4. Методология систематизации и электронного кодирования функций и полномочий в системе органов исполнительной власти

4.1. Теоретические основы методологии систематизации

и электронного кодирования функций и полномочий в системе

органов исполнительной власти

Развитие информационного общества на основе непрерывного совершенствования информационных и телекоммуникационных технологий формирует вызовы всем институтам государства и права, всем институтам социума от отдельного индивида до семьи, любых форм ассоциаций экономической, социальной, культурной жизни.

Общество меняет свой облик с большим напряжением, осваивая как позитивные стороны смены технологий организации и управления, так и мобилизуя силы для противостояния использованию новых ресурсов в качестве угрозы, оружия, разрушающих принципы солидарности, насаждающих идеологию индивидуализма личности, сопровождающих процессы коренных изменений в системе геополитического, экономического устройства мира. Нет сомнения, что социум ждут большие перемены, но важно, чтобы они рождались не в условиях жесткого противостояния в борьбе за монопольное влияние и разрушение продуктивного взаимодействия государств в процессе формирования правового пространства.

Первое десятилетие, продолжая определившиеся векторы в смене индикаторов прогресса, в числе которых на первое место вышли права человека, проблемы развития личности, развития социального государства и гражданского общества, возложило на весы истории и сильное сопротивление господствующих сил капитала и распространило на сферу политического и социального управления модели отношений, свойственные экономической конкуренции, откровенной борьбе за монопольное господство на рынке.

Управленческая система оказалась под сильным влиянием экономического либерализма. Принципы свободы мысли, слова, поведения, открытого общества, развитие которых исторически обусловлено, методы т.н. "мягкой силы" в информационной и управленческой среде используются так, что меняют свою природу. Это воздействует на сферу отношений в управлении, используется в целях разрушения системы изнутри и снаружи. Это нарушает процесс трансформации институтов управления и снижает, а порой тормозит перевод управления в новое качество. Второе десятилетие идущего века явно обнаружило усиление таких явлений, как экстремизм, торговля людьми, пиратство, коррупция, информационная война.

В этих условиях институты государства и права, принципы организации управления и сохранения государственного суверенитета подвержены серьезным испытаниям. Стратегия развития информационного общества, Стратегия национальной безопасности ориентируют российское общество на мобилизацию продуктивного использования ресурсов ИКТ и в то же время на обновление и укрепление основных параметров организации государственного и общественного управления. Идет поиск механизмов, позволяющих адекватно отразить ситуацию, найти методы соблюдения баланса перемен и сохранения базовых опор государственного управления, наиболее безболезненные для человека и общества, понятные и доступные для субъектов государственного и общественного управления.

Во всем разнообразии организационных и правовых методов в управлении на первом месте все же находятся такие параметры, как система органов власти и в ее составе система органов исполнительной власти; целевые установки деятельности государственной администрации на пути к электронной, цифровой администрации всех ее уровней. Отсюда проблема организации инфраструктуры ОИВ и системно-функционального анализа организации деятельности ОИВ с учетом ее профилей и срезов в государственном устройстве.

Политика и правовое регулирование организации

исполнительной власти в условиях развития механизмов

электронного (цифрового) управления

От скалярного учета и ориентации на число мер и мероприятий к функционально-целевому анализу организации работы и получению реальных результатов - это основной девиз модели "доброго" - адекватного вызовам времени и экономичного использованию ресурсов ИКТ в управлении. Именно здесь нужна специальная методология организации системы ОИВ.

Цифровая обработка данных в большом количестве и в разных вариантах их группировки на основе ИТ позволяют проверить и выбрать наилучший вариант относительно поставленной цели. Перейти от директивного и индикативного планирования в управлении к новым возможностям программного, сочетающего первоочередные и перспективные методы организации электронной (цифровой) администрации.

Методология в данном случае предполагает выявить наиболее продуктивный способ использования ресурса информации, его обработки и использования применительно к организации всех ресурсов и методов деятельности государственного управления. Это касается не только информации ИТ, но и ресурсов материального, финансового, кадрового, технологического характера, подверженных сегодня электронной обработке и более глубокому комплексному анализу продуктивности и выбору, наиболее отвечающему ситуации в самой системе и вызовам глобального и внутреннего развития страны.

