Документ предоставлен КонсультантПлюс

ФИНАНСОВЫЙ УНИВЕРСИТЕТ ПРИ ПРАВИТЕЛЬСТВЕ

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

СИСТЕМАТИЗАЦИЯ И ЭЛЕКТРОННОЕ КОДИРОВАНИЕ ФУНКЦИЙ

И ПОЛНОМОЧИЙ В СИСТЕМЕ ПУБЛИЧНОГО УПРАВЛЕНИЯ

МОНОГРАФИЯ

Под редакцией

И.Л. БАЧИЛО, М.А. ЛАПИНОЙ

Ответственные редакторы:

Бачило И.Л., главный научный сотрудник сектора информационного права Института государства и права РАН, заслуженный юрист Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор;

Лапина М.А., заведующая кафедрой "Административное и информационное право" Финансового университета при Правительстве Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор.

Рецензенты:

Мелехин А.В., НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, заведующий отделом, доктор юридических наук, профессор;

Минбалеев А.В., заместитель директора Юридического института Южноуральского государственного университета (Национального исследовательского университета), доктор юридических наук, профессор;

Попова Н.Ф., профессор кафедры "Административное и информационное право" Финансового университета при Правительстве Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор.

Авторы:

Лапина Марина Афанасьевна - д-р юрид. наук, профессор, заведующий кафедрой "Административное и информационное право" Финансового университета при Правительстве Российской Федерации (введение, подразделы 2.2, 5.5, заключение);

Бачило Иллария Лаврентьевна - д-р юрид. наук, профессор, главный научный сотрудник сектора информационного права Института государства и права РАН, заслуженный юрист Российской Федерации (введение, разделы 4, 5);

Полякова Татьяна Анатольевна - д-р юрид. наук, профессор, заведующая сектором информационного права Института государства и права РАН, заслуженный юрист Российской Федерации, почетный работник юстиции Российской Федерации (подразделы 2.3, 2.4);

Остроушко Александр Владимирович - канд. юрид. наук, доцент, доцент кафедры "Административное и информационное право" Финансового университета при Правительстве Российской Федерации (подразделы 3.1, 3.2, 5.5);

Карпухин Дмитрий Вячеславович - канд. ист. наук, доцент, доцент кафедры "Административное и информационное право" Финансового университета при Правительстве Российской Федерации (подраздел 2.2);

Патрикеев Павел Андреевич - студент юридического факультета Финансового университета при Правительстве Российской Федерации (подраздел 1.1, приложение Г);

Бученков Григорий Александрович - студент юридического факультета Финансового университета при Правительстве Российской Федерации (подраздел 1.2, 1.3, 2.1);

Меркушова Олеся Валерьевна - канд. юрид. наук, доцент, доцент кафедры "Административное и информационное право" Финансового университета при Правительстве Российской Федерации (приложение Б);

Николаев Виталий Владимирович - аспирант кафедры "Административное и информационное право" Финансового университета при Правительстве Российской Федерации (участие в подразделе 3.1, приложение В);

Лохманов Дмитрий Вадимович - заведующий учебной лабораторией кафедры "Административное и информационное право" Финансового университета при Правительстве Российской Федерации, аспирант кафедры (участие в подразделе 4.2.2, список использованных источников);

Головин Юрий Анатольевич - студент Юридического факультета Финансового университета при Правительстве Российской Федерации (участие в подразделе 1.1, приложение А).

ВВЕДЕНИЕ

Информационные отношения в системе исполнительной власти реализуются в непосредственной деятельности субъектов публичного управления, связанной с созданием, преобразованием и потреблением информации [1].

Облекая действительные фактические информационные и управленческие отношения в юридическую форму, они приобретают свойство информационных правоотношений. В связи с многообразием информационной сферы информационные правоотношения различны по целям, своему содержанию, соотношению прав и обязанностей их участников, видов и режима информационных объектов, их значения для обеспечения информационной безопасности, характеру порождающих их юридических фактов, направления деятельности в информационной сфере и др.

