Шепарнева А.И. История ОВД
.pdf6) о порядке действия и делопроизводства членов советской мили-
ции;
7) об отчетах и ответственности членов советской милиции.
Проект Положения заканчивался словами «Все члены народной ра- боче-крестьянской охраны (советской милиции) за свои преступления подлежат ответственности по суду на одинаковых основаниях со всеми гражданами РСФСР».
В отличие от проекта Положения Декрет (проект) СНК о народной рабоче-крестьянской охране (советской милиции) состоял из нескольких пунктов. В нем, в частности, говорилось:
1. Ввиду чрезвычайных условий, переживаемых в настоящее время Россией, для охраны революционного порядка учреждается народная ра- боче-крестьянская охрана (советская милиция), как постоянный штат лиц, выполняющий возложенные на него обязанности.
2. Вся существующая ныне милиция и постановка дела охраны революционного порядка должна быть реорганизована и изменена, согласно данному положению…».
Однако только 12 октября 1918 г. НКВД и НКЮ утвердили ведом-
ственную Инструкцию «О создании Советской Рабоче-Крестьянской милиции».
Основные положения Инструкции:
1. Милиция – исполнительный орган центральной власти на местах, построенный на принципе двойного подчинения: губернские, уездные и городские милиции находились в непосредственном ведении местных Советов и подчинялись по административной вертикали Главному управлению милиции НКВД. Милиция имела ограниченный классовый характер и стояла на страже рабочего класса и беднейшего крестьянства.
«Советская Милиция стоит на страже интересов рабочего класса и беднейшего крестьянства. Главной ее обязанностью является охрана революционного порядка и гражданской безопасности».
2. Были определены общие задачи милиции:
-охрана основ советского государственного и общественного строя и обеспечение выполнения законов и распоряжений Светской власти.
-охрана порядка в общественных местах, личной безопасности граждан, поддержание общественного благоустройства.
-борьба с уголовной преступностью путем негласного расследования преступлений. С этой целью в составе Главного управления милиции было образовано Центральное управление уголовного розыска и соответствующие структурные подразделения на местах.
-оказание содействия судебным следователям и исполнению приговоров и решений суда.
3. Устанавливались требования к кадрам:
61
«а) состоящие в гражданстве Российской Социалистической Федеративной Советской Республики;
б) достигшие 21 года; в) вполне грамотные;
г) пользующиеся активным и пассивным избирательным правом в Советы Депутатов по Советской Конституции;
д) признающие Советскую власть».
Если лицо поступило на службу (в добровольном порядке), то было обязано прослужить в милиции не менее 6 месяцев.
Чтобы быть в курсе того, как шел процесс комплектования органов милиции на местах, НКВД еще 23 марта 1918 года дал указание всем губсовдепам немедленно представить сведения о численности милиции по всем уездам и городам. Несколько позже Управление рабоче-крестьянской милиции направило на места специальные анкеты с целью выяснить общее состояние милиции. Поступившие с мест сообщения говорили о том, что в уездах милиции совершенно не существовало и что не во всех городах была создана милиция. В тех же местах, где милиция была создана, она не была обеспечена комсоставом, оружием, и среди личного состава отсутствовала дисциплина.
Полученные сведения позволили Главному управлению милиции в декабре 1918 г. разработать и утвердить Общую инструкцию милиционерам, Инструкцию начальникам милиции и их помощникам, Инструкцию старшим и дежурным по району милиционерам, Инструкцию об употреблении милиции. Все эти нормативные акты, одобренные Первым Всероссийским съездом заведующих губернскими и городскими управлениями милиции, расширяли рамки правового регулирования деятельности милиции.
В условиях военного времени работа транспорта имела особо важное значение. В связи с этим 21 февраля 1919 г. ВЦИК издал Постановление «Об организации железнодорожной милиции и железнодорожной охраны», а в апреле 1919 г. утвердили Положение «О речной Советской рабо- че-крестьянской милиции». Основные задачи транспортной милиции состояли:
-в охране порядка, грузов и безопасности на вокзалах, в поездах, на пристанях и пароходах;
-сопровождение осужденных к месту назначения.
