К.М. Худолей конституционные принципы организации органов местного управления в странах снг и балтии

Худолей К.М., кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного и финансового права ФГБОУ ВПО "Пермский государственный национальный исследовательский университет".

В рамках системы местных органов власти реализуются соответствующие полномочия законодательной и исполнительной властей. Например, согласно ст. ст. 100 - 101 Конституции Республики Узбекистан "местные органы власти проводят в жизнь законы Республики Узбекистан, указы Президента Республики Узбекистан, решения вышестоящих органов государственной власти, участвуют в обсуждении вопросов республиканского и местного значения. К ведению местных органов власти относится: обеспечение законности, правопорядка и безопасности граждан; вопросы экономического, социального и культурного развития территорий; формирование и исполнение местного бюджета, установление местных налогов, сборов, формирование внебюджетных фондов; руководство местным коммунальным хозяйством; охрана окружающей среды; обеспечение регистрации актов гражданского состояния; принятие нормативных актов и иные полномочия, не противоречащие Конституции и законодательству Республики Узбекистан".

Представительные органы местной власти созданы во всех странах, кроме Армении, Литвы, Кыргызстана, Азербайджана, Грузии и Украины. В тех странах, где созданы представительные органы, они имеют различное наименование. Например, в Беларуси они называются местные советы, в Казахстане - маслихаты, в Таджикистане - маджлисы народных депутатов, в Узбекистане - кенгаши народных депутатов, в Туркменистане - местные халк маслахаты. Срок полномочий местных представительных органов власти также различается. Например, в Беларуси депутаты местных представительных органов избираются на четыре года, а в Казахстане, Туркменистане, Таджикистане и Узбекистане - на пять лет.

Местные представительные органы принимают решения, как правило, большинством голосов депутатов. В Казахстане проекты решений, предусматривающие сокращение местных бюджетных доходов или увеличение местных бюджетных расходов, могут быть внесены на рассмотрение лишь при наличии положительного заключения акима (ст. 88 Конституции Республики Казахстан).

Деятельность местных представительных органов подконтрольна центральным органам государства. Поэтому решение местного представительного органа власти может быть отменено как самим органом, так и вышестоящими представительными органами, а также судом (ст. 79 Конституции Республики Таджикистан). Полномочия представительного органа могут быть прекращены в случае систематического нарушения законодательства по решению главы государства (Казахстан) или верхней палаты парламента (Беларусь, Таджикистан), а также в случае принятия решения о самороспуске (Казахстан).

Исполнительные органы местной власти входят в единую систему исполнительных органов государства. Местными исполнительными органами власти являются администрации (Украина, Грузия, Кыргызстан), исполнительные комитеты (Беларусь), хякимлики (Туркменистан), акиматы (Казахстан), хокиматы (Узбекистан). Руководитель такого органа считается представителем президента (Туркменистан, Таджикистан) или правительства (Литва) либо одновременно представителем президента и правительства (Казахстан, Грузия).

Руководители местных исполнительных органов имеют различное наименование. См., например: в Узбекистане руководителем местного исполнительного органа является хоким, в Казахстане - аким, в Туркменистане - хяким, в Армении - марзпет (губернатор), на Украине - председатель государственной администрации, в Таджикистане - председатель, в Азербайджане - глава исполнительной власти, в Беларуси - председатель исполнительного комитета, в Литве - полномочный представитель правительства, в Грузии - государственный уполномоченный.

Срок полномочий руководителей местных исполнительных органов в отдельных странах также различается. См., например: в Узбекистане хокимы назначаются на пять лет. Как правило, руководитель местного исполнительного органа ответственен перед вышестоящим исполнительным органом и местным представительным органом (Таджикистан) либо перед президентом, правительством и вышестоящими исполнительными органами (Украина). Нередко руководитель местного исполнительного органа одновременно возглавляет местный представительный орган (Таджикистан, Узбекистан).

Предусматривается различный порядок назначения на должность руководителей местных исполнительных органов.

1. В некоторых странах такие должностные лица назначаются на должность главой государства (Туркменистан, Азербайджан).

2. В назначении на должность руководителей местных исполнительных органов кроме президента может участвовать правительство (Украина, Армения).

