386

венного порядка. В зависимости от вида прав и свобод граждан, которые подлежат ограничению, выделяют следующие виды ограничений:

-социально-экономических прав;

-политических прав;

-личных прав.

Таким образом, рассматривая правовые ограничения как правовые средства и определяя их как активные регулирующие элементы правовой системы, выражающие волевое содержание права, можно сделать вывод, что ограничения прав и свобод человека и гражданина это законодательные изъятия из правового статуса человека и гражданина, в целях: защиты конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов человека и гражданина, оптимального сочетания публичных и индивидуальных интересов государства и личности, поддержания правопорядка; обеспечения личной безопасности; обеспечения внутренней и внешней безопасности общества и государства; создания благоприятных условий для экономической деятельности и охраны всех форм собственности; учета минимальных государственных стандартов по основным показателям уровня жизни.

2. Механизм ограничений прав и свобод

человека и гражданина в России

Механизм ограничения прав и свобод граждан в Российской Федерации является составной частью общего механизма реализации прав и свобод человека и гражданина.

Наличие правовых норм, закрепляющих возможность гражданина беспрепятственно пользоваться правами и свободами, вовсе не означает, что каждому гражданину автоматически гарантируется их реализация или охрана и защита. Наличие таких норм является необходимым, но отнюдь недостаточным условием для реализации личностью своих прав и свобод в практике общественных отношений1. Требуется реализация провозглашенного в Конституции РФ права личности, то есть действительное получение гражданином того блага, которое составляет содержание данного права.

В юридической литературе реализация прав и свобод граждан рассматривается как регламентированный правовыми нормами процесс, обеспечивающий каждому гражданину те материальные и духовные блага, которые лежат в основе принадлежащих ему субъективных прав, а также защиту этих прав от любых посягательств. Конечным результатом реализации прав и свобод гражданина является достижение полного соответствия

1 Воеводин Л.Д. Юридический статус личности в России. М., 1997. С. 221.

21

между требованиями норм совершить или воздержаться от совершения определенных поступков и суммой фактически последовавших действий. Процесс реализации прав граждан носит достаточно сложный характер и имеет определенную структуру. Совокупность средств, обеспечивающих реализацию права, их применение и действие составляют особый механизм перевода общих предписаний в индивидуальное поведение субъектов права1.

Под механизмом реализации понимается способ осуществления прав и свобод, то есть особым образом согласованные правомерные положительные действия личности, всех обязанных и иных субъектов права, а также условия и факторы, влияющие на этот процесс.

Вопрос о структуре механизма реализации прав граждан в юридической науке является дискуссионным. Так, А.С. Мордовец выделяет три составные части: 1) механизм обеспечения, являющийся предпосылкой осуществления прав граждан, 2) механизм непосредственной реализации - фактического претворения этих прав в жизнь и 3) механизм защиты, вступающий в действие при нарушении прав и направленный на их восстановление2.

Государство возложило на себя обязанность создавать, насколько это возможно, условия осуществления прав и свобод гражданина. Реализуя эту обязанность, государство стремится свести к минимуму посягательства на закрепленные права и свободы, а если они совершаются, то быстрее прореагировать на них. То есть реализация прав и свобод граждан выражается в действиях государства по предупреждению, пресечению неправомерных посягательств на права и свободы гражданина, наказанию правонарушителей, возмещению ущерба.

Необходимо отметить еще один аспект обеспечения государством прав и свобод граждан. Принцип свободы осуществления прав человека в Российской Федерации, равно как и во многих странах мира, имеет пределы своего действия.

Допускается возможность ограничения прав и свобод граждан посредством федерального закона. Однако государство ограничено в вопросах умаления прав и свобод человека сферами правового регулирования, его целями. Так, в ч. 3 ст. 55 Конституции РФ закреплено: «Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ консти-

1Эбзеев Б.С. Личность и государство в России: взаимная ответственность и конституционная обязанность. М.: Норма, 2007. С. 383.

2Мордовец А.С. Социально-юридический механизм обеспечения прав человека и гражданина. Саратов, 1997. С. 15.

22

туционного строя, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства»1.

По мнению А.С. Мордовца, суть правового ограничения состоит в побуждении индивидов к социально полезному поведению, с одной стороны, и сдерживанию социально вредного поведения - с другой.

Таким образом, ограничения прав и свобод человека и гражданина со стороны российского государства предполагают решение следующих задач:

-поддержание правопорядка;

-обеспечение личной безопасности;

-обеспечение внутренней и внешней безопасности общества и государства;

-создание благоприятных условий для экономической деятельности

иохраны всех форм собственности;

-учет минимальных государственных стандартов по основным показателям уровня жизни, культурное развитие граждан2.

