьбы с этим явлением госрегулирование основали на стимулах – через налоги, льготы, субсидии, а не через запреты. Открыли доступ граждан к государственным документам, создали независимую и эффективную систему правосудия. Парламент и правительство установили высокие этические стандарты для чиновников и стали добиваться их исполнения. Вначале зарплата чиновников была в 12–15 раз выше заработка рабочих, сейчас всего в 2 раза. Сейчас в Швеции один из самых низких уровней коррупции.
Необходимо рассмотреть действия антикоррупционных законодательств на примере зарубежных стран для дальнейшего противопоставления их антикоррупционному законодательству Российской Федерации.
Вамериканском законодательстве разработано определение понятия коррупции, ее сущности, содержания, особенностей и разновидностей, определены меры по ее предупреждению.
За различные виды коррупции – взятка, «беловоротничковая преступность», «кикбэкинг» (выплата части незаконно полученных денег участнику сделки), махинации и пр. предусмотрены штрафы в тройном размере взятки или тюремное заключение до 15 лет либо то и другое одновременно, а при отягчающих обстоятельствах – заключение на срок до 20 лет. В США создана стройная система надзора за правонарушениями. Действуют комитеты Сената и Палаты представителей Конгресса США, Комитет по этике в правительстве. Главным координирующим ведомством правительства по
борьбе с правонарушениями является Министерство юстиции, взаимоотношения которого с Конгрессом по вопросу борьбы с коррупцией имеют весьма напряженный характер [2].
Особая роль в борьбе с коррупцией отведена ведущему органу уголовного и политического сыска
– Федеральному бюро расследований. В мероприятиях по предотвращению коррупции и наказанию преступников участвуют также прокуратура, специальные службы Пентагона, полиция, суд.
В борьбе с коррупцией существует строгое распределение обязанностей, прав и функций между законодательной, исполнительной и судебной властями. Конгресс разрабатывает и принимает соответствующие законы и осуществляет надзор за их выполнением. Обе его палаты обладают сильными рычагами влияния на политику администрации путем выделения или ограничения бюджетных ассигнований на государственные расходы, включая борьбу с коррупцией. Контроль за правонарушениями осуществляется Конгрессом через постоянные и специальные комитеты его палат.
Проблемами коррупции занимаются в основном Специальный сенатский комитет по этике и Комитет по стандартам служебного поведения должностных лиц Палаты представителей. Правонарушения, связанные с коррупцией, заслушиваются также в Комитетах по правительственным операциям, делам почтового ведомства и гражданской службы, науке, космосу и технике, доходам и расходам. Комитеты поддерживают контакты с федеральными министерствами и ведомствами, проводят слушания и расследования деятельности правительственных органов. Иногда слушания по делам о коррупции проводятся на заседаниях объединенных комитетов обеих палат по налогообложению и экономическим вопросам.
Конгресс имеет право приглашать и заслушивать на заседаниях комитетов руководителей министерств. Для рассмотрения более узких вопросов создаются подкомитеты. По составу они немногочисленны, но в их работе принимают участие, помимо законодателей, представители ведомств и лоббисты. С 1946 г. действует Закон о федеральном регулировании лоббистской деятельности, в соответствии с которым любая организация, оказывающая давление на Конгресс, обязана регистрировать своих лоббистов и сообщать о своих интересах в законодательной сфере.
Каждый лоббист обязан ежеквартально публиковать отчет о своей деятельности в «Ведомостях Конгресса». Нарушители закона могут быть подвергнуты штрафу в размере до 10 тыс. долл. США или тюремному заключению на срок до пяти лет. Вообще же лоббисты действуют в интересах «групп давления». Через них монополии, формально не нарушая законов, оказывают нажим на законодателей.
Бывшим членам палат Конгресса США запрещено заниматься лоббистской деятельностью в течение одного года. По завершении службы в должности конгрессмены в течение одного года не вправе вступать в деловой контакт со своими бывшими сотрудниками, появляться в палате или в законодательном отраслевом офисе с намерением повлиять на официальные действия от имени третьей стороны.
