2.4. Задачи и полномочия федеральных органов исполнительной

власти в части государственной учетной деятельности

Распоряжением Правительства РФ от 25.04.2006 N 584-р утвержден Перечень регистров, реестров, классификаторов и номенклатур, отнесенных к учетным системам федеральных органов государственной власти [56]. Указанный Перечень, к сожалению, не претерпел существенных изменений за последние 5 лет, кроме тех изменений, которые внесены Постановлением Правительства РФ от 08.12.2010 N 1002 (Единая товарная номенклатура внешнеэкономической деятельности Таможенного союза), несмотря на то что с момента его утверждения прошло около 10 лет и произошли существенные изменения задач и полномочий федеральных органов исполнительной власти. В настоящее время в него включены 40 таких учетных систем:

1. Федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

2. Единый регистр нормативных правовых актов Российской Федерации.

3. Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

4. Единый тарифно-квалификационный справочник работ и профессий рабочих, Единый квалификационный справочник должностей руководителей, специалистов и служащих.

5. Перечни видов работ, профессий, должностей, на которых могут быть заняты граждане, проходящие альтернативную гражданскую службу, а также организаций, в которых предусмотрено ее прохождение.

6. Государственный реестр пищевых продуктов, материалов и изделий, разрешенных для изготовления на территории Российской Федерации или ввоза на территорию Российской Федерации и оборота.

7. Государственный реестр лекарственных средств (сводный реестр сертифицированных лекарственных средств).

8. Государственный реестр цен на жизненно необходимые и важнейшие лекарственные средства.

9. Реестр средств массовой информации.

10. Федеральный регистр лиц, имеющих право на получение государственной социальной помощи.

11. Государственный каталог Музейного фонда Российской Федерации.

12. Единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации.

13. Государственный регистр фильмов.

14. Федеральные перечни учебников, рекомендованных (допущенных) к использованию в образовательном процессе в образовательных учреждениях, реализующих образовательные программы общего образования и имеющих государственную аккредитацию.

15. Реестр аккредитованных вузов.

16. Государственный реестр изобретений Российской Федерации.

17. Государственный реестр полезных моделей Российской Федерации.

18. Государственный реестр промышленных образцов Российской Федерации.

19. Красная книга Российской Федерации.

20. Государственный кадастр особо охраняемых природных территорий федерального значения.

21. Федеральный каталог продукции для федеральных государственных нужд.

22. Государственный племенной регистр.

23. Государственный судовой реестр Российской Федерации.

24. Государственный каталог географических названий.

25. Реестр операторов, занимающих существенное положение в сети связи общего пользования.

26. Интегрированный полнотекстовый банк правовой информации (эталонный банк данных правовой информации).

27. Единый государственный реестр лотерей.

28. Единая Товарная номенклатура внешнеэкономической деятельности Таможенного союза

(п. 28 в ред. Постановления Правительства РФ от 08.12.2010 N 1002).

29. Государственный земельный кадастр.

30. Государственный кадастр объектов недвижимости.

31. Реестр федерального имущества.

32. Реестр паевых инвестиционных фондов.

33. Государственный геральдический регистр Российской Федерации.

34. Национальное фондохранилище обязательных бесплатных экземпляров официальных документов.

35. Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.

36. Федеральная база данных участников и результатов обработки единого государственного экзамена (реестр).

37. Реестр аккредитованных образовательных учреждений (среднего профессионального образования).

38. Международная классификация изобретений.

39. Международная классификация промышленных образцов.

40. Международная классификация товаров и услуг.

Перечисленные учетные системы можно считать в определенной степени и полномочиями задействованных в их ведении ФОИВ.

Однако следует отметить, что до настоящего времени не приняты предусмотренные указанным актом правила отнесения регистров, реестров, классификаторов и номенклатур (кстати, примерный перечень классификаторов и номенклатур не включен в перечень, утвержденный вышеназванным распоряжением).

К учетным системам федеральных органов государственной власти, в которых должно быть предусмотрено обязательное включение в число учетных систем федеральных органов государственной власти, относятся:

- регистры, реестры, классификаторы и номенклатуры, содержащие сведения, которые оказывают непосредственное влияние на осуществление или ограничение прав граждан или организаций;

- регистры, реестры, классификаторы и номенклатуры, общие для федеральных органов государственной власти.

