160

3.В процессе действия военного положения происходит непосредственная реализация субъективных прав и обязанностей участников административных правоотношений;

4.Осуществление чрезвычайных мер военного положения сопровождается применением административно-правовых норм.

Для того чтобы представить содержание административноправового регулирования военного положения с учетом его временных и территориальных характеристик, необходимо исследовать действие административно-правовых норм военного положения во времени и пространстве.

Рассматривая действие военного положения во времени следует отметить, что продолжительность действия данного админи- стративно-правового режима, как правило, не ограничивается действием единственного основания для его использования – чрезвычайной обстановки военного характера. Исходя из потенциальной возможности объявления военного положения по причине не только агрессии, но и непосредственной угрозы агрессии против Российской Федерации можно предположить, что периодом действия военного положения является более длительный временной отрезок, чем сами военные действия. С другой стороны о несовпадении действия военного положения во времени с чрезвычайной обстановкой военного характера говорит и то, что чрезвычайные меры военного положения могут продолжать действовать и спустя определенное время после завершения военных действий, в целях стабилизации обстановки, охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности. В соответствии со статьей 87 Конституции Российской Федерации, Президент Российской Федерации является единственным субъектов государственной власти, наделенным правом объявлять военное положение, как на всей территории Российской Федерации, так и

вотдельных ее регионах.

Действие военного положения во времени и пространстве предполагает обязательное закрепление в законодательстве содержательной характеристики юридического факта, являющегося основанием для применения чрезвычайных мер военного положения. На первый взгляд таким юридическим фактом является принятый во исполнение положений Конституции Российской Федерации Указ Президента РФ о введении военного положения на

19

всей территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях. Однако при более глубоком анализе процессуальных особенностей введения военного положения в качестве такого юридического факта следует назвать одобрение Указа Президента о военном положении обеими палатами Федерального собрания РФ. Именно обязанность Президента РФ при принятии решения о введении военного положения незамедлительно уведомить об этом обе палаты Российского Парламента, а также дальнейшая процедура утверждения данного указа Советом Федерации, на наш взгляд, является гарантией соблюдения прав и законных интересов всех участников административных правоотношений, на которых распространяется действие режимных мер. Следует согласиться со сторонниками точки зрения, относительно актуальности закрепления в законодательстве подобной процедуры утверждения указа Президента Российской Федерации о введении военного положения Советом Федерации, поскольку именно с помощью данной процедуры указ Президента из формального акта становится документом, обладающим юридической силой.1

Совет Федерации в течение 72 часов должен рассмотреть указ Президента о введении военного положения и большинством голосов принять одно из двух решений: об утверждении указа, либо не утверждении. По результатам голосования принимается либо постановление Совета Федерации об утверждении указа Президента о введении военного положения, либо рассматриваемый указ не утверждается, если большинство от общего числа членов Совета Федерации проголосовали против его утверждения. При утверждении указа, в целях информационного сопровождения военного положения, осуществляется незамедлительная рассылка постановления Совета Федерации для исполнения во все заинтересованные государственные структуры. В случае не утверждения указа Президента о военном положении возможно создание согласительной комиссии для устранения имеющихся разногласий.

В специальной литературе встречается мнение относительно возможности обращения Президента Российской Федерации до введения военного положения к руководству государства, чьи

1 Комментарий к Конституции Российской Федерации. М., 1994. С.275-276.

20

действия расцениваются как основание для введения военного

положения. 1 Суть данного обращения должна сводиться к предупреждению и требованию о прекращении противоправных действий в установленные в обращении сроки. В целом поддерживая данную позицию, отметим, что, возможны обстоятельства, требующие принятия неотложных мер для отражения агрессии против Российской Федерации, в таком случае, очевидно, что военное положение должно вводиться незамедлительно, без предупреждения.