Непосредственно в Министерстве юстиции борьбой с коррупцией занимается криминальное управление. Оно осуществляет надзор за соблюдением уголовного законодательства, фиксирует проникновение организованной преступности в легальный бизнес и профсоюзы для извлечения дополнительных доходов и маскировки запретной деятельности. Выяснилось, что в 80-е гг. ежегодные доходы от организованной преступности составляли свыше 160 млрд долл. США.
При этом секция по борьбе со злоупотреблениями, объединяя усилия всех подразделений криминального управления против преступлений «белых воротничков», фокусировала свою деятельность на борьбе с коррупцией, попытках срыва выполнения правительственных программ и мошенничествах, затрагивающих транснациональные операции, безопасность обмена товарами, банковскую практику и интересы потребителей. Она расследовала также аферы общенационального масштаба или чрезвычайной сложности.
Несколько иначе действует ФБР. Типичная комплексная операция была проведена им при разоблачении правонарушений мэра Вашингтона Дж. Бэрри. После выявления связи с торговцем наркотиками за Дж. Бэрри было установлено наружное наблюдение, привлечена к сотрудничеству его «личная знакомая», подставлена ее «подруга» из числа агентов, проводились секретное фотографирование и прослушивание. Операция завершилась арестом Бэрри. ФБР вообще часто внедряет агентуру ради раскрытия коррупционных преступлений официальных лиц. В 1987 г. оно
направило в штат Нью-Йорк своего агента Силона, который под видом бизнесмена устанавливал контакты с представителями муниципалитетов и предлагал им различные машины и механизмы для коммунальных служб, в течение двух лет за взятки поставлял нужное городским властям оборудование. Все разговоры с чиновниками он записывал на магнитофон.
Входе выявления и судебного разбирательства случаев взяточничества и подкупа ФБР всегда использует аппаратуру подслушивания и демонстрирует затем в суде записи в качестве доказательства виновности коррупционеров. ФБР и комиссии постоянно обращают внимание на соответствие доходов и расходов как чиновников, так и бизнесменов. Вообще любые нарушения в сфере точных объявлений должностными лицами о своих доходах влекут за собой крупные штрафы и административные взыскания, а возможно и уголовное преследование. В 1978 г. Конгресс США принял Закон об этике в правительстве, задача которого «сохранять честность государственных чиновников и учреждений и способствовать таковому». Подписывая закон, президент США Дж. Картер заявил, что «этот закон не только сделает правительственных чиновников честными, но и заставит их сохранять честность» и благодаря ему «обществу будет предоставлена возможность оценивать, является ли честным тот или иной кандидат, а также тот или иной государственный чиновник».
В1989 г. Конгресс США принимает закон, который внес некоторые изменения в нормы, регулирующие этику поведения должностных лиц, и распространил положения закона об этике на все ветви федеральной власти: законодательную, исполнительную и судебную. Были также созданы специальные ведомства, призванные осуществлять контроль за соблюдением этических норм. Контроль возложен: а) в отношении членов и сотрудников аппарата Палаты представителей Конгресса – на Комитет по стандартам официального поведения Палаты представителей Конгресса США; б) в отношении сенаторов и сотрудников Сената – на Комитет Сената США по этике; в) в отношении федеральных судей и сотрудников аппаратов судов – на Административное управление судов США; г) в отношении должностных лиц органов исполнительной власти – на Управление по этике в правительстве.
Принципы организации и деятельности всех этих органов контроля сходны. Так, например, Комитет Сената США по этике состоит из шести членов, включая начальника аппарата, юридического советника, его помощника, следователей, консультантов и канцелярских работников. Комитет имеет широкие полномочия в проведении своих расследований. Он может проводить слушания, потребовать показания под присягой, может затребовать корреспонденцию, книги, бумаги
идокументы. Лица, отказавшиеся давать показания или представить документы, могут быть подвергнуты ответственности за неуважение к Конгрессу. Комитет не имеет полномочий осудить члена или работника Сената по обвинению в уголовном правонарушении, однако если комитет подозревает того или другого в совершении уголовного правонарушения либо подозревает свидетеля в ложном показании, он передает дело в Министерство юстиции США для дальнейшего расследования и возможного обвинения. Поскольку случаи коррупции государственных чиновников могут иметь последствия политического характера, в отделе по уголовным делам Министерства юстиции существует подразделение, которое занимается рассмотрением случаев коррупции в государственных учреждениях – Сектор честности государственных чиновников (Public Integrity Section).