Осенью 1919 г. Главное управление милиции НКВД приступило к организации еще одной отрасли – промышленной милиции, призванной охранять предприятия, склады, горные промыслы, шахты.
К концу 1919 г. на территории России в целом сложилась довольно стройная система органов Советской милиции. Накопленный опыт организации и деятельности был обобщен и юридически закреплен ВЦИК 10
62
июня 1920 г. в Декрете ВЦИК Советов и СНК РСФСР Положение «О
рабоче-крестьянской милиции».
Этот документ придал процессу ее организационно-правовому становления качественно-новый характер:
а) это был закон, а не подведомственный акт; б) милиция переводилась на централизованное государственное
обеспечение, что привело к укреплению материального положения и дисциплины, повышению организованности;
в) декрет закреплял особенности правового положения милиции в условиях военного времени. Милиция – «особая вооруженная организация, призванная не только охранять порядок в тылу, но и вместе с РККА участвовать в боевых операциях на фронте».
С этой целью в милиции вводилось обязательное военное обучение и воинская дисциплина. Сотрудники милиции считались мобилизованными в Красную Армию, но прикомандированными к своим рабочим местам. Однако 1/3 часть рядового состава и 1/5 часть командного состава милиции должны были постоянно находиться в действующей армии.
Закреплялись следующие виды милиции: а) городская и уездная милиция;
б) промышленная (фабрично-заводская, лесная, горнопромышленная и т. п.);
в) железнодорожная; г) водная (речная, морская); д) розыскная милиция.
На службу в милицию принимались лица:
«а) достигшие 21 года; б) грамотные;
в) пользующиеся избирательным правом в Советы; г) не состоящие под следствием и судом по обвинению в преступлениях; д) вполне здоровые и пригодные для службы;
е) красноармейцы согласно Постановлению Совета Рабоче-крестьянской Обороны от 13 февраля 1920 года».
Личный состав органов милиции делился на сотрудников (младшие и старшие милиционеры, розыскные агенты, командный состав) и вспомогательный состав (канцелярские и технические работники). Срок службы не должен быть менее 1 года.
Рабоче-крестьянскую милицию (РКМ) России возглавлял начальник милиции республики – член коллегии НКВД РСФСР. Начальники милиции в городах, уездах, губерниях избирались исполкомами соответствующих Советов. Вышестоящие органы милиции имели право отвода кандидатов.
При отсутствии на местах достойных кандидатов начальники местной милиции назначались в административном порядке, однако соответствующие исполкомы Советов пользовались правом их отзыва. Смещение
63
и отстранение от должности начальника милиции не могло производиться местными исполкомами без согласия губернского или Главного управления милиции.
После Октябрьской революции 1917 года институт следователей был упразднен. Взамен его при Петроградском Совете рабочих и солдатских депутатов для борьбы с контрреволюцией, саботажем и общеуголовной преступностью был создан Военно-революционный комитет, в состав которого входила следственная комиссия. На местах предварительным расследованием занимались следственные комиссии соответствующих во- енно-революционных комитетов. Расследованием преступлений занимались также штабы Красной гвардии.
Вдекабре 1917 года была создана Всероссийская чрезвычайная комиссия по борьбе с контрреволюцией и саботажем. В соответствии с Декретом о суде от 7 марта 1918 года № 2 и Декретом о суде от 20 июля 1918 года № 3 расследование дел о посягательствах на жизнь, причинении тяжкого вреда здоровью, изнасиловании, разбое, бандитизме, подделке денег, взяточничестве и спекуляции, а также по особо сложным делам, подсудным уездному (городскому) суду, осуществлялось следственными комиссиями окружных судов. Комиссия состояла из трех человек, избираемых соответствующим исполкомом. Действовала она в пределах следственного участка, на которые делилась территория города или уезда. Следственные комиссии в полном составе возбуждали и прекращали уголовные дела, избирали и изменяли меру пресечения, выносили постановление о предании суду. Отдельные следственные действия могли производиться комиссией в полном составе или одним из ее членов. Расследование по остальным делам в случаях, не терпящих отлагательства, суд мог поручить постоянному народному судье.
