96

2

УДК 349.3

ББК 67.405.1 Б 285

Т.А. Батрова, доктор юридических наук, доцент, профессор кафедры государственных и гражданско-правовых дисциплин Рязанского филиала Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя.

О. В. Корнеева, кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры государственных и гражданско-правовых дисциплин Рязанского филиала Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя.

Увольнение сотрудников органов внутренних дел по отрицательным основаниям: правовые аспекты реализации: аналитический обзор / Т.А. Ба-

трова, О.В. Корнеева – Рязань: Рязанский филиал Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя, 2016. – 24 с.

Настоящий аналитический обзор содержит характеристику современ-

ного состояния правового регулирования механизма увольнения сотрудников органов внутренних дел по соответствующим отрицательным основаниям,

результаты обобщения правоприменительной и судебной практики в данной сфере, рекомендации по реализации механизма увольнения сотрудников ор-

ганов внутренних дел по соответствующим отрицательным основаниям, а

также по совершенствованию законодательства в данной части.

Предназначен для организационно-методического обеспечения дея-

тельности кадровых, финансовых и правовых подразделений территориаль-

ных органов внутренних дел, а также может быть использован в образова-

тельном процессе вузов системы МВД России.

© Рязанский филиал МосУ МВД России имени В.Я. Кикотя, 2016

3

5

Раздел 1. Увольнение в связи с грубым или неоднократным нарушением служебной дисциплины

Нарушением служебной дисциплины (дисциплинарным проступком), как следует из ч. 1 ст. 49 Закона о службе признается виновное действие (бездействие), выразившееся в нарушении сотрудником органов внутренних дел российского законодательства, дисциплинарного устава органов внутренних дел Российской Федерации, должностного регламента (должностной инструкции), правил внутреннего служебного распорядка МВД России, его территориального органа или подразделения, либо в несоблюдении запретов и ограничений, связанных со службой в органах внутренних дел, и требований к служебному поведению, либо в неисполнении (ненадлежащем исполнении) обязательств, предусмотренных контрактом, служебных обязанностей, приказов и распоряжений прямых руководителей (начальников) и непосредственного руководителя (начальника) при выполнении основных обязанностей и реализации предоставленных прав. Во взаимосвязи с положениями ст. 13 указанного закона, возлагающей на сотрудника органов внутренних дел обязанность при осуществлении служебной деятельности, а также во внеслужебное время заботиться о сохранении своих чести и достоинства, не допускать принятия решений из соображений личной заинтересованности, не совершать при выполнении служебных обязанностей поступки, вызывающие сомнение в объективности, справедливости и беспристрастности сотрудника, наносящие ущерб его репутации, авторитету федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, а также государственной власти, можно прийти к выводу о достаточно широком толковании понятия «служебная дисциплина».

Как неоднократно указывал Конституционный Суд РФ, служба в органах внутренних дел является особым видом государственной службы, направлена на реализацию публичных интересов, что предопределяет наличие у сотрудников, проходящих службу в этих органах, специального правового статуса, обусловленного выполнением конституционно значимых функций по обеспечению правопорядка и общественной безопасности. Законодатель, определяя их правовой статус, вправе устанавливать для этой категории граждан особые требования, в том числе к их личным и деловым качествам, и особые обязанности, обусловленные задачами, принципами организации и функционирования органов внутренних дел, а также специфическим характером деятельности указанных лиц2.

2 См.: Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Дмитриева Юрия Александровича на нарушение его конституционных прав пунктом 3 части второй статьи 133 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации, статьей 5 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации и пунктом "м" части седьмой статьи 19 Закона Российской Федерации «О милиции»: Определение Конституционного Суда РФ от 25.11.2010 N 1547-О-О; Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Зайцева Андрея Анатольевича на нарушение его конституционных прав пунктом 9 части 3 ста-

6

Соответственно делается вывод о том, что предусмотренная п. 6 ч. 2 ст.