Вотличие от комитета указанный сектор в сотрудничестве с ФБР может проводить секретные расследования, включая негласные операции, по жалобам относительно неправильного поведения.
Для служащих органов исполнительной власти существует «Кодекс этики правительственной службы», нормы которого вправе устанавливать государственный секретарь США от имени президента страны.
Каждое ведомство, входящее в систему органов исполнительной власти, имеет специально назначенного сотрудника, которому надлежит координировать и контролировать соблюдение норм этики должностными лицами внутри ведомства и осуществлять деловую связь данного ведомства с Главным контрольно-финансовым управлением США и Управлением по этике в правительстве. Само же Управление по этике в правительстве руководит своими представителями в ведомствах, решает проблемы, возникающие в связи с квалификацией нарушений стандартов поведения, допускаемых
должностными лицами, рассматривает наиболее «деликатные» ситуации и решает вопрос о применении в определенных случаях уголовной ответственности.
Рассматривая современное антикоррупционное законодательство Германии, хотелось бы отметить, что законодательно борьба с коррупцией осуществляется: на федеральном уровне – Бундестагом – посредством принятия уголовно-правовых и других актов; на уровне земель – Ландтагами – посредством принятия служебно-правовых актов. В сфере исполнительной власти: на федеральном уровне – Федеральным министерством внутренних дел и другими органами (превентивные функции), а также Федеральным министерством юстиции в сфере уголовного преследования (репрессивные функции); на уровне земель – соответствующими земельными министерствами. Выявлением и пресечением фактов коррупции в системе государственной и муниципальной служб в основном занимаются полиция земель, прокуроры, органы внутренних расследований, счетные и ревизионные органы.
ВГермании с 1995 г. создано специальное подразделение для осуществления различных проверок всех государственных и муниципальных органов власти, целью которого является профилактика и снижение уровня коррупции в органах власти. Это подразделение называется Служба внутренних ревизий. Ее организационную структуру и основные функции можно рассмотреть на примере Земли Северный Рейн – Вестфалия. Высшим органом надзора является Главная служба внутренних ревизий МВД Земли Северный Рейн – Вестфалия, которая напрямую подчинена госсекретарю и не входит в общую структуру системы МВД. По этой причине Главная служба обладает достаточной степенью независимости в работе. В ее состав входит руководитель отдела и два ответственных исполнителя, один из которых – полицейский. Основные задачи Главной службы внутренних ревизий – это ревизии
вМВД и ревизии высших органов власти и ведомств, которые не имеют собственных служб внутренней ревизии.
Направления проверок, проводимых Главной службой внутренней ревизии:
– анализ уязвимых для коррупции мест в организации труда служащих;
– перепроверка положений концепции профилактики и борьбы с коррупцией. Здесь в частности: обучение и повышение квалификации, повышение уровня правосознания служащих, ротация кадров, усиление ответственности руководителя;
– обработка поступающих сообщений о коррупции;
– оценка ежегодных отчетов других отраслей управления;
– согласование антикоррупционных мероприятий общефедерального масштаба;
– профессиональный надзор за внутренними ревизиями (установка руководящих направлений, программ проверок, подведение итогов (оценка проверок, консультации, координация);
– стратегическое планирование борьбы с коррупцией;
– иные антикоррупционные мероприятия (например, составление обзоров состояния коррумпированности органов власти) [3].
