Бубнов С.В. Основы управления в ОВД. Учебно-метод. материалы для проведения

« »_____________20__г.

Понятие оперативной обстановки в сфере деятельности органов внутренних дел.

Оперативная обстановка – ведомственное понятие, широко используемое в нормативных, организационно-методических, аналитических

ииных документах, а также в специальной литературе, издаваемой в системе МВД России. Оперативная обстановка является основным объектом анализа

иоценки, которые осуществляются штабными подразделениями органов внутренних дел. Тем не менее, несмотря на распространённость этого термина, среди практических работников нет единого понимания его содержания. Чёткое и однозначное определение понятия «оперативная обстановка» отсутствует также в научной и учебной литературе, посвящённой вопросам управления в органах внутренних дел.

Вобщем случае под оперативной обстановкой понимается совокупность условий, в которых действует орган внутренних дел, выполняя

возложенные на него задачи обеспечения общественного порядка и общественной безопасности, борьбы с преступностью1.

Существуют и более развёрнутые формулировки этого понятия. Например, оперативная обстановка определяется как совокупность постоянно изменяющихся взаимосвязанных и взаимодействующих внешних

ивнутренних по отношению к субъекту управления условий, определяющих состояние борьбы с преступностью и охраны правопорядка на обслуживаемой территории, а также характеризующих определённую

степень тревожности (социальной опасности) и являющихся основанием для выработки и принятия соответствующих управленческих решений2.

Приведённые определения дают лишь общее представление о сути данного понятия, однако их практическое применение затруднено. Для этого необходимо чётко определить структуру оперативной обстановки, классифицировать и конкретизировать соответствующие условия (явления, процессы, факторы и т.п.), которые должны учитываться при её анализе.

Введомственной литературе и в аналитической практике можно встретить различные варианты структурирования оперативной обстановки как системного образования, которые отличаются количеством и содержанием факторов, характеризующих её состояние в сфере деятельности органов внутренних дел.

1 А.Г. Савинов. Оперативная обстановка. – Штабная практика , № 4, 1996; Методы анализа влияния различных факторов социально-экономической ситуации на состояние оперативной обстановки: Методическое пособие/Под общ. ред. М.М. Бабаева. – М.: ВНИИ МВД России, 1999; Клушин О.З. Оперативная обстановка: понятие, анализ, прогноз / Учебное пособие. – М.: Академия управления МВД России, 2009.

2 В.В. Герасимов. Оценка оперативной обстановки: цели, задачи, пути совершенствования. – Вестник МВД России, 2006, № 5, с.с. 17-23.

Некоторые специалисты предлагают всю совокупность таких факторов сгруппировать в четыре относительно самостоятельных, но взаимосвязанных блока1:

– преступность и иные правонарушения, а также лица, их совершившие, как объекты непосредственного воздействия со стороны органов внутренних дел;

–условия внешней среды функционирования (демографические, экономические, социальные, территориальные, географические и иные характеристики обслуживаемой территории), влияющие как на состояние преступности, так и на организацию правоохранительной деятельности;

–орган внутренних дел как организационная система (силы, средства, структура, организация и результаты работы), являющаяся основным субъектом борьбы с преступностью;

–организация и результаты деятельности иных государственных органов и общественных институтов как субъектов взаимодействия при решении задач борьбы с преступностью, обеспечения законности и правопорядка.