3. Руководители местных исполнительных органов могут назначаться на должность главой государства с согласия местных представительных органов. Так, в Казахстане акимы областей, городов республиканского значения и столицы назначаются на должность президентом с согласия маслихатов. Акимы иных административно-территориальных единиц назначаются или избираются на должность в порядке, определяемом президентом. Президент вправе по своему усмотрению освобождать акимов от должности, их полномочия прекращаются при вступлении в должность вновь избранного президента. В Таджикистане председателей областей, городов и районов назначает на должность и освобождает от должности президент, представляя их кандидатуры на утверждение соответствующим маджлисам народных депутатов. В Узбекистане хоким области и г. Ташкента назначается на должность и освобождается от должности президентом в соответствии с законом. Хокимы районов и городов назначаются на должность и освобождаются от должности хокимом соответствующей области и утверждаются соответствующим кенгашем народных депутатов. Хокимы районов в городах назначаются на должность и освобождаются от должности хокимом соответствующего города и утверждаются городским кенгашем народных депутатов. Хокимы городов районного подчинения назначаются на должность и освобождаются от должности хокимом района и утверждаются районным кенгашем народных депутатов. В Беларуси руководители местных исполнительных и распорядительных органов назначаются на должность и освобождаются от должности президентом или в установленном им порядке и утверждаются в должности соответствующими местными советами депутатов.

4. Иногда глав местных исполнительных органов назначает правительство самостоятельно (Грузия).

Досрочное прекращение полномочий руководителя исполнительного органа местной власти предусмотрено конституциями ряда стран. Так, в Казахстане по инициативе не менее одной пятой от общего числа депутатов маслихата может быть поставлен вопрос о выражении вотума недоверия акиму. В этом случае маслихат большинством голосов от общего числа его депутатов вправе выразить недоверие акиму и поставить вопрос о его освобождении от должности соответственно перед президентом либо вышестоящим акимом. На Украине представительный орган местного самоуправления может выразить вотум недоверия руководителю государственной администрации. Если такое решение принято абсолютным большинством голосов, то окончательное решение принимает президент, а если квалифицированным большинством в две трети голосов от общего числа депутатов, то президент обязан отправить такое должностное лицо в отставку. Считаем, что такая норма вполне может быть предусмотрена и в российском законодательстве. В частности, в действующем Федеральном законе от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (ред. от 28 июня 2014 г.) следует установить, что высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) досрочно прекращает свои полномочия в случае выражения ему недоверия более чем двумя третями представительных органов местного самоуправления муниципальных образований верхнего уровня. Действительно, в настоящий момент депутаты представительных органов муниципальных образований этих уровней участвуют в процедуре выдвижения кандидатов на пост глав субъектов РФ на выборах. Кроме того, сами главы субъектов РФ принимают участие в назначении глав местных администраций данных муниципальных образований посредством утверждения половины состава конкурсных комиссий. Главы субъектов РФ вправе применять меры конституционной (муниципальной) ответственности по отношению к главам муниципальных образований и главам местных администраций таких муниципальных образований, в том числе за неисполнение отдельных переданных государственных полномочий. В некоторых субъектах РФ территориальные границы муниципальных образований и административно-территориальных единиц, в которых действуют территориальные органы государственной власти субъектов РФ, совпадают (например, в Москве в районах действуют управы и созданы муниципальные округа). Согласно последним изменениям в Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ред. от 23 июня 2014 г.) допускается перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъектов РФ. Поэтому и выражение недоверия представительными органами местного самоуправления муниципальных образований субъекта РФ высшему должностному лицу субъекта РФ (главе высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), который не обеспечивает исполнение органами государственной власти субъекта РФ перераспределенных полномочий по решению вопросов местного значения данных муниципальных образований, выглядит вполне обоснованным.

К.В. ЧЕРКАСОВ

ВОПРОСЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ОБЩЕСТВЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ

НА МЕЖРЕГИОНАЛЬНОМ УРОВНЕ

ГОСУДАРСТВЕННОГО АДМИНИСТРИРОВАНИЯ

Черкасов К.В., доктор юридических наук, доцент, заведующий кафедрой административного, финансового и информационного права Нижегородского института управления - филиала ФГБОУ ВПО "Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ".