82consultantplus://offline/ref=10884BA42F1C56D4D09118DA47B83E7E5DD56 C28E88723B780B969589C9E173D00A4D3785630090Ca5F9G Закона от службе возможность расторжения контракта о службе в органах внутренних дел с сотрудником, допустившим грубое нарушение служебной дисциплины, и его увольнения из органов внутренних дел призвана обеспечить интересы данного вида правоохранительной службы, гарантировав ее прохождение лишь теми лицами, которые надлежащим образом исполняют обязанности, возложенные на них в соответствии с законодательством, и имеют высокие мо- рально-нравственные качества3. Предполагается, что принося присягу, лицо, поступающее на службу в органы внутренних дел, клянется соблюдать Конституцию и законы России, уважать и соблюдать права и свободы человека и гражданина, добросовестно выполнять приказы начальников и возложенные на него служебные обязанности, быть честным, мужественным, бдительным сотрудником, не щадя своей жизни, охранять установленный Конституцией РФ и законами правовой порядок. Тем самым сотрудник добровольно возлагает на себя обязанность соответствовать в том числе тем нравственным требованиям, которые нашли отражение в тексте присяги (Определение Конституционного Суда РФ от 25.11.2010 № 1547-О-О).

Таким образом, особые основания увольнения сотрудников органов внутренних дел, предусмотренные Законом о службе, обусловлены особым правовым статусом указанных лиц. При этом суды обращают внимание на то, что положения ст. 82 не предоставляют руководителю органа внутренних дел права избрания для такого сотрудника более мягкой меры ответственности, чем увольнение из органов внутренних дел, отмечая, что привлечение сотрудника органов внутренних дел при подобных нарушениях действующего законодательства к дисциплинарной ответственности является одним из установленных законом способов пресечения нарушения антикоррупционного законодательства4. Суды отмечают, что федеральное законодательство устанавливает в качестве меры по государственному принуждению сторон трудовых правоотношений необходимость соблюдения антикоррупционного законодательства, учитывая приоритеты государства в части профилактики коррупционных правонарушений и борьбы с выявленными проступками коррупционного характера5.

тьи 82 Федерального закона «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»: Определение Конституционного Суда РФ от 24.06.2014 N 1405-О

3См.: Определение Конституционного Суда РФ от 27.10.2015 N 2386-О

4См.: Апелляционное определение Свердловского областного суда № 33-7139/2016 от 18 мая 2016 г. по делу № 33-7139/2016

5См.: Апелляционное определение Верховный Суд Республики Алтай от 08 июня 2016 года дело № 33-489; Определение Приморского краевого суда от 7 мая 2015 г. № 333386/2015.

7

Подобный подход законодателя, по мнению Конституционного Суда РФ, предопределен необходимостью комплектования правоохранительных органов лицами, имеющими высокие морально-нравственные качества и способными надлежащим образом выполнять принятые ими на себя обязательства по защите прав и свобод человека и гражданина, соблюдению положений Конституции РФ, обеспечению безопасности, законности и правопорядка. При этом данное законоположение не предполагает возможности его произвольного применения, поскольку презюмирует, что принятию решения об увольнении сотрудника органов внутренних дел со службы предшествует объективная оценка совершенного им деяния, а обоснованность увольнения со службы может быть предметом судебной проверки6.

С учетом этого решается вопрос о возможности увольнения за грубое нарушение дисциплины, допущенное во внеслужебное время, том числе в период нетрудоспособности. Так, Верховный Суд РФ в своем Определении от 31.01.2014 N 58-КГ13-12 исходя из положений ст. 13 Закона о службе, пришел к выводу о том, совершение действий, повлекших за собой нарушение сохранности имущества, находящегося в оперативном управлении федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, в то время, как сотрудник должен был отсутствовать на службе по причине временной нетрудоспособности, подтвержденной соответствующим документом, должны квалифицироваться в качестве грубого нарушения сотрудником органов внутренних дел служебной дисциплины.

При проверке правомерности увольнения сотрудника по указанным основаниям оценке подлежат: проведение служебной проверки, обоснованность выводов, сделанных по ее результатам, достаточность и допустимость собранных доказательств, соблюдение процедуры и сроков проведения служебной проверки, наличие нарушений прав сотрудника при ее проведении.

Следует иметь в виду, что отдельные нарушения дают основания для увольнения как за грубое нарушение служебной дисциплины, так в связи с утратой доверия. Речь идет о несоблюдение сотрудником, установленных действующим законодательством ограничений и запретов7.

В частности, непредставление установленных законом сведений или представление заведомо ложных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера при поступлении на гражданскую службу отнесено п. 9 ч. 1 ст. 16 Федерального закона «О государственной

6 См.: Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Сааи Соругтука Геннадьевича на нарушение его конституционных прав пунктом 3 части 2 статьи 49 Федерального закона «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»: Определение Конституционного Суда РФ от 29.09.2015 N 1914-О

7 См.: О противодействии коррупции: Федеральный закон от 25.12.2008 N 273-ФЗ (ред. от 15.02.2016) // Собрание законодательства РФ. 2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6228; О государственной гражданской службе Российской Федерации: Федеральный закон от 27.07.2004 N 79-ФЗ (ред. от 30.12.2015) // Собрание законодательства РФ. 2004. № 31. Ст.

3215.

8

гражданской службе Российской Федерации» от 27.07.2004 N 79-ФЗ (ред. от 30.12.2015)8 к ограничениям, связанным с гражданской службой, несоблюдение которых в соответствии с п. 1 ч. 2 ст. 49 Закона о службе рассматривается как грубое нарушение служебной дисциплины. В то же время выявление факта непредставления сотрудником органов внутренних дел сведений о своих доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей либо представления заведомо недостоверных или неполных сведений дает основания говорить об увольнении в связи с утратой доверия (п. 2 ч.1 ст. 82.1 Закона о службе)9. В подобных случаях, как следует из Определения Верховного Суда РФ от 14.03.2014 № 72-КГ13-12, при наложении дисциплинарного взыскания должен быть соблюден порядок привлечения сотрудника к дисциплинарной ответственности.

Следует отметить, что по данной категории дел поднимается вопрос относительно возможности учета формы вины сотрудника, а также соблюдения сроков привлечения к дисциплинарной ответственности. Относительно первого из них большинство указывают на то, что отсутствие умысла на совершение подобного проступка, его мотивы и цель, а также предыдущая безупречная служба не имеют правового значения для наступления соответствующей ответственности сотрудника органов внутренних дел10.

Не может быть принято во внимание и то обстоятельство, что сотрудником поданы дополнительные откорректированные сведения о доходах и справка о расходах, поскольку установленные нарушения были выявлены в ходе проведения служебной проверки, а право подачи дополнительной декларации предоставлено сотруднику органов внутренних дел при условии, что неполнота или неточность в требуемых сведениях была выявлена им самим. Ссылка на продление срока предоставления уточненных сведений о доходах и расходах в связи с его нахождением в очередном отпуске является ошибочной, поскольку срок предоставления таких сведений является пресекательным11.

Вместе с тем, существует и более гибкая позиция, согласно которой нельзя признать правомерным вывод о том, что непредставление сведений о доходах безотносительно наличия вины сотрудника влечет безусловное увольнение в связи с утратой доверия. На основании этого делается вывод о том, что применение к истцу такой крайней меры дисциплинарного взыска-

8См.: Собрание законодательства РФ. 2004. № 31. Ст. 3215.

9 См.: Апелляционное определение Липецкого областного суда по делу №33-

492/2016г.

10См.: Апелляционное определение Верховного Суда Республики Алтай от 08 июня 2016 года по делу № 33-489; Апелляционное определение Свердловского областного суда от 20.11.2015 по делу N 33-16452/2015; Апелляционное определение Верховного Суда Республики Тыва от 26 июня 2015 г. по делу № 33-755/2015.

11См.: Определение Приморского краевого суда от 27.04.2015 по делу N 33-3386

9

ния как увольнение в связи с утратой доверия является явно несоразмерным12.

Относительно определения момента начала течения сроков обнаруже-

ния подобных нарушений позиции судов расходятся. В частности, существует мнение, что течение срока начинается только с момента непосредственного обнаружения факта недостоверности представленных сведений. Соответственно при таком подходе суды исчисляют месячный срок для наложения взыскания со дня поступления информации о совершении коррупционного правонарушения (в частности, по рапорту заместителя начальника УРЛС УМВД), отмечая невозможность применения к спорным правоотношениям положений ст. 193 ТК РФ, согласно которой дисциплинарное взыскание не может быть применено позднее шести месяцев со дня совершения проступка, ввиду наличия в действующем законодательстве специальных положений, касающихся сотрудников ОВД13.

В то же время суды отмечают, что из анализа Закона о службе следует, что законодатель, предусматривая в ст. 51.1. сроки наложения взыскания, не имел ввиду возможность привлечения к ответственности без ограничения срока, поскольку иное привело бы к нарушению принципа правовой определенности. Применительно к срокам обнаружения недостоверного или неполного декларирования это, с их точки зрения, означает, что данный срок начинает течь с момента подачи декларации, поскольку УМВД России имело возможность выявить допущенные нарушения14. Аналогичной позиции придерживается и Верховный Суд РФ15.

Аналогичная позиция встречается и по вопросу выявления фактов коррупционного поведения. Так, суд пришел к выводу о том, что с момента рассекречивания телефонных переговоров постановлением министра внутренних дела по Республике Коми информация о совершении сотрудником органов внутренних дел коррупционного правонарушения считается поступившей. В дальнейшем следственные мероприятия проводились сотрудниками в отношении истца с целью проверки оперативной информации о его причастности к совершению преступления. Но на момент представления результатов оперативно-розыскной деятельности у работодателя имелась возможность заподозрить сотрудника в совершении коррупционного правонарушения, поскольку в рассекреченных материалах содержалась информация, безусловно

12См.: Апелляционное определение Верховного Суда Республики Калмыкия от 14 февраля 2014 г. по делу 33-49/2014

13См.: Апелляционное определение Свердловского областного суда от 20.11.2015 по делу N 33-16452/2015

14См.: Апелляционное определение Оренбургского областного суда от 8 октября 2015 г. по делу N 33-6337/2015

15См.: Обзор практики по рассмотрению в 2012 - 2013 годах дел по спорам, связанным с привлечением государственных и муниципальных служащих к дисциплинарной ответственности за совершение коррупционных проступков: Утв. утв. Президиумом Верховного Суда РФ 30.07.2014) // Бюллетень трудового и социального законодательства РФ. 2014. № 9.

10

указывающая на совершение им проступка, расцениваемого законом как дисциплинарного. Соответственно назначение служебной проверки за пределами срока привлечения к дисциплинарной ответственности и наложение взыскания за пределами одного месяца со дня поступления информации о совершении истцом коррупционного правонарушения, является основанием для признания увольнения незаконным16.

Как показывает судебная практика, возникает конкуренция также между нормами п. 6 ч. 2 ст.

82consultantplus://offline/ref=10884BA42F1C56D4D09118DA47B83E7E5DD56 C28E88723B780B969589C9E173D00A4D3785630090Ca5F9G, применяемыми во взаимосвязи с п. 3 ч. 2 ст. 49 рассматриваемого закона и п. 9 ч. 3 ст. 82, предусматривающей увольнение в связи с совершением проступка, порочащего честь сотрудника органов внутренних дел ввиду широкой трактовки такого проступка. Так, нахождение сотрудника на службе в состоянии алкогольного, наркотического или иного токсического опьянения либо отказ сотрудника от медицинского освидетельствования на состояние опьянения, в соответствии с п. 3 ч. 2 ст. 49 Закона о службе, рассматривается как грубое нарушение служебной дисциплины, но на практике таковое может служить основанием для увольнения за совершение проступка, порочащего честь сотрудника органов внутренних дел, то есть по п. 9 ч. 3 ст. 82 указанного закона, если он осложняется иными формами противоправного поведения, например, управление автомобилем в состоянии наркотического опьянения17. Порочащим честь сотрудника, безусловно, признается получение денежного вознаграждения18, активное участие в финансово-хозяйственной деятельности супруга19, склонение третьих лиц к противоправной деятельности20. В то же время, поводом для увольнения по данному основанию может быть и недостойное поведение в быту в состоянии алкогольного опьянения, отказ от прохождения медицинского освидетельствования, поддержка связей с криминальным контингентом21.

Следует отметить, что Конституционный Суд РФ рассматривает проступок, порочащий честь сотрудника органов внутренних дел как проступок, умаляющий авторитет органов внутренних дел и противоречащий требованиям, предъявляемым к сотрудникам, - независимо от того, предусмотрена

16 См.: Апелляционное определение Верховного суда Республики Коми от 12.10.2015 по делу № 33-4418/2015

17 См.: Апелляционное определение Верховного суда Республики Дагестан от 27 апреля 2016 г. по делу № 33-1758/2016

18См.: Апелляционное определение Ростовского областного суда от 21 апреля 2016 г. по делу № 33-6629/2016

19См.: Апелляционное определение Орловского областного суда от 21 апреля 2016 г. по делу № 33-1291/2016

20См.: Апелляционное определение Вологодского областного суда № 33-5992/2015 от 18 ноября 2015 г. по делу № 33-5992/2015

21См.: Определение Верховного Суда РФ от 18.01.2016 N 74-КГ15-145