По мнению некоторых учёных, оперативную обстановку по линии деятельности органов внутренних дел следует рассматривать как комплекс, состоящий из трёх укрупнённых блоков:

–сфера и объекты непосредственного воздействия со стороны органов внутренних дел, осуществляемого ими в процессе исполнения функций охраны общественного порядка, обеспечения общественной безопасности и борьбы с преступностью;

–система управления и функционирования органа внутренних дел;

–внешняя среда функционирования органов внутренних дел. Существуют и другие подходы к структурированию оперативной

обстановки, однако различия между ними, на наш взгляд, носят не принципиальный характер. Если исходить из приведённого выше общего определения, разделение факторов на однородные группы, характеризующие различные составные части оперативной обстановки, представляется достаточно условным, оно может производиться различным способом в зависимости от цели исследования. С точки зрения удобства анализа её отдельных элементов, установления причинно-следственных связей между ними и, главное, обоснования последующих управленческих решений наиболее логичной и понятной, по нашему мнению, является структурная модель, состоящая из следующих четырёх блоков:

–внешняя среда функционирования органа внутренних дел, влияющая как на преступность, так и на организацию и результаты борьбы с ней (блок

1);

–состояние правопорядка вообще и преступности в частности как объекта непосредственного воздействия органов внутренних дел (блок 2);

–ресурсное обеспечение органа внутренних дел (блок 3);

1 Организация управления в органах внутренних дел. Курс лекций, ч. 2. – М., Академия управления МВД России, 1999.

– результаты деятельности органа внутренних дел в сфере охраны общественного порядка, обеспечения общественной безопасности и борьбы с преступностью (блок 4).

Порядок следования этих блоков принципиального значения не имеет, главное – их содержание, именно от этого зависит выбор методов анализа соответствующих факторов оперативной обстановки и содержательная интерпретация его результатов.

Оперативную обстановку следует отличать от других схожих и связанных с ней понятий, таких как «криминальная обстановка», «криминогенная обстановка» и «криминологическая обстановка». На практике они нередко отождествляются, хотя на самом деле между ними существуют принципиальные различия.

Криминальная обстановка – часть оперативной обстановки, которая характеризует состояние преступности в регионе (блок 2 из приведённой выше модели).

Криминогенная обстановка – часть оперативной обстановки, связанная с факторами внешней среды (условиями функционирования), напрямую или опосредованно влияющими на состояние преступности (элементы блока 1 в части влияния на преступность).

Криминологическая обстановка – часть оперативной обстановки,

состоящая из взаимосвязанных элементов, характеризующих как состояние преступности, так и детерминирующих его факторов1 (блок 1 + блок 2).

В зависимости от целей, объёма и характера анализа и оценки оперативная обстановка может быть классифицирована следующим образом2.

По полноте охвата элементов, входящих в оперативную обстановку, она подразделяется на общую (комплексную) и частную (специальную). Общая оперативная обстановка представляет собой совокупность всех составляющих её элементов. Частная – это ограниченный набор компонентов, характеризующих часть оперативной обстановки, связанную с определённым направлением или сферой деятельности органов внутренних дел. В качестве наиболее характерных примеров подобного рода можно привести оперативную обстановку по линии борьбы с организованным криминалом, противодействия экономической преступности, профилактики правонарушений среди несовершеннолетних или ранее судимых, обеспечения правопорядка на улицах или безопасности дорожного движения и т.п. При этом во всех случаях частная оперативная обстановка включает в себя элементы всех четырёх блоков, хотя и в ограниченном объёме: внешняя

1 Методы анализа влияния различных факторов социально-экономической ситуации на состояние оперативной обстановки / Методическое пособие / Под общей редакцией М.М. Бабаева. – М.: ВНИИ МВД России, 1998; Ипакян А.П. Оперативная обстановка: Методологические вопросы моделирования. Учебное пособие. М.: Академия МВД СССР, 1982.

2 Анализ. Планирование. Контроль / Сборник методических материалов. – М., МВД СССР, 1988; О.З. Клушин. Оперативная обстановка: понятие, анализ, прогноз / Учебное пособие. – М., Академия управления МВД России, 2009.

среда, состояние преступности, ресурсы, результаты деятельности органов внутренних дел.

Если в основу классификации положить территориальный признак, то оперативную обстановку можно рассматривать в масштабах страны (федеральный уровень), федеральных округов (окружной уровень), субъектов Российской Федерации (региональный уровень), городов, районов, муниципальных образований (районный или муниципальный уровень), а также применительно к зонам ответственности органов внутренних дел на транспорте.

