3.. В процесс административного правотворчества можно включить два основных административных производства:

—  производство по изданию органами государственного управления нормативных административно-правовых  актов;

— производство по изданию органами государственного управления индивидуальных административно-правовых  актов.

 Процесс   административного  правотворчества также включает  административные  производства, подлежащие классификации и по иным основаниям:

—  производства по принятию  административных  актов различными органами исполнительной власти (высшим, центральными, местными);

—  производство по принятию правовых  административных  актов коллегиально и единолично и др.

В  административно-правонаделительный  процесс (второе название которого — оперативно-распорядительный, на наш взгляд, лучше отражает специфику, входящих в него производств) могут быть включены следующие производства:

— по комплектованию личного состава государственных органов, учреждений и организаций, а также Вооруженных сил (прием на государственную службу, призыв на военную службу и др.);

—  разрешительные производства (по выдаче разрешений на приобретение, хранение и ношение оружия, по выдаче прав на охоту, управление транспортными средствами и др.);

—  обособленно можно выделить лицензионные производства (по выдаче лицензий на осуществление определенного вида деятельности);

—  производства по легализации юридических лиц (регистрационные производства);

—  поощрительное производство;

—  по приватизации имущества;

—  по получению льгот и субсидий и многие другие.

Несколько подробней следует остановиться на характеристике  административно-юрисдикционного процесса, который выступил предметом исследования ряда ученых-административистов1. Источники административно-юрисдикционного  процесса — возникающие в сфере государственного управления специфические споры между сторонами управленческих общественных отношений, урегулированных нормами  административного  права. Юридическая природа таких правовых споров еще полностью не исследована. В основе  административно-правовых  споров, в процессе которых поведение спорящих сторон оценивается с правовых позиций, лежат индивидуальные управленческие дела. Этим подчеркивается принадлежность  административно-юрисдикционно-го  процесса к административному   процессу  вообще. Однако содержание  административно-юрисдикционного процесса составляет рассмотрение не любых, а лишь спорных индивидуальных управленческих дел.

Во многих случаях  административно-правовые  споры возникают по инициативе управляемой стороны, испытывающей на себе управляющее воздействие того или иного субъекта исполнительной власти и считающей это воздействие дефектным. Так, решение органов юстиции, содержащее отказ в регистрации, может быть обжаловано общественной или религиозной организацией в суд. Подобные ситуации возникают также в случае издания органами исполнительной власти дефектного индивидуального акта управления. Споры, конечно, могут возникать и по инициативе управляющей стороны (например, при возбуждении дела о привлечении гражданина к  административной ответственности, о привлечении государственного служащего к дисциплинарной ответственности и др.). Споры могут возникать, и довольно часто возникают между различными субъектами управления: как находящимися на одном, так и на разных организационных уровнях. При этом инициатором спора могут быть как одна из сторон, так и обе сразу. Иници-

1 Шергин А. П.  Административная  юрисдикция. — М.: Юрид. лит, 1979; Маслеников М. Я. Административно-юрисдикционный  процесс. — Воронеж: Изд-во Воронеж, ун-та, 1990; Якимов А. Ю. Административно-юрисдикционный  процесс и  административно-юрисдикцион-ное  производство // Государство и право. — 1999. — № 3. — С. 5-10.

аторами  административно-правового  спора могут выступить также и специальные правоохранительные органы, например, в случае опротестования прокуратурой актов или действий органов исполнительной власти.

В наиболее общем виде спор можно представить как проявление объективных или субъективных противоречий, которые выражаются в противоборстве сторон, каждая из которых преследует свои цели, противоречащие и взаимно исключающие друг друга1. Таким образом, каждая из сторон заинтересована в разрешении спора в свою пользу. В  административно-правовом  споре одной из сторон всегда выступает орган исполнительной власти или иной орган государственного управления.

 Административно-правовые  споры должны разрешаться в определенном порядке. Порядок этот устанавливается  административно-процессуальными  нормами, которых сейчас, к сожалению, явно недостает.

 Административно-юрисдикционный  процесс направлен, главным образом, на правоохрану. Следовательно, прежде всего этот процесс призван защитить  административно-правовые  отношения, однако, служит также защите многих других правоотношений: финансовых, трудовых, земельных, экологических.

 Административно-юрисдикционный  процесс, так же как и вышеуказанные части  административного  процесса , находит свое выражение в различных производствах, своеобразие, назначение, круг субъектов, сроки и цели которых зависят от характера разрешаемых индивидуальных управленческих дел. Таким образом,  административно-юрисдикционный  процесс состоит из следующих административных  производств:

—  по делам об  административных  правонарушениях;

—  дисциплинарное производство в отношении государственных служащих и ряда других субъектов;

—  по применению мер  административного  пресечения;

—  по выдворению иностранных граждан;

—  по жалобам граждан и другие.

Следует отметить, что при характеристике такой структуры  административного   процесса  можно выделить также и четвертую его часть — контрольно-надзорную, которую составляют очень многочисленные в сфере государственного управления производства по осуществлению контроля или надзора органами исполнительной власти и иными уполномоченными на то органами. Представляется также, что не следует исключать возможность дополнения  административного   процесса  и иными частями и, соответственно, производствами.

К сожалению, уровень регламентации большинства из перечисленных производств административно-процессуальными  нормами оставляет желать лучшего. В наибольшей степени урегулированы правом производства по делам об  административных  правонарушениях, лицензионные производства, производства по жалобам граждан.

