386

дент Российской Федерации водит на территории страны или в отдельных ее местностях военное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе.

Основаниями введения военного положения Федеральный конституционный закон от 30.01.2002 «О военном положении» называет нападение вооруженных сил иностранного государства (государств), бомбардировку, вооруженную блокаду портов и морского берега, засылку иностранным государством (государствами) или от их имени вооруженных банд и т.д.1

В указанных случаях Президент РФ своим указом вводит военное положение, о чем незамедлительно сообщает Совету Федерации и Государственной Думе, немедленно обнародует указ в средствах массовой информации. Совет Федерации рассматривает указ в течение 48 часов с момента поступления. Если Совет Федерации не утвердит указ, то он прекращает действие на следующий день после принятия такого решения. Наряду с этим о дате введения военного положения и об ограничениях гражданских свобод должны быть информированы ООН и Совет Европы.

На территории, где вводится военное положение, могут применяться следующие меры, влекущие определенные ограничения в реализации прав

исвобод человека и гражданина:

-усиленная охрана общественного порядка;

-организация производства (услуг) для обеспечения государственных нужд, вооруженных сил и населения;

-установление особого режима работы ряда объектов;

-эвакуация объектов хозяйственного, социального и культурного назначения в безопасные районы; а также временное отселение жителей в безопасные районы с обязательным предоставлением таким жителям стационарных или временных жилых помещений;

-особый порядок въезда и выезда на территорию, на которой введено военное положение, ограничение свободы передвижения по указанной территории;

-приостановление деятельности партий, общественных объединений, религиозных организаций, ведущих пропаганду, агитацию и иную деятельность, подрывающих оборону РФ;

-привлечение граждан в порядке, установленном Правительством РФ, к выполнению работ для нужд обороны, ликвидации последствий применения противником оружия, восстановлению поврежденных (разрушенных) объектов экономики, систем жизнеобеспечения и военных объектов, а также к участию в борьбе с пожарами, эпидемиями, эпизоотиями;

-реквизиция необходимого для обороны имущества (с компенсаци-

ей);

1 О военном положении: Федеральный конституционный закон от 30.01.2002 № 1-ФКЗ (ред. от 28.12.2010) // Собрание законодательства РФ. 2002. № 5, ст. 375.

41

-запрещение выбора места жительства или пребывания, собраний, митингов, демонстраций, других массовых мероприятий, движения транспорта, продажи оружия, наркотических и некоторых иных средств;

-запрещение забастовок и иных способов приостановления или прекращения деятельности организаций;

-запрещение гражданам находиться на улицах, в общественных местах в определенное время;

-введение военной цензуры за почтовыми отправлениями и сообщениями, передаваемыми с помощью телекоммуникационных систем, а также контроля за телефонными переговорами, создание органов цензуры, непосредственно занимающихся указанными вопросами;

-контроль за работой ряда объектов (транспорта, средств массовой информации и др.);

-проверка документов, личный досмотр и т.д.;

-интернирование (изоляция) в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права граждан иностранного государства, воюющего с Российской Федерацией, в случае агрессии против Российской Федерации;

-запрещение или ограничение выезда граждан за пределы Российской Федерации;

-введение в органах государственной власти, органов военного управления, органов местного самоуправления и организациях дополнительных мер, направленных на усиление режима секретности;

-прекращение деятельности в Российской Федерации иностранных и международных организаций, в отношении которых правоохранительными органами получены достоверные сведения о том, что указанные организации осуществляют деятельность, направленную на подрыв обороны и безопасности Российской Федерации;

-приостановление на территории, на которой введено военное положение проведение референдумов и выборов в органы государственной власти и органы местного самоуправления и т.д.1

В ст. 4 Трудового кодекса РФ2 установлено, что не является принудительным трудом работа, выполняемая в случаях объявления чрезвычайного или военного положения. А в статьях 51 и 93 Земельного кодекса РФ3 указано, что во время чрезвычайного или военного положения допускается временное изъятие земельного участка у собственника с возмещением ему причиненных убытков и выдачей документа о реквизиции земельных уча-

1О военном положении: Федеральный конституционный закон от 30.01.2002 № 1-ФКЗ (ред. от 28.12.2010). Гл. 2, ст. 7 // Собрание законодательства РФ. 2002. № 5, ст. 375.