По мнению П.В. Анисимова, активно развивается теория понимания прав человека как особого способа правового регулирования общественных отношений. Указанный регулятивный подход к проблемам прав человека, основан на абсолютизации того факта, что права человека признанные международным сообществом и государством, привносят и в между- народно-правовую и в национально-правовую системы соответствующие режимы, порядки, алгоритмы своего правового осуществления. Имплементация прав человека в правовые системы ведет к коренным преобразованиям в механизмах правового регулирования. Регулятивные свойства прав человека унифицируют практику правового общения человека и государства. Обобщенная оценка исследований прав человека в регулятивном ракурсе может состоять в том, что это научно-обоснованный и продиктованный потребностями практики угол зрения на права человека, цель которого поиск ответа на вопрос о том, как, каким образом выстраивать систему правового регулирования общественных отношений в правовом государстве3.

Проблема правового регулирования прав и свобод человека и гражданина состоит в том, что регулирование осуществляется через столкновение индивидуальных и публичных интересов, несовпадающих прав и интересов различных индивидов. Немецкий юрист Клаус Штерн отмечает:

1 Конституция Российской Федерации (с учетом поправок, внесенных законом РФ о поправках к Конституции от 30.12.2008 № 7-ФКЗ) // Рос. газ. 1993. 25 дек.; 2009. 21 янв.

2Мордовец А.С. Социально-юридический механизм обеспечения прав человека и гражданина. Саратов, 1997. С. 17.

3Анисимов П.В. Теоретические проблемы правового регулирования защиты прав человека: автореф. дис. д-ра юрид. наук. Нижний Новгород. 2005. С. 18.

23

«… все основные права, даже если они исходят из естественных прав человека, имеют предпосылкой своего существования, с одной стороны, наличие государства, которое их гарантирует и защищает, а с другой – противостояние именно этого государства основным правам. Из этой дилеммы может быть только один выход: провести тонкое, дифференцированное ограничение между сферой защиты основных прав и их ограничениями»1.

Определение границ и пределов действия прав и свобод есть наиболее сложная проблема юридической системы. Установленные на основании конституционных норм ограничения, выступают показателем степени свободы и защищенности личности, соответствия правовых ограничений принципам правового государства.

В мировой правоприменительной практике сложился ряд принципиальных установок определения конституционности вводимых и применяемых органами государственной власти ограничений прав и свобод граждан. К их числу относят: отсылку к закону; соразмерность или запрет чрезмерных ограничений; сохранение сущностного содержания прав и свобод граждан.

Отсылка к закону предполагает нормативное регулирование прав и свобод граждан, ограничения могут быть осуществлены только на законодательном уровне, не противоречащих положениям конституции относительно допустимости и объема вводимых ограничений.

Рассматривая закон как правовую форму ограничения необходимо отметить ряд требований, предъявляемых к закону, закрепляющему правовые ограничения:

1.Закон должен быть достаточно доступен, гражданин должен иметь возможность получить указания, необходимые с учетом правовых норм, применимых к данному делу.

2.Норма права не может считаться законом, если она не сформулирована достаточно точно, чтобы гражданин мог регулировать свое поведение: он должен суметь предвидеть возможные последствия тех или иных действий, то есть применение закона должно быть предсказуемым.

3.Требования законности ограничений равным образом относится к нормам как материального, так и процессуального права.

4.В законе должны быть достаточно ясно определены объем и порядок осуществления исполнительной властью полномочий по ограничению прав и свобод, таким образом, обеспечивается защита от произвола.

5.В законе должны существовать определенные меры защиты против произвольного вмешательства властей в осуществление прав2.

1Государственное право Германии. Т. 2 . М., 2008. С. 185.

2Подмарев А.А. Конституционные основы ограничения прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Саратов. 2001.

С. 21.

24

Соразмерность или запрет чрезмерных ограничений состоит в оценке адекватности возможных ограничений и конкретной ситуации, создающей опасность для конституционного строя и государственного правопорядка.

По мнению А.А. Подмарева, ограничение считается соразмерным,

если:

1.Федеральный закон не посягает на основное содержание прав и свобод граждан.

2.Ограничение вызвано исключительно необходимостью защиты социальных ценностей, перечень которых указан в ч.3 ст. 55 Конституции РФ, иным средствами защитить указанные ценности невозможно.

3.Ограничение не парализует реализацию прав и свобод граждан.

4.Реализация права и его ограничение не ставят в зависимость от решения правоприменителя, допуская тем самым произвол органов власти

идолжностных лиц.