Единая система уголовно-розыскных органов возникла после учреждения в октябре 1918 г. в составе Главмилиции Центрального управления уголовного розыска (Центророзыск) на правах отдела. Им был разработан план реорганизации всего уголовно-розыскного дела в России на основах единообразного его ведения.
Правовой основой строительства советского уголовного розыска стало Положение об организации отдела уголовного розыска (октябрь 1918 г.), в соответствии с которым органы уголовного розыска учреждались при губернских и городских управлениях милиции. Общее руководство системой органов уголовного розыска осуществлял НКВД.
В1919-1920 гг. органы уголовного розыска фактически проводили следствие по большинству уголовных дел, так как следственные комиссии при местных Советах (органы предварительного следствия), учрежденные Декретом СНК РСФСР о суде от 12 февраля 1918 г. № 2, не успевали расследовать все уголовные дела. В апреле 1920 г. было проведено слияние органов уголовного розыска и органов следствия в соответствии с утвер-
64
жденным НКВД РСФСР Положением о следственно-розыскной милиции. Однако в конце 1920 г., после введения института народных следователей в системе Наркомюста, милиция перестала выполнять функции органов предварительного следствия.
В годы Гражданской войны усилилась работа милиции по обеспече-
нию безопасности дорожного движения. Содержание деятельности совет-
ской милиции по «охране революционного порядка и гражданской безопасности» во всероссийском масштабе было сформулировано в Инструкции «Об организации Рабоче-крестьянской милиции», утвержденной постановлением народных комиссаров по внутренним делам и юстиции только 12 октября 1918 года. К ведению милиции, в частности, относилось «… обеспечение порядка в местах общего пользования, а равно наблюдение за исправным состоянием дорог, мостов, гатей, улиц, площадей и прочее, а также надзор за порядком движения на них».
В инструкции милиционерам Рабоче-крестьянской милиции, составленной в декабре 1918 года, раздел III был полностью посвящен вопросам регламентации службы постового милиционера. В частности, указывалось, что «милиционер поддерживает на улицах своего поста свободное и безопасное движение», для чего был обязан:
«1) не допускать езды на лошадях и велосипедах по тротуарам;
5)наблюдать, чтобы ломовые извозчики с кладью следовали по правой стороне улицы в один ряд, не более, как тремя привязанными к телегам лошадьми при одном извозчике, который должен безотлучно находиться на своих возах и держать вожжи непременно в руках. При следовании больших транспортов, через каждые три повозки соблюдать промежутки для свободного проезда через дорогу. Лошади должны быть взнузданы;
6)запрещать грузовым извозчикам останавливаться на улицах, с улиц, где имеется большое движение в легковых экипажах, направлять ломовых извозчиков на улицы с меньшим движением; …
8)наблюдать, чтобы при проезде по городу извозчики не спали;
9)требовать, чтобы бревна, доски, полосы железа были перевозимы не иначе, как на четырех колесах и не волочились концами по земле;
10)требовать, чтобы телеги с тяжестями, нагруженные громоздко или производящие сильный шум, двигались шагом;
11)чтобы экипажи останавливались в порядке один за другим в ряд. При больших съездах указывать места для экипажей и ставить их в несколько рядов так, чтобы они препятствовали свободному проезду по улице;
12)следить, чтобы на улицах, особенно в людных местах и на поворотах, не производилось быстрой езды, могущей причинить вред пешеходам или другим проезжающим. Нарушающих это правило задерживать, записывать номер экипажа или собирать от окружающих сведения о вла-
65
дельце экипажа для доклада после дежурства соответствующему начальнику;
13)в предупреждение несчастий с людьми содействовать при сильном движении по улицам пешеходам при переходе через улицу. Особенно внимательно относиться в таких случаях к детям, инвалидам, старым, дряхлым и бессильным людям;
14)следить, чтобы извозчики на стройках соблюдали очередность, были вежливы с нанимающими их, не позволяли себе шуток и насмешек над проходящими, имели исправные экипажи с прикрепленными на видном месте номерами;
15)следить, чтобы автомобили двигались по улицам умеренным ходом и имели сзади и спереди номера, с наступлением же вечера, чтобы спереди автомобиля были зажжены два ярких фонаря и один фонарь сзади, освещающий номер автомобиля».