Органы исполнительной власти (далее - ОИВ) в соответствии с законодательством Российской Федерации выступают в качестве субъектов информационного права и могут являться участниками правоотношений в информационной сфере. В ч. 1 ст. 12 Федерального закона от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" в числе направлений государственного регулирования в сфере применения информационных технологий, требующих постоянного совершенствования, предусмотрено два направления, затрагивающих информационные отношения в системе исполнительной власти:

1) регулирование отношений, связанных с поиском, получением, передачей, производством и распространением информации с применением информационных технологий (информатизации);

2) развитие информационных систем различного назначения для обеспечения граждан (физических лиц), организаций, государственных органов и органов местного самоуправления информацией, а также обеспечение взаимодействия таких систем.

Часть 2 ст. 12 Закона определяет, какими способами государственные органы, органы местного самоуправления в соответствии со своими полномочиями участвуют в государственном регулировании применения информационных технологий [2].

Данные органы участвуют в разработке и реализации целевых программ применения информационных технологий, а также создают информационные системы и обеспечивают доступ к содержащейся в них информации. На основе информационных технологий к началу XXI века возникли и успешно развиваются такие институты, как "информационное государство", "электронное правительство". К настоящему времени наиболее развитыми направлениями деятельности этих институтов являются такие, как обеспечение доступа к информации о деятельности ОИВ, институт предоставления публичных услуг населению и организациям. Однако опережающее развитие информационных технологий уже поставило вопрос о применении их в сфере публичного управления.

Системное решение проблем перевода ОИВ на использование информационных технологий в своей деятельности диктует ряд условий, связанных с более точным определением информационного пространства функциональной деятельности ОИВ и более высокого уровня использования ИТ в системах и подсистемах исполнительной власти России.

Масштабы страны, многоуровневая система организации ОИВ (федеральный, региональный и уровень местного самоуправления) в настоящее время требуют повсеместно использовать такой инструмент систематизации деятельности органов государственной власти при использовании информационных технологий, как кодирование исходных позиций в организации и деятельности органов публичного управления в целом. Это позволит расширить электронное пространство легитимной деятельности ОИВ по всему фронту управления делами государства и общества и совершенствовать систему оценки и доступа к информации о деятельности ОИВ.

Путями совершенствования информационных отношений для Российской Федерации являются: во-первых, перевод уже освоенных областей использования информационных технологий в публичном управлении на более высокую ступень технологической культуры также связан с созданием общероссийского информационного пространства деятельности ОИВ; во-вторых, решением проблем стандартизации предоставления-получения публичных услуг, в том числе в электронном виде; в-третьих, совершенствование системы межведомственного электронного взаимодействия органов исполнительной власти на всех уровнях.

Заявленное требует разработки адекватных организационно-правовых механизмов, позволяющих систематизировать функции и полномочия федеральных органов исполнительной власти (далее - ФОИВ) для повышения эффективности межведомственного электронного взаимодействия, четкого установления зон ответственности субъектов исполнительной власти.

Правовыми механизмами совершенствования информационных отношений в системе исполнительной власти является закрепление методологии систематизации и кодирования функций и полномочий органов исполнительной власти в нормативных актах; установление более строгого порядка разграничения функций и полномочий в целях упорядочения деятельности ОИВ в целом; установления, что исходными позициями для упорядочения деятельности ОИВ в условиях активного применения информационных технологий являются классификаторы функций и классификаторы полномочий.

Распоряжением Правительства РФ от 10.05.2014 N 793-р утверждена Концепция методологии систематизации и кодирования информации, а также совершенствования и актуализации общероссийских классификаторов, реестров и информационных ресурсов [3].

Основной целью Концепции является определение и правовое закрепление ключевых подходов, правил, методов и способов систематизации и кодирования информации, направленных на улучшение качества взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления с физическими и юридическими лицами, а также органов государственной власти и органов местного самоуправления между собой.

Однако в данном документе отсутствует такое важное направление, как электронное кодирование функций и полномочий в системе исполнительной власти.

