12. Законность в государственном управлении

12.1. Смысл законности в государственном управлении.

12.2. Обеспечение законности в государственном управлении.

12.3. Законность, рациональность и правопорядок в государственном управлении. 12.4. Дисциплина в государственном управлении.

12.1. Смысл законности в государственном управлении

Нормативная модель государственного управления, сформулированная в конституциях, законах и иных документах о нем, нормативная модель государственной и общественной жизни, тоже выраженная конституциями и актами законодательства и подлежащая реализации посредством государственного управления, приобретают реальное значение тогда, когда они действительно становятся ориентиром, фактором и составной частью сознания, поведения и деятельности людей. Часто утверждают, что все проблемы, мол, заключаются только в актуальности и качестве законов, в их наличии. Если такие законы (или другие правовые нормативные акты) имеются, то и исполняться они будут чуть ли не автоматически. На самом деле между правовой нормой (правилами поведения), правовым требованием либо установлением и их проявлением в повседневной частной и общественной жизнедеятельности должен находиться определенный механизм обеспечения практической реализуемости первых.

В начале века Л.А. Тихомиров писал о том, что "...совершенство учреждений (управительных!) должно измеряться тем, поскольку они обеспечивают: 1) силу власти, не допуская ее становиться бессильною, 2) практическую разумность власти, не допуская ее отрешаться от реальных интересов и мысли нации и 3) законность действия власти, не допуская ее до сколько-нибудь заметных отклонений от обдуманно установленных и объявленных во всеобщее сведение путей действия, одинаковых для правительства и подданных". То есть известно давно, что правовое регулирование любого процесса, отношения, явления, любых их взаимосвязей (кстати, это касается и нравственного регулирова-

^м.: Тихомиров Л.А. Указ. соч. С. 599.

ния, в том числе и религиозного) теряет всякий смысл, если оно не подкреплено силой — власти, авторитета, традиции, обычая, общественного мнения и т.д. Закон (в широком смысле) не может существовать без законности — механизма и средств проведения

его в жизнь.

Но в нашей российской истории практически не было периодов, когда бы действительно в государстве (его аппарате) и обществе надлежаще проявляли себя механизмы 'и средства законности. В результате законы (пусть и несовершенные) существовали сами по себе, а поведение и деятельность людей, конечно и чиновников, вершились по своим представлениям. К тому же интеллигенция, называющая себя "прогрессивной", а ныне гуманитарной, постоянно противопоставляет закон и свободу, законность и права человека . Почти два столетия не разрешается парадокс: интеллигенция проповедует анархистское своеволие, формирует нигилистическое отношение к закону и в то же время больше всех возмущается беспорядком, деспотизмом тех или иных лиц, кстати, не только властей предержащих, но и преступников, запущенностью многих общественных проблем и т.д. Я согласен, что закон — не лучший способ определения поведения и деятельности людей, но если кто-то знает другой способ, то давно пора бы его предложить и испытать на практике. Выбор здесь прост: или мы признаем значение закона в жизни общества и тогда его поддерживаем и обеспечиваем его реализацию, или его отрицаем, ищем ему замену и находим что-то новое. История человеческой цивилизации пока ничего не предложила взамен юридическому закону, более того, его утверждение рассматривает в качестве своего важнейшего достижения.

Реальная (не надуманная!) проблема заключается в том, чтобы научиться, в одном направлении, "делать" актуальные и перспективные законы (объективизировать законотворчество), а в другом — последовательно и настойчиво претворять законы в жизнь (объективировать законодательство). Причем второе напрямую связано с первым и определяет его, ибо откуда можно почерпнуть достоверное знание о качестве законов, как не из практики we.реализации! Игнорирование законов не дает никаких оснований для их оценки.

Следует считаться и с тем, что в общем-то закон в демократическом государстве является следствием определенного компромисса и баланса интересов, он "схватывает" некие общие (абстрагированные и концентрированные) потребности, интересы и цели общества. Тем самым практическая реализация законов

^См., например: Философия власти. М., 1993.