Юридическим фактом, который является основанием для применения военного или чрезвычайного положения является указ главы государства о введении одного из рассматриваемых режимов. Большая часть современных законов, регламентирующих данные обстоятельства, предъявляет достаточно четкие требования и к административной процедуре разработки и принятия данного документа и к его содержанию. Приведем сравнительную характеристику содержания указов Президента о введении военного положения, предусмотренные законодательством России, Украины и Беларуси.

В указе Президента Российской Федерации о введении военного положения должны быть определены: основания введения военного положения; дата и время, с которых начинает действовать военное положение; границы территории, на которой вво-

дится военное положение.2 Действие военного положения во времени характеризует

еще один важный правовой признак – момент объявления данного административно-правового режима. Отечественная и зарубежная правоприменительная практика свидетельствует, что объявление военного положения:

1. Может совпасть с моментом возникновения чрезвычайного события военного характера. Например, в первый же день Великой Отечественной войны – 22 июня 1941 года – был принят

1Дьяченко И.Л. Конституционные основы государственного управления в условиях военного положения. Ростов-на-Дону. 2000. С.76-77.

2Федеральный конституционный закон от 30.01.2002 № 1-ФКЗ (ред. от 28.12.2010) «О военном положении» // «Собрание законодательства РФ», 04.02.2002,

№5, ст. 375.

21

Указ Президиума Верховного Совета СССР «О военном положении».1

2.Не совпадает с началом возникновения юридического факта (события), а осуществляется позднее, в ходе его развития. Такая практика может свидетельствовать либо о неподготовленности административно-правовых норм о военном положении к их непосредственной реализации, либо о нерешительности политических сил государства, призванных обеспечить его безопасность, в том числе и от военных угроз. Как правило, применение военного положения в ходе осуществления военных действий не может обеспечить полноценную эффективность соответствующих норм административного права, поскольку именно принцип своевременности применения мер, направленных на создание правового поля для отражения агрессии против Российской Федерации является одним из показателей эффективности административноправового регулирования в рассматриваемых условиях.

3.Вводится до начала агрессии против Российской Федерации. Подобная ситуация стала возможной благодаря предусмотренной Конституцией РФ возможности объявлять военное положение не только в случае агрессии против России, но и в случае

еенепосредственной угрозы. С позиции административноправового регулирования, данная правовая ситуация является, на наш взгляд, не вполне логичной, поскольку при наличии фактического основания введения военного положения отсутствует юридический факт, который мог бы служить основанием для возникновения административных правоотношений военного положения.

Подводя итог анализу действия военного положения во времени, выделим основной принцип данного административноправового режима – его временный характер. Поскольку чрезвычайная обстановка военного характера, в отличие от повседневной государственной и общественной жизни характеризуется значительно менее продолжительным сроком действия, то и вызванные данной обстановкой чрезвычайные меры военного положения необходимы и полезны при возникновении и развитии данной

чрезвычайной обстановки, но излишни и вредны, когда чрезвы-

1 Решения партии и правительства по хозяйственным вопросам: в 5 т. Т.3. 1941-

1952. М.: Политиздат. 1968. С. 35-37.

22

чайные обстоятельства устранены и вступают в действие нормальные условия функционирования государства и общества.

Военное положение не случайно относится к группе экстраординарных административно-правовых режимов. Находясь в арсенале государства, соответствующие чрезвычайные меры военного положения применялись достаточно широко. Однако всегда это происходило в сложные для государства исторические периоды для обеспечения обороны страны, охраны общественного порядка и обеспечения безопасности. Рассмотренные выше характеристики военного положения наглядно демонстрируют временный характер данного режима, поскольку применяясь в различных местностях, на транспорте, на отдельных объектах промышленности, в различные временные периоды и по различным основаниям, он никогда не рассматривался как постоянный, основной или единственный правовой режим, исключающий обычный правопорядок по всей стране. Несмотря на сложнейшие обстоятельства функционирования государства в условиях военного времени, даже использование военного положения не означало отмену или исключение общего правопорядка, а лишь влекло в известной степени видоизменение данных правил, а многие регионы государства вообще никогда не объявлялись на военном положении.