Вышесказанное определяет актуальность исследования, направленного на разработку предложений по совершенствованию информационных отношений, их закреплению в современном административном и информационном законодательстве, разработку научно обоснованных предложений, направленных на правовое регулирование систематизации и электронного кодирования функций и полномочий в системе ОИВ в условиях развития информационного общества.

Несмотря на то что монография имеет достаточно конкретное название "Систематизация и электронное кодирование функций и полномочий в системе публичного управления", она формирует общий подход к решению более эффективного использования информации и современных информационных коммуникаций методом инструментально-информационного обеспечения правового регулирования организации деятельности в системе исполнительной власти РФ. Ключевыми правовыми концептами решения этой задачи являются такие феномены, как "функции" и "полномочия" субъектов управления. Без уяснения сути и форм реализации функций управления и правовых инструментов полномочий этих субъектов обеспечить культуру и эффективность управленческой деятельности невозможно.

В предложенной авторским коллективом Концепции совершенствования государственного управления в условиях применения информационных технологий в Российской Федерации обосновывается необходимость разработки и принятия методологии и методики построения и заполнения моделей многомерного классификатора взаимосвязи функций и полномочий органов исполнительной власти". Она должна включать порядок организационных и правовых действий в процессе разработки реестров, регистров и классификаторов, при особом внимании к многомерному классификатору для системы органов исполнительной власти.

Настоящая работа лишь в некоторой мере касается этих глобальных проблем и привлекает внимание к совершенствованию государственного управления, и более конкретно - к деятельности органов исполнительной власти и органов местного управления в Российской Федерации в условиях перехода к электронному управлению. Коллективная монография подготовлена по результатам научно-исследовательской работы "Совершенствование правового регулирования информационных отношений в системе исполнительной власти", выполненной за счет бюджетных средств по Государственному заданию Финансового университета при Правительстве Российской Федерации с привлечением специалистов Института государства и права Российской академии наук.

Коллективная монография рассчитана на государственных и муниципальных служащих, а также на широкий круг читателей, проявляющих интерес к данной тематике.

Материалы данной монографии могут быть использованы студентами и аспирантами в ходе научных исследований.

1. ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ ПРИМЕНЕНИЯ КОДИРОВАНИЯ ИНФОРМАЦИОННЫХ

РЕСУРСОВ В ЗАРУБЕЖНЫХ СИСТЕМАХ ПУБЛИЧНОГО УПРАВЛЕНИЯ,

В ИНСТИТУТАХ ЭЛЕКТРОННОГО ПРАВИТЕЛЬСТВА И НОВЫХ ПОВЕСТОК ДНЯ

В ПРИМЕНЕНИИ ИКТ-РЕСУРСОВ В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРАВИТЕЛЬСТВ

И ОТДЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

1.1. Кфогу (универсальный классификатор функций органов

государственного управления): понятие, структура,

опыт применения

Классификатор функций органов государственного управления (КФОГУ, COFOG - The Classification of the functions of government) разработан Организацией европейского экономического сотрудничества (ОЕЭС). КФОГУ применяется в большинстве стран ЕС (в том числе во Франции, Германии, Испании, Греции, Великобритании), а также во многих других и применяются преимущественно для финансового обеспечения.

В 1995 ОЕЭС, в сотрудничестве с МСРГНС (Межсекретариатская рабочая группа по национальным счетам), начала пересмотр трех основных классификаций расходов по Системе национальных счетов 1993 г., среди которых также числилась КФОГУ. Результатом данной деятельности и стало создание данного единого унифицированного классификатора функций и полномочий органов государственной власти.

Единицей классификации выступает отдельная операция, вследствие чего появляется возможность присваивать кодовый индекс каждой покупке, выплате или трансферту, совершенным конкретным органом или его структурным подразделением, а следовательно, собирать весьма детальные статистические данные о деятельности каждого исполнительного органа.

Перечень функций изначально составлялся в предельно общих терминах с целью возможного применения данной классификации в различных странах-участницах. В сущности, КФОГУ введен для сбора статистической информации о финансовых расходах и закупках по каждой из функций исполнительных органов. Однако, как указывает ряд рекомендательных документов, его применение возможно и во многих других сферах (см. далее пример Молдовы). КФОГУ является удобным средством для контроля за расходами правительства, а также для проведения сравнительного анализа показателей различных государств, позволяющих абстрагироваться от различий в системах управления и анализировать численные показатели расходов экономики по чистым функциям исполнительных органов.

