51

На правах рукописи

ДОРОШЕНКО Ольга Марковна

АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПОЛИЦИИ ПО ПРОТИВОДЕЙСТВИЮ ПРАВОНАРУШЕНИЯМ НЕСОВЕРШЕННОЛЕТНИХ

Специальность 12.00.14 –

административное право; административный процесс

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Москва – 2015

Работа выполнена на кафедре административной деятельности органов внутренних дел Федерального государственного казенного образовательного учреждения «Московский университет МВД России имени В.Я. Кикотя».

Научный руководитель – кандидат юридических наук, профессор

Бочаров Сергей Николаевич.

Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор профессор кафедры подготовки сотрудников в сфере миграции ФГКОУ ДПО «Всероссийский институт повышения квалификации сотрудников МВД России»

Куракин Алексей Валентинович;

кандидат юридических наук, доцент заместитель начальника кафедры ФГКОУ ВПО «Санкт-Петербургский университет МВД России»

Беженцев Александр Анатольевич.

Ведущая организация – Федеральное государственное казенное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Академия управления МВД России».

Защита состоится «__» ______ 2015 г. в ____ час. на заседании диссертационного совета Д 203.019.01, созданного на базе Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя (117997, Москва, ул. Академика Волгина, д. 12).

С диссертацией и авторефератом можно ознакомиться в библиотеке Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя, а также на официальных сайтах Высшей аттестационной комиссии при Министерстве образования и науки Российской Федерации (http://vak.ed.gov.ru) и Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя (http://mosu-mvd.com).

2

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы диссертационного исследования определяется тем,

что в современных условиях, характеризующихся нестабильностью состояния правопорядка, обусловленной усилением традиционных и возникновением но-

вых угроз законным правам и интересам различных субъектов, приоритетной задачей государственного управления становится выработка адекватных мер обеспечения личной и общественной безопасности, охраны общественного по-

рядка и собственности. В настоящее время согласно статистическим данным в Российской Федерации отмечается увеличение количества антиобщественных проявлений со стороны беспризорных и безнадзорных несовершеннолетних.

Проблеме профилактики подобных проявлений и обстоятельств, лежащих в их основе, со стороны руководства страны, правоохранительных и иных государственных органов, а также институтов гражданского общества уделяется большое внимание. В одном из посланий Федеральному Собранию Президент Российской Федерации В.В. Путин отметил, что назрела необходимость общими усилиями создать безопасные условия жизни людей,

снизить уровень преступности в стране, улучшить состояние здоровья российской нации, остановить рост наркомании, избавиться от детской беспризорности1. Подобный акцент подчеркивает приоритетность вопросов безопасности несовершеннолетних, профилактики совершаемых ими правонарушений.

Для консолидации усилий различных субъектов в обеспечении комплекс-

ного подхода и их участия в противодействии имеющимся в рассматриваемой сфере проблемам, в России сформирована Общегосударственная система про-

филактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних2, вклю-

чающая в качестве основных элементов: комиссии по делам несовершеннолет-

них и защите их прав; органы образования, здравоохранения, социальной защи-

ты и занятости населения; органы внутренних дел.

1Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации. // Российская газета. - 2011. - 17 ноября.

2Далее – ОСПБПН.

3

Роль каждого из указанных государственных институтов предопределена компетенцией, установленной для них в конкретной сфере государственного управления. Однако достижение необходимого эффекта в области предупреж-

дения и пресечения правонарушений несовершеннолетних возможно только при постоянной координации их усилий в строго определенных зонах ответст-

венности, обеспеченных необходимым объемом нормотворческих и правопри-

менительных полномочий.

При этом следует признать особое назначение в структуре указанной со-

вокупности именно органов внутренних дел, которые не только решают само-

стоятельные правоохранительные задачи, но и призваны также, с учетом имеющихся возможностей, выступать своеобразным постоянно действующим организующим эпицентром, разрабатывающим стратегию и тактику проти-

водействия правонарушениям несовершеннолетних, формирующим и предла-

гающим для реализации конкретные управленческие решения в рассматри-

ваемой сфере, координирующим усилия иных участников общегосударствен-

ной системы профилактики правонарушений несовершеннолетних и контроли-

рующим качество исполнения такими участниками государственных обяза-

тельств в порученной им сфере ответственности в целях кардинального разре-

шения наличных проблем.

Основной объем указанной выше организующей работы по праву прихо-

дится на подразделения полиции, в том числе подразделения по делам несо-

вершеннолетних, которые сегодня, как отметил министр внутренних дел Рос-

сии В.А. Колокольцев, главное звено системы профилактики, способное вы-

явить обстоятельства, негативно влияющие на развитие отдельно взятого ре-

бенка, оказать помощь в его становлении как полноценного гражданина стра-

ны, члена общества. Не будет преувеличением сказать, что от представителей этих подразделений в значительной степени зависит будущее нашей молодежи,

нравственное здоровье российского общества в целом3.

3 Колокольцев В. А.. Телеграмма, направленная 31 мая 2012 г. в территориальные органы МВД России в связи с празднованием Дня подразделений по делам несовершеннолетних

4

Говоря о проблемах, стоящих сегодня на повестке дня ОСПБПН, следует признать, что особое опасение вызывает уровень семейного неблагополучия.

Ежегодно в России свыше пятидесяти тысяч человек ограничиваются либо во-

обще лишаются родительских прав. В итоге – более шестидесяти тысяч детей фактически становятся сиротами при живых родителях4. Другая проблема свя-

зана со снижением возраста несовершеннолетних, употребляющих алкоголь и наркотические средства, что вызывает рост количества преступлений, совер-

шенных ими в состоянии опьянения. Третья по счету, но не по значимости про-

блема состоит в том, что преступность несовершеннолетних приобретает орга-

низованный характер и нередко связана с экстремистскими проявлениями.

В сложившихся условиях административно-правовое обеспечение дея-

тельности полиции по противодействию правонарушениям несовершеннолет-

них нуждается в совершенствовании как с позиции корректив правового инст-

рументария (материального и процессуального), так и с точки зрения правового регулирования организации деятельности полицейских подразделений, в том

числе подразделений по делам несовершеннолетних.

Перечисленные обстоятельства обусловливают актуальность исследова-

ния вопросов aдминистративно-прaвoвого обеспечения деятельности полиции

по противодействию правонарушениям несовершеннолетних.

Степень научной разработанности проблемы. Теоретическим основам

дуллаева, М.М. Бабаева, В.М. Безденежных, А.А. Беженцева, Д.Н. Бахраха,

М.И. Еропкина, В.Д. Ермакова, Е.С. Жигарева, И.И. Веремеенко, А.П. Коре-

нева, И.Ш. Килясханова, Н.И. Крюковой, Ю.М. Козлова, Г.М. Миньковского,

З.П. Морозовой, Ю.В. Николаевой, В.С. Орлова, Л.Л. Попова, Н.Г. Салищевой,

М.С. Студеникиной, А.П. Шергина и др.

органов внутренних дел [Электронный ресурс]. URL: http://72.mvd.ru/news/ (дата обращения:

15.04.2013).

4 См.: http://www/fedstat.ru/indicator/data.do (дата обращения: 19.01.2014).

5

Анализ содержания научных источников свидетельствует, что в основном они посвящены проблемам административнo-прaвoвого регулирования дея-

тельности ОВД по профилактике и пресечению правонарушений несовершен-

нолетних; характеристике статуса комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав; содержанию нормативного обеспечения реализации прaв и за-

конных интересов несовершеннолетних. До настоящего времени исследованию подвергались лишь отдельные аспекты административно-правового обеспече-

ния деятельности органов внутренних дел в сфере противодействия админист-

ративным правонарушениям несовершеннолетних. Вопросы противодействия правонарушениям несовершеннолетних в рамках реализации различных на-

правлений деятельности полиции продолжают оставаться недостаточно иссле-

дованными. Эффективный aдминистративнo-прaвoвой механизм реализации правоохранительного потенциала полиции в рассматриваемой сфере до на-

стоящего времени не сформирован.

В качестве цели диссертационного исследования выступает оценка действенности и полноты административно-правовых механизмов и средств,

обеспечивающих участие органов внутренних дел и иных субъектов в преду-

преждении, выявлении и пресечении указанных правонарушений, привлечении лиц, их совершивших, к юридической ответственности, а также выработка на ее основе рекомендаций, направленных на повышение эффективности деятельно-

сти соответствующих подразделений органов внутренних дел (полиции).

Для достижения поставленной цели сформулированы следующие иссле-

довательские задачи:

– обобщить опыт и имеющиеся нормативные и фактологические мате-

риалы, касающиеся проблем обеспечения противодействия органами внутрен-

них дел (полицией) правонарушениям несовершеннолетних;

– определить и охарактеризовать факторы, обусловливающие назначение полиции в общегосударственной системе профилактики безнадзорности и пра-

вонарушений несовершеннолетних и наделение ее специализированных под-

разделений (ПДН) особенным административно-правовым статусом;

6

– выявить и раскрыть количественные и качественные параметры специ-

фических признаков, присущих aдминистративнo-прaвoвой дeятельнoсти поли-

ции по противодействию прaвoнaрушениям несовершеннолетних посредством характеристик содержания правовых и неправовых форм;

– определить роль и место органов внутренних дел, направления и спосо-

бы совершенствования их административной деятельности в области обеспече-

ния противодействия правонарушениям несовершеннолетних;

–уточнить содержание основных методов aдминистративнo-прaвoвой деятельности полиции в механизме противодействия правонарушениям нecовершeннолетних;

–выявить и охарактеризовать особенности компетенции полиции в структуре ее административно-правового статуса, реализуемого при осуществ-

лении предупреждения и пресечения правонарушений несовершеннолетних, а

также в процессе aдминистративнo-юрисдикционной деятельности в рассмат-

риваемой сфере;

– определить проблемы, возникающие в процессе осуществления взаимо-

действия органов внутренних дел с органами государственной исполнительной власти и иными субъектами противодействия правонарушениям несовершен-

нолетних, а также – содержание юрисдикционной формы такого противодейст-

вия;

–структурировать содержание организационно-правовых возможностей полицейских организаций по реализации своих правоохранительных и иных полномочий в рассматриваемой сфере;

–определить направления и средства совершенствования администра-

тивно-правового обеспечения деятельности полиции в сфере противодействия правонарушениям несовершеннолетних.

Методологическую и теоретическую основу исследования составили в первую очередь системный, структурно-функциональный и формально-

логический методы. В сочетании с рядом частнонаучных методов (историко-

правовым, социологическим, сравнительно-правовым) указанные общенаучные

7

методы позволили организовать комплексное исследование поставленных про-

блем. Необходимую полноту исследованию придало использование логико-

юридического метода, на основе которого проводился анализ нормативных до-

кументов и иных материалов, а также применение метода экспертных оценок и методик эмпирического исследования.

При анализе эмпирического материала применялись социологические приемы получения информации: анализ документов, наблюдение, анкетирова-

ние и интервьюирование.

Применение указанной методологии сочеталось с опорой на фундамен-

тальные положения общей теории права, содержащиеся в трудах С.С. Алексее-

ва, В.Н. Кудрявцева, О.Е. Кутафина, В.В. Лазарева, Р.З. Лившица, Г.Н. Ма-

нова, В.С. Нерсесянца, Ю.А. Тихомирова, Р.О. Халфиной, В.Е. Чиркина и других известных российских ученых, а также на положения и выводы, содер-

жащиеся в трудах отечественных и зарубежных ученых конца ХVIII – начала ХХ веков: В.М. Гессена, В.Ф. Дерюжинского, А.И. Елистратова, Н.М. Кор-

кунова, Н.И. Лазаревского, В.В. Ивановского, И.Т. Тарасова, Г.Ф. Шершене-

вича и др.

Кроме того, в работе широко используются достижения современной науки государственного управления, административного права и администра-

тивного процесса, нашедшие свое отражение в трудах Э.И. Абдуллаева, Н.Г.

Акбарова, М.А. Алемаскина, А.И. Андреева, Л.Н. Анисимова, Е.Г. Бааля,

Е.В. Болдырева, Н.И. Ветрова, А.С. Дугенца, М.И. Еропкина, Е.С. Жигарева,

В.Н. Закопырина, А.В. Земсковой, А.П. Клюшниченко, А.П. Коренева, Э.Б.

Мельниковой, И.Г. Новоселова, Т.В. Обыденовой, Л.Л. Попова, Н.Ф. Попо-

вой, В.С. Прониной, Б.В. Россинского, И.В. Ростовской, А.В. Серегина,

В.Н. Стрельцова, Г.А. Туманова, В.А. Тюрина, А.П. Шергина, Ю.А. Черему-

хиной и др.

Объектом диссертационного исследования выступают общественные отношения, возникающие в административно-правовой деятельности полиции по противодействию правонарушениям несовершеннолетних.

8

Предметом диссертационного исследования является система административно-правовых норм, определяющих формы, методы и средства в механизме правового обеспечения деятельности полиции по реализации правоохранительной функции в сфере противодействия правонарушениям несовершеннолетних.

Нормативную базу исследования составили: Конституция Российской Федерации, международные правовые акты, действующее федеральное законо-

дательство и законодательство субъектов Российской Федерации, ведомствен-

ные нормативные правовые акты, межведомственные приказы.

Эмпирическая база исследования. В качестве эмпирического материала использовались статистические данные, содержащиеся в ежегодных докладах Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации «О положе-

нии детей в Российской Федерации», информационные ресурсы сайта «Граж-

данское общество детям России», сведения единой межведомственной инфор-

мационно-статистической системы, а также МВД России.

Диссертантом в течение 2008-2014 гг. проанкетировано и проинтервьюи-

ровано более 600 сотрудников подразделений по делам несовершеннолетних,

дежурных частей, участковых уполномоченных полиции, уполномоченных уголовного розыска и сотрудников патрульно-постовой службы органов внут-

ренних дел в гг. Москве, Брянске, в Московской, Воронежской, Рязанской,

Мурманской, Новгородской, Орловской, Псковской, Новосибирской, Иркут-

ской, Саратовской, Смоленской, Калининградской, Тамбовской областях, по Забайкальскому краю, Чеченской и Удмуртской Республикам, Республикам Алания, Адыгея, Саха. Изучено свыше 700 дел об административных правона-

рушениях, обзоры и статистические данные, отражающие результаты право-

применительной практики полиции в рассматриваемой сфере в 2008–2014 гг.

Использован также личный опыт работы автора в подразделениях по де-

лам несовершеннолетних.

Научная новизна диссертационного исследования заключается, прежде всего, в авторском подходе к исследованию средств, форм и пределов админи-

9

стративно-правового обеспечения противодействия полиции правонарушениям несовершеннолетних. Он позволил уточнить содержание базовых понятий, ха-

рактеризующих неразрывно связанные между собой сферы борьбы с правона-

рушениями несовершеннолетних и защиты их прав; сформулировать новые и скорректировать существующие научные положения, объясняющие причины и факторы, влекущие дуализм некоторых новелл действующего ювенального за-

конодательства. Кроме того, он позволяет восполнить определенный дефицит теоретических исследований этой проблемы, в полной мере учитывать природу двойственности публичных интересов, обусловливающих регулятивное и пра-

воохранительное участие государства в управлении подростково-молодежной социальной средой, чуждой по своей природе прямому административно-

правовому государственному вмешательству.

Общетеоретический анализ системного построения и функционирования ОСПБПН дал возможность привести новые научные аргументы для обоснова-

ния необходимости более строго определить юридически значимые параметры подконтрольной для данного коллективного органа управления сферы деятель-

ности, рассматриваемой как самостоятельный объект правового воздействия государства, имеющий количественные и качественные признаки.

Теоретический анализ категории противодействия правонарушениям не-

совершеннолетних позволил сформулировать отличающиеся научной новизной положения о наличии в ее содержании различных векторных интересов (поли-

ция и иные государственные органы, несовершеннолетние, их родители, иные заинтересованные субъекты), которые, несмотря на объединенность общей це-

лью, требуют разграничения государственно-правового и иного сегментов, не приводя их при этом к непримиримому противопоставлению.

Новым по содержанию и научной аргументации является вывод о харак-

тере правового противодействия полиции правонарушениям несовершеннолет-

них, о несводимости его к сугубо правоохранительному содержанию.

Определенной новизной отличается авторская позиция, согласно которой невозможность в обычных условиях формального подчинения полиции иных

10