Не менее актуально, наряду с моментом введения военного положения и применения соответствующих чрезвычайных мер, определение временного периода окончания их действия. Несомненно то, что отмена всех чрезвычайных мер военного положения и восстановление в полном объеме повседневного правопорядка по времени должны совпасть с моментом снятия самого военного положения. Однако в процессе административноправового регулирования военного положения по окончании действия чрезвычайной обстановки возможны два юридически значимых факта, связанных с правотворческой деятельностью по изданию коллективных и индивидуальных актов управления, которые могут оказывать действие и после отмены военного положения:

1.Отмена военного положения должна повлечь автоматическую отмену всех общеобязательных коллективных актов управления, принятых в условиях чрезвычайной обстановки.

2.Более сложная ситуация видится в связи с изданием специальных индивидуальных актов управления, например, поста-

23

новлений о привлечении к административной ответственности лиц, совершивших административные правонарушения в условиях военного времени. На наш взгляд, само целевое предназначение индивидуальных актов управления предполагает индивидуальный подход к сохранению или отмене правовых последствий такого акта после отмены военного положения. Очевидно, что в рассматриваемых условиях негативные последствия для лица, в отношении которого в условиях военного положения был принят соответствующий акт, выражаются в необходимости взыскания соответствующего вида административного наказания. Поэтому все индивидуальные акты, связанные с привлечением граждан к административной ответственности в условиях военного положения, следует классифицировать по признаку криминализации того или иного правонарушения в условиях военного времени. Исходя из такого подхода, все административные правонарушения в условиях военного положения можно объединить в две самостоятельные группы: квалифицируемые как административнонаказуемые деяния и в повседневных условиях; специально криминализированные, применительно к обстановке военного времени. Окончание действия военного положения с учетом указанной классификации будет осуществляться по-разному. В случае совершения лицом в условиях военного положения административного правонарушения, состав которого закреплен в действующем законе в мирное время, исполнение административного наказания не подлежит приостановлению или отмене, за исключением случаев увеличения размера санкции соответствующей статьи в рассматриваемых условиях, например, исполнения административного ареста, который в условиях военного положения может увеличиваться с пятнадцати до тридцати суток. Таким образом, в плане оставления в силе постановления о привлечении лица к административной ответственности, данный акт управления сохраняет свою юридическую силу и после отмены рассматриваемого административно-правового режима. Однако, применительно к размеру санкции, на наш взгляд, следует рассматривать отмену военного положения как юридический факт, за которым должен последовать возврат к размерам административных наказаний, предусмотренных в мирное время. Несколько иная ситуация имеет место в случае привлечения лица к административной ответ-

24

ственности за те правонарушения, которые признаны противоправными и наказуемыми деяния, только на период военного времени. В этом случае, отмена военного положения должна повлечь и автоматическую декриминализацию соответствующего деяния, а, следовательно, и прекращение исполнения постановления о привлечении к административной ответственности за его совершение. Освобождение от уголовно-наказуемых деяний даже после отмены военного положения возможно только путем издания актов амнистии, либо признания отдельных составов преступлений, не представляющих значительной опасности, декриминализированными вследствие изменения обстановки. Таким способом, 7 июля 1945 года были отменены все неисполненные постановления о привлечении к ответственности в виде штрафа в связи с окончанием Великой Отечественной войны.1

Отдельно следует остановиться на анализе особенностей действия военного положения в пространстве. Учитывая специальные задачи, стоящие перед данным административноправовым режимом, а также его применение в обстоятельствах, связанных с обороной государства, обеспечением охраны общественного порядка и безопасности, военно-политическое руководство страны принимает решение о его объявлении в тех местностях, где действие соответствующих чрезвычайных мер даст наибольший эффект в преодолении возникшей чрезвычайной обстановки.