Кроме того, на момент проведения научного исследования также не приняты правила формирования и ведения перечня учетных систем федеральных органов государственной власти и обеспечения доступа к такому перечню. Представляется, что это важно для систематизации функций и полномочий.

Как показывает гносеологическое исследование, государственная регистрация баз и банков данных, в том числе содержащих учетные данные, была введена в 1996 г. в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 28.02.1996 N 226 "О государственном учете и регистрации баз и банков данных" [57]. Указанный нормативный правовой акт признан утратившим силу в 2009 г. в связи с принятием Постановления Правительства РФ от 10.09.2009 N 723 "О порядке ввода в эксплуатацию отдельных государственных информационных систем" [58]. Однако в целом проблема правового регулирования общественных отношений, связанных с соблюдением правил отнесения информационных систем к государственным учетным системам, остается нерешенной. В связи с этим целесообразно отметить, что в настоящее время реальное положение дел в данной сфере требует своего решения на основе мониторинга государственных информационных ресурсов, включенных в состав государственных учетных систем.

Полагаем, что описание общих механизмов учета и особенностей ведения учета необходимо для систематизации и классификации систем учета, уже существующих и вновь создаваемых в органах государственной власти и управления. Кроме того, принятие нормативных актов, регламентирующих учетную деятельность, должно опираться на единую систему терминов и понятий (дефиниций), и вопрос дефинирования в данной сфере, особенно связанной с информационным правом, заслуживает внимания и отдельных исследований.

Ведением учета называют деятельность по сбору и хранению определенного состава индивидуализированных данных об идентифицируемых лицах, объектах и (или) явлениях различной природы.

Такие понятия, как "регистрация" или "ведение реестра", являются по сути синонимами учета. Использование указанных терминов для описания какой-либо деятельности ОИВ служит признаком того, что данная деятельность включает ведение учета.

Учетные данные - данные, являющиеся предметом сбора и хранения в рамках ведения учета.

Учетное событие - любое изменение учетных данных.

Предмет учета - субъекты, юридические факты, объекты или реальные обстоятельства, данные о которых подлежат сбору и хранению в рамках ведения учета.

Система учета, учетная система представляет собой совокупность:

- нормативных правовых актов, договоров, регламентов, стандартов, внутренних положений и инструкций организатора учета и регистраторов, иных документов, предписывающих ведение учета, определяющих процедуры ведения учета и формы ведения учета;

- организационных структур организатора учета и регистраторов;

- средств, обеспечивающих ведение учета, включая средства делопроизводства, инженерно-техническое оборудование и информационно-коммуникационные компьютерные приложения, реализующие логику учета, а также исходные тексты, системную и пользовательскую документацию этих компьютерных приложений.

Электронный учет - учет, данные которого могут существовать и быть использованы (в том числе для определения прав и обязанностей лиц и иных правовых последствий учетных событий) исключительно в электронной форме.

Государственный учет - учет, организатором которого выступают органы государственной власти и управления. В настоящем исследовании под государственным учетом информационных ресурсов понимается упорядоченное осуществление ОИВ или уполномоченными ими организациями, структурными подразделениями и должностными лицами, сбора в электронной форме сведений о лицах, объектах, процессах и (или) явлениях различной природы, а также обеспечивающих ее обработку информационных технологиях и технических средствах и их систематизация.

Как показывает анализ, ФОИВ обеспечивают в соответствии с установленной сферой деятельности сбор данных для обязательной государственной регистрации:

Кадастровый учет - государственный учет, предметом которого являются исключительно объекты, сбор данных для которых не связан с обязанностью каких-либо лиц предоставлять эти данные.

К числу важнейших систем государственного учета относятся <1>:

--------------------------------

<1> В рамках данного научного исследования не ставилась задача осветить все информационно-учетные системы органов государственной власти, поскольку это невозможно в силу многочисленности таких функций.

1. Паспортная система.

2. Система записи актов гражданского состояния.

3. Система регистрации юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, налогоплательщиков.

4. Система регистрации прав на недвижимое имущество.