Многие явления и процессы, охватываемые понятием оперативная обстановка, являются объектами статистического наблюдения и отражены в государственной и ведомственной отчётности, что позволяет использовать для их анализа методы статистики. В свою очередь это значительно расширяет возможности познания сути изучаемых явлений и процессов, закономерностей их развития и в конечном итоге повышает обоснованность принимаемых управленческих решений.

Состав и общая характеристика статистических показателей, используемых для анализа оперативной обстановки.

В самом общем виде показатели, характеризующие отдельные составные части (блоки) оперативной обстановки, могут быть систематизированы следующим образом1.

Факторы внешней среды, включённые в блок 1 ("Условия функционирования органов внутренних дел"), подразделяются на четыре группы:

-территориально-географические и природно-климатические условия;

-социально-экономическая характеристика региона;

-социально-демографическая ситуация;

-общественно-политические, идеологические, правовые факторы.

К группе территориально-географических и природно-климатических факторов относятся:

-территориальные характеристики: общая площадь региона; его административно-территориальное деление; географическое расположение административного центра республики, края, области (в центре или на окраине территории), удалённость от него районных центров; транспортная инфраструктура (расположение и протяжённость железных и автомобильных дорог, судоходных рек, воздушных путей сообщения) и т.д.;

-природные и климатические особенности региона: характеристика местности (гористая, лесная, пустынная; наличие рек, озёр, заболоченных мест и т.п.); подверженность стихийным бедствиям (наводнения, селевые

1 Клушин О.З. Цит. раб.; Методы анализа влияния различных факторов социально-экономической ситуации на состояние оперативной обстановки / Методическое пособие / Под общей редакцией М.М. Бабаева. – М.: ВНИИ МВД России, 1998; Компьютерная система комплексного анализа и оценки оперативной обстановки в регионе: Методические рекомендации. - М.: МВД России, 2003, с.5.

потоки, землетрясения, снежные лавины), их периодичность, масштабы последствий и др.

Несмотря на то, что факторы этой группы имеют важное значение, прежде всего, для организации работы органа внутренних дел, большинство из них напрямую не могут быть использованы при статистическом анализе оперативной обстановки, поскольку не являются объектами статистического наблюдения. Тем не менее, по ним может быть произведена предварительная классификация территориальных органов на однородные группы, характеризующиеся схожими условиями функционирования, с целью последующего статистического анализа других элементов оперативной обстановки как внутри однородных групп, так и между ними.

В группу социально-экономических входят как непосредственно экономические факторы, так и те, которые характеризуют уровень жизни населения, непосредственно зависящий от состояния экономики региона.

Состояние экономики обычно анализируется по видам экономической деятельности. К ним государственная статистика относит1: промышленное производство, строительство, сельское хозяйство, транспорт и связь, розничную торговлю, кредитно-банковская сферу, жилищнокоммунальное хозяйство.

Вид и объём интересующей органы внутренних дел информации по отдельным отраслям производства зависят от её (отрасли) влияния на общее социально-экономическое состояние региона.

При анализе этой группы факторов целесообразно учитывать прежде всего следующие данные:

-наиболее значимые для региона отрасли промышленности, аграрного сектора, сферы услуг;

-общий объём и динамика производства промышленной продукции на душу населения в стоимостном выражении;

-средний размер заработной платы и регулярность её выплаты. Важной составляющей социально-экономической характеристики

региона является ситуация на рынке труда: численность экономически активного и реально занятого в экономике населения, уровень безработицы, масштабы и характер участия иностранной рабочей силы в трудовой деятельности.

Уровень жизни характеризуется размером денежных доходов и расходов населения, состоянием социального обеспечения, величиной прожиточного минимума в регионе, покупательной способностью населения. Необходимость анализа соответствующих показателей в рамках социальноэконмического блока обусловлена тем, что этот фактор, по данным криминологических исследований, оказывает существенное влияние на состояние преступности, в т.ч. против собственности.

