2.Принципы административного процесса

При определении системы принципов, на которых базируется  административный   процесс , следует учесть, что последний представляет собой единство управленческой и специальной юридической процессуальной деятельности. Следовательно,  административный   процесс  основывается на принципах, составляющих две относительно самостоятельные группы. Первую составляют принципы, присущие  административному   процессу  именно как юридической процессуальной деятельности, вторую — принципы, свойственные государственному управлению и нашедшие свое отражение в административном  процессе1.

Традиционно, в системе принципов, присущих  административному   процессу , как разновидности юридического процесса, выделяют принцип законности. Данный принцип, преломляясь в административном   процессе , находит свое отражение, в первую очередь, в деятельности органов государственного управления и их должностных лиц. Именно эти субъекты занимают лидирующее положение в  административном   процессе , и от их деятельности зависят нормальное течение административного   процесса , объем и уровень реализации прав и свобод граждан в сфере государственного управления.  Административный   процесс  — деятельность, осуществляемая и должная осуществляться сугубо в правовых формах на основе специфических процессуальных норм.

Принцип законности предъявляет требование ко всем участникам  административного   процесса соблюдать и исполнять законы и подзаконные акты, содержащие такие процессуальные нормы. Естественно, подобное требование предъявляется к гражданам, а также к другим индивидуальным и коллективным субъектам  административного   процесса . Зачастую сложность реализации данного принципа на практике состоит в том, что в законодательстве содержится большое количество пробелов, имею-

щих самое непосредственное отношение именно к  административно-процессуальной  деятельности. К примеру, в производстве по делам об  административных  правонарушениях не регламентирована процедура рассмотрения ходатайств участников производства; в дисциплинарных производствах по административному  праву не указываются реквизиты решения, выносимого по делу и т. п. Следовательно, при отсутствии необходимых положений законодательства, соблюдение их представляется невозможным.

Реализация принципа гласности в  административном   процессе  дает возможность физическим и юридическим лицам знакомиться со всеми решениями по индивидуальным управленческим делам, а также с  административно-правовыми  актами, принимаемыми органами государственного управления. К сожалению, нельзя не согласиться с учеными, которые ставят под сомнение реальность воплощения данного принципа на практике1. На наш взгляд, актуальность данного принципа состоит в том, что в ходе  административного   процесса  граждане, предприятия, учреждения и организации должны иметь возможность оперативно получать четкую информацию о судьбе индивидуального управленческого дела, о его движении, стадии, на которой оно находится в данный момент, лицах, принимающих непосредственное участие в его рассмотрении и о перспективах его разрешения. Значение данного принципа в  административном   процессе  сложно переоценить, т. к. зачастую, участники  административного   процесса  сталкиваются с полным отсутствием информации по собственному делу или нежеланием такую информацию предоставлять. Такая ситуация закономерно приводит к растерянности стороны, испытывающей дефицит информации и, как следствие, к невозможности реализовать свои законные интересы, права и свободы.

Принцип охраны интересов государства и личности воплощается в обязанности любого органа или должностного лица, рассматривающего дело, обеспечить последовательный и полный учет интересов государства и личности, создать все условия для надлежащего использования всеми участниками процесса своих прав и законных интересов (оперативное и полное информирование участников процесса по всем вопросам, возможность пользоваться услугами адвоката и др.). При соблюдении данного принципа представляется очень важным достичь гармонии, разумного баланса интересов государства и личности, которые в каждом конкретном случае могут не совпадать. Таким образом, орган или лицо, рассматривающие дело, должны найти такое решение про-

блемы, при котором стороны смогут максимально реализовать свои права с использованием доступных средств.

Принцип материальной истины адресован прежде всего государственным органам и должностным лицам, разрешающим дело по существу. Именно на них возлагается обязанность использовать все имеющиеся возможности для привлечения доказательств, относящихся к делу, правильно оценить доказательства и принять обоснованное и объективное решение.