2Трудовой кодекс Российской Федерации от 30.12.2001 № 197-ФЗ (ред. от 23.07.2013) // Собрание законодательства РФ. 2002. № 1 (ч. 1), ст. 3.

3Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 № 136-ФЗ (ред. от 23.07.2013) // Собрание законодательства РФ. 2001. № 44, ст. 4147.

42

стков для нужд обороны и безопасности. Данные положения согласуются с нормами Федеральных конституционных законов «О чрезвычайном положении» и «О военном положении» о возможности привлечения граждан к выполнению аварийно-спасательных и других неотложных работ для нужд обороны с гарантированной оплатой труда, а также о возможности изъятия у них необходимого для нужд обороны имущества (во время режима чрезвычайного положения - использования имущества и ресурсов организаций) с последующей выплатой государством его стоимости (возмещением причиненного ущерба).

Наряду с указанными нормативными правовыми актами, ограничивающими права и свободы граждан ряд дополнительных ограничений содержится в Федеральном законе от 25.07.1998 «О борьбе с терроризмом»1. Закон предусматривает проведение контртеррористической операции, то есть специальных мероприятий, направленных на пресечение террористической акции, обеспечение безопасности физических лиц, обезвреживание террористов, а также на минимизацию последствий террористической акции. Проведение контртеррористической операции предполагает ограничение прав и свобод граждан в зоне проведения контртеррористической операции - отдельного участка местности или акватории, транспортного средства, здания, строения, сооружения, помещения и прилегающей к ним территории или акватории, в пределах которых проводится операция.

В соответствии со ст. 13. Федерального закона РФ «О борьбе с терроризмом» лица, проводящие операцию, имеют право:

1)принимать при необходимости меры по временному ограничению или запрещению движения транспортных средств и пешеходов на улицах и дорогах, по недопущению транспортных средств, в том числе транспортных средств дипломатических представительств и консульских учреждений, и граждан на отдельные участки местности и объекты либо по удалению граждан с отдельных участков местности и объектов, а также по отбуксировке транспортных средств;

2)проверять у граждан и должностных лиц документы, удостоверяющие их личность, а в случае отсутствия таких документов задерживать указанных лиц для установления личности;

3)задерживать и доставлять в органы внутренних дел Российской Федерации лиц, совершивших или совершающих правонарушения либо иные действия, направленные на воспрепятствование законным требованиям лиц, проводящих контртеррористическую операцию, а также действия, связанные с несанкционированным проникновением или попыткой проникновения в зону проведения контртеррористической операции;

1 О борьбе с терроризмом: Федеральный закон от 25.07.1998 № 130-ФЗ (ред. от

06.03.2006) // Рос. газ. 1998. 4 авг.

43

4)беспрепятственно входить (проникать) в жилые и иные принадлежащие гражданам помещения и на принадлежащие им земельные участки, на территории и в помещения организаций независимо от форм собственности, в транспортные средства при пресечении террористической акции, при преследовании лиц, подозреваемых в совершении террористической акции, если промедление может создать реальную угрозу жизни и здоровью людей;

5)производить при проходе (проезде) в зону проведения контртеррористической операции и при выходе (выезде) из указанной зоны личный досмотр граждан, досмотр находящихся при них вещей, досмотр транспортных средств и провозимых на них вещей, в том числе с применением технических средств;

6)использовать в служебных целях средства связи, включая специальные, принадлежащие гражданам и организациям независимо от форм собственности;

7)использовать в служебных целях транспортные средства, принадлежащие организациям независимо от форм собственности, за исключением транспортных средств дипломатических, консульских и иных представительств иностранных государств и международных организаций, а в неотложных случаях и гражданам, для предотвращения террористической акции, для преследования и задержания лиц, совершивших террористическую акцию, или для доставления лиц, нуждающихся в срочной медицинской помощи, в лечебное учреждение, а также для проезда к месту происшествия1.