Необходимо учитывать, что проблема комплексного ресурсного обеспечения в условиях информационного общества и оценки состояния основных параметров организации управления мало привлекала до сих пор внимание специалистов государственного управления, государственного и административного права и законодательства. И еще меньше включается в структуру программного продукта для АИС, АСУ, да и просто ИС и их баз данных. Программы для ЭВМ формируются преимущественно по параметрам, определяемым специалистами ИТ и инфокоммуникаций без особого учета запросов государственного управления. У них свой критерий: рынок и прибыль - интерес экономического свойства и привлекательных с финансовой стороны заказчиков. В социальной сфере известны модели обработки бухгалтерии, ведения учета разных ресурсов без особого внимания к их целевой структуризации.

О функциях и полномочиях органов ОИВ как базовых параметрах

организации процесса управления

Первым и исходным базовым параметром являются систематизированные и легализованные законом функции государственного управления. Термин "функция" определяется как деятельность. Но применительно к конкретной сфере деятельности это указание на предмет деятельности, на то, что субъект делает в определенной области и что он должен представить как результат своей деятельности. В управлении это указание на то, в какой области и что делает субъект управления: орган, его подразделения, служащие системы государственной службы. Вторым главным параметром управления является категория "полномочия субъекта управления" - указатель того, каким образом и средствами, закрепленными законодательно, достигает субъект управления реализации своих функций.

Обратим внимание на то, что такое определение отдельных функций, которые часто заменяют полномочиями по принятию нормативных правовых актов и актов локальных, содержится в законодательстве по административной реформе 2004 г. Локальность подхода к решению функционального параметра управления можно наблюдать на примере включения ИТ в функции по предоставлению государственных услуг и услуг муниципальных. Этот пример как раз и подтверждает необходимость общесистемного решения функционально-предметной и функционально-целевой упорядоченности системы управления.

Предоставление публичных услуг далеко не весь спектр работы ОИВ и их функционального диапазона деятельности по определенным сферам управленческой деятельности, которые должны устанавливаться в положениях о конкретных ФОИВ. Именно потому такие параметры как все направления предметной деятельности ОИВ, все функции системы исполнительной власти и ее конкретных подсистем с учетом их структурной и функциональной многоплановости и распределенности в системе государственного управления должны быть включены в единое инфо-коммуникационное пространство управления. Это хорошо прослеживается на сфере предоставления государственных и муниципальных услуг при реализации соответствующего федерального и регионального законодательства. Предоставить услугу возможно при следующих условиях: 1 - когда ясно, у кого ее спрашивать пользователю; 2 - готов ли ответственный орган к предоставлению конкретной услуги и нуждается ли он в дополнительной информации, что требует межотраслевого и межведомственного информационного взаимодействия в системе управления; 3 - главное - есть ли материальный ресурс для предоставления и реализации услуги. Именно последнее условие с самого начала разработки закона о публичных услугах вынудило специалистов по информационному праву ставить вопрос, о каком государстве идет речь в связи с решением проблемы услуг - взаимодействия государства и гражданина. О государстве сервисном или одновременно и социальном [81, С. 3 - 11]. А это уже постановка вопроса не только к информационным службам, но ко всей системе организации управления в развитии социального государства, что затрагивает не только функцию контакта с конкретным гражданином, а все функции государственного аппарата в областях образования, семьи, детства и воспитания, здравоохранения; распоряжения и защиты имущества, и всей структуры обеспечения прав граждан, что является одним из индикаторов уровня жизни человека, или, как говорят социологи, - "уровня счастья" человека и общества.

Таким образом, обнаруживается связь одной функции со всеми другими, реализуемыми в сфере государственного управления. Функция - важнейшая категория организации и качества управления. По исследованию природы и назначению функций как важнейшего параметра организации управления существует большой массив литературы [21; 22] <3>. Однако итогом многих исследований по этому вопросу является вывод о необходимости системного и комплексного представления всего спектра функциональной деятельности в области государственного управления. О подходе к классификации функций ФОИВ и других ОИВ РФ скажем несколько позже.