5.Обеспечена судебная защита от произвольного ограничения.

6.Применяемые меры не нанесут или нанесут минимальный ущерб правам и свободам граждан по сравнению с возможным применением других средств.

7.Причиняемый ограничениями прав и свобод личности вред должен быть меньше, чем предотвращаемый вред1.

Принцип сохранения сущностного содержания прав и свобод состоит в установлении дополнительных правозащитных гарантий против чрезмерных ограничений, соблюдение этого принципа позволяет свести вводимые ограничения к минимуму, а чрезмерные ограничения запретить. Проблему чрезмерных ограничений в современных условиях мировое сообщество выводит за пределы внутригосударственного регулирования. Основные международные документы по правам человека определяют принципы введения необходимых и допустимых ограничений, пределы ограничений в демократическом обществе2.

В качестве защиты личности от таких злоупотреблений служит принцип соразмерности ограничений прав и свобод и как следствие запрет чрезмерных ограничений. По мнению И.А. Ледях, запрет чрезмерных ограничений в процессе законодательной и правоприменительной деятельности означает, что допустимые по Конституции и международным документам ограничения должны соразмерно по своему содержанию и объему соответствовать целям вводимых ограничений и могут применяться только для защиты иных равнозначных правовых ценностей3.

1Там же, с. 18.

2Общая теория прав человека / отв. ред. Е.А. Лукашева. М.: Норма, 1996.

3Ледях И.А. Хартия основных прав Европейского Союза // Государство и право. 2008. № 1. С. 51-58.

25

Необходимо отметить, что весь процесс реализации прав и свобод имеет свои пределы, которые обуславливаются интересами, прежде всего, самих правообладателей и, уже как следствие, интересами общества и государства. Как справедливо отмечает Л.Д. Воеводин, «... пределы осуществления прав и свобод можно было бы определить как совокупность сложившихся на основе существующих в обществе социальных ценностей, критериев и ориентиров, очерчивающих границы пользования гражданами своими конституционными правами и свободами, а также осуществления в пределах Конституции и законов органами государственной власти и органами самоуправления принадлежащих им полномочий»1.

Границы, пределы и рамки осуществления прав и свобод складываются в виде ориентиров правильного поведения людей, государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, и в форме ограничений осуществления прав и свобод. Акцентируя зависимость реализации прав одного человека от прав другого человека, В.В. Путин почеркивает: «При демократии ваши и мои права ограничены только такими же правами других людей. На признании этой простой истины и строится закон, которым должны руководствоваться все – от представителя власти до рядового гражданина»2.

В.С. Устинов, анализируя содержание ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, отмечает, что «указание на цель ограничений означает, что благая цель оправдывает ограничения прав и свобод человека...», однако два других условия («законность» и «необходимость»), по мнению автора, смягчают это впечатление. Автор также указывает на то, что термин «необходимость» следовало бы заменить на «крайняя необходимость» с последующим раскрытием содержания данного понятия3. М.В. Баглай, рассматривая данную проблему, высказывает опасение, что упоминание в ч. 3 ст. 55 Конституции о «мере, в какой это необходимо», может привести к возможности слишком широкого толкования этого условия, что при определенном стечении обстоятельств может послужить основой для произвола4.

Анализируя ч. 3 ст. 55 Конституции, Н.С. Бондарь отмечает, что «получившие в ней закрепление критерии (основания) правомерного ограничения прав свобод человека и гражданина базируются на принципе сочетания публичных и частных интересов… Очевиден и тот факт, что в основе соответствующего конституционного принципа лежит примат пуб-

1Воеводин Л.Д. Юридический статус личности в России. М., 1997. С. 241.

2Открытое письмо В.В. Путина к российским избирателям // Рос. газ. 2011. 25 нояб.

3Устинов В.С. Основания и критерии ограничения прав и свобод личности в законодательстве и теории // Теория и практика ограничения прав человека по российскому законодательству и международному праву. Ч. 1. Н. Новгород, 1998. С. 100-101.

4См.: Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М., 2009. С. 163.

26

личных интересов над личными»1. Действительно, на первое место среди целей, которыми должен руководствоваться законодатель при решении вопроса о допустимых пределах правомерного ограничения прав и свобод, ставятся цели защиты основ конституционного строя. Автор также указывает на то, что «сохранение данного положения входит в противоречие с принципиальными установками Конституции РФ, равно как и с междуна- родно-правовыми нормами, определяющими правовые и нравственноэтические критерии допустимых пределов внутригосударственных ограничений прав и свобод человека и гражданина. Конституционное провозглашение человека, его прав и свобод в качестве высшей ценности (ст. 2) и признание того факта, что они должны быть главным критерием всей законотворческой и правоприменительной практики (ст.18), служит конституционным основанием для признания безусловного приоритета интересов личности перед интересами государства при выработке принципиальных подходов к определению оснований и пределов правомерного ограничения прав и свобод человека и гражданина2.