Средним надзорным звеном является Служба внутренних ревизий «П». Она имеется в пяти окружных правительствах и находится при вице-президенте окружного правительства, который одновременно руководит кадровой службой и организацией труда. Состоит она также из трех человек
– один заведующий сектором и два ответственных исполнителя на окружное правительство. Служба внутренней ревизии «П» проводит ревизию во всех отделах окружных правительств, а также проверки в подчиненных структурах и в коммунальных управлениях. Направления проверок те же, что и у Главной службы внутренних ревизий. Службы внутренних ревизий не обладают полицейскими и прокурорскими полномочиями, однако они имеют право на информационный опрос лиц, имеющих отношение к проверкам, на ознакомление со всеми служебными актами (постановлениями, распоряжениями, приказами и т. д.), а в случае установления уголовно наказуемых фактов коррупции – направлять материалы в полицию либо прокуратуру для расследования.
ВГермании имеется своего рода Федеральная программа по борьбе с коррупцией, которая называется «Концепция предупреждения и противодействия коррупции». Она принята 26.02.1996 на постоянно действующей Конференции министров внутренних дел/сенаторов земель (IMK). Концепция не ограничена временными рамками. Предусмотренные ею мероприятия в настоящее время претворяются на уровне земель. Похожие концепции существуют и на муниципальном уровне. Их выполнение контролируется посредством представления регулярных отчетов в IMK.
13 августа 1997 г. в ФРГ был принят Закон «О борьбе с коррупцией», в котором наряду со множеством антикоррупционных мер были внесены принципиальные изменения в действовавшее уголовное законодательство. 9 сентября 1997 г. был принят Закон «Об ограничениях заниматься второстепенной деятельностью», который предусматривает предписания о праве совместительства государственных служащих. Закон предусматривает расширение круга видов деятельности по совместительству и общего срока работы по совместительству, а также содержит изменения перечня видов работ по совместительству для федеральных и военных служащих, которые призваны сделать контроль руководства органов государственной власти более эффективным. Введено новое основание запрета недозволенного совместительства. Так, работа по совместительству запрещена, если она представляет собой работу по второй профессии, несовместимой с основной. Регулирование распространяется на полностью или частично задействованных служащих и военнослужащих.
Среди мер, направленных на противодействие коррупции, следует отметить порядок трудоустройства лиц, ушедших с высоких государственных постов. В течение установленного срока они должны получить разрешение правительства на работу в частном секторе или занятие коммерческой деятельностью. В противном случае их поведение может рассматриваться как коррупционное. Служащий Германии по истечении срока службы должен держать в тайне сведения и факты, ставшие ему известными в процессе служебной деятельности. Без разрешения он не вправе давать показания и делать заявления в суде.
Повышенные требования и ограничения, связанные с государственной службой, компенсируются в Германии соответствующими государственными жалованиями и выплатами, гарантиями, обеспечивающими стабильность рабочего места, а также достойный уровень жизни.
Заслуживает внимания антикоррупционная политика Республики Корея, в которой приоритетным направлением является внедрение «культуры прозрачности». На практике она реализуется посредством программы «OPEN» – онлайновая система контроля за рассмотрением заявлений граждан чиновниками городской администрации. Свободный доступ к информации о состоянии дел исключает личные контакты с чиновниками, в результате чего коррупция уменьшилась в 5 раз.
Приведенные выше примеры показывают действительную озабоченность руководства зарубежных стран проблемами борьбы и профилактики коррупции в органах власти. Однако анализ действующих антикоррупционных стратегий стран Европы, Азии и США показывает, что полностью искоренить коррупцию не удается ни одному государству, но снизить ее вполне возможно.
Литература
1.Конвенция ООН против коррупции от 31 октября 2003 года // СПС КонсультантПлюс.
2.Уголовное право современных зарубежных стран (Англии, США, Германии) / под ред. Н. Е. Крылова, А. В. Серебренниковой. М., 1998.
3.Астафьева Т. А. Международно-правовой опыт борьбы с коррупцией // Молодые юристы – науке и практике. Владивосток, 2005.
4.Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» // СПС КонсультантПлюс.
5.Конвенция ООН против транснациональной организованной преступности // Российская газета. 2004. 3 февраля.