В зависимости от государства могут разниться:

- сам набор классификатора (большее/меньшее количество включенных функций, дополнительные пункты);

- дата публикаций построенных на его основе финансовых отчетов;

- ответственный орган, занимающийся анализом показателей.

Структура КФОГУ

Состоит из двух уровней:

- first-level COFOG - разбивка по функциям государственных органов по разделам (информация доступна большинству (на 2009 г. - 27 из 30 членов ОЭСР) стран-участниц;

- second-level COFOG - разбивка групп первого уровня на девять дополнительных.

Уровень состоит из:

- разделов (division);

- групп (group);

- классов (class).

Дальше распадается на 10 разделов:

- государственные службы общего назначения (general public services);

- оборона (defence);

- охрана правопорядка (public order and safety);

- экономический сектор (economic affairs);

- защита окружающей среды (environmental protection);

- жилищный и коммунальный сектор (housing and community amenities);

- здравоохранение (health);

- отдых, культура и религия (culture, recreation, religion);

- образование (education);

- социальное обеспечение (social protection).

Разделы содержат развернутое описание функций государственного органа управления, в то время как группы и классы определяют, посредством каких мер (действий, полномочий) они достигаются (обеспечиваются) (см. таблицу 1).

Таблица 1

Описание функций государственного органа управления

Раздел	Полномочия, охватываемые разделом
Службы общего назначения	Исполнительные и законодательные органы, вопросы фиска и финансов, внешние заимствования, иностранная экономическая помощь, фундаментальные исследования, научные исследования в области социального обслуживания, публичные долги, передача полномочий между исполнительными органами
Оборона	Военная и гражданская оборона, иностранная военная помощь, военные научные исследования
Охрана правопорядка	Полиция, противопожарные службы, судебная система, тюрьмы, научные исследования в области охраны правопорядка
Экономический сектор	Общие вопросы экономики, трудовые и коммерческие отношения, сельское хозяйство, лесная промышленность, рыболовство и охота, топливо и энергетический комплекс, добыча полезных ископаемых, промышленность, регулирование транспорта, связь и сообщения
Защита окружающей среды	Охрана водных ресурсов (очистка сточных вод), вопросы вредных выбросов в атмосферу, защита флоры и фауны
Жилищный сектор	Строительство, водоснабжение, вопросы электроснабжения
Здравоохранение	Производство лекарств и прочего медицинского инвентаря, предоставление медицинских услуг населению, научные исследования в данной области
Культура	Спорт, организация общественного досуга, культурные мероприятия, радиовещание, телевещание, печать, вопросы религии
Образование	Все виды образования (дошкольное, школа и т.д.), научные исследования в данной области
Социальное обеспечение	Весь комплекс вопросов, связанных с социальным обеспечением (помощь инвалидам, выплаты пенсий и т.д.), научные исследования в данной области.

Организация классификатора на примере класса

"Вооруженные силы"

Продемонстрируем организацию иерархии классификации на примере военной отрасли (рисунок 1).

Рисунок 1. Организация иерархии классификации

на примере военной отрасли

"02 (раздел второй) - Оборона

02.1 (группа 1) - Вооруженные силы

02.1.0 (класс 0 - Вооруженные силы)"

Также к каждому конечному классу прилагается аннотация с описанием подпадающих под данный класс действий (функций) исполнительных органов (рисунок 2).

Рисунок 2. Организация иерархии классификации

на примере военной отрасли

Итак, в итоге мы получаем иерархию следующего вида:

"02 Оборона

02.1 Вооруженные силы

02.1.0 Вооруженные силы (CS)

Аннотация (см. рисунок 3):

- руководство вопросами и услугами в области вооруженных сил и обороны;

- управление силами наземной, морской, противовоздушной и космической обороны; управление инженерными и транспортными войсками, войсками связи, разведкой, службами кадров и другими нестроевыми службами; управление резервистами и вспомогательными силами оборонного назначения или оказание им поддержки.