Следующим принципом  административного   процесса  следует назвать принцип равенства сторон в административном   процессе  перед законом. Законом регламентируется административно-процессуальный  статус сторон в  административном   процессе , более или менее четко устанавливаются их процессуальные права, обязанности и полномочия. Таким образом, законом в равной степени регламентируются как действия властных, так и иных субъектов  административного  процесса . Хотелось бы отметить, что данный принцип не означает равенства сторон между собой, т. к. одна из сторон  административного   процесса  может выступать носителем определенных государственно-властных полномочий, а другая может их не иметь.

Принцип оперативности и экономичности весьма характерен для  административного   процесса . Он направлен на такую организацию процесса, которая, не требуя больших материальных затрат, обеспечивала бы его быстроту. Учитывая, что  административные  дела зачастую менее сложны чем, к примеру, уголовные, а также требуют наибыстрейшего разрешения, сроки, устанавливаемые законодательством для разрешения индивидуальных  административных  дел, как правило, невелики. Данный принцип может воздействовать на  административный   процесс  как позитивно, так и негативно. Быстрота, несомненно, дает возможность не затягивать  административный   процесс  и излишне его не формали-зовывать, однако совмещение быстроты и качества процесса возможно лишь при очень высоком уровне профессионализма органов и лиц, рассматривающих и разрешающих дело.

Ко второй группе принципов  административного   процесса , характеризующих его как разновидность управленческой деятельности относят также ряд принципов. Принцип дифференциации и фиксирования функций выражается в том, что между различными органами и должностными лицами разделяются и закрепляются  административно-процессуальные  полномочия по подготовке и изданию актов или разрешению индивидуальных управленческих дел. Можно говорить об известной степени специализации, при которой отдельные органы и служащие, выполняя ряд однотипных функций в административном   процессе , приобретают высокий уровень профессионализма, оперативности и компетентности, а также несут ответственность за свой участок

работы. Соблюдение этого принципа имеет свои положительные и отрицательные моменты.

Одним из важнейших принципов государственного управления, который можно смело отнести и к принципам  административного   процесса , являются принципы персонализации ответственности и ответственности за непринятие решения. В управленческой деятельности нередко складывается ситуация, при которой весьма сложно выявить действительных виновников нарушений прав, свобод и законных интересов индивидуальных и коллективных субъектов  административного   процесса , а также лиц, допустивших просчеты при разработке и принятии правовых актов управления. Закрепление принципа персонализации ответственности позволит установить конкретных лиц, лично ответственных за такие нарушения. Это необходимо, прежде всего, для профилактики правонарушений, а также и для наказания виновных.

Принцип ответственности за непринятие решения призван максимально сократить сроки рассмотрения дел и устранить волокиту в  административном   процессе . Кроме того, он направлен против нежелания государственных и иных служащих брать на себя ответственность при рассмотрении индивидуальных  административных  дел и принятии правовых актов управления.

Помимо указанных, в специальной литературе выделяют еще ряд других принципов административного   процесса , таких как принцип осуществления процесса на национальном языке, принцип независимости в принятии решений, принцип компетентности и т. д.1

 Административный   процесс  имеет сложную структуру, которая еще недостаточно исследована и вызывает бурные споры ученых. Трудности при разрешении указанного вопроса возникают, в первую очередь, из-за неразработанности многих аспектов этого вида процессуальной деятельности, а также в связи с широким объемом  административного   процесса , охватывающего все сферы управленческой деятельности, очень многообразные и многочисленные категории индивидуально-конкретных дел. Учитывая большое разнообразие  административно-процессуальной  деятельности, в ходе которой решаются различные индивидуальные уп-

равленческие дела, возникает насущная необходимость упорядочения  административного  процесса , выделения в нем стройной и логичной структуры. Кроме того, важнейшей проблемой современного развития  административного  права и процесса является кодификация административно-процессуальных  норм, которая также самым непосредственным образом связана с исследованием структуры  административного   процесса . Решение этой проблемы позволит выявить и закрепить специфику  административно-процессуального  регулирования разрешения всех видов индивидуальных управленческих дел.