Наиболее значимыми социально-демографическими характеристикам региона являются: общая численность и плотность населения; степень

урбанизации региона (соотношение городского и сельского населения); половозрастная структура населения; национально-этнический и конфессиональный состав, наличие диаспор; характер и интенсивность миграционных процессов и некоторые другие.

Для целей криминологического анализа широко используется, в частности, такой показатель, как соотношение мужского и женского населения, проживающего в регионе. Это связано с тем, что криминальная активность мужчин в несколько раз выше, чем женщин: по данным многолетних статистических наблюдений, среди лиц, выявленных за совершение преступлений, женщины составляют лишь 15-16%, остальные правонарушители – лица мужского пола. Поэтому влияние гендерного фактора на криминальную ситуацию может оказаться значимым в регионах, где доля женского и мужского населения существенно отличается от общероссийских показателей (в настоящее время женщины составляют 54%, а мужчины 46% от общей численности населения России).

Возрастную структуру важно учитывать при расчёте коэффициента уровня преступности и криминальной активности1 населения, что позволяют более объективно оценить реальное состояние преступности в регионе, а также выявлять наиболее активные в криминальном отношении возрастные категории граждан.

Безусловно, на состояние преступности и деятельность органов внутренних дел определённое влияние оказывают также общественнополитические и правовые факторы (в т.ч. особенности регионального законодательства в административно-правовой сфере). Однако эти факторы не поддаются статистическому анализу, а изучаются другими методами, в т.ч. экспертными и социологическими.

При выборе конкретных показателей, характеризующих факторы внешней среды (условия функционирования), для целей статистического анализа необходимо соблюдать следующие требования. Во-первых, они должны быть значимы с точки зрения влияния на остальные составляющие оперативной обстановки, т.е. носить криминогенный (или антикриминогенный) характер либо оказывать существенное влияние на организацию и результаты деятельности органа внутренних дел. Во-вторых, они должны быть отражены в официальной статистической отчётности (государственной или ведомственной).

Вместе с тем следует отметить, что изучение факторов внешней среды в качестве самостоятельного направления в аналитической работе штабных подразделений, как правило, не практикуется. Статистический анализ этих факторов чаще всего осуществляется с целью объяснения особенностей развития криминальной обстановки в регионе, а также выявления их влияния на организацию и результаты деятельности органов внутренних дел.

Информация, включаемая в блок 2 («Состояние правопорядка»), в общем случае может быть подразделена на четыре группы: о преступлениях и иных правонарушениях; о лицах, совершивших эти

правонарушения; о жертвах правонарушений; об обстоятельствах их совершения.

Перечень показателей, включаемых в каждую из этих групп, определяется конкретными задачами, стоящими перед аналитиком, а также наличием соответствующих сведений в статистических отчётах.

Как показывает практика, наибольший объём информации о состоянии криминальной обстановки в регионе анализируется в рамках первой группы, которая включает данные о количестве преступлений, зарегистрированных в отчётном периоде. При этом общее количество зарегистрированных преступлений разбивается на отдельные категории, виды и составы в соответствии с градацией, предусмотренной Особенной частью УК РФ.

Правонарушения могут классифицироваться также по степени общественной опасности (особо тяжкие, тяжкие, средней тяжести, небольшой тяжести), месту совершения (в жилом секторе; в общественных местах; в городах, посёлках городского типа, сельской местности; на дорогах

итрассах; на объектах транспорта и т.д.), способу совершения (например, с применением огнестрельного оружия) и по другим основаниям (в состоянии алкогольного или наркотического опьянения; в группе и т.п.).

По каждому из этих направлений анализ производится как по общему количеству зарегистрированных преступлений и других правонарушений, так и по отдельным их видам и составам.

Состояние ресурсного обеспечения органа внутренних дел.

Ресурсное обеспечение органов внутренних дел включает в себя кадровую, финансовую и материально-техническую составляющие.