--------------------------------

<3> См.: Другие работы И.Л. Бачило по этой проблеме до и после защиты диссертации.

Вторым базовым параметром процесса организации и функционирования системы управления является концепт (собирательный термин) полномочий субъектов управленческой деятельности. Это важнейший путеводитель и индикатор качества реализации функций органа и системы управления, включая и область продуктивного использования программных продуктов ИКТ в системе государственного управления. Правило "бери, что дают" и приспосабливай к своим нуждам, надо менять на девиз: "изготовь, что требуется" и поставляй по запросу, отвечай за качество и безопасность продукта.

При разработке методологии организации электронного государственного управления важно учитывать дихотомическую связь функций и полномочий в процессе организации деятельности субъектов управления. Модель взаимосвязи функций и полномочий субъектов исполнительной власти является определяющим принципом организации системы и качества ее деятельности. Функции определяют, что делает каждый элемент инфраструктуры управления. Полномочия (правомочия) устанавливают то, как, какими правовыми и организационными средствами субъект достигает поставленной цели для сферы управления, как он реализует свои функции. Проблема связи этих параметров организации является краеугольным камнем во всей системе управленческой деятельности. Эта проблема является предметом внимания правовой, управленческой науки и законодательства; это область того информационного пространства, в котором формируются и реализуются первичные и итоговые информационные ресурсы, качество и состояние которых определяет всю судьбу системы управления и решение проблем качества жизни человека и всего общества.

Исходными позициями для рассматриваемой методологии упорядочения деятельности ОИВ в условиях информатизации являются классификаторы функций и классификаторы полномочий. Работа в этом направлении достаточно активно велась с момента выделения области государственного управления в самостоятельную дисциплину. Проблема функций и полномочий исследовалась как административным правом, так и специалистами в области управления. При этом раздельно решались вопросы управления предприятиями разного уровня, реже в системе отрасли государственного управления. Исследователи этого вопроса почти не ориентировались на системный и комплексный охват функций государства в целом и взаимосвязи функций всех видов и уровней органов государственного управления. В каждой отрасли управления, а скорее в каждом органе исполнительной власти эта проблема решалась самостоятельно. Однако еще в 70-х гг. прошлого века уже были работы, опережающие опыт классификаторов функций в США [82; 83]. С момента развития теории информационного права, в учебной литературе с начала 2000 г. стал рассматриваться вопрос о взаимодействии организационной инфраструктуры управления с его функциональной инфраструктурой и информационной структурой обеспечения процесса управления [84] о моделировании правовой работы в области информационной деятельности. Однако в практическую плоскость эти вопросы до сих пор не вошли. Хотя в начале развития этой проблемы в организационно-правовом аспекте проводились вручную и были отмечены медалью ВДНХ СССР.

Приведем схему, системно представляющую связь организационных и функциональных инфраструктур управления с информационными и информационно-ресурсной средой в единой системе (см. рисунок 6). Она и сегодня не теряет актуальности своего значения в процессе упорядочения организации ОИВ Российской Федерации, характеризуя связь субъектов управления, их целевой функциональной деятельности и форм их информационного обеспечения.

Обозначения:

(СУ) - система управления

(ОУ) - объект управления

(А) - организационные ресурсы

(Б) - информационные ресурсы

(В) - экономические ресурсы

(Г) - технические ресурсы

(Д) - материальные ресурсы

(а) - отношения в управлении

(б) - методы управления

(в) - этапы цикла управления

(г) - отношения ответственности

(д) - оценка эффективности управления

(От) - ответственность

(Аб) - абоненты внешние.

