2. Анализ существующих подходов к систематизации функций и полномочий в системе исполнительной власти

2.1. Система функций и полномочий органов исполнительной

власти в Республике Беларусь, в Республике Казахстан

2.1.1. Система функций и полномочий органов исполнительной

власти в Республике Беларусь

Система функций и полномочий ОИВ Республики Беларусь не имеет кардинальных отличий от системы функций и полномочий ОИВ в Российской Федерации. Тем не менее можно выделить ряд специфических черт данной системы, обусловленных структурой ОИВ, особенностями юридической техники и своеобразием подходов к трактовке содержания понятий функций и полномочий ОИВ в Республике Беларусь.

Прежде всего, необходимо отметить, что, несмотря на унитарный характер Белорусского государства, в стране существует административно-территориальное деление и функционируют органы местного управления и самоуправления. Однако в настоящей работе речь пойдет о республиканских ОИВ.

Итак, согласно Указу Президента Республики Беларусь от 5 мая 2006 года N 289 "О структуре Правительства Республики Беларусь" в систему республиканских органов государственного управления входят министерства и государственные комитеты. Вопросы, касающиеся компетенции данных ОИВ, находят свое отражение в Положениях, утверждаемых, в зависимости от конкретного министерства или комитета, либо указами Президента, либо постановлениями Совета Министров (Правительства) Республики Беларусь.

В большинстве Положений закрепляются три вида компетенционных элементов: задачи, функции (полномочия) и полномочия (права). Однако существует ряд ОИВ, положения о которых раскрывают лишь задачи и функции соответствующих министерств или комитетов. К таким органам относятся: Министерство внутренних дел, Министерство обороны, Комитет государственной безопасности, Государственный пограничный комитет и Государственный таможенный комитет. Данные ОИВ относятся к органам так называемого "силового блока", поэтому положения о них утверждаются Президентом Республики Беларусь. Из этого следует, что в Республике Беларусь имеет место несоответствие между подходами Президента и Правительства к методике описания компетенции государственных органов, что, безусловно, отрицательно сказывается на единстве белорусской правовой системы и на единстве системы ОИВ в частности. Впрочем, из данного правила можно выделить исключения. Так, например, положения о таких органах, как Министерство по чрезвычайным ситуациям, Государственный комитет по военной промышленности, а также Комитет государственного контроля, несмотря на то, что были утверждены Указами Президента, содержат в себе все три основных компетенционных элемента.

Как уже было отмечено ранее, в большинстве положений выделяются три элемента компетенции ОИВ: задачи, функции (полномочия) и полномочия (права). Однако зачастую при обозначении данных компетенционных элементов используются не совсем корректные формулировки. Так, в частности, встречаются положения (Положение о Министерстве иностранных дел, Положение о Министерстве юстиции и др.), которые, де-факто, отождествляют термины "полномочия ОИВ" и "права ОИВ". Кроме того, зачастую смешиваются понятия функций и полномочий ОИВ, когда данные термины употребляются в синонимичном значении (Положение о Министерстве экономики, Положение о Министерстве архитектуры и т.д.).

В качестве отличительной черты белорусской правовой системы можно выделить расширительный подход к трактовке содержания функций ОИВ. Известно, что понятие функции в российской правовой доктрине определяется как общее направление деятельности. При этом данный термин отражает предмет и конкретный результат деятельности ОИВ. Так, например, в качестве функции определенного ОИВ может рассматриваться "выработка государственной политики в бюджетной сфере", "нормативно-правовое регулирование в бюджетной сфере" и т.д. Тем не менее, в белорусской правовой системе содержание понятия функций ОИВ трактуется расширительно. Так, например, в Положении о Министерстве Финансов Республики Беларусь в качестве функции рассматривается не только "разработка основных направлений бюджетно-финансовой политики", но и, в частности, "организация работы по составлению республиканского бюджета", что в российской практике описания компетенции ОИВ было бы рассмотрено как полномочие. Впрочем, вместе с термином "функции" по отношению к одним и тем же элементам компетенции ОИВ в Республике Беларусь зачастую употребляется термин "полномочия", что, как уже отмечалось ранее, приводит к смешению данных понятий.

Согласно последним научным исследованиями российских ученых-правоведов понятие полномочий ОИВ отражает закрепленные в законодательстве средства и методы реализации субъектом управления своих функций. Так, например, в Положении о Министерстве иностранных дел Российской Федерации, наряду с конкретными полномочиями по "принятию нормативных правовых актов по вопросам, относящимся к установленной сфере деятельности" или "проведению конкретных переговоров", встречаются полномочия более общего характера, такие как "участие в разработке и реализации государственной политики в области обеспечения научно-технического, культурного и иного обмена Российской Федерации с иностранными государствами и международными организациями". В Республике Беларусь, напротив, полномочия носят исключительно функциональный характер ("издание нормативных правовых актов", "проведение совещаний", "учреждение печатных изданий МИД" и т.д.). В этом смысле полномочия белорусских ОИВ напоминают права, которыми в России наделяются конкретные государственные органы. Тем не менее, зачастую для обозначения данных "прав" в Белоруссии используется именно термин "полномочия".

Помимо всего прочего, своеобразной отличительной чертой белорусского подхода к описанию компетенции ОИВ можно считать непременное выделение в рамках Положений задач ОИВ. Фактически задачи являются в правовой системе Республики Беларусь неотъемлемым элементом компетенции ОИВ.