С 1918 года в охране правопорядка принимает участие и общественность. Из положения о специальной организации под названием «Друг общественного порядка» (ДОП), сформированной в 1918 году в Петрограде при поддержании уличного порядка. В обязанности дружинника входило «наблюдение за движением транспорта и пешеходов на улицах с интенсивным движением». В частности они следили, чтобы экипажи держались правой стороны.
Первым нормативным документом, специально посвященным безопасности дорожного движения, можно считать подписанный В.И. Лениным Декрет СНК РСФСР от 10 июля 1920 г. «Об автодвижении по городу Москве и ее окрестностям (Правила)». В документе предусматривались требования к автомашинам (регистрация, порядок пользования ими, номерные знаки), водителям (наличие водительских удостоверений, путевых листов), устанавливал предельные скорости движения автомобилей и мотоциклов (для легковых автомобилей и мотоциклов не свыше 25 верст в час, грузовых автомобилей – не свыше 15 верст в час), определял лиц, которые несли ответственность за нарушение правил автодвижения. Контроль за соблюдением установленных требований возлагался на Автоинспекцию транспортного отдела Московского Совета Рабочих и Красногвардейских Депутатов. Милиция и прочие представители власти обязаны были оказывать автоинспекторам при исполнении ими служебных обязанностей всяческое содействие.
б) Формирование органов государственной безопасности
Всероссийская Чрезвычайная Комиссия (ВЧК) по борьбе с контрреволюцией, спекуляцией и преступностью была создана в соответствии
спостановлением СНК от 7 (20) декабря 1917 г. по инициативе В. И. Ленина, который указывал, что в обстановке обострившегося сопротивления свергнутых классов «необходимы экстренные меры борьбы с контрреволюционерами и саботажниками». Положение «О Всероссийской и местных
66
чрезвычайных комиссиях по борьбе с контрреволюцией, спекуляцией и преступлениями по должности» было принято почти год спустя – 2 ноября
1918 года.
ВЧК создавалась при СНК как руководящий орган борьбы с контрреволюцией. Председателем ВЧК Советское правительство назначило
Ф. Э. Дзержинского.
В состав ВЧК входили: коллегии, Президиум (в составе председателя, двух заместителей, двух секретарей), три отдела (информационный, по борьбе с контрреволюцией и саботажем, организационный). Затем были созданы отделы по борьбе со спекуляцией и преступлениями по должности.
На местах создавались губернские, городские, уездные ЧК. В начале органы ВЧК должны были осуществлять только пресечение действий, опасных для Советской власти, вести предварительное следствие по таким делам и передавать затем виновных революционному трибуналу. В административном порядке они могли применять такие меры, как конфискация имущества, высылка, лишение продовольственных карточек, опубликование списков врагов народа.
«Всероссийская Чрезвычайная Комиссия и все местные Чрезвычайные Комиссии имеют право на организацию при себе особых вооруженных отрядов. Величина отрядов на местах устанавливается местными Исполнительными Комитетами Советов Депутатов по соглашению с Всероссийской Чрезвычайной Комиссией. Кредиты на отряды при местных Чрезвычайных Комиссиях отпускаются в общем порядке через местные Исполнительные Комитеты».
Вгоды Гражданской войны особую важность для Советской власти приобрела охрана работы транспорта и боеспособности Красной Армии. С этой целью с августа 1918 г. по решению СНК стали создаваться на железной дороге и водных магистралях транспортные ВЧК.