В сфере государственной регистрации прав на недвижимость и государственного кадастрового учета недвижимости предоставляются следующие виды государственных услуг:

- государственная регистрация прав, ограничений (обременений) прав на недвижимость и сделок с ней;

- государственный кадастровый учет объектов недвижимости;

- предоставление сведений из государственного кадастра недвижимости и Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

Учетные системы федеральных органов исполнительной власти (регистры, реестры, классификаторы, номенклатуры) являются федеральными информационными ресурсами. На это прямо указано во многих нормативных правовых актах (например, в Федеральном законе от 08.08.2001 N 129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" [59]). Как видно из приведенных ранее терминов и понятий, термин "учетные системы" является правовым. Вместе с тем при осуществлении данного вида деятельности органов государственной власти применяется и другой термин - "федеральный учет", что отмечалось ранее в данном исследовании (относительно различных видов деятельности). Так, в соответствии с Положением о Министерстве внутренних дел Российской Федерации, утвержденным Указом Президента РФ от 01.03.2011 N 248 "Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации" [41], МВД России в целях осуществления своих полномочий имеет право формировать и вести в соответствии с законодательством РФ федеральные учеты, базы данных оперативно-справочной, розыскной, криминалистической, статистической и иной информации [60].

Кроме того, выше указывалось, по сути, государственное значение многих видов учетных систем. К ним прежде всего относятся реестры, учетные данные которых приобретают юридическую значимость при их включении в учетную систему. К таким учетным системам (информационным ресурсам) относятся, например, государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, который ведется Минюстом России в соответствии с Положением о Министерстве. Кроме того, в качестве примера можно привести соответствующие учетные системы, которые сегодня созданы и ведутся федеральными органами исполнительной власти:

1. Роскомнадзор формирует Единый реестр доменных имен, указателей страниц сайтов в сети Интернет и сетевых адресов, позволяющих идентифицировать сайты в сети Интернет, содержащие информацию, распространение которой в Российской Федерации запрещено (ст. 15.1 ФЗ-149; реестр зарегистрированных СМИ и реестр лицензий на телевизионное вещание, радиовещание (Постановление Правительства РФ от 26.01.2012 N 24 "О государственной информационной системе в области средств массовой информации" [61]);

2. Рособрнадзор ведет Федеральный реестр сведений о документах об образовании и (или) о квалификации, документах об обучении, Федеральный реестр апостилей, проставленных на документах об образовании и (или) о квалификации. Данные Федеральные реестры на основании Постановления Правительства РФ от 15.07.2013 N 594 "Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере образования и науки" [62] являются федеральной информационной системой, которая ведется в соответствии с Правилами формирования и ведения государственной информационной системы государственного надзора в сфере образования, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 20.08.2013 N 719 "О государственной информационной системе государственного надзора в сфере образования" [63].

3. Роструд ведет в установленном порядке регистры получателей государственных услуг в сфере занятости населения (в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 N 324 "Об утверждении Положения о Федеральной службе по труду и занятости" [64];

4. ФМБА России ведет регистр работников, занятых на работах с химическим оружием, радиационно-эпидемиологический регистр работников обслуживаемых организаций и населения обслуживаемых территорий (Постановление Правительства РФ от 11.04.2005 N 206 "О Федеральном медико-биологическом агентстве" [65];

5. Минздравсоцразвития России ведет реестр курортного фонда Российской Федерации, реестр лекарственных средств для медицинского применения; реестр исследователей, проводящих (проводивших) клинические исследования лекарственных препаратов для медицинского применения (Постановление Правительства РФ от 30.06.2004 N 321 "Об утверждении Положения о Министерстве здравоохранения и социального развития Российской Федерации" [66]) и другие.

Важным элементом формирования ОИВ учетных систем в электронном виде и, по существу, сегодня обязательным является электронное взаимодействие на самых разных уровнях. Это взаимоотношения между государственными службами и гражданами, между государством и частными компаниями, государственными организациями и их сотрудниками, а также между различными государственными органами и уровнями государственного управления. В целях обеспечения электронного взаимодействия федеральных органов исполнительной власти для реализации задачи по предоставлению государственных услуг и исполнению государственных функций в электронном формате принято Постановление Правительства РФ от 08.09.2010 697 "О единой системе межведомственного электронного взаимодействия" [67]. Следует отметить, что Постановлением Правительства РФ от 19.11.2014 N 1222 пункт 2 Положения принят в новой редакции:

"Система взаимодействия представляет собой федеральную государственную информационную систему, включающую информационные базы данных, в том числе содержащие сведения об используемых органами и организациями программных и технических средствах, обеспечивающих возможность доступа через систему взаимодействия к их информационным системам (далее - электронные сервисы), о программных и технических средствах, обеспечивающих единый документированный способ взаимодействия информационных систем органов и организаций посредством технологии очередей электронных сообщений, обеспечивающей взаимодействие программ в асинхронном режиме, не требующей установки между ними прямой связи и гарантирующей получение передаваемых электронных сообщений (далее - единый электронный сервис), и сведения об истории движения в системе взаимодействия электронных сообщений, а также программные и технические средства, обеспечивающие взаимодействие, позволяющие осуществлять мониторинг системы взаимодействия, соблюдения процедур, предусмотренных техническими требованиями к взаимодействию информационных систем в единой системе межведомственного электронного взаимодействия, утвержденными Министерством связи и массовых коммуникаций Российской Федерации (далее - технические требования), и соглашениями, заключенными в соответствии с пунктом 14 настоящего Положения, и предоставлять информационно-методическую поддержку органам и организациям в части использования ими системы взаимодействия, иных информационных систем, включенных в инфраструктуру, обеспечивающую информационно-технологическое взаимодействие информационных систем, используемых для предоставления государственных и муниципальных услуг и исполнения государственных и муниципальных функций в электронной форме и подключенных к системе взаимодействия".

Вывод. Задача перевода в электронный вид государственной учетной деятельности, определяемая Программой "Информационное общество (2011 - 2020 годы)", должна быть обеспечена необходимым правовым регулированием. В настоящее время эта деятельность не рассматривается как самостоятельный объект законодательного регулирования. Отсутствует нормативно закрепленный состав требований к процедурам формирования, ведения, обработки и хранения юридически значимой информации. Вместе с тем действующее информационное законодательство (имеется в виду вся система нормативных правовых актов) достаточно полно обеспечивает ведение таких информационно-учетных систем, как классификаторы, регистры и реестры.

В соответствии с распоряжением Правительства РФ от 27.12.2011 N 2387-р "О Концепции создания и развития государственной информационной системы учета информационных систем, разрабатываемых и приобретаемых за счет средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации" [68] была представлена Концепция создания информационной системы учета и систематизации всех информационных систем в стране. Постановлением Правительства РФ от 22.11.2013 N 1056 в указанную Концепцию внесены изменения, связанные с отсутствием возможности отдельного учета информационных систем, создаваемых в рамках реализации решений Правительственной комиссии по использованию информационных технологий для улучшения качества жизни и условий ведения предпринимательской деятельности и, следовательно, возможности оперативной координации указанной Правительственной комиссией и Министерством связи и массовых коммуникаций Российской Федерации процесса реализации таких решений.

Основными направлениями создания информационных систем являются:

- обеспечение единства (комплексности) принципов создания, внедрения и эксплуатации информационных систем на всех уровнях государственного управления;

- повышение эффективности использования информационных технологий государственными органами;

- раскрытие информации об использовании информационных систем государственными органами.

Органы государственной власти осуществляют сбор и хранение информации в целях обеспечения реализации гражданами прав, установленных законодательством, а также в целях осуществления государственных функций. Основания, виды сбора информации и ее хранения государственными органами, т.е. вся соответствующая деятельность государства должна носить официальный публичный характер и регламентирована нормативными правовыми актами. Неофициально собираемая информация является источником рисков для всех субъектов общественных отношений.

Перевод в электронный вид государственной учетной деятельности - одна из задач Программы "Информационное общество (2011 - 2020 годы)".

Следует отметить, что официально учет сведений, используемых для осуществления многочисленных функций государственного управления, ведется в бумажном виде, при этом на практике нередко так называемый "бумажный вид" готовится с использованием информационных технологий.

В связи с этим необходимо правовое урегулирование на законодательном уровне возможности ведения учета действительно в электронной форме, с изменением при этом статуса имеющихся в настоящее время "информационных" систем сбора и хранения данных, с приданием практически всем видам учета в государстве значения систем достоверного и официального учета в электронной форме, должны быть известны и закреплены цели вместе с правовыми последствиями внесения в государственные учетные системы тех или иных данных. Вся совокупность входящих в учетную систему договоров, стандартов, внутренних положений и инструкций, компьютерных программ, обеспечивающих ведение государственного учета, должна вводиться в действие и корректироваться с соблюдением публичной процедуры, аналогичной процедуре введения в действие и корректировки таких компонентов учетной системы, как нормативные правовые акты.