Базовым элементом структуры  административного   процесса  является  административное производство. Общие положения и разработки в области юридического процесса позволяют определиться с понятием процессуального производства. Обобщение законодательства, закрепляющего процессуальные производства как элементы юридического процесса, а также учет высказываний ряда ученых-процессуалистов позволяет авторам монографии «Теория юридического процесса» предложить следующее определение процессуального производства. «Это — главный элемент юридического процесса, представляющий собой системное образование, комплекс взаимосвязанных и взаимообусловленных процессуальных действий, которые: а) образуют определенную совокупность процессуальных правоотношений, отличающихся предметной характеристикой и связанностью с соответствующими материальными правоотношениями; б) вызывают потребности установления, доказывания, а также обоснования всех обстоятельств и фактических данных рассматриваемого юридического дела; в) обусловливают необходимость закрепления, официального оформления полученных процессуальных результатов в соответствующих актах-документах»1. Таким образом, по мнению ученых, любое процессуальное производство содержит три компонента: процессуальные правоотношения, процессуальное доказывание и процессуальные акты-документы2. Все указанные положения вполне применимы и к  административному  производству, которое представляет собой нормативно урегулированный комплекс взаимосвязанных и взаимообусловленных процессуальных действий полномочных субъектов по рассмотрению и разрешению индивидуальных управленческих дел и принятию  административно-правовых  актов.

Количество  административных  производств огромно, кроме того, постоянно появляются новые производства. Это связано с тем, что в сфере государственного управления непрерывно возникают новые общественные отношения, которые требуют своего нормативного, как материального, так и процессуального, закрепления. Таким образом, перечень индивидуальных управленческих дел постоянно пополняется, порядок разрешения многих из них оформляется административно-процессуальными  нормами и, следовательно, увеличивается количество административных  производств.

По поводу соотношения  административного  производства и  административного   процесса  в юридической литературе высказываются различные точки зрения1, однако, на наш взгляд, логично будет полагать, что  административное  производство и  административный   процесс  соотносятся как часть и целое.  Административный   процесс  включает множество  административных производств, построение которых в определенном порядке и составляет его структуру.

Определяющей для решения вопроса о структуре  административного   процесса  является, прежде всего, позиция каждого ученого по поводу понятия и границ  административного   процесса . Сторонники узкого понимания  административного   процесса  ограничивают его структуру перечнем производств по разрешению споров и применению мер принуждения в сфере государственного управления. Сторонники широкого толкования включают в структуру процесса и позитивные, и юрисдикционные производства.

Один из вариантов наиболее укрупненной структуры  административного   процесса  разработал видный теоретик  административного   процесса  — В. Д. Сорокин. Он выделяет в структуре административного   процесса  две группы  административных  производств. В первую входит производство по принятию нормативных актов государственного управления, во вторую — производства по индивидуально-конкретным делам2. Из двух частей состоит структура  административного  процесса  и по мнению других авторов. Так, выделяют  административно-процедурную  часть административного   процесса  (совокупность  административно-процедурных  производств) и административно-юрисдикционную  его часть (совокупность  административно-юрисдикционных производств)3. По мнению В. К. Колпакова, наиболее целесообразным

следует признать выделение в структуре  административного   процесса  нормотворческих, учредительных и правоприменительных производств1.

Признавая отсутствие единой точки зрения по проблеме структуры  административного   процесса , необходимо все же избрать определенную конструкцию, которая позволит наиболее оптимально сгруппировать  административные  производства в структуре  административного   процесса . Представляется наиболее интересным и эффективным взять за основу конструкцию, предложенную Д. Н. Бахрахом. При таком подходе  административный   процесс  подразделяется на три относительно самостоятельные части, в зависимости от содержания индивидуальных управленческих дел, разрешаемых органами государственного управления:  процесс   административного  правотворчества, правонаделительный (оперативно-распорядительный) процесс и  административно-юрис-дикционный процесс