┌──────────────────────────────────────────────────────────────────┐

V │

┌───────┐ ┌───────────────┐ ┌────────────────┐ ┌──────────────────┐ │

│Органи-│ │Правовой статус│ │ Правовой режим │ │ Правовой режим │ │

┌──┤зацион-├─>│организационных├──┤ ресурсов ├─┤элементов процесса│ │

│ │ная │ │ структур │ │ │ │ управления │ │

│ └───────┘ └───────────────┘ └────────┬───────┘ └─────────┬────────┘ │

│ /\ /\ ┌───┬───┬┴──┬───┐ ┌───┬───┬┴──┬───┐ │

│ ┌────┴───┐ ┌────────┴───────┐ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │

(СУ)┼─>│ Функ- │ │ Положения, │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │

│ │циональ-├┐│административные│(Д)-(Г)=(В)-(Б)-(А)-(а)-(б)-(в)-(г)-(д) │

│ │ ная │││ и должностные │ │ │ │ ││ │ │ │ │ │

│ └────┬───┘││ регламенты │ │ │ │ │└─┬┘ │ ┌─┘ │ │

│ │ │└────────────┬───┘ │ │ │ │ │ │ │ │ │

│ V │ /\ │ │ ┌─┴───┴───┴──┴────┴─┴┐ │ │

│ ┌────────┐│ ┌──┴────────┴────┐ │ │ Процесс │<───┼─>(От)─┤

│ │ Инфор- ││ │Нормативно уста-├────┼>│ реализации │ │ /\ │

└─>│ мацион-│└>│новленные задачи│ │ │ функций │ │ │ │

│ ная │ │и функции органа│<───┼─┤ (управление) │ │ V │

└────┬───┘ └───────────┬────┘ │ │ ├────┼─>(ОУ) │

│ │ │ └─┬───┬──────────────┘ │ │ │

│ │ │ │ │ /\ │ │ │

│ │ V V V │ │ │ │

│ │ ┌──────────────┴─────────┐ │ │ │

│ └──────>│ Банки данных, АСУ, ВЦ │<───┘ │ │

└─────────────────────────>│ │<───────┘ │

└────────────────────────┘ │

/\ │

└─────────────────────────┘

Рисунок 6. Предметы правового регулирования

в системе управления

Не менее значимой является еще одна классификация - она посвящена полномочиям ОИВ и представляет перечень терминов, которыми обозначаются полномочия органов исполнительной власти (см. таблицу 4 данного отчета).

Разнообразие подходов к перечню функций и полномочий говорит о необходимости установления более строгого порядка разграничения этих базовых инструментов в области упорядочения деятельности ОИВ в целом. Сегодня полезно вспомнить оценку состояния управления в области управления экономикой в нашей стране специалистом США в конце прошлого века [21, С. 221 - 222] <4>. Для понимания развития процесса управления и создания условий ее безопасности стоит вспомнить и о мерах, принимаемых Правительством РФ. Они включали приемлемый уровень жизни населения (без его снижения), отсутствие учета соблюдения принципа оплаты по труду и др.; устойчивость финансовой системы; поддержание научного потенциала страны и сохранение ведущих отечественных научных школ, способных обеспечивать независимость России на стратегически важных направлениях научно-технического прогресса; сохранение единого экономического пространства и широких межрегиональных экономических отношений, обеспечивающих соблюдение общегосударственных интересов, исключающих развитие сепаратистских тенденций, функционирование российского рынка или интегрированной системы региональных рынков с учетом их производственной специфики, определение и обеспечение необходимого государственного регулирования экономических процессов, способных гарантировать нормальное функционирование рыночной экономики как в обычных, так и в экстремальных условиях. Проблема управления развитием экономики страны остается и сегодня важным вопросом организации деятельности ОГВ и определяет состояние материальной базы всех остальных направлений государственного управления в условиях максимального применения ресурса ИКТ. Одной из актуальных проблем является вопрос о сочетании разных методов планирования. Акцент на программное планирование не означает, как представляется, сочетания его с другими формами планирования - директивного, индикативного и др.

--------------------------------

<4> Профессор Гарвардского университета Дани Родрик, оценивая состояние управления экономикой в странах Восточной и Юго-Восточной Азии, отмечал по ряду параметров недостатки управления в нашей стране. К числу параметров оценки он относил: квалификацию чиновников аппарата, независимость государственного управления от политического и лоббистского давления, эффективность проведения в жизнь правительственных решений, строгое выполнение законов, выполнение своих обязательств, отсутствие риска незаконной конфискации, отсутствие коррупции.