Различные аспекты обеспечения национальной безопасности вообще и обеспечения общественной безопасности в частности в последнее время в силу ряда объективных причин находятся в центре внимания руководства страны, стремящегося нейтрализовать явные и скрытые угрозы развития российской государственности правовыми средствами на всех уровнях публичного администрирования. Об этом явственно свидетельствует принятый в последнее время ряд нормативных правовых актов. Вместе с тем, к сожалению, создание полноценной правовой основы обеспечения общественной безопасности в России еще не завершено.

Конституция России в ст. 72 относит обеспечение общественной безопасности к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Учреждение в 2000 г. института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах повлекло за собой образование унифицированного уровня федерального межрегионального государственного управления сначала в виде семи, а впоследствии девяти федеральных округов. Постановка перед полномочными представителями Президента РФ в федеральных округах в качестве одной из основных задач - представление главе государства регулярных докладов об обеспечении национальной безопасности, имела логическим следствием наделение их значимыми контрольно-координационными и кадровыми полномочиями в отношении федеральных и региональных государственных органов, муниципальных властных структур. Фактически они наделены компетенцией по решению широкого круга вопросов обеспечения национальной безопасности, в том числе общественной безопасности, на межрегиональном уровне государственного управления. Непосредственное организационно-правовое сопровождение реализации обозначенных полномочий возложено на соответствующие структурные подразделения аппарата полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе, а также созданный при нем консультативно-совещательный орган - Коллегию по вопросам безопасности.

Так, в Приволжском федеральном округе Коллегия по вопросам безопасности является постоянно действующим координационным органом, возглавляемым полномочным представителем Президента РФ в Приволжском федеральном округе и обеспечивающим плановое взаимодействие субъектов, осуществляющих защиту жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, проведение единой государственной политики в области обеспечения безопасности и борьбы с терроризмом. В ее состав входят: заместитель полномочного представителя Президента РФ в Приволжском федеральном округе, курирующий вопросы правоохранительных органов, обороны и безопасности; помощники полномочного представителя Президента РФ в Приволжском федеральном округе; начальник департамента по вопросам правоохранительной деятельности, обороны и безопасности; руководители окружных (территориальных) органов федеральных органов исполнительной власти, правоохранительных органов и военных ведомств, находящихся в пределах Приволжского федерального округа.

В ряде случаев функционируют и иные самостоятельные консультативно-совещательные органы, сферу деятельности которых составляют отдельные вопросы общественной безопасности. Например, в Приволжском федеральном округе действует рабочая группа по координации антикоррупционной работы, целью деятельности которой является реализация единого комплекса мер по противодействию коррупции в регионах округа, профилактике коррупционных правонарушений. Вместе с тем на межрегиональном уровне представляется целесообразным сосредоточить обсуждение всего спектра проблем обеспечения национальной безопасности вообще и общественной безопасности в частности в работе единого консультативно-совещательного органа - Коллегии по вопросам безопасности, что позволит сосредоточить ресурсы разнопланового характера, исключить дублирование в работе.

Вопросы налаживания высокого уровня взаимодействия и координации работы территориальных органов федеральных государственных органов (межрегионального и субъектного уровней) в части обеспечения различных аспектов общественной безопасности должны стать ведущими в деятельности полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе. Отдельная проблема - повышение эффективности функционирования межрегиональных органов соответствующих федеральных органов государственного управления (подразделений центрального аппарата и территориальных структур) в обозначенной сфере.

Перспективной видится разработка Плана мероприятий по реализации в федеральном округе Концепции общественной безопасности России, учитывающего специфику расположенных в нем субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. В данном документе нужно четко определить рассматриваемые вопросы, проводимые мероприятия, срок исполнения, ответственных лиц. Содержание плана должно быть направлено на нейтрализацию широкого круга угроз общественной безопасности, нейтрализацию причин, лежащих в основе угроз общественной безопасности. Не исключено создание окружных целевых программ, направленных на создание действенного механизма обеспечения общественной безопасности на межрегиональном уровне государственного управления.