Несмотря на то, что отечественное законодательство допускало и допускает возможность использования чрезвычайных мер военного положения на территории как отдельных регионов государства, так и на общегосударственном уровне, на что прямо указывает Конституция Российской Федерации2, правоприменительная практика показывает достаточно осторожный и минимально возможный перечень территорий, которые объявляются на военном положении даже в сверхсложные исторические периоды. Так, даже величайшая опасность, возникшая в результате нападения

1Ведомости Верховного Совета СССР. 1945. №39.

2Конституция РФ. М., 1993. Ст.87.

25

гитлеровской Германии на СССР, побудила руководство страны объявить военное положение лишь на части территории СССР.1

Каков же основной принцип определения территории действия военного положения? Основным критерием определения территориальной границы действия соответствующих чрезвычайных мер является расположенность региона в непосредственной близости от фронта, либо его особо важное значение в связи с военными действиями.

1 Решения партии и правительства по хозяйственным вопросам: в 5 т. Т.3. 1941-

1952. М.: Политиздат. 1968. С. 35-37.

26

3.Правовые основы государственного управления

идеятельности органов внутренних дел

вусловиях военного положения

Рассматривая административно-правовой режим военного положения, необходимо подчеркнуть, что это не просто наличие определенных исключительных мер в государстве и обществе для нормализации обстановки в случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы такой агрессии, но и форма реагирования со стороны государства на данные обстоятельства, управляющее (в широком смысле слова) воздействие государственных структур.

Следует отметить, что в период действия правового режима военного положения изменяется порядок функционирования не только органов военного управления, но и органов, не имеющих военного назначения. Режим военного положения не может не затрагивать и управление общими вопросами, в местностях, где он введен.

Рассмотрение вопроса о порядке государственного управления в условиях военного положения можно разделить на четыре подгруппы:

1.Компетенция органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в условиях военного положения;

2.Компетенция органов военного управления в условиях военного положения;

3.Компетенция органов местного самоуправления на период введения военного положения.

4.Компетенция правоохранительных органов, в том числе полиции.

Компетенцию органов государственной власти Российской Федерации следует рассматривать, анализируя полномочия Президента, Правительства и Федерального Собрания Российской Федерации по осуществлению правового режима военного положения.

Как уже отмечалось выше, полномочия по решению вопроса

онеобходимости введения военного положения Конституция

27

Российской Федерации (ст. 87) возлагает на Президента Российской Федерации. Роль Президента Российской Федерации в осуществлении правового режима военного положения, заключается в его определяющем положении в системе органов государственной власти, а также в наличии у него целого ряда управленческих, организующих и контрольных функций.

Исключительно важная роль Президента Российской Федерации в обеспечении административно-правового режима военного положения заключается в том, что от своевременности принятия им решения о необходимости введения рассматриваемого правового режима, в большей степени зависит масштаб предпринимаемых мер по отражению агрессии против Российской Федерации или посредственной угрозы такой агрессии, а также степень организации деятельности всего государственного механизма по устранению причин, способствовавших введению военного положения.

Согласно Конституции Российской Федерации (ст.87), являясь Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами, Президент Российской Федерации осуществляет общее руководство Вооруженными Силами. Совет Безопасности Российской Федерации является конституционным органом, осуществляющим подготовку решения Президента Российской Федерации в области обеспечения безопасности. В соответствии с российским законодательством, Совет Безопасности является единственным органом, на который прямо возлагается задача подготовки предложений Президенту Российской Федерации о введении, продлении или отмене военного положения. Ряд военных юристов придерживаются той точки зрения, что необходимо расширить полномочия Совета Безопасности в области обороны и безопасности.1

Что касается роли Правительства Российской Федерации в осуществлении режима военного положения, то согласно п. д ч. 1 ст.114 Конституции Российской Федерации оно осуществляет меры по обеспечению обороны страны и государственной безопасности. Полномочия Правительства Российской Федерации в

1См. например: Казанчев Ю.Д. Военное право: состояние и перспективы развития. "Круглый стол" журнала "Государство и право" // Государство и право. 1994. № 8–9.

С. 10–11.

28