В соответствии со ст. 15 Федерального закона РФ «О борьбе с терроризмом» при проведении контртеррористической операции информирование общественности о террористической акции осуществляется в формах и объеме, определяемых руководителем оперативного штаба по управлению контртеррористической операцией или представителем штаба, ответственным за поддержание связи с общественностью.

Согласно закону не допускается распространение информации, то есть ограничивается право на информацию в следующих случаях:

1)раскрывающей специальные технические приемы и тактику проведения контртеррористической операции;

2)способной затруднить проведение контртеррористической операции и создать угрозу жизни и здоровью людей, оказавшихся в зоне проведения контртеррористической операции или находящихся за пределами указанной зоны;

3)служащей пропаганде или оправданию терроризма и экстремизма;

1 О борьбе с терроризмом: Федеральный закон от 25.07.1998 № 130-ФЗ (ред. от

06.03.2006). Ст. 13 // Рос. газ. 1998. 4 авг.

44

4) о сотрудниках специальных подразделений, членах оперативного штаба по управлению контртеррористической операцией при ее проведении, а также о лицах, оказывающих содействие в проведении указанной операции1.

Таким образом, существует ограничение права на информацию о конттеррористической операции. В свою очередь надзор за исполнением законов при проведении конттеррористической операции, недопущению неправомерных ограничений прав и свобод граждан осуществляют Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры.

В.Б. Рушайло выделяет ряд специально-организационных мер, к которым относятся оперативные действия по восстановлению природных ресурсов, противопаводковые и противопожарные инженерно-технические мероприятия. Применение этих мер по действующему законодательству предусматривается без введения чрезвычайного положения. Законодательством предусмотрен и ряд иных режимных мер, которые применяются без объявления режима чрезвычайного положения2.

Так, Законом РФ от 14.07.92 «О закрытом административно-террито- риальном образовании»3 установлены ограничения на въезд и (или) постоянное проживание граждан в закрытом административно-территориальном образовании.

Федеральный закон от 30.03.99 «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»4 определяет, что к полномочиям субъектов Российской Федерации в области обеспечения санитарно-эпидемиологичес- кого благополучия населения относятся введение и отмена на территории субъекта Федерации ограничительных мероприятий (карантина).

Правительство РФ также может вводить особые условия и режимы хозяйственной деятельности и жизни населения на отдельных территориях в случае опасности распространения инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний и отравлений людей. К этому следует добавить, что Правительством РФ установлен режим проживания в зоне отселения территорий, подвергшихся радиоактивному загрязнению вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, который представляет обязательное отселение граждан с территорий, где плотность загрязнения почв цезием-137 составляет свыше 40 Ки/кв. км5.

1Там же, ст. 15.

2Рушайло В.Б. Административно-правовые режимы. М., 2000. С 36.

3О закрытом административно-территориальном образовании [Электронный ресурс]: Закон РФ от 14.07.1992 № 3297-1 (ред. от 22.11.2011). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

4О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения [Электронный ресурс]: Федеральный закон от 30.03.1999 № 52-ФЗ (ред. от 23.07.2013). Доступ из справ.- правовой системы «КонсультантПлюс».

5О режиме территорий, подвергшихся радиоактивному загрязнению вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС [Электронный ресурс]: Постановление Правительства

45

Осуществление таких мер, как усиление охраны общественного порядка и объектов, обеспечивающих жизнедеятельность населения, досмотр транспортных средств и пассажиров при имеющихся данных о наличии у граждан оружия, может производиться без введения режима чрезвычайного положения. В условиях особого режима создается специальный органи- зационно-управленческий механизм: временные структурные единицы с компетенцией, позволяющей им решать задачи надведомственного характера.

