3. Опыт ведения и применения классификаторов в области управления

3.1. Общая характеристика и принципы информационно-правового

регулирования функций и полномочий органов исполнительной

власти в информационном обществе

В рамках научно-исследовательской работы, направленной на выработку предложений, связанных с совершенствованием правового регулирования информационных отношений в системе исполнительной власти, особого внимания заслуживают вопросы, касающиеся создания, использования и правового режима информационно-правовых учетных систем федеральных органов государственной власти, направленные на реализацию их функций и полномочий в условиях формирования информационного общества. Что они из себя представляют, какова их правовая природа, какие информационные отношения в связи с этим возникают и что характерно для правового регулирования таких отношений? В связи с этим целесообразно исследовать не только правовые, организационные, но и методологические вопросы ведения регистров.

Анализ показывает, что в настоящее время информационно-правовые учетные системы (регистры, реестры, классификаторы и номенклатуры) в основном являются результатом исполнения функций федеральных органов исполнительной власти, связанных с предоставлением государственных и муниципальных услуг в электронном виде. Регистры нормативных правовых актов являются информационными ресурсами и государственными учетными системами, создаваемыми федеральными органами государственной власти, к их числу относятся и информационно-учетные системы, создаваемые Минюстом России. Такие информационные ресурсы имеют важное значение при формировании единого информационно-правового пространства Российской Федерации, "электронного государства", имеют определенные правовые последствия и обеспечивают реализацию конституционного права граждан на информацию.

Представляется важным не только анализ системы нормативных правовых актов, регулирующих общественные отношения, возникающие в процессах ведения регистров, реестров как учетных систем, в том числе в электронном виде, предоставления, распространения информации и обеспечения информационной безопасности названных информационных ресурсов, но и рассмотрение организационных и методологических вопросов формирования и ведения информационно-правовых учетных систем федеральных органов исполнительной власти.

Министерство юстиции Российской Федерации с учетом возложенных на него задач и функций занимает особое место в системе федеральных органов исполнительной власти и играет значительную (методологическую, системообразующую) роль в деятельности по своевременному и полному учету огромного массива нормативных правовых актов (федеральных органов исполнительной власти, субъектов Российской Федерации, муниципальных актов и т.д.), который прежде всего необходим для обеспечения единства правового пространства в Российской Федерации, реализации конституционного права каждого на информацию, а также систематизации и совершенствования законодательства. В связи с этим при проведении научного исследования эти вопросы безусловно заслуживают внимания, поскольку Минюст России является уполномоченным органом исполнительной власти по ведению регистров нормативных правовых актов, мониторингу правовой информации. При этом регистры, реестры нормативных правовых актов необходимо рассматривать как средство обеспечения методов и приемов учета, классификации и оценки нормативных правовых актов.

Деятельность федеральных органов государственной власти по учету государственных информационных ресурсов имеет по сути ключевое значение для правоприменительной практики, обеспечения квалифицированного применения правовых норм в практической деятельности федеральных органов, исполнительных органов, администрации предприятий, организаций, учреждений и т.д. Следует отметить, что анализ опыта законодательной и правоприменительной деятельности как в России, так и в зарубежных государствах свидетельствует о том, что качество учета нормативных актов в государственных органах и учреждениях, степень их организации, а также эффективность системы сбора и хранения сведений о действующих нормативных актах, об их актуальности во многом определяет уровень юридической культуры правотворчества, эффективность правоприменительной деятельности и влияет на правовое воспитание граждан.

В правовом регулировании деятельности государственных органов по ведению регистров важное значение имеют подзаконные нормативные правовые акты - указы Президента РФ и постановления Правительства РФ.

Так, по вопросам, связанным с правовым обеспечением ведения федеральных регистров нормативных правовых актов были приняты: Указы Президента РФ от 05.04.1994 N 662 "О порядке опубликования и вступления в силу Федеральных законов" [69], от 23.05.1996 N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти" [70], от 15.03.2000 N 511 "О классификаторе правовых актов" [71], Указ о дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации, Доктрина информационной безопасности Российской Федерации утвержденная Президентом РФ от 09.09.2000 N Пр-1895 [72], Положение о Минюсте России, Указы Президента РФ от 17.03.2008 N 351 "О мерах по обеспечению информационной безопасности Российской Федерации при использовании информационно-телекоммуникационных сетей международного информационного обмена" [73], от 07.02.2008 N Пр-212 "Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации" и др.

Особо следует отметить изданный Указ Президента РФ от 22 мая 2015 г. N 260 "О некоторых вопросах информационной безопасности Российской Федерации", которым в целях противодействия угрозам информационной безопасности Российской Федерации при использовании информационно-телекоммуникационной сети Интернет на территории Российской Федерации предусмотрено преобразование сегмента международной компьютерной сети Интернет для федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, находящегося в ведении Федеральной службы охраны Российской Федерации, в российский государственный сегмент информационно-телекоммуникационной сети Интернет (далее - сеть Интернет), являющийся элементом российской части сети Интернет и обеспечивающий:

а) подключение к сети Интернет предназначенных для взаимодействия с ней государственных информационных систем и информационно-телекоммуникационных сетей государственных органов, а также информационных систем и информационно-телекоммуникационных сетей организаций, созданных для выполнения задач, поставленных перед федеральными государственными органами;

б) размещение (публикацию) в сети Интернет информации государственных органов и названных в подпункте "а" настоящего пункта организаций.