Включает: аппараты военных атташе за границей; полевые госпитали.

Не включает: миссии по оказанию военной помощи (02.3.0); эвакуационные госпитали (07.3); военные школы и училища, учебная программа которых соответствует программе гражданских учебных заведений, хотя их контингент может ограничиваться только военнослужащими и членами их семей (09.1, 09.2, 09.3, 09.4); программы пенсионного обеспечения военнослужащих".

Рисунок 3. Организация иерархии классификации

на примере военной отрасли

Практическое применение КФОГУ

Основное применение классификатора публичных функций состоит в том, что на его основе составляются таблицы данных о правительственных расходах по конкретным направлениям деятельности и функциям. Важной особенностью данного классификатора является предоставляемая им возможность анализировать тенденции в расходах органов государственного управления на конкретные функции и цели независимо от организационных изменений. Ведь функции, которые, например, могут быть разбиты по ряду департаментов или служб, благодаря классификации могут быть объединены под одним кодом. Выходит, что в случае создания нового департамента, объединения ряда функций в рамках старого и т.п., не происходит путаницы по счетам, имеется возможность просто назначить данному образованию соответствующий индекс из КФОГУ.

Среди других областей применения КФОГУ может быть использован в целях сопоставления (как внутреннего, так и межстранового) степени участия органов государственного управления в выполнении различных экономических и социальных функций.

Например, используя данные этого классификатора, Евростат собирает статистику об основных расходах за определенный период (рисунок 4).

Рисунок 4. Использование КФОГУ Евростатом

В приведенном в Приложении А классификаторе публичных функций показаны первый и второй классы классификации функций органов управления, третий уровень доступен на сайте Объединенной национальной статистики [4].

Опыт применения КФОГУ в различных странах

Многие страны использовали КФОГУ в качестве базиса для создания. собственных классификаторов функций и полномочий правительства. Например, так поступила Канада, создав ККФОГУ (CCOFOG - Canadian Classification of Functions of Government) - классификатор органов государственного управления Канады [5]. Внешне аналогичен КФОГУ, однако дополнен рядом разделов и пунктов, более соответствующих специфике канадского правительства. Благодаря введению в обиход данного классификатора государство получило возможность выстраивать графики правительственных затрат за определенный период.

Рисунок 5. Использование CCOFOG в Канаде

В Приложении Г показана имеющаяся структура органов исполнительной власти Канады, особенности правового регулирования и общий подход к созданию нормативных правовых актов, определяющих функции и полномочия этих органов, которые коррелируют с имеющимся в Канаде ККФОГУ.

Другим примером использования подобного классификатора с различными модификациями может послужить Молдова. В 2011 году парламентом был принят Единый классификатор публичных функций. Он имеет сходства с КФОГУ, но с некоторыми особенностями: разделение функций по сложности, выделение степеней ответственности служащих. Подобное прозрачное и подробное описание функций позволяет яснее определить полномочия для конкретных групп государственных служащих. Также на момент принятия предполагалось его активное применение при формулировании требований к государственной службе. Кроме того, данный классификатор содержит показатели трудности выполняемых в рамках данной функции работ, необходимый уровень подготовки служащих, что является еще одной из возможных сфер его применения.

Таким образом, базой для построения классификаторов функций и полномочий органов публичного управления в большинстве стран ЕС, в том числе во Франции, Германии, Испании, Греции, Великобритании), а также других странах является КФОГУ (COFOG - The Classification of the functions of government) - классификатор функций и полномочий органов публичного управления, разработанный Организацией европейского экономического сотрудничества. Опыт Канады и Молдовы показателен в части приспособления COFOG в целях построения национальной системы классификации функций и полномочий органов государственной власти. Успешное применение КФОГУ государствами, обладающими различным геополитическим статусом, относящимся к принципиально различным правовым системам (англосаксонской и романо-германской), подчеркивает универсальный характер КФОГУ (COFOG) и возможность его внедрения в национальные системы публичного управления различных государств.