Вобщем случае задачами анализа ресурсного обеспечения является определение (оценка):

- соответствия нормативной положенности сил и средств реальной обстановке в регионе;

- соответствия имеющихся сил и средств их нормативной положенности (укомплектованность, техническое состояние, степень изношенности, реальное финансирование и т.д.);

- эффективность использования имеющихся ресурсов, в т.ч. спецаппарата и общественных объединений правоохранительной направленности, для решения задач по обеспечению общественного порядка

иборьбе с преступностью.

Наиболее часто и подробнее всего статистическому анализу подвергается кадровая составляющая ресурсного обеспечения.

При этом в первую очередь изучается укомплектованность кадрами по органу внутренних дел в целом и по каждому подразделению в отдельности, профессиональный уровень сотрудников, сменяемость кадров, количество сотрудников, уволенных по отрицательным мотивам, а также в течение первого года службы и т.д.

Кроме того, анализируется состояние законности и дисциплины в целом по органу внутренних дел и отдельным подразделениям, а также по видам нарушений.

Врамках статистического исследования состояния материальнотехнического обеспечения органа внутренних дел основное внимание уделяется оценке количественного и качественного соответствия имеющихся ресурсов нормативной положенности, а также эффективности их использования при выполнении оперативно-служебных задач.

Важнейшими показателями в этой сфере являются оснащённость органов и подразделений вооружением, спецтехникой, средствами связи и современными информационно-коммуникационными и программнотехническими средствами.

Финансовая составляющая чаще всего анализируется по таким направлениям, как соблюдение финансово-хозяйственной дисциплины при расходовании бюджетных средств, в т.ч. на проведение госзакупок; своевременность и полнота выплат денежного довольствия, заработной платы, пособий, компенсаций и пенсий; обеспечение расчётов с увольняемыми сотрудниками и некоторым другим.

Результаты деятельности органа внутренних дел.

Вобщем случае весь функционал органов внутренних дел, как сложной организационной системы, может быть разделён на следующие виды деятельности:

– исполнительскую или предметную, связанную с непосредственной реализацией функций, возложенных законодательством на органы внутренних дел в сфере охраны общественного порядка, обеспечения общественной безопасности и борьбы с преступностью;

– управленческую (штабную), в рамках которой выделяют работу руководителей всех уровней и рангов, а также штабных аппаратов и коллективных органов управления (коллегий, советов, комиссий);

– обеспечивающую или вспомогательную, направленную на создание необходимых условий для эффективного осуществления основных задач и функций органов внутренних дел. Эта деятельность вторична по отношению

кпредметной, её характер и объём определяются содержанием основной работы. Выполняют её соответствующие подразделения: кадровые, информационные, финансовые, материально-технические (служба тыла).

Указанные направления анализируются и оцениваются как по отдельности, так и в комплексе. При этом анализ управленческой и обеспечивающей составляющих играет вспомогательную роль по отношению

косновной (предметной) деятельности, его конечной целью является определение влияния организационно-правового, кадрового, технического, информационного и иного обеспечения органа (подразделения) на конечные результаты его работы.

Под конечными результатами деятельности понимаются количественные и качественные показатели выполнения возложенных на органы внутренних дел полномочий в сфере обеспечения общественного порядка и общественной безопасности, борьбы с преступностью. В общем случае анализ осуществляется по следующим направлениям правоохранительной деятельности:

защита личности, общества, государства от противоправных посягательств;

предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений; выявление, раскрытие и расследование преступлений;

розыск лиц; производство по делам об административных правонарушениях,

исполнение административных наказаний; обеспечение правопорядка в общественных местах; обеспечение

безопасности дорожного движения; государственная защита потерпевших, свидетелей и иных участников

уголовного судопроизводства, судей, прокуроров, следователей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов, а также других защищаемых лиц;

осуществление экспертно-криминалистической деятельности.