ВКрасной Армии фронтовые и армейские ЧК (впоследствии их назвали Особые отделы) стали формироваться с июля 1918 г. 21 февраля 1919 г. ВЦИК утвердил Положение об особых отделах при ВЧК (работали под контролем Реввоенсоветов).
Впериод Гражданской войны и иностранной интервенции органы ВЧК в центре и на местах на основании Декрета СНК «Социалистическое Отечество в опасности!» от 21 февраля 1918 г. и Постановления СНК «О красном терроре» от 5 сентября 1918 г. стали широко применять внесудебные репрессии вплоть до расстрела. Общее улучшение положения на фронтах обусловило некоторое ограничение полномочий чекистских органов. В Постановлении ВЦИК от 17 февраля 1919 г. «О Всероссийской Чрезвычайной Комиссии» указывалось, что по делам, расследуемым ЧК, приговоры выносят только революционные трибуналы, которые наделялись правами проверки следственных действий. Но на территориях, нахо-
67
дившихся на военном положении, органы ВЧК по-прежнему могли непосредственно применять репрессии.
ВЦИК Декретом от 6 февраля 1922 г. преобразовали ВЧК в Госу-
дарственное политическое управление (ГПУ) при НКВД РСФСР.
§ 2. Организационно-правовые основы развития советской милиции и государственной безопасности (ВЧК-ГПУ-ОГПУ) в 1921-1928 гг.
а) Развитие советской милиции
Отказ от чрезвычайных мер «военного коммунизма», поиск организационных форм и методов деятельности, соответствующих новым условиям жизни страны, а также режим жесточайшей экономии и сокращение административно-управленческих расходов, определили организационные и функциональные изменения органов внутренних дел РСФСР.
24 мая 1922 г. ВЦИК и СНК утвердили Положение о народном комиссариате внутренних дел РСФСР, которое определило его основные задачи, среди которых приоритетной для НКВД являлась функция советского государственного строительства. Потому и структура Наркомата внутренних дел была довольно сложной:
-Организационно-административное управление;
-Главное управление милиции;
-Главное управление принудительных работ;
-Центральное управление по эвакуации населения;
-Главное управление коммунального хозяйства.
С февраля 1922 по ноябрь 1923 г. в состав НКВД входило Государственное политическое управление.
Положением перед милицией были поставлены следующие задачи:
«1. Поддержание порядка и спокойствия в стране и обеспечение выполнения административных постановлений и распоряжений центральной и местной власти;
2.Окарауливание (охрана) учреждений и сооружений общегосударственного и исключительного значения (телеграф, телефон, почта, водопровод и др.);
3.Охрана лесов, складов топлива, сырья, сельхозпродуктов;
4.Охрана лагерей принудительных работ;
5.Поддержание порядка на всех путях сообщения РСФСР и сопровождения перевозимых грузов;
6.Содействие органам всех ведомств при проведении в жизнь возложенных на них задач …».
Вершиной системы органов милиции являлось Главное управление милиции НКВД РСФСР. Далее шли губернские, уездные управления ми-
лиции. Все губернские города с населением свыше 50 тыс. человек имели
городскую милицию.
68
Всоответствии с постановлением ХI съезда РКП (б) от 2 апреля 1922 г. «О финансовой политике», направленном на сокращение расходов на содержание государственного аппарата, в 1923 г. милиция и уголовный розыск были сняты с общегосударственного бюджета и переведены на местный бюджет. Одновременно была проведена реорганизация аппаратов милиции и уголовного розыска. В августе 1923 г. в составе НКВД РСФСР было создано Центральное административное управление (ЦАУ). Оно состояло из четырех отделов: 1) административного; 2) милиции; 3) уголовного розыска; 4) канцелярии. Начальник ЦАУ был начальником милиции республики.
Отдел милиции ЦАУ осуществлял:
- руководство вопросами поддержания порядка; - обеспечение проведения в жизнь декретов и постановлений органов
государственной власти; - руководство комплектованием милиции, разработкой правил про-
хождения службы, норм вещевого довольствия; - руководство подготовкой кадров милиции;
Отдел уголовного розыска ЦАУ руководил деятельностью уголовнорозыскных учреждений республики, разрабатывал научные методы борьбы
спреступностью, руководил розыском преступников, вел их учет.