В Республике Беларусь, как, впрочем, и в Российской Федерации, классификация функций и полномочий ОИВ оставляется на откуп науке административного права. Положения об ОИВ не содержат в себе критериев и принципов для классификации функций и полномочий соответствующих ОИВ. Тем не менее посредством текстуального анализа конкретных Положений в зависимости от сферы деятельности можно выделить ряд более или менее обособленных групп полномочий ОИВ. Так, например, функции (полномочия) Министерства финансов Республики Беларусь, закрепленные в соответствующем положении, можно при желании разбить на следующие группы:

1) функции (полномочия) в бюджетной сфере;

2) функции (полномочия) в сфере лотерейной деятельности и интерактивных электронных игр;

3) функции (полномочия) в сфере бухгалтерского учета и отчетности;

4) функции (полномочия) в сфере аудиторской деятельности;

5) функции (полномочия) в области внешнеэкономического сотрудничества;

6) функции (полномочия) в сфере обращения драгоценных металлов и камней;

7) функции (полномочия) в области страхования;

8) функции (полномочия) в сфере защиты документов, бланков, ценных бумаг от подделки;

9) функции (полномочия) в сфере обращения ценных бумаг;

10) иные функции (полномочия).

Кроме того, наиболее общая классификация полномочий ОИВ содержится в Законе Республики Беларусь от 23 июля 2008 года N 424-З "О Совете Министров Республики Беларусь". Так, в рамках данного нормативно-правового акта полномочия Совета Министров Республики Беларусь подразделяются на:

1) полномочия в экономической сфере;

2) полномочия в финансовой сфере;

3) полномочия в области науки и образования;

4) полномочия в области культуры и архивного дела;

5) полномочия в области здравоохранения;

6) полномочия в области социального обеспечения, охраны и оплаты труда;

7) полномочия в области охраны окружающей среды;

8) полномочия в области гидрометеорологической деятельности;

9) полномочия в области обеспечения законности и правопорядка;

10) полномочия в области обеспечения национальной безопасности и обороноспособности государства;

11) полномочия в области внутренней и внешней политики Республики Беларусь;

12) полномочия в области кадровой политики;

13) иные полномочия.

В Российской Федерации существует аналогичная классификация полномочий, которая представлена в Федеральном конституционном законе от 17.12.1997 N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации". Безусловно, существует ряд отличий российской классификации от белорусского аналога. Так, например, в российской версии выделяются отдельно общие полномочия Правительства, которые в Белоруссии фактически зафиксированы в Конституции и не дублируются в Законе "О Совете Министров Республики Беларусь". Кроме того, в Российской Федерации в одну группу объединяются полномочия в сфере науки, образования и культуры, а также в ФКЗ "О Правительстве РФ" не выделяются отдельно полномочия в сфере здравоохранения. Помимо всего прочего, белорусский закон обосабливает такие группы полномочий, как полномочия в области гидрометеорологической деятельности и полномочия в области кадровой политики, что, в свою очередь, не характерно для российского законодательства.

Необходимо отметить, что рассмотренная классификация носит весьма общий характер и вряд ли применима на уровне конкретных министерств и комитетов. Тем не менее, она оказывает значительное влияние на структуру исполнительной власти в Республике Беларусь.

В науке административного права широкое распространение получила классификация, основанная на терминах, которыми обозначаются функции (полномочия) ОИВ. Рассмотрим ее на примере нескольких ОИВ Республики Беларусь (таблица 2).

Таблица 2

Частота использования терминов, обозначающих

основные полномочия органов исполнительной власти

в Республике Беларусь

Термины, отражающие характер полномочия	Минфин РБ	МВД РБ	Минтруд и соцзащиты РБ	МИД РБ	Департамент ценовой политики Минэконом РБ
1. Распорядительные	38	7	15	4	7
1.1. Решает (реализует)	6	-	5	3	3
1.2. Определяет (создает, отменяет)	6	6	3	1	3
1.3. Устанавливает	23	1	2	-	1
1.4. Утверждает	3	-	5	1	-
1 5. Назначает	-	-	-	-	-
2. Регулирующие	11	3	3	3	3
2.1. Руководит (Регулирует)	9	1	1	1	2
2.2. Рассматривает	1	1	1	1	1
2.3. Предлагает	1	-	-	-	-
2.4. Направляет	-	1	1	1	-
3. Организационно-контрольные	45	34	45	41	19
3.1. Организует	11	18	19	-	2
3.2. Обеспечивает	4	5	3	10	5
3.3. Координирует	4	1	10	23	1
3.4. Согласовывает	3	-	1	1	1
3.5. Контролирует	23	7	10	6	9
3.6. Принимает меры	-	3	2	1	1
4. Исполнительские	61	25	53	48	15
4.1. Разрабатывает (подготавливает)	15	5	21	2	10
4.2. Представляет	2	-	1	1	-
4.3. Учитывает	-	-	-	-	-
4.4. Отчитывается (доклад)	-	-	-	-	-
4.5. Осуществляет (меры)	30	14	15	24	2
4.6. Анализирует (обобщает)	9	3	5	4	2
4.7. Участвует (содействует)	5	3	11	17	1
5. Иные полномочия	41	24	19	30	12
Итог	196	93	135	126	56

В представленной выше таблице рассмотрены лишь основные термины, используемые для описания функций (полномочий) ОИВ в Республике Беларусь. К ним можно добавить еще около тридцати понятий, среди которых фигурируют такие термины, как "проводит", "вносит", "ведет" и т.д.

Резюмируя, хотелось бы подчеркнуть, что основным отличием системы функций и полномочий ОИВ Республики Беларусь от аналогичной системы в Российской Федерации является ее терминологическое своеобразие. На наш взгляд, необходимо сопоставить терминологическую базу российской и белорусской правовых систем. Таким образом, предлагаем считать белорусский термин "функции ОИВ" равнозначным российскому термину "полномочия ОИВ". При этом белорусский термин "полномочия ОИВ" необходимо признать синонимичным российскому термину "права ОИВ".