Утвержден порядок подключения информационных систем и информационно-телекоммуникационных сетей к информационно-телекоммуникационной сети Интернет и размещения (публикации) в ней информации через российский государственный сегмент информационно-телекоммуникационной сети Интернет, направленный на обеспечение информационной безопасности и др.

Необходимо учитывать, что многие акты Правительства РФ утверждаются распоряжениями и не являются нормативными правовыми актами, хотя в них, по сути, отражена государственная политика в данной сфере. Так, можно отметить распоряжения Правительства РФ от 27.09.2004 N 1244-р "О Концепции использования информационных технологий в деятельности федеральных органов государственной власти до 2010 года и плане мероприятий по ее реализации" [74], от 25.04.2006 N 584-р "Об утверждении Перечня регистров, реестров, классификаторов и номенклатур, отнесенных к учетным системам федеральных органов государственной власти" [56], от 06.05.2008 N 632-р "О Концепции формирования в Российской Федерации электронного правительства до 2010 года" [50], а также целый ряд стратегических документов в информационной сфере.

В настоящее время субъекты РФ обладают огромными информационными ресурсами, в регионах активно осуществляется информатизация (в декабре 2014 г. Правительством РФ утверждена Концепция региональной информатизации, практически в настоящее время во всех субъектах РФ приняты законы и иные нормативные правовые акты, в которых урегулированы вопросы ведения регистров, реестров нормативных правовых актов, формирования, использования и защиты информационных ресурсов), в деятельности органов государственной власти широко внедряются современные информационные технологии, принято значительное количество нормативных правовых актов, регулирующих эти вопросы.

Нормативные правовые акты субъектов РФ направлены на реализацию базовых Федеральных законов об информации, о персональных данных [75] в части обеспечения конфиденциальности информации ограниченного доступа, включая персональные данные.

Целью принятия таких актов является создание условий для эффективной работы органов государственной власти и местного самоуправления на основе внедрения и широкого использования современных информационных и телекоммуникационных технологий учета, создания и интеграции информационных ресурсов и обеспечения доступа к ним; перевод в электронный вид государственной учетной деятельности, формирование в органах власти единого информационного пространства (информационных ресурсов, организационных структур и средств информационного взаимодействия), его интеграция в единое информационное пространство Российской Федерации с предоставлением доступа к информации.

Необходимым условием эффективной реализации государственной информационной политики в целом является информатизация структур государственного управления, осуществляемая как организационно-технологический процесс, включающий на федеральном и региональном уровнях: функциональную структуризацию системы органов власти, формирование упорядоченной инфраструктуры депозитариев государственных информационных ресурсов, внедрение современных информационных технологий и высокоскоростных телекоммуникационных сетей связи в систему государственного управления.

Более 20 перечней информации о деятельности федеральных органов исполнительной власти утверждены Указами Президента РФ. Более 20 перечней информации о деятельности федеральных органов исполнительной власти утверждены указами Президента РФ, например Указом Президента РФ от 10.08.2011 N 1064 "Об утверждении перечня информации о деятельности Министерства юстиции Российской Федерации, размещаемой в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" [76]. В перечне сведений о деятельности территориальных органов Минюста России, размещаемых на их официальных интернет-сайтах, значится и такой информационный ресурс, как федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов РФ и регистр муниципальных нормативных правовых актов.

Федеральные ОИВ, осуществляющие учетную деятельность, устанавливают порядок доступа к соответствующим информационным системам (учетным системам), предоставляя государственные услуги. Так, Минэкономразвития России издан Приказ от 14.05.2010 N 180 "Об установлении Порядка предоставления сведений, содержащихся в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним" [77], а также Приказ от 30.07.2010 N 343 "О порядке взимания и возврата платы за предоставление сведений, внесенных в государственный кадастр недвижимости, и размерах такой платы" [78].

Не всегда ведомственные нормативные правовые акты соответствуют законодательству, несмотря на то что такие акты при включении их в Государственный реестр нормативных правовых актов проходят правовую экспертизу. В Российской Федерации имеется судебная практика по вопросам нарушения прав граждан на доступ к информации. Одним из примеров является решение Верховного Суда РФ от 30.06.2010 N ГКПИ10-459 [79], которым признан частично не действующим п. 8 Порядка предоставления сведений, содержащихся в федеральном регистре нормативных правовых актов, в части, предусматривающей предоставление дополнительных сведений, содержащихся в федеральном регистре, на основании мотивированного письменного запроса.

В связи с этим особого внимания заслуживает вопрос о значении и роли правовой информации для обеспечения сбалансированных интересов личности, общества и государства, что представляется особенно важным при построении информационного общества в России. Это требование вытекает из основополагающих для информационной сферы международных правовых актов, федерального законодательства и напрямую связано с правовым обеспечением доступа к информации при построении информационного общества в России.

Кроме того, важной проблемой является то, что, правовые понятия и терминология, используемые в нормативных правовых актах, регулирующих вопросы информационной открытости, нередко противоречат друг другу, в связи с этим предлагаются различные подходы к организации деятельности федерального органа исполнительной власти по обеспечению открытости.

Это может привести к принятию несистематизированных правовых норм и требований к отдельным механизмам организации взаимодействия органов государственной власти с гражданами и общественными объединениями и фрагментарности правового регулирования в этой области.

В качестве одной из проблем также можно рассматривать отсутствие закрепленной нормативно системы оценки деятельности федеральных органов исполнительной власти по повышению уровня открытости, поскольку действующая в настоящее время система носит рекомендательный характер.