Нельзя не учитывать тот факт, что положения ст. 2 Конституции РФ отнесены законодателем к «основам конституционного строя», которые как раз стоят на первом месте среди целей правомерного ограничения права и свобод, однако дополнительное упоминание о «защите здоровья» и «защите прав и законных интересов других лиц» является тем обстоятельством, которое и порождает дополнительные вопросы, касающиеся системы приоритетов, выстроенной законодателем.

А.А. Алиев отмечает, что «практика Конституционного Суда Российской Федерации уже выработала правила соответствия границ допустимого ограничения прав и свобод: любое ограничение должно быть соразмерно конституционно значимым целям ограничения»3. Остается, невыясненным вопрос: можно ли говорить об умалении того или иного права и о его неправомерном ограничении до вынесения соответствующего судебного решения.

Представляется необходимым подвергнуть анализу такой аспект механизма ограничения прав и свобод человека и гражданина, который указан в п. «в» ст. 71 Конституции РФ – «в ведении Российской Федерации находятся регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина». В этой связи О.Е. Кутафин отмечает: «В Российской Федерации человек, его права и свободы рассматриваются как высшая ценность. Уважение к личности и ее защита – неотъемлемый атрибут правового государства, его обязанность. Именно поэтому Конституция Российской Федерации отно-

1 Бондарь Н.С. Права человека и Конституция России: трудный путь к свободе. М.: Изд-во Литер. 2006. С. 36.

2Там же, с. 39.

3Алиев А.А. Защита права на объединение в Конституционном Суде РФ: дис. … канд. юрид. наук. М., 2000. С. 82.

27

сит регулирование и защиту прав и и свобод человека и гражданина к ведению Федерации. Отнесение этих вопросов к исключительному ведению Федерации не означает, разумеется, что ее субъекты в своих нормативных правовых актах вообще не вправе касаться этих вопросов. Наоборот, они могут расширять прав и свободы по сравнению с тем, как они определены федеральным законодательством, но сужать их, ущемлять права граждан они не вправе»1.

Правоограничительный механизм, по мнению Н.С. Бондаря, представлен сочетанием публичных и частных интересов: «… путем признания правомерными тех ограничений прав и свобод, которые необходимы для достижения определенных целей в рамках публичных либо частных интересов. Защита публичных интересов представлена в правоограничительном механизме в первую очередь такими основаниями, как: 1) защита основ конституционного строя; 2) обеспечение обороны страны и безопасности государства. Частные интересы могут быть положены в основу ограничения прав и свобод человека и гражданина в тех случаях, когда такие ограничения осуществляются в целях: 1) защиты здоровья; 2) защиты прав

изаконных интересов других лиц»2.

Вправореализационном процессе человек взаимодействует с органами государственного управления, нередко сталкиваясь с различного рода проявлениями ограничения своих прав. Решению этой проблемы способствует законодательное закрепление обязанностей органов исполнительной власти по отношению к гражданам, а также эффективные способы контроля и надзора за должностными лицами; установление реальной ответственности государственных служащих на всех уровнях власти за ограничение или нарушение законных прав и интересов граждан.

Конституционное регулирование прав и свобод граждан не исключает, а в ряде случаев и прямо указывает на дальнейшую конкретизацию и детализацию прав и свобод граждан в нормативных актах управления конституционных норм. Поскольку именно нормативными актами регламентируется компетенция органов управления, определяются взаимоотношения этих органов с гражданами.

Так, соответствующий Конституции Российской Федерации норма- тивно-правовой акт, закрепляющий полномочия органа исполнительной власти, особенно в области взаимоотношений данного органа с гражданином, реализации субъективных прав граждан, а также в случае необходимости защиты прав и свобод граждан законными средствами, должен быть издан в пределах его компетенции. В противном случае документ, ограничивающий в какой-то степени законные права и свободы граждан, пере-

1Конституция Российской Федерации. Научно-практический комментарий. 3-е изд. / под ред. Б.Н. Топорнина. М., 2003. С. 500.

2Бондарь Н.С. Права человека и Конституция России: трудный путь к свободе. М.: Изд-во Литер, 2006. С. 41-43.

