5.1. Концептуальные подходы к моделированию

информационной системы реестров и классификаторов

в системе исполнительной власти

5.1.1. О значении реестров и классификаторов

в организации управления

Задачи, поставленные в области совершенствования деятельности ОИВ на основе использования ресурса ИКТ и в первую очередь отечественного программного обеспечения, требуют значительных организационных и правовых усилий [90]. Для предлагаемой концепции по совершенствованию деятельности ОИВ важно установить ряд условий, которые определяют качество инструментального обеспечения процессов организации и функционирования аппарата управления. Они касаются порядка формирования и использования информационных ресурсов и российского государственного сегмента информационно-телекоммуникационной сети Интернет для федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Это условия, без соблюдения которых органы исполнительной власти тормозят процесс информатизации управления, не могут продуктивно функционировать. Формирование информационных ресурсов, установление их правового режима является первым шагом в упорядочении системы исполнительной власти и ее контактов с другими органами государственной власти, органами местного самоуправления, с гражданами и другими структурами гражданского общества Российской Федерации.

Источниками информации о наличии систем субъектов и различных категорий сфер ведения и объектов управления являются упорядоченные и представленные в цифровой (электронной) форме общегосударственные, региональные и отраслевые реестры. Важными источниками состояния деятельности органов исполнительной власти и субъектов, взаимодействующими с ними, являются такие формы собираемой информации, как регистры. В практике управления не очень четко разделяются понятия "реестр" и "регистр". Они часто используются как синонимы. Однако это не так. Обратим внимание на определения этих терминов, которые являются базовыми в области инструментального обеспечения процесса управления и деятельности соответствующих субъектов.

Реестр - это информационная система, содержащая перечень учитываемых объектов или действий в нормативно установленной форме, используемая в целях учета и порядка использования этой информации в процессе организации деятельности органов исполнительной власти, граждан и организаций. Именно занесение в реестр (например, процедура государственной регистрации юридических лиц) придает тому или иному факту/объекту/субъекту юридическое значение (в нашем примере юридический факт государственной регистрации юридического лица).

Реестр формируется и актуализируется уполномоченным органом государственной власти в установленном порядке и пересматривается в установленном порядке и в установленное времени.

Регистр - это учетно-информационная система, которая организуется и ведется пользователем соответствующего реестра в целях отражения динамики параметров деятельности в сфере ведения конкретного субъекта, его прав и обязанностей, отраженных в уставных документах или в положениях о нем.

Реестры и регистры являются не только информационно-учетными системами - источниками справочных данных. Содержащиеся в них сведения о наличии и исходных характеристиках субъектов и объектов в системах государственного управления позволяют выстраивать более интегрированные ИС. Одним из видов таких информационных систем являются классификаторы.

Классификатор - это аналитическая информационная система, создаваемая по установленной форме и используемая для выявления системной связи заложенных в матрицу классификатора параметров деятельности ОГВ. Классификатор - это суммарный инструмент оценки состояния наблюдаемого процесса (объекта) и ожидаемых результатов пользователями этой информационной системы. Классификатор должен формироваться на основе данных реестров и регистров, которые закладываются в параметры его матрицы. Согласно Постановлению Правительства Российской Федерации N 677 "применение общероссийских классификаторов является обязательным при создании государственных информационных систем и информационных ресурсов, а также при межведомственном обмене информацией и в других случаях, установленных законодательством Российской Федерации". Руководящий документ "Основные положения и порядок проведения работ по разработке, ведению и применению общероссийских классификаторов. ПР 50.1.024-2005" (утв. Приказом Ростехрегулирования от 14.12.2005 N 311-ст), дает четкую структуру классификатора - это наименование и код. Именно классификаторы призваны показывать системные связи параметров (объектов и субъектов), формирующих реестры и регистры. Так, например, Классификатор правовых актов, утвержденных Указом Президента РФ от 15.03.2000 N 511 "О классификаторе правовых актов" (ред. от 28.06.2005), используется при формировании записи в федеральных реестрах и регистрах, которые ведет Министерство юстиции РФ.

В соответствии с Федеральным законом "О техническом регулировании" Общероссийскими классификаторами (ОК) предполагается признавать информационные ресурсы, используемые для группировки видов объектов или субъектов правоотношений.

Таким образом, реестры и регистры являются формами сбора и официальной фиксации первичной информации, характеризующей состояние наблюдаемых объектов и находящихся в сфере ведения субъектов управления. В этой связи важны и реестры самих ОГВ и их инфраструктуры как организационной, так и функциональной. В настоящее время наиболее значимым и соответствующим требованиям к этим источникам информации является Реестр должностей Федеральной государственной службы [91].

На том же уровне важности для решения проблем государственного управления находятся и реестры, и классификаторы информационных ресурсов, которыми располагают органы государственного управления. В этой связи необходимо учитывать распоряжение Правительства РФ от 10.05.2014 N 793-р "Об утверждении Концепции методологии систематизации и кодирования информации, а также совершенствования и актуализации общероссийских классификаторов, реестров и информационных ресурсов" [3]. Однако в этом документе нет необходимых определений рассматриваемых инструментариев учета - реестров и классификаторов. Вопрос о реестрах затронут только в плане их кодирования, но нет их определения и назначения и перечня.