есть способ правового разрешения противоречий и конфликтов интересов и привнесения в общество известного спокойствия, согласия, созидательного начала. В данном аспекте механизмы и средства обеспечения практической реализуемости законов приобретают большой социологический смысл. Это — не формальное требование самого законодательства и стоящей за ним государственной власти, а объективная необходимость поддержания общества в нормальном и развивающемся состоянии.

В юридических работах под законностью в государственном управлении обычно подразумевают либо метод, либо режим деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. При трактовке в качестве метода законность сводится к совокупности способов, приемов и средств, с помощью которых управленческая деятельность вводится в "русло" законов, направляется на исполнение законов, причем в установленных законами формах и признанными законами методами (когда речь идет о юридических действиях). Рассмотрение законности как режима ведет к отождествлению ее с таким принятым в государстве порядком, в соответствии с которым (или при котором) все правовые акты и организационные действия государственных органов и органов местного самоуправления осуществляются исходя из духа и буквы закона, в рамках сущности права. Логично также, что во многих статусных документах законность понимается и как принцип, соблюдать который необходимо в практической деятельности государственных органов и органов местного самоуправления.

При любом подходе к законности ее смысл состоит в том, чтобы выраженные в правовых нормах (правилах поведения) позитивные обязывания были исполнены, дозволения использованы, запреты соблюдены, закон реально выполнял свою роль в жизни государства, общества и конкретного человека. Поэтому мне представляется целесообразным понимать под законностью систему юридических правил, норм, средств и гарантий с соответствующими им государственными структурами, призванную обеспечивать практическую реализацию законов и других правовых актов.

Такое понимание законности предопределяет те свойства, которым она призвана отвечать.

Законность (как реальный факт, а не благое пожелание) может быть только единой, охватывающей все государство, все структуры государственного управления и местного самоуправления. Она в равной мере касается всех и равно обязательна для каждого в государстве, причем на всей его территории и при реализации любых частных и общественных отношений, подлежащих законодательному регулированию. Прав философ, который написал, что "закон един и неделим во всех точках пространства и времени,

где действуют люди и между собой связываются. В том числе и законы общественного блага. Следовательно, цели законов достигаются только законными путями. И если последние нарушаются, то в том числе и потому, что правопорядок обычно подменяют порядком идей, "истины". Как будто закон сам по себе существует, а не в человеческих индивидах и не в понимании ими своего дела"¹.

Имеются известные сложности с пониманием и осуществлением законности в федеративном государстве, в котором действуют два уровня законодательства: федеральное, касающееся всей федерации в целом, и субъектов федерации, относящееся к их юрисдикции и территории. Здесь, как уже отмечалось, важно обеспечивать согласованность, непротиворечивость, "чистоту" общего законодательного "поля". Но поскольку федеративное государство есть единое государство, то в нем и законность должна быть единой, способной обеспечивать реализацию как федеральных законов, так и законов субъектов федерации. Ибо, если государственные органы субъектов федерации не будут проводить в жизнь и гарантировать федеральные законы, а федеральные государственные органы не будут поддерживать субъектное законодательство, в таких условиях разговоры о законности теряют всякий смысл. В реализации законов недопустима избирательность!

Важное свойство законности заключается в ее единообразии, то есть в одинаковом понимании и осуществлении в различных местах, разными людьми и организационными структурами и в различных жизненных обстоятельствах. Один и тот же закон не может трактоваться субъективистски, по тому или иному "усмотрению". Нередко данное свойство законности входит в противоречие с некоторыми национальными или религиозными традициями, обычаями, нормами. Это вероятно и вполне разрешимо, поскольку юридический закон, основываясь на учете всего специфического, всегда выражает только что-то универсально важное, всеобщее, отражающее "синтезированные" общественные потребности, интересы и цели. Закон сохраняет всеобщее, что и обусловливает его единообразное толкование и исполнение. Хотя кому-то и не хочется порой поступаться своим частным во имя этого самого всеобщего.

Хочу подчеркнуть значение ч. 1 ст. 15 Конституции Российской Федерации, которая гласит, что "Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации".