86. Основы конституционного права Германии.

Германия – высокоразвитая индустриальная страна, входящая в "Большую семерку", член Европейского союза. Население страны – свыше 81 млн. чел. – преимущественно немцы; в Германии на протяжении нескольких веков проживают и два национальных меньшинства: лужицкие сорбы (венды) – потомки славянской этнической группы (в землях Бранденбург и Саксония) – всего около 100 тыс. человек, и датчане (в земле Шлезвиг-Гольштейн) – около 50 тыс. человек. Эти группы населения имеют возможности для свободного развития своего языка и культуры. Датское меньшинство имеет собственное политическое объединение – Южношлезвигский союз избирателей, который настоящее время представлен в выборных органах общин и обладает депутатским мандатом в земельном парламенте.

В Германии значительное число иностранных граждан – 6,5 млн. человек, большинство из которых принадлежат ко второму и третьему поколениям лиц, приехавших в поисках работы.

История современной Германии ведет отсчет с 3 октября 1990 г. – Дня национального единства – даты вступления Германской Демократической Республики в Федеративную Республику Германии. "Объединение означало, что ГДР с 3 октября 1990 оказалась в сфере территориального действия Основного закона ФРГ. С этого момента государственный и правовой порядок ГДР прекратил свое существование, а государственно-правовой порядок ФРГ распространился на всю территорию бывшей ГДР". Другими словами, с точки зрения конституционного права пять бывших земель ГДР стали составными частями Федеративной Республики Германии.

Объединение Германии не привело к возникновению нового государства. ГДР прекратила свое существование в качестве субъекта международного права, а ФРГ, продолжая существовать в качестве такового, увеличила свою территорию и численность населения. 2 декабря 1990 г. состоялись первые в истории объединенной Германии выборы в Бундестаг, принесшие победу коалиции ХДС/ХСС и СвДП.

86. Партийная система и политические партии Германии.

   Партийная система и регулирование деятельности политических партий в ФРГ.

   Германская многопартийная система характеризуется наличием более сотни политических партий, подавляющее число которых абсолютно неизвестно широкой общественности. Реальный же политический вес и влияние на формирование федеральной и земельной политики имеют едва ли десяток партий. В этом проявляется одно из схожих черт с российской постсоветской партийной системой.

   За почти пятидесятилетнюю историю ФРГ ее партийная система претерпела определенные изменения. К 1961 году число партий, представленных в Бундестаге, сократилось до трех. В этой трех партийной системе, существовавшей с 1961 по 1983 год, ведущие партии - ХДС-ХСС и СДПГ по очереди возглавляли правительство и являлись действительными контрагентами, как при двухпартийной системе. Однако они были недостаточно сильны, чтобы править без маленькой третьей партии - СвДП (Свободная демократическая партия), которая при этой системе играла, несмотря на небольшую численность (65 000 в конце 80-х, 135 000 в середине 90-х1)), весьма важную роль в формировании правительства.

   В 80-е годы началось изменение этой стабильной партийной системы, которая постепенно отходит от образца системы из двух главных партий и одной добавочной. Дальнейшие изменения произошли с воссоединением Германии. Следует, однако, иметь ввиду, что процесс объединения не привел к кардинальным переменам в германской партийной системе, которая сохранила стабильность и преемственность. ХДС-ХСС и СДПГ остаются ведущими политическими партиями ФРГ, хотя число партий, представленных в парламенте, возросло до пяти. Добавились Союз 90-Зеленые и Партия Демократического социализма.

   Германия принадлежит к числу немногих демократических государств, в которых основы правового статуса партий, их организационные принципы и задачи урегулированы конституцией и специальным законом о партиях (Ст. 21 Основного закона и Закон о партиях от 24 июля 1967г.).

   Создатели Основного закона стремились, прежде всего, легитимировать партии в качестве органов формирования политической воли народа. Согласно господствующему в ФРГ мнению политические партии - это свободные общественные объединения, преследующие политические цели. Но ввиду большого значения для государственной жизни они подпадают под действие особой нормы конституционного права.

   Факт, что партии являются общественными объединениями, а не квазигосударственными учреждениями, был подтверждён решением федерального конституционного суда в 1966 г.; там было проведено четкое различие между формированием воли народа, которое партии осуществляют в свободной от влияния государства сфере общества, и формированием воли государства, которое осуществляется через его конституционные органы. Поскольку партии - это те политические организации, которые подбирают и выдвигают кандидатов на официальные посты, воля государства не может быть сформированы без активной деятельности партий.

   Политика в области регулирования деятельности политических партий наиболее ярко проявляется в двух аспектах: непосредственный контроль деятельности партий специальным государственным органом, запрещение партий; финансирование партий государством.

   В Основном законе предусмотрена возможность запрещать те политические партии, которые направляют свою активность на подрыв демократического строя и, в конечном счете, на его ликвидацию.2) Возможность запрета политических партий должна, по логике немецких законодателей, гарантировать развитие демократической политической системы. Данное положение дважды применялось на практике: Федеральный конституционный суд дважды запрещал политические партии, которые выступали против конституционного строя, закрепленного в Основном законе. Первый раз, в 1952 году - неонацистскую Социалистическую имперскую партию (СИП), второй - в 1956 году, после почти четырехлетнего разбирательства,- Коммунистическую партию Германии (КПГ)3). В обоих случаях суд приходил к выводу, что указанные партии не являются демократическими, потому подлежат запрету.

   Внутренняя структура партий также должна следовать предписаниям Основного закона. Статья 21 устанавливает, что внутренняя структура партий должна соответствовать демократическим принципам. Развитие этих положений содержится в Законе о партиях. Там, в частности, определено, что руководящие органы партий легитимируются посредством внутрипартийных выборов, споры между партией и ее членами решают партийные третейские суды, которые не должны иметь в своем составе членов правления или функционеров этих партий.

   Начиная с 1965 г. стали по­являться все большие сомнения насчет его целесообразности запрета КПГ, поскольку коммунисты частично продолжали действовать неле­гально, а также потому, что ввиду развития СДПГ из социали­стической рабочей партии в партию народную (catch-all-party) в Германии уже не было партийно-политиче­ского резервуара леворадикальных групп. Кроме того, запрет КПГ затруднял предпринимавшиеся со времени прихода к вла­сти в 1966 г. "Большой коалиции" все более интенсивные усилия по установлению нормальных отношений с коммунистической частью Германии. Поэтому в правительственных кругах отне­слись терпимо к образованию новой Германской коммунистической партии (ГКП) и втайне даже приветствовали его, хотя кон­ституционность этой партии, которая широко идентифицирова­ла себя с политикой Советского Союза, тоже могла по­казаться сомнительной. Имевшие место запреты были направ­лены исключительно против тех партий, которые и без судебно­го запрещения, по всей вероятности, не могли играть сколько-нибудь значительной роли в партийной системе Германии.

   Этот опыт показывает, что предусмотренная Основным зако­ном возможность запрета противоречащих конституции партий отнюдь не является надежным средством сохранения демократи­ческой системы. Либо партии, запрещения которых добивалось правительство, не представляли никакой действительной опас­ности для существования демократии (как это было с СИП и КПГ), либо дело вообще не доходило до предложения о запре­те потенциально опасных партий (как в 1966--1969 гг. в случае с НДПГ). Возможность запрета становится совершенно неэффективной, если антидемократические цели выдвинут крупные партии уста­новившейся системы, считающиеся демократическими.

   Возможность запрета той или иной партии, кроме того, вы­зывает с ее стороны чисто внешнее приспособление к демокра­тическим методам и положениям. Скрытая враждебность к де­мократической системе может быть, однако, не менее опасной, чем открытая, но она сильно затрудняет судебное преследование. Поэтому стабильность и качественный демократизм гер­манской политической системы зависят не от статьи о запрете, а, прежде всего от того, смогут ли ведущие партии достигнуть прочного консенсуса относительно границ демократического принципа и донести его до сознания общественности.

   Согласно конституции партии могут создаваться свободно, для этого не требуется разрешение или уведомления4). В законе о партиях содержатся некоторые уточняющие положения: партия должна иметь четкое наименование, не повторяющее наименование других партий, необходимо наличие письменного устава и программы, в основу построения партий должен быть положен территориальный принцип.

   В Германии существует особая система финансирования политических партий за счет государственных средств: установлен подушный сбор в размере 5 марок, который взимается со всех имеющих право голоса граждан. Этот сбор взимается не только при выборах в Бундестаг, но и при выборах в ландтаги и европейские организации. Эти средства идут на возмещение партиям их расходов на избирательную кампанию. Конституционный суд ФРГ запретил использовать эти средства на иные цели. Закон о партиях обязал политические партии представлять отчет о происхождении своих финансовых средств. Он ежегодно направляется председателю Германского Бундестага и публикуется им, что дает возможность общественности получить представление о бюджете политических партий и источниках их финансирования.

   Вопрос о финансировании партий в Германии возник в 1966-67 гг. после принятия нового Основного закона и Закона о партиях. На основе своего закрепленного конституционным правом положения партии стали претендо­вать на финансирование своей деятельности за счет нало­говых поступлений, которое распределялось бы между разными представленными в бундестаге партиями в соответствии с чис­лом их мандатов. Эти средства первоначально отпускались яко­бы только на политическую просветительскую работу партий, но в действительности служили дополнительному финансирова­нию всей их деятельности.

   В 1966 г. Федеральный конституционный суд рассматривал данный вопрос. Если бы он полностью согласился с точкой зрения, что партии -- это части государственной орга­низации, то тем самым он должен был бы одобрить их финанси­рование государством, ибо государство и его органы могут взи­мать налоги для осуществления своих задач.

   Конституционный суд провел понятное только в свете гер­манского конституционного права различие между формирова­нием воли народа, которое партии осуществляют в свободной от влияния государства сфере общества, и формированием воли го­сударства, которое осуществляется через его конституционные органы. Поскольку партии -- "это те политические организации, которые подбирают и выдвигают кандидатов на официальные посты, воля государства не может быть сформирована без пред­варительной активности партий"5). Таким образом, выборы в госу­дарственные органы оказываются по этой теории именно теми средствами, благодаря которым можно трансформировать поли­тическую волю народа в волю государства. Соответственно это­му, по мнению Федерального Конституционного суда ФРГ, допустимо возмещать партиям из государственного бюджета их расходы на избира­тельную борьбу.

   С момента вынесения Конституционным судом данного решения в Германии постоянно расширяется практика финансирова­ния политических партий за счет государственных средств (а на деле - средств избирателей). Она началась с относительно скромного подушного сбора в размере 2,5 немецкой марки, взимаемого со всех имеющих право голоса граждан лишь на выборах в Бундестаг. Со временем подушный сбор увеличился до 5 марок, и соответствующие суммы стали взиматься также при выборах в ландтаги и в европейские орга­ны.

   Однако такая система финансирования политических партий выявила ряд серьезных недостатков и далеко идущих последствий: разрастание партийных аппаратов, и как следствие рост бюрократизации; все более расточительное ведение избирательных кампаний; постоянное искушение для партий заполучить в свои кассы как можно больше налого­вых поступлений.

   В начале 1990-ых годов открыто проявилось еще одна слабая сторона германской партийной системы: общее недовольство значительной части населения своими политическими партиями.

   В публичной дискуссии этот феномен получил наименование "отчуж­дения от партий". Он выражает тот факт, что германские партии уже недостаточно убедительно выполняют свою главную функцию, а именно слу­жить посредниками между гражданами, с одной стороны, и государством или обществом и их политическими учреждениями -- с другой. Этот всплеск "отчуж­дения от партий" был первоначально вызван освещением и широким публичным обсу­ждением тех привилегий, а особенно финансовых выгод, кото­рые сумели создать себе руководящие представители всех поли­тических партий, занимающие выборные посты или государст­венные должности.

   Таким образом, в Германии наметилась определенная тенденция: при увеличении роли партий в жизни государства и их финансирования за государственный счет, происходит снижение общего доверия партиям, как политическому институту, не согласие и разочарование значительной массы населения партиях. Вместо усиления демократии происходит откат от демократических принципов.