О состоянии системы реестров и классификаторов

для государственного управления

Для выработки требований к таким формам интегрирования информации и использования их в качестве наиболее устойчивых источников первичных данных в процессе управления необходимо получить более точное определение назначения этих ИС. Термин "реестр" - regestrum - означает перечень, список, опись. Реестр может быть представлен в форме книги записей. В электронном виде это специальные информационные системы или базы данных. Его отличие от созвучного термина "регистр" в том, что реестр, как правило, имеет легитимный характер, т.е. утверждается в установленном законом порядке. Регистр - это тоже перечень определенных объектов, других учетных единиц, но перечень открытого типа, он пополняется непрерывно и является как бы текущей информацией в границах определенного периода времени. Еще этот термин употребляется в значении части памяти цифровой вычислительной машины, обычно емкостью в одно машинное слово - число, предназначенное для промежуточного запоминания, иногда для преобразования информации в процессе ее обработки [85, С. 432]. По тому же источнику термин "классификатор" трактуется как систематический перечень каких-либо объектов, позволяющий находить каждому из них свое место и определенное (обычно числовое) обозначение. В процессе классификации создается система соподчиненных понятий в какой-либо отрасли знания или деятельности, составленная на основе общих признаков объектов и закономерных связей между ними [85, С. 235]. Правильно составленная классификация глубоко вскрывает связи между изучаемыми объектами, помогает пользователю ориентироваться в самых сложных ситуациях, служит основой для обобщающих выводов и прогнозов [86, С. 247]. В системах ведения классификаторов по разным ведомствам можно обнаружить разные варианты понятий и трактовок терминов "реестр" и "классификатор", но это не меняет сути приведенных определений.

Для сбора и обработки первичной информации, а также ориентации при выработке принимаемых решений в процессе управления (а это не что иное, как правовая информация) используются такие формы наиболее устойчивых систем информации, как реестры, регистры, классификаторы. Эти учетно-справочные документы на сегодняшний день находятся, с одной стороны, в системе Федеральной службы технического регулирования, действующей в соответствии с Федеральным законом "О техническом регулировании" [87], а с другой - в системе структур "Росреестра" и органов, ориентированных на реализацию административной реформы. Сфера технического регулирования в наибольшей мере ориентирована на общегосударственные классификаторы в области экономической сферы по модели классификатора ОКОНХ преимущественно сферы производственной деятельности. Здесь внимание обращено к реестрам юридических лиц, продукции и стандартов. Проблемы же создания реестров в области управления здесь могут затрагиваться лишь в части установления форм документов, если их рассматривать, как материальный продукт производства. Здесь может быть полезным опыт создания и принятия технических регламентов пакетного формата.

Проблемы реестров для системы управления, как представляется, не имеют единого центра и принципов их ведения. Минэкономразвития этот вопрос решает через такие органы как Росреестр, Росстат, Росрегистрация. Вопрос реестра органов исполнительной власти предусмотрен и в системе Министерства связи и массовых коммуникаций. Но он выстроен по принципу хронологии создания ФОИВ и неудобен для пользования. Единого реестра органов исполнительной власти, утвержденного Правительством РФ, пока нет. "Реестр с таким названием... систематизирует ОИВ, касается федеральных служб и федеральных агентств, почему-то минуя перечень федеральных министерств и других органов" [88]. В Интернете можно найти много разных перечней ОИВ, но они не являются официальными и сопровождаются примечаниями, что "не обновляются и не являются актуальными".

Примером работающего реестра является Государственный реестр Федеральной государственной службы. Он охватывает всю систему исполнительной власти федерального уровня, начиная с Администрации Президента РФ и имеет 24 раздела по перечню должностей госслужбы. Каждая должность привязана к определенному виду внутренних подразделений органа исполнительной власти и имеет свой код. Однако перечень органов и их подразделений такими кодовыми знаками не сопровождается. А это, как представляется, весьма важно для области документирования информации и упорядочения процессов документооборота в электронной форме, особенно в системах межведомственного информационного взаимодействия субъектов управления. При этом система электронной подписи могла бы подкрепляться, а иногда и замещаться такой формой как штрих-код для определенных категорий и видов электронных документов.

