2.3. Характеристика законодательства, направленного

на развитие информационно-телекоммуникационных технологий

в публичном управлении

Сегодня широко используются термины "электронное правительство", "информационное общество", "электронный государственный аппарат", "электронная инфраструктура государства", "электронное правосудие", "государство информационного общества". Однако по сути речь идет об "электронном государстве", электронном управлении и о самом обществе, которое превращается в информационное, приобретая совершенно новые черты.

Политико-правовая организация в информационном обществе представляет собой способ взаимодействия органов государственной и муниципальной власти и общества в целях предоставления государственных услуг и обеспечения возможности участия в осуществлении власти населения с использованием информационно-телекоммуникационных технологий, обеспечивающий его единство и территориальную целостность, в том числе в электронном пространстве, осуществляющий посредством государственного электронного механизма управление делами общества, суверенную публичную власть, придающий праву общеобязательное значение, гарантирующий права, свободы граждан, законность и правопорядок [49].

Оптимизация процедур администрирования на государственном, региональном и муниципальном уровнях имеет важное значение в электронном государстве. Представляется, что к этой предметной области можно отнести практически все общественные отношения, которые связаны с использованием информационно-телекоммуникационных технологий в публичной управленческой деятельности: от создания учетных систем до вопросов избирательных технологий в электронной форме посредством Интернета.

Основные приоритеты и направления деятельности государства в этой сфере были определены в Концепции формирования в Российской Федерации электронного правительства до 2010 г., одобренной распоряжением Правительства РФ от 06.05.2008 N 632-р [50]:

1. Развитие систем обеспечения удаленного доступа граждан к информации о деятельности государственных органов на основе использования информационно-коммуникационных технологий:

- развитие сайтов государственных органов в сети Интернет;

- создание инфраструктуры общественного доступа к информации о деятельности государственных органов и к государственным услугам, предоставляемым в электронном виде;

- развитие ведомственных центров обработки телефонных обращений организаций и граждан;

- создание единой системы информационно-справочной поддержки взаимодействия граждан с государственными органами.

2. Предоставление государственных услуг с использованием современных информационно-коммуникационных технологий:

- предоставление государственных услуг на основе многофункциональных центров;

- предоставление государственных услуг с использованием сети Интернет;

- создание единой инфраструктуры обеспечения юридически значимого электронного взаимодействия;

- развитие защищенной межведомственной системы электронного документооборота;

- внедрение информационных систем планирования и мониторинга деятельности государственных органов;

- формирование необходимой нормативной правовой базы формирования электронного правительства.

Российский опыт построения системы электронного правительства основывается также на реализации Программы "Электронная Россия (2002 - 2010 гг.)", в которой определяются основные тенденции развития информационно-телекоммуникационных технологий.

Законодательную основу в сфере оказания услуг в России составил Федеральный закон от 27.07.2010 N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" [35], который впервые закрепил право заявителей получить такую услугу, в том числе в электронном виде. Этому праву соответственно корреспондирует обязанность органов государственной власти совершать предоставление услуг в электронном виде. В этих целях был создан единый интернет-портал - gosuslugi.ru.

Данный Федеральный закон определил предоставление государственных и муниципальных услуг в электронной форме как их предоставление с использованием информационно-телекоммуникационных технологий, в том числе с использованием портала государственных и муниципальных услуг, многофункциональных центров, универсальной электронной карты и других средств, включая осуществление в рамках такого предоставления электронного взаимодействия между государственными органами, органами местного самоуправления, организациями и заявителями.

Уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в целях обеспечения информационной открытости деятельности органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, повышения качества и доступности предоставляемых ими государственных и муниципальных услуг Правительство Российской Федерации определило Минэкономразвития России, которое ведет Федеральный реестр государственных и муниципальных услуг (функций) (Постановление Правительства РФ от 24.10.2011 N 861 "О федеральных государственных информационных системах, обеспечивающих предоставление в электронной форме государственных и муниципальных услуг (осуществление функций)" [51].

Федеральная государственная информационная система "Федеральный реестр государственных и муниципальных услуг (функций)" создается для обеспечения ведения в электронной форме реестра государственных и муниципальных услуг, а также функций по осуществлению государственного и муниципального контроля за исполнением функций.

Электронное государство - это форма организации деятельности органов государственной власти в виртуальном пространстве, обеспечивающая за счет широкого использования информационно-телекоммуникационных технологий (далее - ИКТ) оптимизацию государственного управления, усиление открытости государства и реализацию конституционных прав и свобод граждан. Одной из основных особенностей электронного государства является виртуализация (дублирование) объектов реальности, т.е. перенесение их аналогов в электронную форму (например, получение сведений из государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним, федерального регистра нормативных правовых актов, реестра адвокатов субъектов РФ и т.п.).

Открытость органов государственной и муниципальной власти и, соответственно, информированность общества, обеспечиваются принятием законодательных актов о доступе к информации, в которых предусматриваются механизмы такого доступа.

Важным этапом на пути реализации права на доступ к открытой информации является принятие Федеральных законов от 9 февраля 2009 г. N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" (далее - Федеральный закон 8-ФЗ) и от 22 декабря 2008 г. N 262-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон 262-ФЗ [93]).

Следует отметить, что Федеральным законом N 8-ФЗ в целях обеспечения доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления установлены принципы достоверности информации и своевременности ее предоставления; свободы распространения информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления; соблюдения прав граждан на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту их чести и деловой репутации, права организаций на защиту их деловой репутации при предоставлении информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления [52].