Несмотря на наличие перечня общероссийских классификаторов, предусмотренных Постановлением Правительства РФ от 10 ноября 2003 г. "Об общероссийских классификаторах технико-экономической и социальной информации в социально-экономической области", до сих пор вопрос о реестрах и классификаторах в области управления, об информационных ресурсах и инфраструктуре органов исполнительной власти РФ системно не решен. Законодательство Российской Федерации детально не регламентирует процедуры создания, ведения, изменения, актуализации общероссийских классификаторов, единообразного применения актуальных версий общероссийских классификаторов, а также гармонизации общероссийских классификаторов с международными аналогами (при необходимости).

Предлагаемая концепция учитывает инновационные решения, касающиеся развития отрасли Интернет, развития Российского сегмента Интернета на ближайшие 10 - 15 лет [90], а также поручения Президента РФ об укреплении и развитии программного обеспечения (ПО) отечественного производства и ограничения закупок иностранного ПО при наличии отечественных аналогов, соответствующих требованиям функционального, технического и эксплуатационного характера. Для учета ПО российского происхождения должен быть создан реестр программ ("софт"), создаваемых российскими специалистами. Эти проблемы поставлены в Указе Президента РФ N 260 от 22 мая 2015 года "О некоторых вопросах информационной безопасности Российской Федерации" по образованию государственного сегмента Интернет.

Предусмотрена разработка долгосрочной программы развития российского государственного сегмента сети Интернет. На ее основе предложена разработка специальной дорожной карты, которая предусматривает три направления: "Сфера предпринимательства", "Гуманитарная сфера" и "Государство и общество". Два последних направления как раз и касаются области обеспечения потребностей ОГВ, граждан и организаций, пользующихся продуктами ПО в системе ИТ программ.

Отмеченные мероприятия непосредственно касаются формирования и использования реестров и классификаторов в области совершенствования деятельности ОИВ и ФОИВ в их составе.

Важным условием формирования государственных и отраслевых реестров и классификаторов является система кодирования вносимой в них информации (записей). Здесь необходимо соблюдать требования и опыт международного уровня. Кодирование данных государственных и иных реестров должно учитывать такие уровни, как род, класс, вид систематизируемых объектов. Например, применительно к реестрам в области организации работы ОИВ необходимо учитывать нумерацию записей с учетом российской системы органов государственной власти (класс); органов исполнительной власти РФ (род); уровень и название ОИВ (вид). По каждому виду ОИВ будут формироваться внутренние реестры и классификаторы по признакам их уровня и названия в инфраструктуре определенного органа. Но в любом случае должен сохраниться индекс (код) вида государственного реестра по Органам исполнительной власти России. Таким образом, предусматривается трех-пяти уровневая система кодирования учитываемых объектов реестрового учета.

Для примера рассмотрим Общероссийский классификатор органов государственной власти и управления, который содержит код ОГВ и соответствующее коду наименование.

Код ОГВ состоит из семи цифр Х-Х-Х-ХХ-ХХ, который можно разделить на пять элементов.

1. Первый разряд кода идентифицирует государственную власть в Российской Федерации. Используются коды:

1) государственная власть в Российской Федерации;

2) другие государственные органы Российской Федерации;

3) центральный банк Российской Федерации;

4) государственная власть в субъектах Российской Федерации. Другие государственные органы субъектов Российской Федерации;

5) местное самоуправление в Российской Федерации. Избирательные комиссии муниципальных образований;

6) организации, по которым осуществляется федеральное статистическое наблюдение. Группировки хозяйствующих субъектов и общественных объединений, используемые для официального статистического учета;

7) межгосударственные органы управления.

Разряды со второго по седьмой для каждого вида государственной власти имеют самостоятельное значение и детально раскрываются только для Государственной власти РФ, для кодов 2 - 7 отражены функции органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, местного самоуправления и идентификации органов, в целях, необходимых для статистической обработки информации.

Подробнее рассмотрим позиции кода со 2 по 7 ОГВ - код 1 в первом разряде.

2. Второй разряд идентифицирует органы исполнительной власти Российской Федерации.

3. Третий разряд идентифицирует федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентств.

4. В четвертом и пятом разрядах кода идентифицируется конкретное федеральное министерство.

5. 6-й и 7-й знаки идентифицируют федеральные службы и агентства.

Однако действующие реестры не используют возможности, предоставляемые данным классификатором.

Так, в Федеральный реестр государственных и муниципальных услуг (функций) вносится следующая информация, приведем ее в части, касающейся кодирования:

- уникальный реестровый номер услуги и дата размещения сведений о ней в федеральной государственной информационной системе "Федеральный реестр государственных и муниципальных услуг (функций)";

- наименование федерального органа исполнительной власти, Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом", органа государственного внебюджетного фонда, исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления или учреждения (организации), предоставляющих услугу;

- наименования федеральных органов исполнительной власти, Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом", органов государственных внебюджетных фондов, исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, учреждений (организаций), участвующих в предоставлении услуги;

- и др.

По нашему мнению, вместо наименования рациональнее вносить коды ОГВ.