Классификаторы в системе государственного управления - это особый предмет для современной теории и практики нормативно-правового регулирования отношений в современных условиях развития информационного и технологического потенциала организации управления.

Организация ведения реестров и классификаторов в условиях электронного (цифрового) управления нуждается в обоснованной методологии их выбора и ведения применительно к таким объектам, как система ОГВ, система ОИВ и в первую очередь ФОИВ, их внутренней инфраструктуры, таких базовых системообразующих параметров деятельности органов исполнительной власти, как функции и полномочия. В настоящее время руководством в этой работе является Концепция методологии систематизации и кодирования информации, а также совершенствования и актуализации общероссийских классификаторов, реестров и информационных ресурсов, которая утверждена распоряжением Правительства РФ в мае 2014 г. [3].

Следует сказать, что эта Концепция значительно продвигает проблему систематизации информации и в связи с этим возвращает к жизни термины "информационные ресурсы", "государственные информационные ресурсы", "виды информационных ресурсов" (далее - ИР), обращает внимание на значение таких понятий, как субъекты и объекты правоотношений в информационной сфере; призывает утвердить понятие отраслевых классификаторов (ОК) как отдельного вида ИР; вводит такие формы классификации информации, как базовые и производные государственные ИР.

К вопросу упорядочения систематизации и кодирования информации этот документ обязывает подойти с пониманием системного и комплексного решения этой сложной задачи в условиях неупорядоченного информационного пространства управления процессами информатизации. Цель Концепции - определить подход, правила и способы систематизации и кодирования информации для улучшения качества взаимодействия ОГВ и ОМСУ с физическими и юридическими лицами, а также между собой.

Задачи, которые определяет Концепция, предусматривают: 1 - классификацию информации, обновление понятий, используемых при этом; 2 - установить сферы, в которых необходимо создание ИР для кодирования информации; 3 - определить подходы к взаимосвязи ИР при ликвидации дублирования; 4 - определить подходы к порядку создания, ведения изменения и применения ИР ответственными ОГВ и ОМСУ, а также ИТ, направленных на обеспечение вспомогательных процессов по взаимодействию ИР в системе их использования. Это обязывает классифицировать виды ИР в РФ, установить и применять понятия соответствующих видов ИР; установить сферы, в которых необходимо создание ИР для кодирования информации; определить подходы к взаимосвязи ИР без дублирования и упростить порядок взаимодействия разных категорий информации, подходы к порядку создания, ведения, изменения и применения ответственными ОГВ и ОМСУ ИР и др.

В разделе "Общероссийские классификаторы" (ОК) предусмотрено, что ОК должны формироваться в соответствии с Федеральным законом "О техническом регулировании" с учетом Постановления Правительства РФ от 10 ноября 2013 г. N 677 "Об общероссийских классификаторах технико-экономической и социальной информации в социально-экономической области", в котором был утвержден перечень из 34 ОК и ответственные за их исполнение ФОИВ. Отмечено, что в настоящее время отсутствуют процедуры работы с ОК и реализуется практика работы по "своим" функциям и разным версиям одних и тех же ОК. Отсутствие необходимых НПА, что ведет к задержкам, а то и отказу от работы с ОК.

Наряду с общегосударственными классификаторами Концепция рассматривает базовые государственные информационные ресурсы и ИР производные. При этом раскрывает понятия субъектов правоотношений, к которым относит: граждан РФ, иностранных граждан, лиц без гражданства, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, а также публично-правовые образования. Однако непонятно, почему в составе субъектов отношений не упоминаются ОГВ и ОМСУ.

К составу объектов правоотношений отнесены: административно-территориальное деление (лучше бы единицы), территория, географические наименования, адреса, имущество, имущественные права. Отмечено, что в составе объектов не используется номер записи из кодов или сведений различных ИР, не используется номер записи из Единого государственного реестра. Это не позволяет иметь в ИР актуальные сведения о юридических лицах в соответствии с Единым государственным реестром. Уделено внимание вопросам перекрещивания сведений и кодов из разных реестров.