Вгуберниях действовали административные отделы соответствующих исполнительных комитетов. В состав отдела входили три подотдела: общий, милиции и уголовного розыска. Низшее звено – это волостная милиция, которая состояла из начальника милиции, его помощника (старшего милиционера), младших милиционеров, сотрудника (сотрудников) уголовного розыска, делопроизводителя.
После окончания Гражданской войны получила дальнейшее развитие один старейших в системе органов внутренних дел институт участковых инспекторов. В 1923 г. была издана Инструкция участковому надзирателю, а в 1924 г. – Инструкция волостному милиционеру. В них давалась подробная регламентация прав и обязанностей этих должностных лиц, анализ которой позволяет считать данные должности прообразом института участкового инспектора (уполномоченного) – важного элемента наружной охраны.
Другим важным направлением деятельности милиции была борьба с общеуголовной преступностью. В этот период в милиции и уголовном розыске предпринимались меры по совершенствованию форм и методов работы по предупреждению и раскрытию преступлений. Так, в 1928 г. в работу уголовного розыска стала внедряться бригадная или линейная система по раскрытию преступлений.
Впериод НЭПа милиция была перегружена многочисленными обязанностями, связанными с оказанием содействия всем другим государственным органам в сфере благоустройства городов и организации торгов-
69
ли, при решении жилищных вопросов и проблем сбора налогов и т.п. Значительное место в ее деятельности занимало поддержание порядка на улицах и площадях, в парках и других общественных местах, обеспечение без-
опасности дорожного движения.
Для налаживания постовой службы приказом Центрального административного управления НКВД от 2 сентября 1923 г. № 4 была объявлена «Инструкция постовому милиционеру», в которой определялись как общие положения постовой службы милиции, так и конкретные обязанности, включая наблюдение за порядком и обеспечением безопасности уличного движения. В частности, в разделе V статье 37 указывалось, что постовой милиционер в пределах своего участка поддерживает свободное и безопасное движение на улицах, руководствуясь на этот предмет установленными обязательными постановлениями местной власти».
Подобные идеи содержали принятые в это же время «Инструкция участковому надзирателю» (Приказ ЦАУ № 103 от 20 ноября 1923 г.) и «Инструкция волостному милиционеру» (Приказ ЦАУ от 16 января 1924 г. № 8). Особый интерес представляет последняя Инструкция, которая содержала перечень обязанностей милиционера по обеспечению «безопасности в сельских населенных пунктах, на путях сообщения и других местах общего пользования». Это был один из первых документов, касавшихся деятельности милиции по обеспечению безопасности дорожного движения в сельской местности. В частности, в ней утверждалось, что «волостной милиционер следит за тем:
«а) чтобы дороги общего пользования не перепахивались и не распахива-
лись;
б) чтобы плотины, гати, пристани, а также мосты и переправы через реки и другие водные пространства находились в полной исправности;
в) чтобы срубы колодцев имели высоту не менее одного аршина от поверхности земли и чтобы глубокие ямы и обрывы, находящиеся на улицах селений и на проезжих дорогах были огорожены;
г) чтобы зимние дороги, не проходящие через леса, были обозначены ве-
хами».
Обнаружив на улицах селений, дорогах и переправах неисправности, препятствующие свободному по ним движению или угрожающие опасностью для проходящих и проезжающих, волостной милиционер сообщает о том по принадлежности председателю сельсовета, председателю волисполкома, доносит начальнику милиции района и наблюдает за устранением неисправностей и предупреждением могущих произойти вследствие их несчастных случаев.
Для предупреждения несчастных случаев волостной милиционер: а) воспрещает чрезмерно быструю езду по улицам селений;
б) не допускает перехода или переезда через реку или иное водное пространство при недостаточно крепком льде;
70