28

сматривается вышестоящим органом, признается недействующим целиком либо частично по решению суда, либо опротестовывается прокурором в порядке общего надзора, либо орган управления самостоятельно отменяет изданный им нормативный акт.

Общеобязательным немаловажным требованием к нормативному акту государственного органа является издание его в той форме (постановление, решение приказ, инструкция и т.д.), которая определена в положении об этом органе. Также нормативный акт должен быть принят в установленном порядке – коллегиально, единолично, утвержден или одобрен и т.д.

Также в соответствии со ст. 15 Конституции РФ любые нормативные акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения1. Таким образом, любой нормативный акт федерального министерства, федерального агентства или федеральной службы, затрагивающий права и свободы граждан подлежит обязательной публикации в официальных изданиях, до публикации должен пройти обязательную регистрацию в Министерстве юстиции Российской Федерации.

Все указанные процедуры позволяют не допустить неправомерных ограничений законных интересов, прав и свобод граждан в Российской Федерации.

Итак, механизм реализации прав и свобод граждан, а следовательно

иограничений этих прав и свобод можно выразить следующей структурой:

-возможность правообладающего лица самостоятельно совершать юридически значимые действия;

-возможность требовать ответного поведения других лиц (исполнение обязанности, соблюдение запрета);

-использование в определенных случаях правообладающим лицом содействия компетентных органов (государственное принуждение обязанной стороны)2.

Права и свободы граждан реализуются в правоотношениях, правообладатель характеризуется активным поведением в области признания, реализации, защиты, а также недопущения ограничений прав и свобод. Формой реализации государством прав и свобод граждан выступает их законодательная регламентация. В соответствии со ст. 18 Конституции РФ, права

исвободы являются непосредственно действующими и не нуждаются в правовом опосредовании, но законодательная регламентация призвана повысить эффективность реализации соответствующих прав и свобод, и не допустить ограничений. Критерием оценки государства в осуществлении

1 Конституция Российской Федерации (с учетом поправок, внесенных законом РФ о поправках к Конституции от 30.12.2008 № 7-ФКЗ) // Рос. газ. 1993. 25 дек.; 2009. 21 янв.

2 Егорова Е.В. Понятие и юридическая природа правовых ограничений // Научные труды ученых-юристов Северо-Кавказского региона. Краснодар, 2005. Вып. 9.

29

прав и свобод граждан, а также деятельности по недопущению ограничений прав и свобод граждан со стороны исполнительных органов государственной власти является создание фактических условий реализации правового статуса личности: правовых, политических, экономических, социальных и др. Реализация каждого права в отдельности это показатель реализации всего комплекса прав и свобод, в силу их взаимосвязанности и взаимообусловленности1.

Механизм реализации прав и свобод граждан есть скоординированный правовой процесс, органично включающий в себя функции органов государственной власти, направленные на осуществление основанных, на общепризнанных нормах международного права, на принципах и нормах Конституции РФ притязаний личности. Детальная регламентация процесса позволит избежать ограничений прав и свобод граждан2.

Концепция механизма реализации прав и свод граждан включает в себя естественные и искусственные ограничители. Естественные ограничители как компоненты правовой системы реализации прав и свобод граждан – это объективно обусловленные экономическими возможностями, социальной средой, политической обстановкой обстоятельства, создающие рамки возможного реального претворения в жизнь заключенного в каждом из основных прав и свобод потенциала.

К естественным ограничителям относят:

1.Конкретный уровень экономического, социального политического, культурного развития общества, соответственно реальные экономические, социальные, политические, культурные возможности для последовательного и полного удовлетворения притязаний граждан, вытекающих из каждого основного права и свободы в отдельности.

2.Объективные социальные «рамки», которые складываются в процессе взаимодействия людей, при том, что в соответствии с ч. 3 ст. 17 Конституции РФ осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц.

3.Приоритет общепризнанных принципов и норм международного права, правил международных договоров Российской Федерации над внутригосударственными нормами в случае их разногласий.

4.Суверенитет государственной власти. По мнению В.С. Шевцова, государственная организация общества предполагает установление определенной связи между государственной властью, с одной стороны, и территориально разделенным населением страны, с другой. Суверенитет демократического правового государства, проявляется, прежде всего, в вер-

1Лапаева В.В. Критерии ограничения прав человека с позиции либеральной концепции правопонимания // Журнал российского права. 2006. № 4. С. 103-115.

2Лукашева Е.А. Эффективность защиты прав человека: политические, экономические, социально-психологические аспекты // Конституция Российской Федерации и совершенствование механизмов защиты прав человека. М., 1994. С. 5.

30