Каждое  административное  производство представляет собой определенную совокупность последовательно совершаемых действий и принимаемых актов, которое развертывается во времени, проходя ряд последовательных, сменяющих друг друга и тесно связанных между собой стадий.

Под стадией понимают такую относительно самостоятельную часть последовательно совершаемых процессуальных действий, которая наряду с общими целями имеет свойственные только ей цели, а также особенности, касающиеся участников процесса, их прав и обязанностей, сроков совершения процессуальных действий и характера оформляемых процессуальных документов.

Значение стадий связано, прежде всего, с тем, что они отражают логическую последовательность развития  административного   процесса . Пока дело не инициировано, не возбуждено, невозможна и последующая процессуальная деятельность. Проверка исполнения решения возможна только после его принятия и т. д. В каждой из последующих стадий может быть проведена проверка правильности действий в предыдущей. Каждая стадия имеет свое процессуальное назначение. Процессуальные действия на каждой стадии объединены общими задачами, которые, в свою очередь, являются частными по отношению к общим задачам  административного  производства. Каждая стадия, как правило, оформляется определенным процессуальным документом, после составления которого начинается новая стадия  административного  производства.

Таким образом, стадии характеризуются собственными непосредственными задачами, кругом процессуальных действий и их участников, а также своими итоговыми решениями и их процессуальным оформлением.

Стадии  административных  производств далеко не всегда закреплены в нормативно-правовых актах, поэтому выделить их иногда можно лишь путем научного изучения и анализа. В связи с этим, по поводу количества и наименования стадий в одном и том же  административном  производстве у разных ученых существуют различные мнения.

Общими для всего  административного   процесса  и, следовательно, для любого из входящих в него административных  производств являются следующие стадии:

правило, здесь возникает вопрос об основаниях и поводах к возбуждению дела.

2.  Стадия анализа ситуации (в различных производствах называется по-разному:  административное расследование, дисциплинарное расследование, проверка жалобы и др.). На данной стадии идет сбор, упорядочение и изучение информации о реальном положении дел, о существующих проблемах. Такая информация фиксируется в виде протоколов, справок, схем, докладов, отчетов и т. д.

Бывают случаи, когда информация не фиксируется на материальных носителях, а лишь отражается в сознании субъекта, правомочного разрешать дело по существу. К примеру, при совершении незначительного дисциплинарного проступка военнослужащим, свидетелем которого стало лицо, наделенное дисциплинарной властью, это самое лицо может нигде не фиксировать информацию о проступке, а сразу наложить дисциплинарное взыскание.

Теоретики управления к этой стадии относят также прогнозирование и моделирование действий, необходимых для разрешения той или иной управленческой ситуации.

3.  Стадия рассмотрения дела и принятия по нему решения (приказа, постановления, инструкции и т. п.). Решение — сознательный, волевой акт выбора одного из альтернативных вариантов, наиболее справедливого или верного, по мнению субъекта принятия такого решения. В коллегиальных органах возможно проведение обсуждения и голосования по принимаемому решению. При единоличном принятии решения, уполномоченное лицо самостоятельно изучает дело и выбирает вариант решения. Учитывая, что принятое решение является  административным  актом, оно носит обязательный характер.

4.  Стадия исполнения решения. На этой стадии происходит претворение в жизнь принятого решения. В правотворческих процессах эта стадия выражается в обнародовании акта, доведении его до сведения.

Многие производства дополняются и другими стадиями: пересмотр решения по жалобе, пересмотр в порядке надзора. В любом случае, стадии каждого из  административных  производств обладают своей спецификой.

Все производства в зависимости от количества и сложности стадий можно разделить на обычные и упрощенные. Можно говорить также и об особых (усложненных) производствах (дела о мелком хулиганстве, мелком хищении, рассматриваемые судом).

Стадия  административного  производства, в свою очередь, состоит из этапов. Этап — это совокупность действий, имеющих собственную межстадийную цель. К примеру, стадия рассмотрения дела в производстве по делам об  административных  правонарушениях состоит из таких этапов: подготовка к рассмотре-

нию дела; анализ имеющихся данных; принятие постановления; доведение постановления до сведения заинтересованных лиц.

Таким образом,  административный   процесс  и его производства состоят из четырех основных элементов, первоначальным из которых является действие. Совокупность определенных действий образует этапы, несколько этапов складываются в стадии, которые и составляют производство.

Решение вопроса о структуре и стадийности  административного   процесса  имеет как теоретическое, так и весомое практическое значение. Деятельность органов исполнительной власти, а также иных уполномоченных органов, связанная с оказанием управленческих услуг гражданам, предприятиям, учреждениям и организациям, а также с изданием  административно-правовых  актов, предполагает четкую процессуально-правовую регламентацию. Это необходимо для их эффективной работы. Кроме того, большинство указанных органов, за небольшим исключением, участвуют одновременно в нескольких видах  административных  производств: принимают нормативные акты, осуществляют оперативно-распорядительную деятельность, рассматривают обращения граждан, применяют меры административного  принуждения. Поэтому весьма актуальной становится задача точного определения круга подведомственных данному органу дел, а также порядка разрешения этих дел, в соответствии с полномочиями, которыми обладает данный орган и его назначением в системе государственного управления1.