Например, согласно Водному кодексу РФ1 федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и водопользователи обязаны принимать меры для предупреждения и ликвидации последствий вредного воздействия вод: наводнения, затопления и подтопления; разрушения берегов, плотин, дамб и других сооружений; заболачивания и засоления земель; эрозии почв, образования оврагов, оползней, селевых потоков и других явлений. Для предупреждения и ликвидации последствий вредного воздействия вод Правительством РФ или органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут создаваться специальные комиссии, решения которых, принятые в пределах их полномочий, являются обязательными для всех физических и юридических лиц.

С этой точкой зрения согласен А.А. Подмарев, который выделяет ряд специфических признаков ограничений, вводимых в период чрезвычайных режимов:

1)эти ограничения используются в качестве превентивной меры;

2)за счет ограничения отдельных прав и свобод государство обеспечивает защиту других, более важных прав и свобод, то есть ограничения одних прав и свобод являются элементом обеспечения других прав и свобод;

3)ограничения прав и свобод, вводимые в период чрезвычайных положений позволяют расширить полномочия государственных органов и в этом смысле являются одним из средств управления кризисной ситуацией;

4)являются самыми простыми видами ограничений – ограничения- ми-запретами, то есть речь идет о фактической отмене прав и свобод на определенное время;

5)они имеют совершенно иную природу, чем ограничения, налагаемые, в соответствии с ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, поскольку эта статья призвана установить баланс между свободой отдельной личности и интересами государства, а ч. 1 ст. 56 Конституции РФ основана на безусловном

РФ от 25.12.1992 № 1008 (ред. от 21.03.1996). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

1 Водный кодекс Российской Федерации [Электронный ресурс] от 03.06.2006 № 74-ФЗ (ред. от 07.05.2013). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

46

приоритете интересов государства, что выражается в установлении дополнительных ограничений1.

Основные принципы ограничений, которые законодатель должен соблюдать при определении перечня прав и свобод, подлежащих ограничению, при установлении чрезвычайных мер:

-ограничение прав должно способствовать устранению или нейтрализации угрозы безопасности.

-права должны быть соотносимы с возможностью государственного аппарата их ограничить.

-в состав перечня ограничиваемых прав и свобод не могут входить права и свободы, не подлежащие ограничению согласно ст. 56 Конституции РФ2.

В настоящее время весьма перспективной является идея разработки научно обоснованной концепции государственного управления в сфере обеспечения особых правовых режимов. В рамках этой концепции акцентируется внимание на проблеме ограничения прав и свобод человека, прежде всего на вопросах основаниях, пределах и конкретных критериях их ограничения, которая признается в современной научной литературе одной из важнейших теоретических проблем прав человека в современную информационную эпоху, нуждающихся в новом осмыслении, как с точки зрения собственного опыта, так и комплексного анализа законодательной практики ведущих стран мира3.

Актуальность проблемы существенно возрастает в связи с мероприятиями глобального характера по борьбе с терроризмом. Только в 2005-2011 гг. в России совершено 461 террористических акта, жертвами которых стали тысячи людей4. Это вызывает необходимость адекватной реакции, как со стороны России, так и мирового сообщества в целях защиты, прежде всего, жизни, здоровья и свободы граждан. Как отмечает председатель Конституционного Суда РФ В.Д. Зорькин: «Перемены, происходящие в мире, диктуют необходимость изменения международноправовых норм, которые в свою очередь регулировали бы новые явления и процессы. Важно, чтобы эти изменения не заслоняли самого главного, во имя чего они проводятся, - человека с его правами и свободами»5.

1Подмарев А.А. Конституционные основы ограничения прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 2001.

С. 24.

2Беломестных Л.Л. Ограничение прав и свобод человека и гражданина: Теоретический аспект: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2009. С. 20.

3Глушкова С.И. Права человека в России. М., 2010. С. 438.

4Хронология терактов в России [Электронный ресурс]. URL: http://nak.fsb.ru/nac/

media/terrorism_today/history.htm.

5 Зорькин В.Д. Апология Вестфальской системы // Рос. газ. 2004. 13 июля.

47

В рамках разработки такой концепции важное значение имеет определение методологически обоснованных и взвешенных подходов, которые позволили бы обеспечить объективное сочетание целесообразности и разумной достаточности мер государственного ограничения прав и свобод граждан при условии соблюдения принципиальных положений Всеобщей декларации прав человека (п. 2 ст. 29), Международного пакта о гражданских и политических правах (ст. 19) и Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод (ст. 15).

Решение этой задачи взаимосвязано с проблемой определения наиболее оптимального соотношения приоритета прав человека и интересов государства с учетом норм международного права и перспектив развития законодательства Российской Федерации. По мнению ведущего ученого в области международного права В.А. Карташкина: «Мир сегодня оказался перед дилеммой: обеспечить безопасность государств и права человека на основе соблюдения Устава ООН и укрепления Организации Объединенных Наций или бороться с терроризмом и другими нарушениями прав человека путем односторонних действий с применением вооруженной силы и дальнейшим ограничением основных прав и свобод человека»1.

Доминирующим в юридической науке положением является основанная на ст. 2 Конституции РФ точка зрения, заключающаяся в констатации безусловного приоритета прав человека, поскольку «всякая политика, в чем бы она ни выражалась, в конечном итоге обслуживает интересы личности и ее сообществ»2.

Вместе с тем в научных публикациях последнего времени все чаще отмечается, что подобный подход к определению приоритетов правовой политики нуждается в координации. Примат безопасности личности перед безопасностью общества и государства, когда интересы личности определяют интересы общества и государства, в современных условиях нередко ставится под сомнение3.

В связи с этим возрастает актуальность определения разумного баланса интересов личности и государства, в том числе и по проблеме ограничения прав и свобод граждан в условиях особых правовых режимов. Как объективно подчеркивают известные российские правоведы Т.Я. Хабриева и В.Е. Чиркин, «не существует абсолютных прав и свобод, все они могут быть ограничены», а «в условиях чрезвычайных ситуаций осуществление

1 Карташкин В.А. Права человека и международная безопасность // Юристмеждународник. 2009. № 1. С. 2.

2Рыбаков О.Ю. Личность и правовая политика // Российская правовая политика. М., 2007. С. 252.

3Коробова А.П. Приоритеты правовой политики // Российская правовая политика. М.: Норма, 2010. С. 103; Национальная безопасность Российской Федерации: проблемы укрепления государственно-правовых основ // Журнал российского права. 2007. № 2. С. 4, 6.

48

субъективных конституционных прав может быть приостановлено»1. Именно такая позиция, согласующаяся по своему содержанию с положениями ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, является господствующей в современной юридической литературе2.

В то же время до настоящего времени продолжает оставаться дискуссионным вопрос о ясных и понятных критериях, которые позволяли бы определить конкретные пределы ограничения прав и свобод граждан, что имеет исключительно важное значение при разработке концепции государственного управления в сфере обеспечения особых правовых режимов.

Конституционный Суд РФ обращает внимание на то, что «установление ограничений прав и свобод должно быть соразмерно защищаемым Конституцией и законами ценностям правового государства. Эти ограничения должны учитывать необходимый баланс интересов человека, общества и государства, принципы определенности и соразмерности требуют также установления законодателем четких и разумных временных рамок, допускаемых ограничений прав и свобод»3. Такая правовая позиция Конституционного Суда РФ согласуется с нормами международного права, но позволяет определить лишь общие ориентиры реализации принципа соразмерности (пропорциональности) на практике. Об этом мнение Председателя Конституционного Суда РФ В.Д. Зорькина: «Вопрос заключается в том, до каких пределов можно идти в ограничении конституционных прав человека? Где та черта, за которой ограничение прав человека превращается в их отрицание? Во имя чего и кого проводятся эти ограничения? Как обеспечить баланс безопасности государства и соблюдения прав человека?»4.