Затронут еще один важный вопрос. Он касается отсутствия значимых для взаимодействия ОГВ, физических и юридических лиц при отсутствии внимания к ИР, которым может быть присвоен статус базовых государственных ИР. Это касается таких массивов информации, как единая система учета населения, который в настоящее время осуществляется разными ОГВ для выполнения ведомственных функций (Федеральной миграционной службой, налоговой службой, Пенсионным фондом РФ, органами ЗАГС) (с 7). Это не позволяет полноценно идентифицировать граждан. Отмечено, что уже на первом этапе работы по реализации Концепции надо установить новое понятие базового государственного ИР; перечня этих ресурсов; федеральных органов, ответственных за создание и применение базовых государственных ИР, в том числе с учетом существующих ИР (с. 8). Все эти позиции названной Концепции, безусловно, являются полезными для упорядочения информационных ресурсов, реестров и классификаторов в области совершенствования организации государственного управления.

В этом плане необходимо особое внимание обратить на вопрос определения и работы с т.н. производными ИР. К производным ИР предложено относить все ИР, не включаемые в базовые ИР и используемые для "приобретения специальных отраслевых правовых статусов правовых и дополнительных статусов указанными объектами и субъектами правоотношений". Предусмотрены случаи выделения из базовых ресурсов и перевод их в производные в целях организации межведомственных отношений. С этим трудно согласиться, ибо проблемы межведомственных отношений, скорее всего, и будут формировать базовые ресурсы. Усложняется этот вопрос и введением градации производных ресурсов на два (первый и второй) уровня. Все это запутывает процесс определения кода для информации в реестрах и классификаторах.

Вызывает сомнение отнесение в производной информации решений и документов по вопросам определения правового статуса субъектов управления и еще более относительно объектов управления, как их понимают авторы Концепции. Представленная модель производных ИР создает и необходимость такой формулировки, как "установление обязанности ФОИВ, осуществляющих функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленных сферах деятельности по согласованию с федеральным органом ИВ, осуществляющим межведомственную координацию в сфере систематизации и кодирования информации". Очевидно, предполагается такой орган в системе Минкомсвязи России? В целом отнесение массивов информации правового характера и особенно актов по установлению, а не "приобретению" правового статуса к производной информации не только нецелесообразно, но и вредно. В этом случае ИР производного уровня сделают еще более бесконтрольной деятельность аппарата управления не только на местах, но и на федеральном уровне. Это расширит почву для коррупции, усложнит или сведет работу по классификации функций и полномочий к нулю.

При учете полезных и непротиворечивых позиций рассмотренной Концепции о методологии систематизации и кодирования информации, а также совершенствования и актуализации общероссийских классификаторов, реестров и ИР, при разработке методологии совершенствования систем государственного управления с применением потенциала ИКТ следует проектировать следующее: 1) разработку общегосударственного реестра функций органов ОГВ, а главное - функций ФОИВ Российской Федерации; 2) общегосударственного реестра полномочий ФОИВ; 3) с учетом названных реестров выработать модели общеотраслевых классификаторов функций для ФОИВ при ориентации на уровни и виды ФОИВ в системе исполнительной власти РФ; 4) планировать разработку общеотраслевых классификаторов функций и полномочий по вертикали ИВ - для уровней: федеральный, субъектов РФ, ОМСУ.

Методология предусматривает и моделирование более сложной формы общеотраслевых и ведомственных (отраслевых) классификаторов функций и полномочий, позволяющих прослеживать связь этих параметров организации управления одновременно. Опыт их разработки и применения еще ручным способом в свое время дал весьма положительные результаты. Сегодня, при использовании ИТ, эта работа обеспечит оценку организации управления по целому ряду критериев (снятие дублирования, уплотнение структур и кадров, сокращение информации и документооборота, времени выполнения заданий, согласование результирующих форм документов и решений).