После возложения на органы внутренних дел полномочий по осуществлению контроля в сфере оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров и в сфере миграции по этим направлениям деятельности анализ информации также осуществляется в полном объёме.

Информация о результатах деятельности отражается в соответствующих формах государственной и ведомственной статистической отчётности. В принципе всестороннему изучению и осмыслению должна подвергаться вся информация, содержащаяся в этих отчётах. Вместе с тем объём и содержание анализируемых статистических данных может значительно варьироваться в зависимости от объекта, целей и задач исследования.

Так, в рамках анализа частной оперативной обстановки (частный анализ), осуществляемого сотрудниками структурного подразделения органа, подробно изучаются данные, касающиеся конкретного направления деятельности или подразделения. Более широкий набор показателей используется при комплексном анализе оперативной обстановки (общий анализ), который включает все направления деятельности органа внутренних дел. При этом по каждому из направлений набор показателей может быть ограничен. Минимально необходимый перечень таких показателей определяется штабными подразделениями с учётом особенностей оперативной обстановки в регионе и по их заявке формируется информационными центрами в территориальными органами МВД на региональном уровне.

Изучение практики работы штабных подразделений МВД, ГУВД, УВД показало, что в ходе анализа оперативной обстановки ими чаще и подробнее всего изучается криминальная обстановка и результаты оперативнослужебной деятельности, реже – состояние ресурсного обеспечения. Значительно реже анализируются факторы внешней среды и их влияние на криминальную обстановку в регионе и на деятельность органов внутренних дел.

При этом анализ и оценка осуществляется, как правило, только в пределах каждого блока в отдельности, а взаимосвязь между ними обычно не исследуется. Комплексный анализ оперативной обстановки, в том числе исследование причинно-следственных связей между отдельными её блоками, обычно не проводится. В тех случаях, когда наличие такой взаимосвязи формально констатируется, подобный вывод делается чисто умозрительно, без предварительных исследований и каких-либо серьёзных обоснований.

Основной этап практического занятия: Исходные материалы для практической работы

Краткие сведения о состоянии оперативной обстановки в отделе МВД России по району г. Москвы за 20__ г.

(в сравнении с прошедшим годом)

Раздел 1. Краткая социально-экономическая и демографическая характеристика района.

Район «Н» расположен к западу от центра города в излучине реки, ограничивающей его с северо-восточной, восточной и юго-восточной сторон. Его площадь составляет 7 кв. км, протяженность с востока на запад составляет 5 км, с севера на юг – 2 км. На территории района сосредоточены такие объекты жизнедеятельности города как железнодорожный вокзал, три станции метро, четыре гостиничных комплекса, три муниципальных рынка (вещевой, продовольственный и оптово-розничный продовольственный), крупный мемориальный комплекс, театр. Через территорию района проходят 13 маршрутов наземного пассажирского транспорта, берет начало маршрут прогулочных судов.

В районе постоянно проживает 70 тыс. человек.

Район условно разделен на семь микрорайонов совпадающих с территориями обслуживания опорных пунктов охраны общественного порядка. Один микрорайон полностью промышленный, три – преимущественно жилые, три – смешанные.

Шестой микрорайон на 20% состоит из корпусов студенческого городка, здесь же расположены все рынки и площадь ж/д вокзала, гостиница, с ним соседствует 1-й, 5-й, 7-й микрорайоны. Во 2-м и 3-м микрорайонах преимущественно проживает обеспеченная часть населения. В 4-м микрорайоне находится большое количество коммунальных квартир. Значительную площадь 3-го микрорайона занимает мемориальный комплекс, являющийся местом отдыха москвичей и гостей города, центром проведения крупных общественных мероприятий.

Подавляющая часть проживающего в районе трудоспособного населения является служащими государственных, частных и коммерческих организаций. Около 15% населения работает на промышленных предприятиях (из них более половины – на территории района). 25% населения не работает (в т.ч. пятая часть населения – трудоспособного).