Изучение зарубежной практики в целом свидетельствует о том, что ограничения прав и свобод в период действия особых правовых режимов, как правило: а) не распространяются на основные права граждан; б) носят

1 Хабриева Т.Я., Чиркин В.Е. Теория современной конституции. М.: Норма, 2005. С. 133-134, 146.

2Лебедев В.А. Ограничения политических прав и свобод граждан в Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 2. С. 21; Рушайло В.Б. Ад- министративно-правовой режим особого положения: понятие и сущность // Современное право. 2004. № 1. С. 29-35; Федулов Г.В. Роль государства в обеспечении защиты населения от чрезвычайных ситуаций // Право и политика. 2007. № 1. С. 57.

3По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» по жалобе гражданки И.Г. Черновой: Определение Конституционного Суда РФ от 14 июля 2008 г. № 86-О // СЗ РФ. 1998. № 34, ст. 4368.

4Зорькин В.Д. Роль Конституционного Суда в обеспечении стабильности и развитии Конституции // Сравнительное конституционное обозрение. 2010. № 3. С. 84.

49

ограниченный по объему и времени действия характер; в) применяются только на основании соответствующего законодательного акта1.

Вместе с тем при определении возможностей и перспектив использования в научных исследованиях зарубежного опыта в процессе совершенствования российского законодательства представляется необходимым учитывать следующие обстоятельства. В последнее время все более отчетливо усиливается вполне очевидная тенденция гармонизации внутреннего и международного законодательства в результате набирающего силу процесса глобализации. Как отмечается в научной литературе, сдерживание этого процесса фактически невозможно. По мнению члена-корреспондента РАН Е.А. Лукашевой такой подход в определенной степени рациональный, предполагающий «недопустимость форсирования процесса восприятия и заимствования международно-правовых норм о правах человека всеми странами и регионами мира»2. В этой связи Е.А. Лукашева обоснованно указывает на объективную зависимость этого процесса от таких факторов, как социокультурные системы, традиции и уровень благосостояния народов конкретных стран. Такой же точки зрения придерживается И.А. Ледях, которая считает, что практика ограничения или отступления от гарантируемых региональными актами прав и свобод в условиях чрезвычайных ситуаций по-разному проявляется в регионах в зависимости от цивилизационных особенностей, конфессиональных устоев, традиций и т.п., которые влияют на трактовку и определение сущности прав человека3.

Таким образом следует подчеркнуть, что при введении особого госу- дарственно-правового режима происходит ограничение прав и свобод человека и гражданина. Эти ограничения распространяются на все население соответствующей территории. Ограничивая некоторые права и свободы человека и гражданина, государство обеспечивает сохранение других, более значимых и необходимых для существования человека прав и свобод в настоящем, создает предпосылки для восстановления ограниченных прав и свобод в будущем. Происходит перераспределение прав и обязанностей гражданина и государства: расширение полномочий органов государственной власти за счет ограничения прав и свобод граждан. Правомерные ограничения прав и свобод граждан выступают как элемент юридического механизма управления чрезвычайной ситуации.

Приведенные мнения ученых обусловливают необходимость сопоставления результатов исследования зарубежной практики ограничения прав и свобод граждан с отечественным опытом правового регулирования

1Домрин А.Н. Институт чрезвычайного положения в зарубежных странах // Международная жизнь. 2008. № 5/6. С. 154.

2Права человека и процессы глобализации современного мира / отв. ред. Е.А. Лукашева. М., 2005. С. 55.

3Ледях И.А. Хартия основных прав Европейского Союза // Государство и право. 2008. № 1. С. 59.

50