Распоряжением Правительства РФ от 30 января 2014 г. N 93-р утверждена Концепция открытости федеральных органов исполнительной власти [53], разработанная в целях:

повышения прозрачности и подотчетности государственного управления и удовлетворенности граждан качеством государственного управления;

расширения возможностей непосредственного участия гражданского общества в процессах разработки и экспертизы решений, принимаемых федеральными органами исполнительной власти;

качественного изменения уровня информационной открытости федеральных органов исполнительной власти;

развития механизмов общественного контроля за деятельностью федеральных органов исполнительной власти.

Эта Концепция входит в систему документов стратегического планирования в соответствии с Федеральным законом от 28 июня 2014 г. N 172-ФЗ "О стратегическом планировании в Российской Федерации" [54] и направлена на повышение эффективности и результативности приоритетных мероприятий по совершенствованию системы государственного управления, определенных Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. N 601 "Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления" и Основными направлениями деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2018 г., утвержденными Председателем Правительства Российской Федерации 31 января 2013 г. [55, С. 19 - 23].

Указанная Концепция закрепляет основные принципы открытости федеральных органов исполнительной власти, задачи и механизмы (инструменты) их реализации и содержит систему стратегических ориентиров в области обеспечения открытости и прозрачности государственного управления, подотчетности и подконтрольности власти гражданскому обществу и формирования эффективного диалога федеральных органов исполнительной власти с гражданами, общественными объединениями и предпринимательским сообществом. Она должна стать основой системного подхода к повышению уровня открытости федеральных органов исполнительной власти, включающего в том числе создание методологической основы для дополнения и совершенствования действующей нормативно-правовой базы.

Общеизвестно, что в России разработан и введен в эксплуатацию целый ряд государственных информационных систем, обеспечивающих участие граждан в рассмотрении общественных инициатив, проектов нормативных правовых актов и решений федеральных органов исполнительной власти. Однако проблема формирования и использования открытой информации, включая открытые данные, связана с тем, что действующие правовые нормы не в полной мере обеспечивают системный подход к повышению открытости публичного управления.

Государственный учет данных о лицах, объектах, явлениях осуществляется в целях:

а) реализации права на поиск, получение, передачу, производство и распространение информации;

б) информационного обеспечения государственной политики РФ и повышения эффективности государственного управления;

в) интеграции информационных ресурсов государства;

г) создания системы государственных информационных услуг на основе межведомственного взаимодействия органов государственной власти с применением информационных технологий;

д) создания системы мониторинга информационных учетных систем как информационных ресурсов для обеспечения полноты, достоверности и актуальности информации.

Государственные учетные системы федеральных, региональных и муниципальных информационных систем и содержащейся в них информации (информационных ресурсов), формируется и функционирует на основе следующих принципов:

1) свободы поиска, получения, передачи, производства и распространения информации любым законным способом;

2) открытости информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления и свободный доступ к такой информации, кроме случаев, установленных федеральными законами;

3) достоверности информации и своевременности ее предоставления;

4) применения современных информационных технологий для обеспечения автоматизированной обработки сведений и их передачи по цифровым линиям связи;

5) соблюдения конфиденциальности информации ограниченного доступа;

6) применения средств электронной подписи или иных аналогов собственноручной подписи для подтверждения подлинности электронных документов.

В настоящее время государственный учет достаточно широко применяется (используется) органами государственной власти и управления, хотя и по-разному называется. Так, органы исполнительной власти осуществляют функции: по регистрации актов гражданского состояния, кадастровому учету земли и недвижимости, учету выданных лицензий, учету нормативных правовых актов, муниципальных образований и их уставов, учету водных объектов и других полезных ископаемых, учету персональных данных в соответствии с законодательством, учету адресных льгот и т.д. Это лишь небольшая часть перечня систем государственного учета. Создаются общие государственные информационные ресурсы (регистры, кадастры, реестры, классификаторы). Следует отметить, что в большинстве своем государственный учет связан с возникновением правовых последствий для объекта учета, и это заслуживает особого внимания в рамках данного исследования.

С созданием и ведением органами государственной власти различных учетных информационно-правовых систем сегодня связано выполнение большинства государственных функций, включая оказание практически всех государственных услуг. Деятельность по выполнению государственных функций, связанных с ведением государственного учета (сбором, хранением государственных информационных ресурсов), направлена на обеспечение официальной, актуальной, полной информацией, осуществляемой по публично известным правилам и влекущей правовые последствия в соответствии с законом.

Кроме того, государственный учет и регистрация информационных систем и ресурсов необходимы для создания системы навигации на основе мониторинга государственных (федеральных и региональных), а также муниципальных и иных информационных систем и ресурсов, их учета и интеграции, а также обеспечения решения задач по предоставлению государственных информационных услуг на основе применения информационных технологий в рамках системы межведомственного взаимодействия органов государственной власти. Вопросы реализации права на поиск, получение, передачу, производство и распространение информации, информационного обеспечения государственной политики РФ, направленной на повышение эффективности государственного управления в связи с построением информационного общества и внедрением современных информационных технологий во все сферы жизни, не только приобретают особую актуальность в настоящее время, но являются важной стратегической задачей в связи с формированием единого информационно-правового пространства.

Программа "Информационное общество (2011 - 2020 годы)" предусматривает внедрение информационных технологий для осуществления учетной деятельности в автоматизированном режиме и обеспечение взаимосвязи всех видов учета и отчетности государственных органов, в том числе с показателями результативности их деятельности.